T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2021/1073
Karar No : 2025/2016
DAVACI : ... Sendikası
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Genel Müdürlüğü / ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN_KONUSU: 04/02/2021 tarihinde yürürlüğe giren TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü Bölge Kontrolörlüğü Yönergesi'nin usul yönünden tamamının; esas yönünden 8. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, 9. maddesinin 1. fıkrasının (ç), (d), (e) bentlerinin, 10. maddesinin 1. fıkrasının (i), (j), (l) bentlerinin, 11. maddesinin tamamının, 14. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin ve 15. maddesinin 1. fıkrasının (ç), (d) bentlerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI:Davacı tarafından, subjektif ehliyeti bulunduğu, Yönergenin birçok maddesinde demiryolu tren işletmelerini (DTİ) denetleme, bunlar hakkında rapor düzenleme ve üçüncü kişi olan DTİ'ler hakkında kamu gücü kullanmayı sağlayan düzenlemeler bulunduğundan Resmi Gazete’de yayımlanması gerektiği, denetleme yetkisinin Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğü’nün yetkisinde olduğu, denetleme yetkisinin devredildiğine dair hüküm bulunmadığı, böyle bir düzenleme yapılacak olsa bile bunun yönetmelik ile yapılması gerektiği, kontrolörlerin idari görevi olamayacağı, personele idari işleyişle ilgili emir veremeyeceği, trenlerin seyrinde trafik kontrolörlerinin sorumlu olduğu, trafik kontrolörünün seyir için izin verdiği bir trenin seyrini durdurma yetkisinin bölge kontrolörüne verilemeyeceği, bölge kontrolörünün denetim görevlisi olduğu, düzenleyici işlem ile bir memura görevleri ile ilgili sorumlu olmadığı yönünde koruma sağlanamayacağı, ayrıcalıklı birçok yetki verilen bölge kontrolörlerinin görevleri ile ilgili konularda sorumlu tutulmamış olmasının hukuka aykırı olduğu, yetki ve sorumlulukta paralellik ve denge mekanizmasının korunmadığı, özel hukuk tüzel kişileri üzerine denetim yetkisinin ancak kanunla verilebileceği ileri sürülerek dava konusu düzenleyici işlemin iptali istenilmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI: Davalı idare tarafından, usul yönünden, ülke çapında uygulanacak genel düzenleyici işlem niteliğinde bulunmayan dava konusu Genelgeye karşı açılan davanın İdare Mahkemelerinin görevine girdiği, ayrıca davacı Sendikanın taraf ve dava ehliyeti bulunmadığı; esas yönünden, 6461 sayılı Türkiye Demiryolu Ulaştırmasının Serbestleştirilmesi Hakkında Kanunla TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü’ne ulusal demiryolu altyapı ağı üzerindeki demiryolu trafiğini tekel olarak yönetme görevinin verildiği, trafik yönetim ve denetimine ilişkin düzenleyici işlemler yapmakla da yetkili kılındığı, yönetimindeki demiryolu ağını kullanan tüm demiryolu tren işletmecilerine (DTİ) de trafik yönetimine ilişkin kurallara uyma yükümlülüğü getirildiği, bölge kontrolörlerine denetimlerde, DTİ’lere ait şebeke bildirimi ve mevzuata uygun teşkil edilmemiş trenlerle, gerekli yeterlilik ve sertifikaya sahip olmadan görevlendirilen personelin ulusal demiryolu ağımızda meydana getireceği kaza ve olayları önleyebilmesi için verilmiş bir yetki olduğu, bölge kontrolörünün trenleri durdurma yetkisinin, denetim faaliyeti sırasında tespit edilecek aksaklık ile sınırlı olup bu yetkiyi doğrudan kullanmadığı, trafiği yönetmekle görevli personele bildirmek suretiyle kullandığı, Yönergenin 14. maddesinde "trafikte yönetim ve yürütme işlerine karışarak doğrudan emir verme"nin bölge kontrolörlerine yasaklanan hususlar arasında sayılmış olduğu, idare bünyesinde trafiğin yönetimi ve yürütülmesi ile ilgilenen personelin mevcut olduğu, kontrolör olarak görevlendirilen kimsenin bu personelin işine karışmasının, trafiğin yönetim ve yürütülmesi konusunda bunlara emir vermesinin yasak olduğu, bölge kontrolörünün Bölge Müdürüne bağlı olduğu, yönetici ya da amir vasfıyla bir görevi olmadığı, denetim esnasında trafik emniyetini olumsuz etkileyecek bir husus tespit ettiğinde herhangi bir kaza veya olaya mahal verilmemesi için önlem amacıyla trafikten sorumlu personele gerekli bildirimi yapmak suretiyle trenin durdurulmasını ve sevkine izin verilmemesini sağlayabilmekte olduğu, düzenlemenin kontrolörün yaptığı işten sorumlu olmayacağına ilişkin olmadığı, bölge kontrolörlerinin denetim yaptıkları trenlerle ve trafikle ilgili iş, işlem, hata ve aksaklıklardan sorumlu olmayacağının düzenlendiği, bu düzenlemeyle bölge kontrolörlerinin denetimlerini dış etkilerden uzak ve tarafsız bir şekilde, sadece işine odaklanarak yapabilmesinin, tüm tespitlerini rahatlıkla vereceği kararlara, tutacağı raporlara yansıtabilmesinin amaçlandığı, bölge kontrolörlerinin aylık denetim programını Şebeke Bildirimi ve Bölge Kontrolörlüğü Yönergesinde yer alan hususları kapsayacak şekilde hazırlayarak dentimlerini yaptığı, yapılan denetimlerin Bakanlıkça onaylanan Şebeke Bildirimi Genel Denetim Esasları ve Bölge Kontrolörlüğü Yönergesi gereği her demiryolu tren işletmecisine ayrı ayrı raporlandığı, demiryolu altyapı işletmeciliğinin rutin düzenlemelerinde mevcut olan “DTİ personeli tarafından TCDD Denetim Personeline denetim faaliyetleri için izin verilmediği durumlarda trenin sevkine izin verilmez” düzenlemesinin Yönergeye de alındığı, Yönerge olmasa da rutin işleyiş içerisinde uygulanan bir hüküm olduğu, Şebeke Bildiriminin Genel Denetim Esasları başlıklı bölümünde DTİ denetim sürecinin belirlendiği, denetim sürecinin nasıl yürütüleceğini belirlemek için Yönergenin 11. maddesinin hazırlandığı, rutin işleyişte var olan denetim hususunun ilk defa Yönerge ile ihdas edilmiş gibi gösterilmesinin doğru olmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ :Dava, 04/02/2021 tarihinde yürürlüğe giren TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü Bölge Kontrolörlüğü Yönergesi'nin usul yönünden tamamının; esas yönünden 8. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, 9. maddesinin 1. fıkrasının (ç), (d), (e) bentlerinin, 10. maddesinin 1. fıkrasının (i), (j), (l) bentlerinin, 11. maddesinin tamamının, 14. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin ve 15. maddesinin 1. fıkrasının (ç), (d) bentlerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu Yönerge , tren işletme ve trafik ile ilgili iş ve işlemlerin denetim faaliyetleri ile bu faaliyetleri yürütecek olan doğrudan bölge müdürlerine bağlı bölge kontrolörlerinin görev, yetki ve sorumluluklarını belirlemek üzere, uyuşmazlık tarihindeki şekliyle 6461 sayılı Türkiye Demiryolu Ulaştırmasının Serbestleştirilmesi Hakkında Kanun'un 3. maddesinin 2. Fıkrasına; 655 sayılı kHK nın 28. maddesine,1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 477. maddesinin 1. Fıkrasına, TCDD Ana Statüsünün 5. maddesine, Demiryolu Emniyet Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 8. Fıkrası ilke10. Maddesinin 1. Fıkrasına TCDD Şebeke Bildirimi'nin ''Denetimlerde Tespit Edilecek Uygunsuzlukların Ücretlendirilmesi'' başlıklı 6.4.5.maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.
Anılan dayanak maddeler incelendiğinde, 6461 sayılı Türkiye Demiryolu Ulaştırmasının Serbestleştirilmesi Hakkında Kanun'un 3. maddesinin 2. fıkrasında; ''TCDD'nin diğer görevleri şunlardır: a) Ulusal demiryolu altyapı ağı üzerindeki demiryolu trafiğini tekel olarak yönetmek.'' hükmüne, 1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 477. maddesinin 1. fıkrasında; ''Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürülüğünün görev yetkileri şunlardır: (a) Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak.'' hükmüne, TCDD Ana Statüsünün 5. maddesinin (b) bendinde; ''Demiryolu altyapı işletmeciliği yapmak,'' (c) bendinde; '' Demiryolu trafiğini yönetmek,'' hükümlerine, Demiryolu Emniyet Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 8. fıkrasında; ''Demiryolu altyapı işletmecisinin emniyet yönetim sistemi, ağdaki farklı demiryolu tren ve şehir içi raylı toplu taşıma işletmecilerinin operasyonlarının etkilerini göz önünde bulundurur. Demiryolu altyapı işletmecisi, tüm demiryolu tren ve şehir içi raylı toplu taşıma işletmecilerinin TSI'lara, ulusal emniyet kurallarına ve emniyet sertifikalarında belirtilen koşullara uygun olarak çalışmasını sağlamak için tedbirler alır'', 10. maddesinin 1. fıkrasında; ''Demiryolu sektöründe çalışanlar için emniyet açısından örnek kritik görevler Ek-2' de belirtilmiştir. Bu kritik görevler, organizasyon yapısına bağlı olup, yapılan işin kapsamı ve iş tanımına göre arttırılır veya azaltılır.'' hükümlerine, TCDD Şebeke Bildirimi'nin ''Denetimlerde Tespit Edilecek Uygunsuzlukların Ücretlendirilmesi'' başlıklı 6.4.5.maddesinde; '' ...TCDD tarafından, tekel olarak yürütülen trafik yönetimi faaliyetlerinin etkinliği ve verimliliğinin iyileştirilmesi amacıyla yetkili personeli vasıtasıyla denetimler gerçekleştirilir...'' hükmüne yer verilmiştir.
3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihteki haliyle gerekçesinde; Başbakanlık, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerince düzenlenen bir idari tasarrufun yönetmelik olarak Resmi Gazete'de yayımlanabilmesi için, kendi ana görev alanlarını ilgilendiren kanun ve tüzüklerin uygulanmasını sağlaması, kanun ve tüzüklere aykırı olmaması, aynı zamanda genellik ifade etmesi, yalnız görevlilere hitap eden yönerge, iç talimat mahiyetinde olmaması gerektiği belirtilmiştir.
Dava konusu Yönerge'nin ''Bölge Kontrolörlerinin Yetkileri'' başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; kontrolörlerin denetim esnasında tespit edecekleri aksaklıklar nedeniyle trenin seyrini durdurarak hareketine izin vermeyebilecekleri, ''Bölge Kontrolörlerinin Sorumlulukları'' başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; denetim kapsamındaki tren ve trafik ile ilgili iş ve işlemlere ait hata, ihmal, aksaklık ve hilenin önlenmesinden sorumlu olmadıkları ve sorumlu tutulamayacakları, (d) bendinde; tanzim ettikleri raporlardan ve yetkilerini kullanmalarından dolayı sorumlu tutulamayacakları, (e) bendinde; denetim yaptıkları iş yerlerine ilgili makamlarca sonradan yapılacak denetlemeler sonucunda tahakkuk ettirilen idari para cezaları ve diğer idari yaptırımlardan dolayı sorumlu tutulamayacakları hususlarında kuruluşta çalışan diğer kamu personeli ile üçüncü şahısları ilgilendiren yetki kullanımına, idari ve cezai sorumsuzluğa ilişkin düzenlemelerin getirildiği görülmektedir.
Yönerge'nin ''Bölge Kontrolörlerinin Çalışma Esasları'' başlıklı 10. maddesinin 1. fıkrasının (i), (j) ve (I) bentlerinde; her bir Demiryolu Tren İşletmecisi ve TCDD'nin ilgili birimleri için ayrı ayrı denetim raporlarının düzenleneceği, denetim sırasında gerekli görülmesi halinde trafik yönetim birimi, gar ve istasyon personeline bildirimde bulunularak trenlerin durdurulması hususunda Kontrolörlere yetki verildiği, trenlerin durdurulması sonucu oluşacak tehirler için Demiryolu Tren İşletmecilerinden kaynaklı tehir kaydı düşülerek tehir sorumluluğunun bu işletmeciler üzerinde bırakılacağı hükümleri yer almaktadır.
Yönerge ile tren işletme ve trenlerin seyrini düzenleyen trafik ile ilgili iş ve işlemlerin denetim faaliyetlerinin yürütülebilmesi amacıyla doğrudan bölge müdürlerine bağlı Bölge Kontrolörlerinin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenerek, güvenli, hızlı ve ekonomik işletme modeli ile trenlerde can ve mal emniyetinin sağlanmasının amaçlandığı, bu amacın sağlanabilmesi için denetime yönelik temel esaslar içerdiği, denetimin kuruluşta çalışan trafikle ilgili diğer kamu personelini, demiryolu tren işletmecilerini, yük sahiplerini ve yolcuları etkileyebilecek olması nedeniyle Yönerge'nin iç talimat niteliğinde değil, kamuyu ilgilendiren hükümler taşıdığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda; dava konusu Yönerge'nin, 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 3. maddesinde ifade edilen, kamuyu ilgilendiren bir düzenleme olduğu açık olduğundan, yeni bir yapılanma getiren böyle önemli bir düzenlemenin yönetmelik yerine adsız düzenleyici işlem olan yönerge şeklinde hazırlanarak Resmi Gazete'de yayımlanmamasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönergenin iptali yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 15/04/2025 tarihinde, davacı Birleşik Taşımacılık Çalışanları Sendikası'nı temsilen Av....'un geldiği, davalı idare TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü'nü temsilen gelen olmadığı, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Hazır bulunan davacı vekiline usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra davacı vekiline son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY:
Davacı tarafından, TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü'nün 04/02/2021 tarihinde yürürlüğe giren ''Bölge Kontrolörlüğü Yönergesi''nin usul yönünden tamamının; esas yönünden 8. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, 9. maddesinin 1. fıkrasının (ç), (d), (e) bentlerinin, 10. maddesinin 1. fıkrasının (i), (j), (l) bentlerinin, 11. maddesinin tamamının, 14. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin ve 15. maddesinin 1. fıkrasının (ç), (d) bentlerinin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
USUL YÖNÜNDEN:
1-Görev itirazının incelenmesi:
Davalı idare tarafından davanın idare mahkemesinde görülmesi gerektiğinden bahisle görev itirazında bulunulmuşsa da TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü'nün 04/02/2021 tarihinde yürürlüğe giren ''Bölge Kontrolörlüğü Yönergesi''nin tüm ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlem niteliğinde olduğu ve bu nedenle bakılan davanın 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 24. maddesinde sayılan davalar arasında yer aldığı göz önüne alındığında, davalı idarenin söz konusu itirazı yerinde görülmemiştir.
2-Ehliyet itirazının incelenmesi:
Davalı idare tarafından, davacının dava konusu Yönergenin iptali istemiyle dava açma yetkisinin ve Yönergenin iptalini istemekte hukuki menfaatinin bulunmadığı, bu nedenle davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nda, sendika, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve meslekî hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluş olarak tanımlanmış; sendikaların hizmet kolu esasına göre, Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacıyla bir hizmet kolundaki kamu işyerlerinde çalışan kamu görevlileri tarafından kurulacağı kurala bağlanmış; "ulaştırma hizmetleri", sendikaların kurulabilecekleri hizmet kolları arasında sayılmıştır.
Davacı Sendika, "ulaştırma hizmetleri" hizmet kolunda kurulan ve Tüzüğü gereği Türkiye genelinde "ulaştırma hizmetleri" hizmet kolunda yer alan kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan ve Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre sendika üyesi olabilecek tüm kamu görevlilerinin üye olabildiği bir kamu görevlileri sendikası olup; amaçları arasında, üyelerinin özlük, mali, sosyal ve kültürel haklarını korumak yer almaktadır.
Bakılan dava, davacı Sendika tarafından, 4688 sayılı Kanunla belirlenen kuruluş amacı ile Tüzüğünde yer alan amaç doğrultusunda kendi adına açılmış olup, 4688 sayılı Kanun'un 19/1-f bendi kapsamında herhangi bir sendika üyesi adına açılmamıştır.
Bu itibarla, 4688 sayılı Kanun ile Tüzüğünde yer alan amaçları gerçekleştirmek için faaliyette bulunabileceği ve bu kapsamda kendi adına dava açabileceği açık olan davacı Sendikanın, işbu davayı açmaya yetkili olduğu, ayrıca yetki almasına gerek olmadığı anlaşıldığından, davalı idarenin aksi yöndeki iddiasına itibar edilmemiştir.
Yine davalı idarece, davacı Sendikanın bakılan davayı açmakta menfaati bulunmadığı ileri sürülmüş ise de; ulaştırma hizmet kolunda faaliyet gösterenlerin ve kamu hizmeti verenlerin çalıştığı işyerlerinin Sendikanın faaliyet alanları olduğu ve bu iş yerlerinde çalışanların Sendikanın üyeleri olduğu gözetildiğinde, üyelerinin ortak hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek amacıyla kurulan davacı Sendikanın dava konusu TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü Bölge Kontrolörlüğü Yönergesi hakkında bakılan davayı açmakta menfaati bulunduğu sonucuna varıldığından, davalı idarenin aksi yöndeki itirazı da yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir.
" hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Anayasa hükmüyle verilen yetkiye istinaden yasama organınca kabul edilen 3011 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde,
"Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin;
a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen,
b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan,
c) Kamuyu ilgilendiren, Yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır.
Ancak, milli emniyet ve milli güvenlikle ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmaz.
Bu maddenin uygulanması bakımından hangi yönetmelik ve tebliğlerin Resmî Gazete’de yayımlanacağı ile ilgili oluşabilecek tereddütleri gidermeye Cumhurbaşkanlığı yetkilidir." hükmü yer almıştır.
6461 sayılı Türkiye Demiryolu Ulaştırmasının Serbestleştirilmesi Hakkında Kanun'un 3. maddesinin 2. fıkrasında, ''TCDD'nin diğer görevleri şunlardır: a) Ulusal demiryolu altyapı ağı üzerindeki demiryolu trafiğini tekel olarak yönetmek.'' hükmüne yer almıştır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 477. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının hizmet birimlerinden olan Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürülüğünün görev ve yetkileri arasında, "Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak." sayılmıştır.
04/06/2016 tarihli ve 29732 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü Ana Statüsünün "Hukuki statü" başlıklı 4. maddesinde,
"(1) Bu Ana Statü ile teşkil olunan TCDD; tüzel kişiliğe sahip, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesiyle sınırlı bir iktisadi devlet teşekkülüdür." kuralına;
"Faaliyet alanı ve görevleri" başlıklı 5. maddesinde,
"(1) TCDD’nin faaliyet alanları aşağıda gösterilmiştir:
...
(b) Demiryolu altyapı işletmeciliği yapmak,
(c) Demiryolu trafiğini yönetmek,'' kuralına yer verilmiştir.
Demiryolu Emniyet Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 8. fıkrasında, ''Demiryolu altyapı işletmecisinin emniyet yönetim sistemi, ağdaki farklı demiryolu tren ve şehir içi raylı toplu taşıma işletmecilerinin operasyonlarının etkilerini göz önünde bulundurur. Demiryolu altyapı işletmecisi, tüm demiryolu tren ve şehir içi raylı toplu taşıma işletmecilerinin TSI'lara, ulusal emniyet kurallarına ve emniyet sertifikalarında belirtilen koşullara uygun olarak çalışmasını sağlamak için tedbirler alır''; 10. maddesinin 1. fıkrasında, ''Demiryolu sektöründe çalışanlar için emniyet açısından örnek kritik görevler Ek-2' de belirtilmiştir. Bu kritik görevler, organizasyon yapısına bağlı olup, yapılan işin kapsamı ve iş tanımına göre arttırılır veya azaltılır.'' kurallarına;
TCDD Şebeke Bildirimi'nin ''Denetimlerde Tespit Edilecek Uygunsuzlukların Ücretlendirilmesi'' başlıklı 6.4.5.maddesinde, '' ...TCDD tarafından, tekel olarak yürütülen trafik yönetimi faaliyetlerinin etkinliği ve verimliliğinin iyileştirilmesi amacıyla yetkili personeli vasıtasıyla denetimler gerçekleştirilir. ...'' kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Bir hiyerarşik kurallar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki kuralların, dayanaklarını üst düzeydeki kurallardan aldıkları kuşkusuzdur. Kurallar hiyerarşisinin en üstünde genel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar dayanağını Anayasadan, yönetmelikler ise dayanağını kanunlardan almaktadır. Dolayısıyla, bir kuralın, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir kurala aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, kamu tüzel kişileri, görev alanlarına ilişkin olmak (kanuni idare) ve dayanak üst normlara aykırı olmamak (normlar hiyerarşisi) kaydıyla, Anayasada belirtilen "yönetmelik" veya Anayasada adının zikredilmemesi sebebiyle "adsız düzenleyici işlem" olarak tanımlanan ve hiyerarşik olarak yönetmelikten alt düzeyde bulunan yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapma görev ve yetkisine sahiptir.
Bu çerçevede, dayanak Kanun'da açıkça "yönetmelik" ile düzenleme yapma yetkisi (şekil yönünden bağlı yetki) verilmediği sürece, yukarıdaki ilkelere uygun olmak kaydıyla, yönetmelik veya adsız düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma konusunda idarelerin, kural olarak takdir yetkilerinin (seçimlik hakları) bulunduğu kabul edilmektedir.
Bununla birlikte, 3011 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesiyle, hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanmak zorunda olduğu belirlenmiş, böylece idari düzenlemeler yönünden genel bir şekil (usul) kuralı sevk edilmiştir.
Bu itibarla, uyuşmazlığın çözümü açısından öncelikle, dava konusu Yönerge'nin, içeriği itibarıyla, Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulması gereken bir alanı düzenleyip düzenlemediğinin belirlenmesi gerekmektedir.
24/05/1984 tarihli ve 3011 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un gerekçesinde; "Başbakanlık, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerince düzenlenen bir idari tasarrufun yönetmelik olarak Resmi Gazete'de yayımlanabilmesi için, kendi ana görev alanlarını ilgilendiren kanun ve tüzüklerin uygulanmasını sağlaması, kanun ve tüzüklere aykırı olmaması, aynı zamanda genellik ifade etmesi, yalnız görevlilere hitap eden yönerge, iç talimat mahiyetinde olmaması gerekmektedir. ...
Ayrıca, Anayasanın yönetmeliklerle ilgili 124 üncü maddesinin gerekçesinde de; özellikle kamu tüzelkişileri tarafından birbirine benzer nitelikte çıkarılan ve büyük kısmı mahallî nitelikte olan bütün yönetmeliklerin Anayasa hükmü gereği Resmî Gazetede yayımlanması mecburiyetinin sebep olduğu gereksiz israfın önlenmesi öngörüldüğünden, mahallî idare yönetmeliklerinin mahallinde ilan olunması uygun görülmüştür." açıklamasına yer verilmiştir.
Aktarılan gerekçe uyarınca, kanun koyucunun, "yönetmelik" adı altında Resmi Gazete'de yayımlanmak üzere gönderilen, ancak kamu tüzel kişilerinin ana görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasını göstermek maksatlı genel nitelikli kurallar içermeyen yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanmasının yaratacağı gereksiz zaman ve kaynak israfının önlenmesini amaçladığı anlaşılmaktadır.
Bunun yanında, bahse konu Kanun hükmü kapsamında yer alan düzenlemelerin, Resmi Gazete'de yayımlanmasının yanı sıra Anayasanın 124. maddesinde zikredilen "yönetmelik" şeklinde çıkarılmasının da zorunlu olduğu sonucuna varılmıştır. Esasen, idari tasarrufların, anılan Kanun kapsamında kalan konulara ilişkin genel nitelikli kural ihtiva etmesine karşın "adsız düzenleyici işlem" şeklinde yürürlüğe konulmasının, kanun hükmünün uygulanmasından kaçınılması sonucunu doğuracağı gibi Resmi Gazete'de yayımlanmamasının yaratacağı hukuki sorunlara da neden olacağı açıktır.
Dava konusu Yönerge'nin ''Bölge Kontrolörlerinin Yetkileri'' başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, kontrolörlerin denetim esnasında tespit edecekleri aksaklıklar nedeniyle trenin seyrini durdurarak hareketine izin vermeyebilecekleri; ''Bölge Kontrolörlerinin Sorumlulukları'' başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, denetim kapsamındaki tren ve trafik ile ilgili iş ve işlemlere ait hata, ihmal, aksaklık ve hilenin önlenmesinden sorumlu olmadıkları ve sorumlu tutulamayacakları; (d) bendinde, tanzim ettikleri raporlardan ve yetkilerini kullanmalarından dolayı sorumlu tutulamayacakları; (e) bendinde, denetim yaptıkları iş yerlerine ilgili makamlarca sonradan yapılacak denetlemeler sonucunda tahakkuk ettirilen idari para cezaları ve diğer idari yaptırımlardan dolayı sorumlu tutulamayacakları hususlarında, kuruluşta çalışan diğer kamu personeli ile üçüncü şahısları (örneğin, demiryolu tren işleticisi, demiryolu trafiğinin hatalı düzenlenmesi nedeniyle meydana gelen kaza sonucu zarara uğranıldığı iddiasıyla dava açacak kişi vb.) ilgilendiren yetki kullanımına, idari ve cezai sorumsuzluğa ilişkin düzenlemelerin getirildiği görülmektedir.
Yine Yönerge'nin ''Bölge Kontrolörlerinin Çalışma Esasları'' başlıklı 10. maddesinin 1. fıkrasının (i), (j) ve (I) bentlerinde, her bir Demiryolu Tren İşletmecisi ve TCDD'nin ilgili birimleri için ayrı ayrı denetim raporlarının düzenleneceği, denetim sırasında gerekli görülmesi halinde trafik yönetim birimi, gar ve istasyon personeline bildirimde bulunularak trenlerin durdurulması ve sevkine izin verilmemesi hususunda bölge kontrolörlerine yetki verildiği, trenlerin durdurulması sonucu oluşacak tehirler için Demiryolu Tren İşletmecilerinden kaynaklı tehir kaydı düşülerek tehir sorumluluğunun bu işletmeciler üzerinde bırakılacağı hükümleri yer almaktadır.
Yönerge ile tren işletme ve trenlerin seyrini düzenleyen trafik ile ilgili iş ve işlemlerin denetim faaliyetlerinin yürütülebilmesi amacıyla doğrudan bölge müdürlerine bağlı Bölge Kontrolörlerinin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenerek, güvenli, hızlı ve ekonomik işletme modeli ile trenlerde can ve mal emniyetinin sağlanmasının amaçlandığı, bu amacın sağlanabilmesi için denetime yönelik temel esaslar belirlendiği; denetimin kuruluşta çalışan trafikle ilgili diğer kamu personelini, demiryolu tren işletmecilerini, yük sahiplerini ve yolcuları etkileyebilecek olması nedeniyle Yönerge'nin iç talimat niteliğinde değil, kamuyu ilgilendiren hükümler taşıdığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, dava konusu Yönerge'nin, 3011 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 3. maddesinde ifade edilen, kamuyu ilgilendiren bir düzenleme olduğu açık olduğundan, yeni bir yapılanma getiren böyle önemli bir düzenlemenin yönetmelik yerine adsız düzenleyici işlem olan yönerge şeklinde hazırlanarak Resmi Gazete'de yayımlanmamasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 04/02/2021 tarihinde yürürlüğe giren TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü Bölge Kontrolörlüğü Yönergesi'nin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz gün) içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 15/04/2025 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Dairemiz kararında, dava konusu Yönerge'nin, 3011 sayılı Resmî Gazetede Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde ifade edilen, kamuyu ilgilendiren bir düzenleme olduğu açık olduğundan, yeni bir yapılanma getiren böyle önemli bir düzenlemenin, 3011 sayılı Kanun'un 1. maddesi gereği, Resmî Gazete'de yayımlanacak bir yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği gerekçesine yer verilerek TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü'nün 04/02/2021 tarihinde yürürlüğe giren ''Bölge Kontrolörlüğü Yönergesi''nin iptaline hükmedilmiştir.
Dava konusu Yönerge ile yapılan düzenlemelerin 3011 sayılı Kanun'un 1. maddesi gereğince, Resmî Gazete'de yayımlanacak yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği gerekçesine yer verilmek suretiyle esasen iki ayrı gerekçeye dayanılmıştır. Bunlardan birincisi, dava konusu düzenlemelerin yönerge ile değil ancak yönetmelikle yapılabileceği; ikincisi ise, belirtilen mahiyetteki düzenlemeleri içeren yönetmeliğin 3011 sayılı Kanun uyarınca Resmi Gazete’de yayımlanması gerektiğidir.
3011 sayılı Resmî Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete'de yayımlanacağı gösterilmiş, bununla birlikte Kanun içeriğinde hangi konuların yönetmelikle düzenlenmesi gerektiğine ilişkin bir kurala yer verilmemiştir. Yani 3011 sayılı Kanun, hangi kapsam ve mahiyetteki hukuksal düzenlemelerin yönetmelikle tanzim edilmesi gerektiği hususunu düzenlemeyi amaç edinmemiştir.
Bakılmakta olan davada, Yönerge içeriğinde yer verilen düzenlemelerin normlar hiyerarşisi olarak adlandırılan hukuk düzeni içerisindeki türev düzenlemelerden olan yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği kanaatine varıldıktan sonra bu gerekçeyle yetinilerek iptal kararı verilmesi gerekir idi. Bu yönde bir tespit yapıldıktan sonra, ayrıca 3011 sayılı Kanun kapsamında bir değerlendirme yapılarak böyle bir yönetmeliğin ayrıca Resmi Gazete’de yayımlanmasının icap ettiği gerekçesine de yer verilmesinin davanın konusu bağlamında yerinde olmadığı değerlendirilmektedir. Zira, bir hukuksal metnin 3011 sayılı Kanun uyarınca Resmi Gazete’de yayımlanmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilebilmesi için bu hukuki tasarrufun yönetmelik kapsam ve niteliğinde düzenlenmiş olması gerekir. Bakılmakta olan davada ise, iptal davasına konu edilen hukuksal metin yönerge olarak düzenlenmiştir. Bu nedenle, zaten Resmi Gazete’de yayımlanması gereken bir hukuki tasarruf söz konusu değildir. Eğer dava konusu Yönerge içeriğinde yer verilen düzenlemelerin, Anayasa’nın 124. maddesinin birinci fıkrasında unsurlarına işaret edilen yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği kanaatine varılmış ise (ki sözü edilen yönergenin bu nitelikte kurallar içerdiği yönündeki değerlendirme yerindedir.) o zaman bu gerekçeyle yetinilmeli, Anayasa’nın sözü edilen maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen kural uyarınca yürürlüğe konulan 3011 sayılı Kanun kapsamında bir değerlendirme yapılmamalıdır. Bu kapsamda bir değerlendirme ancak “yönetmelik” olarak hazırlanarak yürürlüğe konulan fakat Resmi Gazete'de yayımlanmayan bir hukuk metnine karşı açılan davada söz konusu olabilecektir.
Bu itibarla, dava konusu düzenlemenin, Resmî Gazete'de yayımlanacak bir yönetmelikle yapılması gerektiği gerekçesine yer verilmesi isabetli olmadığından, yukarıda aktarılan gerekçeyle iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla Daire kararına gerekçe yönünden katılmıyorum.