T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2021/1524
Karar No : 2025/2589
DAVACI :...Tıbbi Ürünler Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. ...
Hukuk Müşaviri Av. ...
DAVANIN_KONUSU : Sağlık Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı, "Firma Borçları" konulu işleminin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, tıbbi cihaz satış merkezleri şeklinde faaliyet gösteren firmaların ilaç ve/veya malzeme sağlayıcı kurumlar olarak devlete malzeme tedarikinde ciddi boyutta önemli rol oynadıkları, bu firmaların kamu kurumlarından alacaklarını alamamaları sebebiyle bir şekilde malzeme tedarik edebilmek için çeşitli borçların altına girmek mecburiyetinde kaldıkları, dava konusu yazı ile alacaklı firmalardan alacaklarından %25 feragat etmelerinin talep edilmesinin firmaların iflasına yol açacağı, şirketlerinin ve bu işi yapan diğer şirketlerin müzayaka halinde kalınmasından faydalanılmak suretiyle dayatma yoluyla feragatnameler imzalatıldığı, feragatnameleri imzalamak istemedikleri, ancak şirketin ödemelerinin yaklaşması ve maddi açıdan güç bir durum içine düşmesi karşısında dava konusu işlem doğrultusunda imzalamak zorunda kaldıkları, her ne kadar dava konusu yazıda firmaların feragat vereceklerine ilişkin talepte bulundukları belirtilmiş ise de, aksine idare tarafından bu hususun dayatıldığı, sonuç olarak alacağından feragat etmek zorunda bırakıldığı, kaldı ki satışını yaptığı ürünlerin ithal ürünler olması nedeniyle yurt dışından ürünlerin alındığı fiyat da göz önünde bulundurulursa feragat halinde ortaya ciddi zararlar çıktığı, öte yandan her ne kadar dava konusu yazıda %25 oranında feragat edilmesi belirtilmiş ise de, bu feragat oranına faiz, vade farkı vs. fer'ileri, feragat harcı ödemeleri, yargılama masrafları ve vekalet ücreti de eklendiği takdirde feragat oranının %65'e yaklaştığı, davalı idarece bu şekilde bir dayatma ile anayasal bir hak olan hak arama özgürlüğünün de kısıtlandığı, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından;
Usul bakımından; dava konusu işlemin, idarenin bir iç yazışması olduğu, üçüncü taraflar bakımından doğrudan hukuki sonuç doğuran, kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem niteliği bulunmadığı, yetkili idari merci tarafından alacaklının indirim/ödeme başvurusu kabul edilse dahi mahiyeti itibarıyla tek başına hukuki değişiklik yapma veya menfaat etkileme niteliğini haiz olmadığından ve dolayısıyla idare hukukuna göre idari davaya konu olabilecek “idari işlem” vasfı bulunmadığından, işbu davanın 2577 sayılı Kanun'un 14/3-d maddesine göre incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği;
Esas bakımından; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na dayanılarak çıkarılan Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 22. maddesi çerçevesinde, Hazine ve Maliye Bakanlığınca, nakit mevcudu tüm ödemeleri karşılayamayan döner sermaye saymanlıklarında ödeme planı yapılırken hastane döner sermayelerinde tedavi hizmetleri, ana hizmet faaliyetlerinden kesintisiz ve ertelenemez nitelikte olduğuna idarelerince karar verilen mal ve hizmet alımları ile hizmete yönelik kira giderleri, tüp gaz, oksijen gazı alımları ile tıbbi görüntüleme ve laboratuvar hizmetlerine öncelik verileceğinin belirtildiği, buna göre, döner sermayeli işletmelerin idareleri tarafından, kesintisiz ve sürdürülebilir nitelikte olduğuna karar verilen mal ve hizmet alımına ilişkin giderlerin, hizmetin sunumunun gereği için uygun gördükleri şekilde oluşturacakları ödeme planları çerçevesinde ödenebildiği, bu itibarla, üniversite hastanelerine ilaç ve tıbbi malzeme tedarik eden firma alacaklarının ödenmesine yönelik Hazine ve Maliye Bakanlığının ...tarih ve...sayılı yazısına istinaden, Bakanlığa bağlı sağlık tesislerine ilaç ve tıbbi malzeme tedarik eden firmalardan alacaklarının tahsiline ilişkin benzer talepler geldiği, sektörden gelen bu taleplerin olumlu değerlendirildiği, ancak Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin 22. maddesi gereğince ödemeler muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre yapıldığından, firmalardan gelen taleplerin karşılanmasına yönelik yapılması gerekenler hakkında Hazine ve Maliye Bakanlığından görüş talep edildiği, Hazine ve Maliye Bakanlığınca kesintisiz ve sürdürülebilir nitelikte olduğuna idarelerince karar verilen mal ve hizmet alımına ilişkin giderlerin ödenmesinde, bir kısmından feragat edilerek, kalan indirimli kısım alacaklarının ödenmesi talebinde bulunan firmaların, bu taleplerinin muhasebe kayıtlarına alınış sırası takip edilmeksizin idarelerce oluşturulacak ödeme planları çerçevesinde ödenmesi uygun bulunduğundan, dava konusu işlem ile ilaç ve tıbbi malzeme alımlarına ilişkin borçlar için alacaklı gerçek ve tüzel kişilerden başvuru üzerine alınacak feragatname, ödemeden yapılacak indirim oranı, ödeme vadesi ve diğer giderlere ilişkin esasların belirlendiği, dava konusu işlemde, bir zorunluluk öngörülmediği, ilgili firmanın isteği halinde öncelikli ödeme için talepte bulunulabileceğinin vurgulandığı, böylece ihtiyari olarak yapılacak başvuru üzerine uygulanması öngörülen bu çözüm önerisi ile hem sağlık hizmetlerinin kesintisiz sunumu, hem gecikme cezası ve faiz gibi ek yük getirecek mali külfetlerden kaçınmak suretiyle kamu yararı, hem de İdarece ödeme yapılmasında Covid-19 salgın hastalığı döneminde yaşanan/yaşanması muhtemel sıkıntılar da dikkate alınarak, ilaç ve tıbbi malzeme imalatı/ticareti yapan söz konusu firmaların yaşadığı mali sıkıntıların mümkün olduğunca önüne geçilmesinin hedeflendiği, Hazine ve Maliye Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı yazısının uygulamaya esas alındığı, dava konusu işlemin mevzuata uygun olduğu, haksız açılan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; Sağlık Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığının ... tarih ve ...sayılı, "Firma Borçları" konulu işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Bakanlıklar ve diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik dışında, kılavuz, yönerge, tebliğ genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler.
Ancak, bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kurallarına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan bir çok normlar içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri olanaksızdır.
5018 sayılı Kanun'un 34. maddesinde; kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderlerin, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödeneceği, ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verileceği hükme bağlanmış; nitekim Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin 22. maddesinde de; öncelik verilecek ödemeler sayma yoluyla belirtilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu edilen yazıyla; Devlete ait üniversitelerin tıp fakülteleri ile bunlara bağlı sağlık uygulama ve araştırma merkezi birimleri ile rektörlüklerine bağlı sağlık hizmeti sunan enstitülerin döner sermaye işletmelerine, feragatname imzalayan alacaklılara öncelikli ödeme yapma konusunda yetki verilerek, anılan Kanun ve Yönetmelik'te yer almayan bir borca öncelik tanındığı anlaşılmaktadır.
Bu haliyle, davalı idare dava konusu düzenleyici işlem ile 5018 sayılı Kanun ve Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nde yer alan hükümleri aşar nitelikte yeni bir kural getirilmiş olup, bu haliyle üst hukuk normuna aykırı olan dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptalinin gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı şirket tarafından, Sağlık Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığının ... tarih ve ...sayılı Firma Borçları konulu işleminin iptali istemiyle 05/02/2021 tarihinde kayda giren dilekçe ile açılan davada, ...İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile davanın Danıştay'da çözümlenecek davalardan olduğu gerekçesiyle görev yönünden reddine karar verilmiş, dava dosyası, uyuşmazlığın çözümlenmesinde görevli yargı merci olan Danıştay'a gönderilmiştir.
Dava konusu Genel Yazı ile, "Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermayeli işletmelerin ilaç ve tıbbi malzeme alımı sebebiyle gerçek ve tüzel kişilere 31/08/2020 tarihi itibarıyla Tek Düzen Muhasebe Sisteminde muhasebe kayıtlarına alınmış mevcut borçlarından, ilaç alımlarına ilişkin borçlar için ilgili gerçek ve tüzel kişilerden alınacak feragatname doğrultusunda talep edilen firma alacak tutarından en az %6 olmak kaydıyla indirim yapılarak kalan tutarın %40'ının indirime ilişkin muhasebe kayıt tarihinden itibaren 1 ay içerisinde ödenmesi, %60'ının ise Ocak/2021 döneminde ödenmesi; tıbbi malzeme alımlarına ilişkin borçlar için ilgili gerçek ve tüzel kişilerden alınacak feragatname doğrultusunda talep edilen alacak tutarından en az %25 olmak kaydıyla indirim yapılarak kalan tutarın yarısı indirime ilişkin muhasebe kayıt tarihinden itibaren 1 ay içerisinde ödenmesi, diğer yarısının ise Ocak/2021 döneminde ödenmesi; kapsama giren firma alacakları için açılmış olan davalar ile icra takiplerinden feragat edildiğini bu kapsamda ödeme yapılan firma alacaklarının hiçbir şekilde ihtilaf konusu yapılmayacağını, bu kapsamda bulunmakla birlikte feragat edilmeyen herhangi bir davanın sonradan tespit edilmesi halinde bu davalar için de kayıtsız ve şartsız olarak tamamen feragatta bulunulacağını ve bu durumu tevsik eden belgelerin de sunulacağına dair taahhütnamenin de verilmesi; feragat nedeni ile feragat harcının da feragat eden tarafından ödenmesi; öncelikli ödeme kapsamına giren alacaklar için talep zorunluluğunun bulunmaması" gibi hususlar 81 İl Valiliğine bildirilmiştir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Dava konusu işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden incelenmesi:
İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken işlemler, idari makam ve mercilerin kamu gücüne dayanarak idare hukuku alanına ilişkin olarak yaptıkları ve hukuki sonuçlar doğurabilme kabiliyetini haiz, hukuka uygunluk karinesinin doğal sonucu olarak ve kural itibarıyla (kanunda aksi öngörülmedikçe) re'sen icra edilebilme yeteneğini taşıyan irade açıklamalarıdır.
Başka bir ifadeyle, idarelerin, ilgililerin hukukunu doğrudan etkileyen, onların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik veya yenilik yaratan ve hukuk aleminde sonuç doğurması için başka bir işleme ya da onay mekanizmasına ihtiyacı olmayan irade açıklamalarının idari davaya konu edilmeleri mümkündür.
Dava konusu edilen işlem incelendiğinde; özetle Devlete ait üniversitelerin tıp fakülteleri ile bunlara bağlı sağlık uygulama ve araştırma merkezi birimleri ile rektörlüklerine bağlı sağlık hizmeti sunan enstitülerin döner sermaye işletmelerine, feragatname imzalayan alacaklılara öncelikli ödeme yapma konusunda yetki verildiği, bu kapsamda ödeme yapılan firma alacaklarının hiçbir şekilde ihtilaf konusu yapılmayacağının düzenlendiği, davacı şirketin de dava konusu işlem doğrultusunda gerekli feragatnameyi imzaladığı, dolayısıyla dava konusu işlemin, davalı idarenin birimleri arasında yapılan bir iç yazışmanın ötesinde, ilgililerin hukukunu doğrudan etkileyen, onların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik yaratan ve hukuk aleminde sonuç doğurması için başka bir işleme ya da onay mekanizmasına ihtiyacı olmayan, kamu gücüne dayalı bir irade beyanı niteliğinde bulunduğu, bu haliyle kesin ve yürütülmesi zorunlu mahiyet arz ettiği anlaşıldığından, davalı idarenin usule ilişkin itirazı yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun Ek 45. maddesinde; "Devlete ait üniversitelerin tıp fakülteleri ve diş hekimliği fakülteleri ile bunlara bağlı sağlık uygulama ve araştırma merkezi birimleri ile rektörlüklerine bağlı sağlık hizmeti sunan enstitülerin döner sermaye işletmesi birimlerinden, borç karşılama yüzdeleri Hazine ve Maliye Bakanlığınca tespit edilecek oranın altında kalanlara Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinden kaynak aktarılabilir.
Birinci fıkraya ilişkin usul ve esaslar Strateji ve Bütçe Başkanlığının görüşü alınarak Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirlenir ve yapılacak harcamalara ilişkin iş ve işlemler Hazine ve Maliye Bakanlığı denetim elemanları tarafından denetlenir. Denetimlerde, aktarılan tutarların belirlenen esaslar çerçevesinde ve amacına uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı ayrıntılı olarak değerlendirilir." hükmüne yer verilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun; "Ödenemeyen giderler ve bütçeleştirilmiş borçlar" başlıklı 34. maddesinde, "Ödeme emri belgesine bağlandığı halde ödenemeyen tutarlar, bütçeye gider yazılarak emanet hesaplarına alınır ve buradan ödenir. Ancak, malın alındığı veya hizmetin yapıldığı malî yılı izleyen beşinci yılın sonuna kadar talep edilmeyen emanet hesaplarındaki tutarlar bütçeye gelir kaydedilir. Gelir kaydedilen tutarlar, mahkeme kararı üzerine ödenir.
Kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verilir." hükmü;
Geçici 11. maddesinde ise, "Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri 31/12/2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılır.
Döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Fonların muhasebesi de bu Kanunun öngördüğü muhasebe sistemine göre yürütülür. " hükümleri yer almaktadır.
5018 sayılı Kanun'un Geçici 11. maddesine dayalı olarak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulmuş olan döner sermayeli işletmelerin iş ve işlemleri ile bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimine ilişkin usul ve esaslarını düzenlemek amacıyla hazırlanan ve 01/05/2007 tarih ve 26509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin 22. maddesinin 1. fıkrasında, "işletmelerin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, bu ödemelerin yapılmasında sırasıyla;
a) Katkı payları hariç olmak üzere özlük haklarına ilişkin ödemelere,
b) Kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara,
c) Çeşidine bakılmaksızın Bakanlıkça belirlenen tutarın altındaki giderlere ilişkin ödemelere,
ç) İhalesi yapılan temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, güvenlik, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmet alımları gibi yoğun emek gerektiren, düzenli ve kesintisiz yürütülmesi gereken hizmetlere ilişkin ödemelere,
d) Mevzuatları gereği döner sermaye gelirlerinden; personele yapılacak ek ödeme, katkı payı gibi ödemelere, öncelik verilir" düzenlemesi bulunmaktadır.
Dava Konusu İşlemin İncelenmesi:
Döner sermayeli işletmeler; genel bütçeye dahil daire ve katma bütçeli idarelere bağlı ve bu daire ve idarelerin kendilerine yasayla verilen, süreklilik arz eden görevlerine ilişkin olarak ortaya çıkan ve genel idare ilkelerine göre yürütülmesi zorunlu olan mal ve hizmet üretimine ilişkin olarak kurulmuş, ticari, zirai ve sınai müesseselerdir.
Döner sermaye işletmeleri ile sınırlı bütçe ödeneği ve bu ödeneğin kullanılmasının yöntem ve süreçlerinden ayrı olarak, kamu hizmetinin yürütülmesi sırasında ortaya çıkan gereksinimlerin daha hızlı karar alma süreciyle ve tam olarak karşılanmasının, sonuçta kamu hizmetinin, bu hizmetin öncelik ve gereklerine uygun bir etkinlikte ve kaliteyle yürütülmesi amaçlanmaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun Geçici 11. maddesi ile 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 11/d maddesinin verdiği düzenleme yetkisine dayanılarak çıkarılan, Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin 22. maddesiyle, işletmelerin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması durumunda, giderlerin muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenmesi esası benimsenerek, bunlar arasında öncelik verilecek ödemeler gösterilmiş, anılan maddenin (ç) bendinde düzenli ve kesintisiz yürütülmesi gereken hizmetlere ilişkin ödemelere yer verilmiş, dava konusu edilen işlemde ise; anılan maddenin (ç) bendi kapsamında bulunduğu açık olan ilaç ve tıbbi cihaz bedelleri, ilgili gerçek ve tüzel kişilerden alınacak feragatname doğrultusunda öncelikle karşılanacak ödemeler arasında sayılmıştır.
Dava konusu edilen yazıda, 5018 sayılı Yasa'nın 34. maddesinde yer alan; "Kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verilir." şeklindeki düzenlemeye paralel olarak getirilen düzenleme ile döner sermayenin özgülendiği hizmetin aksamasına neden olacak alımların bedelinin alacakların bir kısmından feragat edilmesi halinde öncelikle karşılanmasına olanak tanındığı, bu feragatnamenin ilgililer yönünden zorunluluk arz etmediği, talebe bağlı olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim davacı şirket tarafından dava konusu edilen yazı doğrultusunda feragatnamenin imzalanarak yapılan ödemelerin kabul edildiği de görülmektedir.
Öte yandan, dava konusu edilen genel yazı ile hem sağlık hizmetlerinin kesintisiz bir şekilde devamının, hem nakit sıkıntısı nedeniyle ödeme yapılamaması halinde gecikme cezası, faiz gibi doğabilecek ek mali külfetlerin önüne geçilmesinin, hem de gerek idarenin gerekse de ilgililerin Covid-19 döneminde yaşadığı ya da yaşaması muhtemel sıkıntıların önüne geçilmesinin amaçlandığı görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu işlemde kamu yararı ile hizmet gereklerine ve dayanağı olan üst hukuk normlarına aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 20/05/2025 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "Ödenemeyen giderler ve bütçeleştirilmiş borçlar" başlıklı 34. maddesinde, "Ödeme emri belgesine bağlandığı halde ödenemeyen tutarlar, bütçeye gider yazılarak emanet hesaplarına alınır ve buradan ödenir. Ancak, malın alındığı veya hizmetin yapıldığı malî yılı izleyen beşinci yılın sonuna kadar talep edilmeyen emanet hesaplarındaki tutarlar bütçeye gelir kaydedilir. Gelir kaydedilen tutarlar, mahkeme kararı üzerine ödenir.
Kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verilir." kuralına yer verilmiştir.
Aynı Kanun'un geçici 11. maddesinin üçüncü fıkrasında; bu Kanun kapsamında bulunan kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetiminin Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirleneceği, fonların muhasebesinin de bu Kanun'un öngördüğü muhasebe sistemine göre yürütüleceği hükmü yer almaktadır.
Anılan düzenlemelere dayalı olarak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulmuş olan döner sermayeli işletmelerin iş ve işlemleri ile bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimine ilişkin usul ve esaslarını düzenlemek amacıyla çıkarılan ve 01/05/2007 tarih ve 26509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 22. maddesinde; işletmelerin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderlerin, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödeneceği, ancak, bu ödemelerin yapılmasında sırasıyla;
a) Katkı payları hariç olmak üzere özlük haklarına ilişkin ödemelere,
b) Kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara,
c) Çeşidine bakılmaksızın Bakanlıkça belirlenen tutarın altındaki giderlere ilişkin ödemelere,
ç) İhalesi yapılan temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, güvenlik, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmet alımları gibi yoğun emek gerektiren, düzenli ve kesintisiz yürütülmesi gereken hizmetlere ilişkin ödemelere,
d) Mevzuatları gereği döner sermaye gelirlerinden; personele yapılacak ek ödeme, katkı payı gibi ödemelere öncelik verileceği belirtilmiştir.
Dava konusu Genel Yazı ile, "Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermayeli işletmelerin ilaç ve tıbbi malzeme alımı sebebiyle gerçek ve tüzel kişilere 31/08/2020 tarihi itibarıyla Tek Düzen Muhasebe Sisteminde muhasebe kayıtlarına alınmış mevcut borçlarından, ilaç alımlarına ilişkin borçlar için ilgili gerçek ve tüzel kişilerden alınacak feragatname doğrultusunda talep edilen firma alacak tutarından en az %6 olmak kaydıyla indirim yapılarak kalan tutarın %40'ının indirime ilişkin muhasebe kayıt tarihinden itibaren 1 ay içerisinde ödenmesi, %60'ının ise Ocak/2021 döneminde ödenmesi; tıbbi malzeme alımlarına ilişkin borçlar için ilgili gerçek ve tüzel kişilerden alınacak feragatname doğrultusunda talep edilen alacak tutarından en az %25 olmak kaydıyla indirim yapılarak kalan tutarın yarısı indirime ilişkin muhasebe kayıt tarihinden itibaren 1 ay içerisinde ödenmesi, diğer yarısının ise Ocak/2021 döneminde ödenmesi; kapsama giren firma alacakları için açılmış olan davalar ile icra takiplerinden feragat edildiğini bu kapsamda ödeme yapılan firma alacaklarının hiçbir şekilde ihtilaf konusu yapılmayacağını, bu kapsamda bulunmakla birlikte feragat edilmeyen herhangi bir davanın sonradan tespit edilmesi halinde bu davalar için de kayıtsız ve şartsız olarak tamamen feragatta bulunulacağını ve bu durumu tevsik eden belgelerin de sunulacağına dair taahhütnamenin de verilmesi; feragat nedeni ile feragat harcının da feragat eden tarafından ödenmesi; öncelikli ödeme kapsamına giren alacaklar için talep zorunluluğunun bulunmaması" gibi hususların 81 İl Valiliğine bildirildiği görülmektedir.
Anılan Genel yazıda, ilaç ve tıbbi malzeme alımlarına ilişkin borçların bir kısmından feragat eden firmaların alacaklarının ödenmesine öncelik verildiği, bu haliyle feragat edilen alacakların, 5018 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 22. maddesi kapsamında öncelikle karşılanmasına olanak tanındığı anlaşılmaktadır.
Söz konusu mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, düzenli ve kesintisiz yürütülmesi gereken faaliyet olarak nitelendirilen tedavi hizmetlerine ilişkin mal ve hizmet alımlarının, dolayısıyla da, bu kapsamda bulunduğu kuşkusuz olan ilaç ve tıbbi cihaz bedellerinin, 5018 sayılı Kanun ile Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 22. maddesi kapsamında değerlendirilerek öncelikle ödenebileceğinin açık olduğu anlaşılmakta olup, dava konusu uyuşmazlık, söz konusu bedellerin bir kısmından feragat edilmesi halinde feragat edilen alacakların öncelikli ödenip ödenmeyeceğine ilişkindir.
Anayasa'nın 124. maddesi çerçevesinde, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Ancak, normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak üst norm ile verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde üst norm ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Nitekim, tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; bir yönetmeliğin veya üst hukuk normlarının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla buralarda gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen ve dayanağı mevzuattaki hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Dava konusu Genel yazı ile, ilaç ve tıbbi cihaz bedellerinin bir kısmından feragat edilmesi halinde feragat edilen alacakların öncelikli ödenmesine ilişkin olarak dayanağı olan Kanun ve Yönetmelikte yer almayan bir hususta yeni bir düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Buna göre, dava konusu Genel Yazı, dayanağı Kanun ve Yönetmelik hükmünü aşar nitelikte olduğu gibi, anılan yazıda ilaç ve tıbbi cihaz bedellerinden feragat edilmesi halinde feragat edilen alacakların öncelikli ödenmesine ilişkin yeni bir kural getirildiği için bu husustaki düzenlemenin ancak bir yönetmelikle yapılması gerekmektedir.
Öte yandan, davacı şirketin satışını yaptığı ürünlerin ithal ürünler olması nedeniyle yabancı para cinsinden ödemiş olduğu fiyat dikkate alındığında davacının ekonomik anlamda zor durumda kalmamak adına feragatnameyi imzaladığı, bir başka deyişle feragatnamenin davalı idarece dayatıldığı, bu anlamda davacının iradesinin sakatlandığı, dava konusu yazıda belirtilen sağlık hizmetine ilişkin ilaç ve tıbbi cihaz bedellerinin 5018 sayılı Kanun ile Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 22. maddesi kapsamında olduğu bariz olduğundan, bu bedellerin her halükarda öncelikli ödeme kapsamında yer almasına karşın feragat halinde bu bedellere öncelik verilmesi, feragati kabul etmeyen ancak mevzuat gereği zaten öncelikli ödeme alması gereken kişiler ile feragati kabul eden kişiler arasında eşitsizliğe yol açacağından dava konusu işlemin bu yönüyle eşitlik ilkesine de aykırılık teşkil ettiği açıktır.
Ayrıca, dava konusu yazıda; feragatnameyi imzalayan ilgililerin ödeme yapılan alacaklara ilişkin olarak aynı zamanda dava ve icra takibinden kayıtsız şartsız feragat ettiklerinin düzenlendiği görülmektedir.
Anayasamızın 36. maddesinde düzenlenen mahkemeye erişim hakkı bir bireyin davasını mahkeme önüne taşıyıp mahkemeden karar temin edebilmesini güvence altına almaktadır. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi mahkemeye erişim hakkına getirilecek sınırlamanın hakkın özünü etkileyecek ya da etkilenmesi sonucu doğuracak biçimde uygulanmaması gerektiğini belirtmiş ve söz konusu sınırlamaların, meşru bir amaç taşıması ve bu amaç ile kullanılan araç arasında makul bir orantı olması hâlinde Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi m.6/1’le bağdaşacağını ifade etmiştir. Anayasa Mahkemesi de kararlarında hakka getirilecek sınırlandırmaların hakkın özünü zedelememesi, meşru bir amaç taşıması, açık, ölçülü olması ve başvurucu üzerinde ağır bir yük teşkil etmemesi gerektiğini ifade etmektedir. (Şener Berçin Başvurusu B. No: 2013/5516, 22.01.2015 § 54.)
Uyuşmazlıkta; dava konusu işlem, mahkemeye erişim hakkı kapsamında yukarıda anlatılanlar ışığında ele alındığında mahkemeye erişim hakkının özününün zedelendiği sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiş olup, dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla aksi yöndeki Daire kararına katılmıyoruz.