T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2021/1525
Karar No : 2025/2590
DAVACI : ... Tıbbi Ürünler Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : Davacı şirket tarafından, Hazine ve Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ...sayılı işleminin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, tıbbi cihaz satış merkezleri şeklinde faaliyet gösteren firmaların ilaç ve/veya malzeme sağlayıcı kurumlar olarak devlete malzeme tedarikinde ciddi boyutta önemli rol oynadıkları, bu firmaların kamu kurumlarından alacaklarını alamamaları sebebiyle bir şekilde malzeme tedarik edebilmek için çeşitli borçların altına girmek mecburiyetinde kaldıkları, dava konusu yazı ile alacaklı firmalardan alacaklarından %25 feragat etmelerinin talep edilmesinin firmaların iflasına yol açacağı, şirketlerinin ve bu işi yapan diğer şirketlerin müzayaka halinde kalınmasından faydalanılmak suretiyle dayatma yoluyla feragatnameler imzalatıldığı, feragatnameleri imzalamak istemedikleri, ancak şirketin ödemelerinin yaklaşması ve maddi açıdan güç bir durum içine düşmesi karşısında dava konusu işlem doğrultusunda imzalamak zorunda kaldıkları, her ne kadar dava konusu yazıda firmaların feragat vereceklerine ilişkin talepte bulundukları belirtilmiş ise de, aksine idare tarafından bu hususun dayatıldığı, sonuç olarak alacağından feragat etmek zorunda bırakıldığı, kaldı ki satışını yaptığı ürünlerin ithal ürünler olması nedeniyle yurt dışından ürünlerin alındığı fiyat da göz önünde bulundurulursa feragat halinde ortaya ciddi zararlar çıktığı, öte yandan her ne kadar dava konusu yazıda belirtilmemiş ise de, Sağlık Bakanlığının 09/10/2020 tarihli yazısı ile %25 oranında feragat edilmesi gerektiğinin belirtildiği, ancak bu feragat oranına faiz, vade farkı vs. fer'ileri, feragat harcı ödemeleri, yargılama masrafları ve vekalet ücreti de eklendiği takdirde feragat oranının %65'e yaklaştığı, sağlık firmalarının iradi serbestisine hiçbir şekilde olanak sağlanmadığı, davalı idarece bu şekilde bir dayatma ile anayasal bir hak olan hak arama özgürlüğünün de kısıtlandığı, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından; 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun geçici 75. maddesi, geçici 79. maddesi ve Ek 45. maddesi ile Bakanlıkça belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde gerçekleştirilecek iş ve işlemlerin detaylandırıldığı dava konusu Genel Yazı ile konuya ilişkin uygulama esaslarının belirlendiği, Devlete ait üniversite hastanelerinin yıllardır borçlarını ödemekte sıkıntı çekmesi nedeniyle, vadesi gelen alacaklarını tahsil edemeyen firmalara ilaç ve tıbbi malzeme alımından kaynaklanan borçları için söz konusu üniversite hastaneleri ve diş hekimliği fakülteleri hastaneleri döner sermaye işletmelerinin 2013-2020 dönemi itibarıyla muhasebe kayıtlarında yer alan ilaç, tıbbi malzeme ve diğer alım bedelleri için başvuruda bulunan üniversite tıp fakültesi hastanelerine Bakanlıkça 2018-2021 yılları arasında birçok defa kaynak aktarıldığı, söz konusu düzenlemeler uyarınca, alacaklı firmaların üniversitelere başvurularının takdire bırakıldığı, başvurmayan firmaların alacaklarının ilgili üniversitelerce oluşturulan ödeme planları çerçevesinde ödenmeye devam ettiği, ayrıca üniversite hastanelerinden alacaklı firmalara, herhangi bir başvuruda ve feragatte bulunmaksızın 2021 yılı Haziran ve Temmuz aylarında, 2019 yılı ve öncesi alacakları için de kaynak aktarıldığı, davacı şirket tarafından önce işbu iptal davasının açıldığı, sonrasında davacı şirket ile İnönü Üniversitesi arasında 16/10/2021 tarihli feragat sözleşmesi imzalandığı, söz konusu feragat sözleşmesinin iptali ile feragat edilen alacağın yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemiyle de ... Asliye Hukuk Mahkemesinin E... sayılı esasına kayıtlı dava açıldığı, dava konusu işlemin ilgili mevzuatına uygun olarak tesis edilmiş olduğu ve iptalini gerektirir herhangi bir hukuka aykırılık taşımadığı, haksız açılan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; Hazine ve Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Bakanlıklar ve diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik dışında, kılavuz, yönerge, tebliğ genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler.
Ancak, bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kurallarına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan bir çok normlar içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri olanaksızdır.
5018 sayılı Kanun'un 34. maddesinde; kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderlerin, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödeneceği, ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verileceği hükme bağlanmış; nitekim Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin 22. maddesinde de; öncelik verilecek ödemeler sayma yoluyla belirtilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu edilen yazıyla; Devlete ait üniversitelerin tıp fakülteleri ile bunlara bağlı sağlık uygulama ve araştırma merkezi birimleri ile rektörlüklerine bağlı sağlık hizmeti sunan enstitülerin döner sermaye işletmelerine, feragatname imzalayan alacaklılara öncelikli ödeme yapma konusunda yetki verilerek, anılan Kanun ve Yönetmelik'te yer almayan bir borca öncelik tanındığı anlaşılmaktadır.
Bu haliyle, davalı idare dava konusu düzenleyici işlem ile 5018 sayılı Kanun ve Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nde yer alan hükümleri aşar nitelikte yeni bir kural getirilmiş olup, bu haliyle üst hukuk normuna aykırı olan dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptalinin gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı şirket tarafından, Hazine ve Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle 05/02/2021 tarihinde kayda giren dilekçe ile açılan davada, ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile davanın Danıştay'da çözümlenecek davalardan olduğu gerekçesiyle görev yönünden reddine karar verilmiş, dava dosyası, uyuşmazlığın çözümlenmesinde görevli yargı merci olan Danıştay'a gönderilmiştir.
Dava konusu Genel Yazı ile, "Devlete ait üniversitelerin tıp fakülteleri ile bunlara bağlı sağlık uygulama ve araştırma merkezi birimleri ile rektörlüklerine bağlı sağlık hizmeti sunan ensütülerin döner sermaye işletmelerinin 2017, 2018, 2019 ve 31/08/2020 tarihi itibarıyla muhasebe kayıtlarında yer alan ilaç, tıbbi malzeme ve diğer alım bedellerinin ödenmesi konusunda yapılacak işlemler ile ilgili olarak; alacaklıların her bir işletme itibarıyla kapsama dahil tüm alacakları için 20/10/2020 tarihi mesai saati bitimine kadar ilgili işletmeye başvuruda bulunmaları gerektiği, ilgili işletmelerin, müracaat süresi içerisinde başvuruda bulunan her bir alacaklıdan yazı ekinde düzenlenen "feragatname"'yi isteyecekleri, alacaklıların, feragat beyanını mahkemelere veya icra müdürlüklerine sunduklarına ilişkin tevsik edici belgeleri de feragatname ekinde işletmelere ibraz edecekleri, feragatnameler doldurulurken ay ve yıl ayrımı yapılmaksızın, ilaçlarda %18, tıbbi malzeme ve diğer borçlarda %25 oranında indirim uygulanacağı, ilgili döner sermaye muhasebe birimince yasal olarak yapılması gereken tüm kesintiler düşüldükten sonra katları tutar, gerçek veya tüzel kişi alacaklılara, ilaç alımlarında tutarın %40'ı 2020 yılı Ekim ayı içerisinde, kalan %60'lık tutar 2021 yılı Ocak ayı içerisinde, tıbbi malzeme ve diğer alımlarda tutarın %50'si 2020 yılı Ekim ayı içerisinde, kalan %50 tutar 2021 yılı Ocak ayı içerisinde ödeneceği, ödenecek borçlar ile igili olarak ayrıca temerrüt faizi, vade farkı benzeri herhangi bir ödeme yapılmayacağı" gibi hususlar ilgili Valilik ve Üniversite rektörlüklerine bildirilmiştir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun Ek 45. maddesinde; "Devlete ait üniversitelerin tıp fakülteleri ve diş hekimliği fakülteleri ile bunlara bağlı sağlık uygulama ve araştırma merkezi birimleri ile rektörlüklerine bağlı sağlık hizmeti sunan enstitülerin döner sermaye işletmesi birimlerinden, borç karşılama yüzdeleri Hazine ve Maliye Bakanlığınca tespit edilecek oranın altında kalanlara Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinden kaynak aktarılabilir.
Birinci fıkraya ilişkin usul ve esaslar Strateji ve Bütçe Başkanlığının görüşü alınarak Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirlenir ve yapılacak harcamalara ilişkin iş ve işlemler Hazine ve Maliye Bakanlığı denetim elemanları tarafından denetlenir. Denetimlerde, aktarılan tutarların belirlenen esaslar çerçevesinde ve amacına uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı ayrıntılı olarak değerlendirilir." hükmüne yer verilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun; "Ödenemeyen giderler ve bütçeleştirilmiş borçlar" başlıklı 34. maddesinde, "Ödeme emri belgesine bağlandığı halde ödenemeyen tutarlar, bütçeye gider yazılarak emanet hesaplarına alınır ve buradan ödenir. Ancak, malın alındığı veya hizmetin yapıldığı malî yılı izleyen beşinci yılın sonuna kadar talep edilmeyen emanet hesaplarındaki tutarlar bütçeye gelir kaydedilir. Gelir kaydedilen tutarlar, mahkeme kararı üzerine ödenir.
Kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verilir." hükmü;
Geçici 11. maddesinde ise, "Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri 31/12/2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılır.
Döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Fonların muhasebesi de bu Kanunun öngördüğü muhasebe sistemine göre yürütülür. " hükümleri yer almaktadır.
5018 sayılı Kanun'un Geçici 11. maddesine dayalı olarak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulmuş olan döner sermayeli işletmelerin iş ve işlemleri ile bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimine ilişkin usul ve esaslarını düzenlemek amacıyla hazırlanan ve 01/05/2007 tarih ve 26509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin 22. maddesinin 1. fıkrasında, "işletmelerin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, bu ödemelerin yapılmasında sırasıyla;
a) Katkı payları hariç olmak üzere özlük haklarına ilişkin ödemelere,
b) Kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara,
c) Çeşidine bakılmaksızın Bakanlıkça belirlenen tutarın altındaki giderlere ilişkin ödemelere,
ç) İhalesi yapılan temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, güvenlik, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmet alımları gibi yoğun emek gerektiren, düzenli ve kesintisiz yürütülmesi gereken hizmetlere ilişkin ödemelere,
d) Mevzuatları gereği döner sermaye gelirlerinden; personele yapılacak ek ödeme, katkı payı gibi ödemelere, öncelik verilir" düzenlemesi bulunmaktadır.
Dava Konusu İşlemin İncelenmesi:
Döner sermayeli işletmeler; genel bütçeye dahil daire ve katma bütçeli idarelere bağlı ve bu daire ve idarelerin kendilerine yasayla verilen, süreklilik arz eden görevlerine ilişkin olarak ortaya çıkan ve genel idare ilkelerine göre yürütülmesi zorunlu olan mal ve hizmet üretimine ilişkin olarak kurulmuş, ticari, zirai ve sınai müesseselerdir.
Döner sermaye işletmeleri ile sınırlı bütçe ödeneği ve bu ödeneğin kullanılmasının yöntem ve süreçlerinden ayrı olarak, kamu hizmetinin yürütülmesi sırasında ortaya çıkan gereksinimlerin daha hızlı karar alma süreciyle ve tam olarak karşılanması, sonuçta kamu hizmetinin, bu hizmetin öncelik ve gereklerine uygun bir etkinlikte ve kaliteyle yürütülmesi amaçlanmaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun Geçici 11. maddesi ile 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 11/d maddesinin verdiği düzenleme yetkisine dayanılarak çıkarılan, Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin 22. maddesiyle, işletmelerin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması durumunda, giderlerin muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenmesi esası benimsenerek, bunlar arasında öncelik verilecek ödemeler gösterilmiş, anılan maddenin (ç) bendinde düzenli ve kesintisiz yürütülmesi gereken hizmetlere ilişkin ödemelere yer verilmiş, dava konusu edilen işlemde ise; anılan maddenin (ç) bendi kapsamında bulunduğu açık olan ilaç ve tıbbi cihaz bedelleri, ilgili gerçek ve tüzel kişilerden alınacak feragatname doğrultusunda öncelikle karşılanacak ödemeler arasında sayılmıştır.
Dava konusu edilen yazıda, 5018 sayılı Yasa'nın 34. maddesinde yer alan; "Kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verilir." şeklindeki düzenlemeye paralel olarak getirilen düzenleme ile döner sermayenin özgülendiği hizmetin aksamasına neden olacak alımların bedelinin alacakların bir kısmından feragat edilmesi halinde öncelikle karşılanmasına olanak tanındığı, bu feragatnamenin ilgililer yönünden zorunluluk arz etmediği, talebe bağlı olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim davacı şirket tarafından dava konusu edilen yazı doğrultusunda feragatnamenin imzalanarak yapılan ödemelerin kabul edildiği de görülmektedir.
Öte yandan, dava konusu edilen genel yazı ile hem sağlık hizmetlerinin kesintisiz bir şekilde devamının, hem nakit sıkıntısı nedeniyle ödeme yapılamaması halinde gecikme cezası, faiz gibi doğabilecek ek mali külfetlerin önüne geçilmesinin, hem de gerek idarenin gerekse de ilgililerin Covid-19 döneminde yaşadığı ya da yaşaması muhtemel sıkıntıların önüne geçilmesinin amaçlandığı görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu işlemde kamu yararı ile hizmet gereklerine ve dayanağı olan üst hukuk normlarına aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 20/05/2025 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'na 16/04/2020 tarih ve 7244 sayılı Kanun'un 4. maddesi ile eklenen ek 45. maddesi ile "Devlete ait üniversitelerin tıp fakülteleri ve diş hekimliği fakülteleri ile bunlara bağlı sağlık uygulama ve araştırma merkezi birimleri ile rektörlüklerine bağlı sağlık hizmeti sunan enstitülerin döner sermaye işletmesi birimlerinden, borç karşılama yüzdeleri Hazine ve Maliye Bakanlığınca tespit edilecek oranın altında kalanlara Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinden kaynak aktarılabilir.
Birinci fıkraya ilişkin usul ve esaslar Strateji ve Bütçe Başkanlığının görüşü alınarak Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirlenir ve yapılacak harcamalara ilişkin iş ve işlemler Hazine ve Maliye Bakanlığı denetim elemanları tarafından denetlenir. Denetimlerde, aktarılan tutarların belirlenen esaslar çerçevesinde ve amacına uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı ayrıntılı olarak değerlendirilir." hükmü getirilmiştir.
Öte yandan, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "Ödenemeyen giderler ve bütçeleştirilmiş borçlar" başlıklı 34. maddesinde, "Ödeme emri belgesine bağlandığı halde ödenemeyen tutarlar, bütçeye gider yazılarak emanet hesaplarına alınır ve buradan ödenir. Ancak, malın alındığı veya hizmetin yapıldığı malî yılı izleyen beşinci yılın sonuna kadar talep edilmeyen emanet hesaplarındaki tutarlar bütçeye gelir kaydedilir. Gelir kaydedilen tutarlar, mahkeme kararı üzerine ödenir.
Kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verilir." kuralına yer verilmiştir.
Aynı Kanun'un geçici 11. maddesinin üçüncü fıkrasında; bu Kanun kapsamında bulunan kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetiminin Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirleneceği, fonların muhasebesinin de bu Kanun'un öngördüğü muhasebe sistemine göre yürütüleceği hükmü yer almaktadır.
Anılan düzenlemelere dayalı olarak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulmuş olan döner sermayeli işletmelerin iş ve işlemleri ile bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimine ilişkin usul ve esaslarını düzenlemek amacıyla çıkarılan ve 01/05/2007 tarih ve 26509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 22. maddesinde; işletmelerin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderlerin, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödeneceği, ancak, bu ödemelerin yapılmasında sırasıyla;
a) Katkı payları hariç olmak üzere özlük haklarına ilişkin ödemelere,
b) Kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara,
c) Çeşidine bakılmaksızın Bakanlıkça belirlenen tutarın altındaki giderlere ilişkin ödemelere,
ç) İhalesi yapılan temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, güvenlik, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmet alımları gibi yoğun emek gerektiren, düzenli ve kesintisiz yürütülmesi gereken hizmetlere ilişkin ödemelere,
d) Mevzuatları gereği döner sermaye gelirlerinden; personele yapılacak ek ödeme, katkı payı gibi ödemelere öncelik verileceği belirtilmiştir.
Dava konusu Genel Yazı ile, "Devlete ait üniversitelerin tıp fakülteleri ile bunlara bağlı sağlık uygulama ve araştırma merkezi birimleri ile rektörlüklerine bağlı sağlık hizmeti sunan ensütülerin döner sermaye işletmelerinin 2017, 2018, 2019 ve 31/08/2020 tarihi itibarıyla muhasebe kayıtlarında yer alan ilaç, tıbbi malzeme ve diğer alım bedellerinin ödenmesi konusunda yapılacak işlemler ile ilgili olarak; alacaklıların her bir işletme itibarıyla kapsama dahil tüm alacakları için 20/10/2020 tarihi mesai saati bitimine kadar ilgili işletmeye başvuruda bulunmaları gerektiği, ilgili işletmelerin, müracaat süresi içerisinde başvuruda bulunan her bir alacaklıdan yazı ekinde düzenlenen "feragatname"'yi isteyecekleri, alacaklıların, feragat beyanını mahkemelere veya icra müdürlüklerine sunduklarına ilişkin tevsik edici belgeleri de feragatname ekinde işletmelere ibraz edecekleri, feragatnameler doldurulurken ay ve yıl ayrımı yapılmaksızın, ilaçlarda %18, tıbbi malzeme ve diğer borçlarda %25 oranında indirim uygulanacağı, ilgili döner sermaye muhasebe birimince yasal olarak yapılması gereken tüm kesintiler düşüldükten sonra katları tutar, gerçek veya tüzel kişi alacaklılara, ilaç alımlarında tutarın %40'ı 2020 yılı Ekim ayı içerisinde, kalan %60'lık tutar 2021 yılı Ocak ayı içerisinde, tıbbi malzeme ve diğer alımlarda tutarın %50'si 2020 yılı Ekim ayı içerisinde, kalan %50 tutar 2021 yılı Ocak ayı içerisinde ödeneceği, ödenecek borçlar ile igili olarak ayrıca temerrüt faizi, vade farkı benzeri herhangi bir ödeme yapılmayacağı" gibi hususların ilgili Valilik ve Üniversitelere bildirildiği görülmektedir.
Anılan Genel yazıda, ilaç ve tıbbi malzeme alımlarına ilişkin borçların bir kısmından feragat eden firmaların alacaklarının ödenmesine öncelik verildiği, bu haliyle feragat edilen alacakların, 5018 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 22. maddesi kapsamında öncelikle karşılanmasına olanak tanındığı anlaşılmaktadır.
Söz konusu mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, düzenli ve kesintisiz yürütülmesi gereken faaliyet olarak nitelendirilen tedavi hizmetlerine ilişkin mal ve hizmet alımlarının, dolayısıyla da, bu kapsamda bulunduğu kuşkusuz olan ilaç ve tıbbi cihaz bedellerinin, 5018 sayılı Kanun ile Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 22. maddesi kapsamında değerlendirilerek öncelikle ödenebileceğinin açık olduğu anlaşılmakta olup, dava konusu uyuşmazlık, söz konusu bedellerin bir kısmından feragat edilmesi halinde feragat edilen alacakların öncelikli ödenip ödenmeyeceğine ilişkindir.
Anayasa'nın 124. maddesi çerçevesinde, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Ancak, normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak üst norm ile verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde üst norm ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Nitekim, tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; bir yönetmeliğin veya üst hukuk normlarının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla buralarda gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen ve dayanağı mevzuattaki hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Dava konusu Genel yazı ile, ilaç ve tıbbi cihaz bedellerinin bir kısmından feragat edilmesi halinde feragat edilen alacakların öncelikli ödenmesine ilişkin olarak dayanağı olan Kanun ve Yönetmelikte yer almayan bir hususta yeni bir düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Buna göre, dava konusu Genel Yazı, dayanağı Kanun ve Yönetmelik hükmünü aşar nitelikte olduğu gibi, anılan yazıda ilaç ve tıbbi cihaz bedellerinden feragat edilmesi halinde feragat edilen alacakların öncelikli ödenmesine ilişkin yeni bir kural getirildiği için bu husustaki düzenlemenin ancak bir yönetmelikle yapılması gerekmektedir.
Öte yandan, davacı şirketin satışını yaptığı ürünlerin ithal ürünler olması nedeniyle yabancı para cinsinden ödemiş olduğu fiyat ve alacakların 2017, 2018, 2019 ve 2020 yıllarına yayılması karşısında davacının ekonomik anlamda zor durumda kalmamak adına feragatnameyi imzaladığı, bir başka deyişle feragatnamenin davalı idarece dayatıldığı, bu anlamda davacının iradesinin sakatlandığı, dava konusu yazıda belirtilen sağlık hizmetine ilişkin ilaç ve tıbbi cihaz bedellerinin 5018 sayılı Kanun ile Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 22. maddesi kapsamında olduğu bariz olduğundan, bu bedellerin her halükarda öncelikli ödeme kapsamında yer almasına karşın feragat halinde bu bedellere öncelik verilmesi, feragati kabul etmeyen ancak mevzuat gereği zaten öncelikli ödeme alması gereken kişiler ile feragati kabul eden kişiler arasında eşitsizliğe yol açacağından dava konusu işlemin bu yönüyle eşitlik ilkesine de aykırılık teşkil ettiği açıktır.
Ayrıca, dava konusu yazıya ek feragetnamede; feragatnameyi imzalayan ilgililerin ödeme yapılan alacaklara ilişkin olarak aynı zamanda dava ve icra takibinden kayıtsız şartsız feragat ettiklerinin düzenlendiği görülmektedir.
Anayasamızın 36. maddesinde düzenlenen mahkemeye erişim hakkı bir bireyin davasını mahkeme önüne taşıyıp mahkemeden karar temin edebilmesini güvence altına almaktadır. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi mahkemeye erişim hakkına getirilecek sınırlamanın hakkın özünü etkileyecek ya da etkilenmesi sonucu doğuracak biçimde uygulanmaması gerektiğini belirtmiş ve söz konusu sınırlamaların, meşru bir amaç taşıması ve bu amaç ile kullanılan araç arasında makul bir orantı olması hâlinde Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi m.6/1’le bağdaşacağını ifade etmiştir. Anayasa Mahkemesi de kararlarında hakka getirilecek sınırlandırmaların hakkın özünü zedelememesi, meşru bir amaç taşıması, açık, ölçülü olması ve başvurucu üzerinde ağır bir yük teşkil etmemesi gerektiğini ifade etmektedir. (Şener Berçin Başvurusu B. No: 2013/5516, 22.01.2015 § 54.)
Uyuşmazlıkta; dava konusu işlem, mahkemeye erişim hakkı kapsamında yukarıda anlatılanlar ışığında ele alındığında mahkemeye erişim hakkının özününün zedelendiği sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiş olup, dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla aksi yöndeki Daire kararına katılmıyoruz.