T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2021/7297
Karar No : 2025/2060
DAVACI : ... Sağlık ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. ...
DAVANIN_KONUSU : 22/05/2021 tarih ve 31488 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen asıl Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinin ve anılan Yönetmeliğin 2. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen asıl Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." yönündeki cümlesine ilişkin olarak, ... Tipi Cerrahi Tıp Merkezi olarak faaliyette bulunduğu, dava konusu değişiklik ile bu Tıp Merkezinde yapılan ameliyatların %80'inin hiçbir haklı ve hukuki gerekçe gösterilmeden, herhangi bir çözüm imkanı sunulmadan yasaklandığı, büyük masraflar yapılarak yeni Yönetmeliğe uygun bir şekilde inşa edilen yeni bir binada kısa bir süre önce faaliyete geçen, beş göz hastalıkları hekimi, bir anestezi ve reanimasyon hekimi ve onyedi sağlık personelinin çalıştığı şirketlerine ait tıp merkezindeki ameliyatların tamamen durduğu, bahse konu düzenlemenin iptal edilmemesi durumunda, yatırımının heba olacağı, B ve C tipi pek çok tıp merkezinin kapanacağı, dava konusu değişikliğe kadar tıp merkezlerinde cerrahi müdahale çeşitliliğinin hemen hemen aynı tutulduğu, dava konusu Yönetmelik değişikliği ile B ve C tipi tıp merkezlerinin cerrahi müdahale hakkına kısıtlama getirildiği, davalı idarenin düzenleyici işlemlerini kanuna dayandırmak zorunda olduğu, kanunla tanzim edilmemiş bir alanda hukuki düzenleme yapma ve kural koyma yetkisinin bulunmadığı, idarenin kamu yararı gözetmeksizin, süreklilik ve hukuki güvenlik ilkelerine aykırı olarak, atıl kapasiteye sebep olacak ve sağlık hizmetinin işleyişine zarar verecek şekilde somut verilere dayanmadan Yönetmelik değişikliği yaptığı, ameliyatların zorluklarına ve özelliklerine göre, büyükten küçüğe doğru A, B, C, D ve E şeklinde gruplandırıldığı, dava konusu Liste incelendiğinde, genel anestezi ile gerçekleştirilmesine rağmen kardio vasküler cerrahi, kulak, burun, boğaz, genel cerrahi, ortopedi gibi tıp dallarında B ve C grubu ameliyatların yapılmasına imkan tanınırken, genel anestezinin uygulanmadığı, damla anestezisi veya lokal anestezi ile yapılan gözle ilgili B ve C grubu ameliyatların şirketlerine ait tıp merkezinde yapılmasına izin verilmediği, ayakta teşhis ve tedavi yapılan tıp merkezlerinde en kolay ve risksiz olarak yapılabilecek ameliyatların göz ameliyatları olduğu, tıp merkezlerinin faaliyete geçtiği 2000 yılından beri söz konusu ameliyatların hiçbir problem meydana gelmeden yapılageldiği, göz ameliyatları ile ilgili en önemli komplikasyonun endoftalmi olduğu, son on yılda pek çok hastanede bu vakaya rastlandığı halde şirketlerine ait tıp merkezinde böyle bir komplikasyonun meydana gelmediği, dolayısıyla dava konusu değişikliğin tıp merkezlerinin yetersizliği gibi bir sebebe dayanmadığı; dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesine ilişkin olarak, Yönetmeliğin makable şamil olacak şekilde yayımlandığı tarihten önce yürürlüğe sokulmasının hukuka aykırı olduğu iddia edilmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, usul yönünden, davacı şirketin bünyesindeki tıp merkezinin göz dalında faaliyet gösterdiği, Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinde yer alan Liste-1'in "Göz ve Adneksleri" başlığı altında yer alan (*) işaretli cerrahi işlemler dışında kalan diğer dava konusu işlemler bakımından davacının ihlal edilen bir menfaatinin varlığından söz edilemeyeceği, dolayısıyla, davacı şirketin faaliyet alanı dışında kalan cerrahi işlemlere ilişkin, 22/05/2021 tarihli dava konusu Yönetmeliğin (*) işareti açıklaması ve 2. maddesi bakımından davanın öncelikle menfaat yokluğu bakımından reddi gerektiği; esas yönünden ise, ayakta teşhis ve tedavi hizmeti sunulan özel sağlık kuruluşlarına ilişkin ilk düzenlemenin yürürlüğe konulduğu 09/03/2000 tarihinde tıp merkezlerinin, “Asgari olarak bünyesinde iç hastalıkları, kadın hastalıkları ve doğum, çocuk sağlığı ve hastalıkları ve genel cerrahi tıp dallarından birer uzman hekim olmak üzere, ağız ve diş sağlığı alanında hizmet vermek amacıyla en az bir diş üniti ve diş hekimi ile Bakanlık tarafından ruhsatlı tıbbi tahlil ve röntgen laboratuvarı bulunan, sürekli ve düzenli olarak gelişmiş donanım ve personel desteği ve 24 saat süre ile ayakta teşhis ve tedavi hizmeti sunan özel sağlık kuruluşlarıdır.” şeklinde tanımlandığı, yine aynı Yönetmelikte, tıp merkezlerinin açılacağı yerler ile ilgili olarak tıp merkezi binasına ilişkin plan örneğinin istenildiği, imar mevzuatına dair herhangi bir bilgi ve belge istenmediği, 15/02/2008 tarihinde yayımlanan Yönetmelik ile 09/03/2000 tarihli Yönetmeliğin yürürlükten kaldırıldığı, 15/02/2008 tarihinde yayımlanan Yönetmelik ile kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın ülke düzeyinde dengeli, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak amacıyla ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarının yapılandırılmaları, ruhsatlandırma işlemleri, faaliyetleri ve faaliyetlerine son verilmesi, denetimleri ile diğer hususlara dair usul ve esasların düzenlendiği, açılmış tıp merkezlerine, geçiş hükümleri ile, yeni Yönetmeliğe uymaları için 4 yıllık bir süre verildiği, bu sürenin sonunda, 09/03/2000 tarihli Yönetmeliğe göre kurulmuş tıp merkezlerinin yeni Yönetmeliğe uyum sağlamadıkları ve hizmet sunumunun ihtiyaç ve gerekleri dikkate alınarak 11/07/2013 tarihli Yönetmelik değişikliği ile tıp merkezlerinin A, B, C tipi olarak sınıflandırıldığı, 01/10/2019 tarihine gelindiğinde, A, B ve C tipi olmak üzere toplam 631 tıp merkezinin 258'inin Yönetmelikte belirlenen şartlara uyum sağlayabildiği, 373'ünün ise uyum sağlayamadığının tespit edilmesi üzerine, ağırlıklı olarak imar mevzuatına uygun binalarda günümüzün gelişen koşullarına uygun olarak sağlık hizmet sunumu sağlanması amacının gerçekleştirilmesi için tıp merkezlerinin türleri, yer seçimi, bina durumu, personel ve kadro sayısı ile ön izin ve ruhsatname şartlarında 01/10/2019 tarihli Yönetmelik ile yeniden değişikliğe gidildiği, bu değişikliklere uygun yeniden geçiş hükümlerinin öngörüldüğü, tıp merkezlerinin daha nitelikli hizmet vermesine yönelik düzenlemeler yapıldığı, 01/10/2019 tarihli ve 10/10/2019 tarihli Yönetmelikler ile Yönetmeliğin 23. maddesi hükmü ve farklı standartlara sahip tıp merkezlerinin nitelikleri dikkate alınarak EK-9 Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesinin (Liste-1, Liste-2 ve Liste-3’ün) oluşturulduğu, böylece özel tıp merkezlerinde yapılabilecek ve yapılamayacak işlemlerin belirlendiği, tıp merkezlerinin, komplikasyonu olmayan, genel durumu stabil, karmaşık olmayan vakaların tedavi edildiği merkezler olduğu, bu nedenle karmaşık vakalar ile bu merkezlerde tanı konulamayan zorluk derecesi yüksek vakaların yataklı sağlık tesisleri ile üçüncü basamak sağlık tesislerinde çözüme kavuşturulduğu, bu vakaların çözüme kavuşturulabilmesi için yüksek maliyetli testlere, multidisipliner bir yaklaşım sergilenmesine ihtiyaç duyulabildiği, bu bağlamda sağlık tesislerinin hizmet rollerine göre zorluk derecesi düşük, küçük cerrahi işlemlerin yapılmasına izin verildiği, 01/10/2019 tarihli, 10/10/2019 tarihli, 12/05/2021 tarihli ve 22/05/2021 tarihli Yönetmelik değişikliklikleri ile farklı statüdeki tıp merkezlerinde yapılabilecek cerrahi müdahalelerin farklılaştırıldığı, tıp merkezlerinin kapasiteleri, fiziki şartları ve personel durumu göz önünde bulundurularak cerrahi müdahalenin niteliğine ilişkin genel bir sınırlama getirildiği, dava konusu Yönetmeliğin açıklamalar kısmındaki söz konusu düzenleme ile 2. maddesinin hukuka ve üst hukuk normalarına uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : 22/05/2021 tarih ve 31488 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesinin ve 1. maddesi ile değişik asıl Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinin, davacının hukuka aykırılık iddiasında bulunduğu "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)"in "Göz ve Adneksleri" başlığı altında yer alan (*) işaretli cerrahi işlemler yönünden iptali; dava konusu "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinin, bahse konu listenin "Göz ve Adneksleri" başlığı dışındaki başlıkları altında yer alan (*) işaretli işlemler yönünden davacının ehliyetinin bulunmadığı gerekçesiyle reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI :...
DÜŞÜNCESİ : Dava; göz dalında B Tipi Cerrahi Tıp Merkezi Faaliyet İzin Belgesi bulunan davacı şirket tarafından, 22/05/2021 tarihli, 31488 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen asıl Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinin ve anılan Yönetmeliğin 2. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davacı şirketin bünyesindeki tıp merkezinin göz dalında B Tipi Cerrahi Tıp Merkezi Faaliyet İzin Belgesi bulunması, dava dilekçesindeki iddiaların çalışma alanına yönelik olması nedeniyle yargısal inceleme, dava konusu Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin ekinde ye alan Ek-9 ekinin "Göz ve Andeksleri" kısmı yönünden yapılmıştır.
Sağlık hizmetleri ile ilgili temel esasları belirlemek amacıyla çıkarılan 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu, Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzelkişileri ve gerçek kişileri kapsamaktadır.
3359 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 1. fıkrasının a) bendinde; sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı öngörülmüştür.
Kanunun 9. maddesinin c) bendinde; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği belirlenmiştir.
3359 sayılı Kanuna 6514 sayılı Kanun ile eklenen Ek 11. madde, sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemlerin Sağlık Bakanlığınca denetlenmesini öngörmektedir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (c) bendinde, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi tanınmıştır.
Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik ilk kez 09/03/2000 tarihli, 23988 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulmuş, belirlenen özel sağlık kuruluşları arasında tıp merkezlerine de yer verilerek tanımlanmış, tıp merkezlerini açmaya ve işletmeye yetkili kişiler ile açılacağı yerlere ilişkin düzenlemeler getirilmiştir.
15/02/2008 tarihli, 26788 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik yapılan değişikliklerle birlikte yürürlükte bulunmakta olup, 09/03/2000 tarihli Yönetmeliği yürürlükten kaldırmıştır.
Yönetmeliğin yürürlükteki haliyle hukuki dayanakları arasında 3359 sayılı Kanun'un aktarılan kuralları ile 01/11/2019 tarihli Yönetmelik değişiklikle birlikte 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (c) bentleri ile 508. maddesi gösterilmiştir.
Yönetmelik, kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın ülke düzeyinde dengeli, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarının yapılandırılmaları, ruhsatlandırma işlemleri, faaliyetleri ve faaliyetlerine son verilmesi, denetimleri ve diğer hususlar ile ilgili usûl ve esasları düzenlemeyi amaçlamaktadır.
Ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşları arasında tıp merkezlerine de yer verilmiş, tıp merkezlerinin temel özellikleri ve kadroları Yönetmeliğin 6. maddesinde, açılışlarının Bakanlıkça yapılan planlamaya uygun olması ve ön izin alması şartı 9. maddesinde, yer seçimi kriterleri de 10. maddesinde düzenlenmiş, önceki mevzuata göre açılmış olan sağlık kuruluşlarının yeni düzenlemeye uyumuna dönük olarak geçici 1, 2 ve 3. maddelerle geçişi öngören kurallar getirilmiştir.
Anılan Yönetmelikte -uyuşmazlık konusu yönünden önceki düzenlemelerle geçiş için öngörülen 4 yıllık süre sonrasında- 11/07/2013 tarihli, 28704 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik Değişikliği ile tıp merkezleri yönünden A Tipi ve B Tipi olarak açılıp faaliyet sürdürmeleri ilkesi benimsenmiş, 09/03/2000 tarihli Yönetmeliğe göre açılanlar ise C Tipi tıp merkezi olarak ifade edilmiş ve geçiş kuralları öngörülmüştür.
Davalı idare tarafından tıp merkezlerinin yarısından fazlasının Yönetmeliğe uyum sağlayamadığı tespitinden hareketle 01/10/2019 tarihli, 30905 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliğine gidilmiş; sağlık hizmet sunumunun, imar mevzuatına uygun binalarda ve günün gelişen koşullarıyla uyumlu şekilde sağlanmasına dönük olarak tıp merkezlerinin türleri, yer seçimi, bina durumu, personel ve kadro sayısı ile ön izin ve ruhsatname şartlarını içeren düzenlemeler yapılmıştır.
01/10/2019 tarihli Yönetmelik değişikliğiyle, A, B ve C tipi tıp merkezi sınıflandırmasına son verilmiş, 6. maddede tıp merkezlerinin temel özellikleri ve kadroları düzenlemeye konu edilmiş, geçici 3. maddesiyle 09/03/2000 tarihli Yönetmelik kapsamında açılarak faaliyet gösteren tıp merkezleri (C Tipi), 11/07/2013 tarihli Yönetmelik uyarınca ruhsatlandırılarak faaliyetlerine devam eden tıp merkezlerinin (A ve B Tipi) mevcut haliyle faaliyetlerine devamını içerecek şekilde düzenlenmiştir.
"Tıp merkezinde cerrahi müdahale ve gözlem hizmetleri" konusunda Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 23. maddesinde yapılan düzenlemeyle, cerrahi uzmanlık dalında hizmet veren tıp merkezinde gerçekleştirilecek cerrahi müdahale vakasının ve bu vakaya uygulanacak yöntemin seçimine ilişkin getirilen zorunluluklar, cerrahi müdahalenin niteliği konusunda genel bir çerçeve oluşturulmuştur.
Sağlık hizmetlerinin verilmesi konusunda ortaya çıkan teknolojik gelişmeler ve bilimsel ilerlemeler, hekim, bina ve teçhizat kapasitesindeki iyileşmelerden yararlanmak suretiyle sağlık hizmet sunumunun kalitesini yükseltmeye dönük, sağlık hizmeti sunumunda bütüncül bir yaklaşım gösterilerek, tıp merkezlerinde gerçekleştirilecek cerrahi müdahalenin niteliğine dair oluşturulan genel çerçeveyle uyumlu olarak, farklı statülerdeki (A, B ve C gibi) tıp merkezlerinde yapılabilecek ve dolayısıyla yapılamayacak müdahaleler ekli listelere işlenmek suretiyle gösterilmiştir. B ve C tipi tıp merkezleri yönünden de üstlendikleri hizmet gruplarına göre zorluk derecesi düşük olan küçük cerrahi işlemlerin yapılmasına izin verilmesi yolunda dava konusu düzenleme yapılması ilkesinin benimsendiği görülmektedir.
Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin ilk kez yayımlandığı 09/03/2000 tarihinden itibaren değişen koşullar, sağlık hizmeti sunumu konusunda yaşanan tüm gelişmeler, bu değişmelere karşın yaşanan sorunlar (tıp merkezlerinin imar mevzuatına uygun nitelikte ve sunulan sağlık hizmeti sunumuna cevap verebilecek özelliklere sahip yapılarda yer almaması, sağlık alanında teknolojik ve bilimsel gelişmelerin sağladığı imkan ve kabiliyetlerden yeterince yararlanılamaması, hekim, sağlık personeli, teçhizat kapasitesinde iyileştirmelerin yapılmaması gibi) Yönetmeliğin çıkarıldığı dönemden itibaren geçen uzun dönemde bütüncül bir yaklaşım içerisinde aşamalı olarak esaslı değişikliklere gidildiği izlenmektedir.
Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın ülke düzeyinde dengeli, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarının, özelde tıp merkezlerinin yapılandırılması, ruhsatlandırılması ve faaliyetleri konusunda usul ve esasların düzenlenmesi çerçevesinde uyuşmazlığın ele alınması gerekmektedir.
Davalı idarenin sağlık hizmet sunumunun kalitesini yükseltmeye dönük, genel sağlık hizmeti sunumuna bütüncül bir yaklaşım gösterilerek, sadece yataklı tedavi gerektirmeyen hastalar ile belirli niteliği aşmayan cerrahi müdahalelerin yapılabildiği, komplikasyonu olmayan, genel durumu stabil ve karmaşık olmayan vakaların tedavi edilebildiği tıp merkezlerinde gerçekleştirilecek cerrahi müdahalenin niteliğine ilişkin genel bir sınırlama işin özelliği gereği olarak belirlenmiştir. Genel sınırlamayla uyumlu şekilde özel olarak, farklı statülerde olan tıbbi alandaki gelişmelerin sonucu olarak da Yönetmelikle getirilen yeniliklere adapte olamayan farklı statülerdeki (A, B ve C gibi) tıp merkezlerinde yapılabilecek/yapılamayacak müdahalelerin ekli listelerde belirlemesinde ve liste ekindeki "Açıklamalar" kısmında (*) işaretli işlemlerin B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapıl(ama)ması yolundaki düzenlemelerde hukuka aykırı bir yön görülmemiştir.
Dava dilekçesinde, 26/03/2009 tarihinde C Tipi Tıp Dal Merkezi iken 16/06/2014 tarihinde göz dal merkezinin B Tipi Cerrahi Tıp Merkezine çevrildiği, 01/04/2019 tarihinde unvan değişikliği yapıldığı, uyuşmazlık konusu edilen Yönetmelik değişikliği ile birlikte ameliyatların %80 oranında durduğu, merkezin fiziki şartları dikkate alındığında kalite ve cesamet açısından Türkiye'de ilk yirmisinde mütalaa edilebileceği, atıl kapasiteye sebep olabileceği, sağlık hizmetinin işleyişine zarar verebileceği ileri sürülmekte ise de; davacının ifade ettiği bu bu nitelikler itibariyle tıp merkezinin 01/10/2019 tarihli Yönetmelik değişikliğiyle getirilen koşullara uyum sağlamakla çözülebilecek olmasına karşın, geçici madde kapsamında devam eden B Tipi statüsü ile Yönetmeliğin tıp merkezleri için öngördüğü tüm iş ve işlemlerin yapılabilmesi talebinin tutarlı bir yönü olmadığından hukuken itibar edilerek iptaline karar verilmesi kabul edilemez.
Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlık konusu Yönetmeliğin 2. maddesine gelince;
Madde ile anılan Yönetmeliğin 12/5/2021 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği kuralı getirilmiştir.
Hukuk normları, özelde idare hukukunun düzenleyici işlemleri, kural olarak, lehe yapılan düzenlemeler gibi istisnaları hariç olmak üzere, yürürlüğe girdikleri tarihten itibaren hüküm ve sonuç doğururlar. İdari işlemin yürürlüğü ile ilgili genel kural, idari işlemlerin tamamlandığı anda yürürlüğe girmesi ve hukuki sonuçlarını bu tarihten itibaren geleceğe yönelik doğurmasıdır. İdari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi, aynı zamanda hukuki güvenlik ilkesinin bir gereğidir. İdari işlemlerin yürürlüğe girdiği tarihten önceki zamandaki hukuki durumlar için hukuki sonuçlar doğurmaması idare hukukunun genel ilkesidir. Bu ilke, kazanılmış hakların korunması, toplum içinde hukuk düzenine olan güvenin sağlanması ve kamu düzenin korunması amacının bir gereğidir.
Dava konusu Yönetmelik kuralı ile, Yönetmeliğin 22/05/2021 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanmış olmasına, lehe hüküm taşıyan nitelikte olmamasına rağmen, yayımından önceki dönemde oluşan hukuki durumlar üzerinde etkili olacak şekilde 12/05/2021 tarihinden itibaren geçerli kılınması suretiyle, idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesine aykırı işlem tesis edilmiştir.
Açıklanan nedenlerle, 22/05/2021 tarihli, 31488 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen asıl Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinin "Göz ve Andeksleri" kısmına yönelik olarak davanın reddine, 2. maddesinin ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 16/04/2025 tarihinde, davacıyı temsilen gelen olmadığı, davalı Sağlık Bakanlığını temsilen Av. ...'un geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Hazır bulunan tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra hazır bulunan tarafa son kez söz verilip duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik 22/05/2021 tarih ve 31488 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır.
Bunun üzerine, davacı tarafından anılan Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen asıl Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinin ve anılan Yönetmeliğin 2. maddesinin iptali istemiyle görülen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının, sağlık hizmetleri ile ilgili temel esasları belirlemek olduğu; 2. maddesinde, Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzelkişileri ve gerçek kişileri kapsadığı; 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı; 9. maddesinin (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği belirlenmiştir.
663 sayılı -Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin yayımı tarihi olan 15/02/2008 tarihindeki adıyla- Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin -09/07/2018 tarihli mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile mülga- "Düzenleme yetkisi" başlıklı 40. maddesinde, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilir." yönünde düzenleme yer almıştır.
Yine, 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (c) bendinde, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.
Anılan mevzuat hükümlerine dayanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik, 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmeliğin "Tıp merkezinde cerrahi müdahale ve gözlem hizmetleri" başlıklı 23. maddesinde, "(1) Cerrahi uzmanlık dalında hizmet veren tıp merkezinde gerçekleştirilecek cerrahi müdahale vakasının ve bu vakaya uygulanacak yöntemin seçiminde;
a) Cerrahi müdahale sonrası hastaya yapılacak olan gerekli tıbbi bakım süresinin yirmi dört saatte tamamlanabilir olması,
b) Cerrahi müdahale yapılacak vakanın ve bu vakaya uygulanacak yöntemin, bu cerrahi müdahale sonrasında çıkması muhtemel sağlık sorunlarının herhangi bir yataklı tedavi kuruluşunda aynı sorunun çözümü için gereken ve cerrahi müdahalenin devamı niteliğinde olan ikinci bir müdahaleyi gerektirmeyecek tür ve nitelikte olması zorunludur.
(2) Tıp merkezinde cerrahi müdahale uygulanan hastaların gözlem altında bulundurulma süresi yirmi dört saattir. Hastanın sağlık durumuna göre bu süre gözlem maksadıyla en fazla altı saat daha uzatılabilir. Gözlem altında bulundurulan hastalar ile ilgili takip bulguları ve yapılan her türlü müdahaleler ve tıbbi bakım, hasta dosyasına ilgili tabip tarafından kaydedilir.
(3) Tıp merkezinde gözlem altında tutulan hastalar için, nöbetçi tabip bulunması gerekir. Gözlem altında hastası bulunan uzman tabipler icapçı olarak nöbet tutar. Ayrıca, taburcu edilen hastaların cerrahi müdahale sonrasında ortaya çıkması muhtemel sorunları bakımından, ilgili tabibine kolaylıkla ulaşabileceği irtibat numarası hastalara verilir.
(4) Bu zorunlulukların yerine getirilmesinde birinci derecede cerrahi müdahale kararını veren ve gerçekleştiren cerrahi dal uzmanı tabipler, ikinci derecede ise mesul müdür ve işleten/işletenler sorumludur.
(5) (Değişik:RG-11/7/2013-28704) Tıp merkezinde müdahale yapılan hastalarda müdahaleye bağlı olarak gelişen komplikasyonlar ve/veya yoğun bakım hizmetine ihtiyaç olan durumlarda tıp merkezi tarafından, önceden belirlenmiş, koordineli olarak çalışılan ve bu hizmetlerin alındığı özel veya kamu hastaneleriyle gereken koordinasyon sağlanarak hasta transfer edilir.
6) (Ek:RG-3/7/2014-29049) Cerrahi müdahale biriminin faaliyet gösterebilmesi için, cerrahi müdahale uygulama izin belgesi alınması zorunludur. Sadece, bu izin belgesinde belirtilen uzmanlık dallarında cerrahi müdahale yapılabilir.
(7) (Ek:RG-3/7/2014-29049) Ameliyathanenin yönetimi, alet ve malzemenin sağlanması, bakım, onarım ihtiyaçlarının saptanarak yaptırılmak üzere ilgililere bildirilmesi ve burada çalışan personelin yönetimi ve eğitimlerinin yapılması amacıyla sorumlu cerrahi dallarından bir uzman ameliyathane sorumlusu olarak görevlendirilir." yönünde düzenlemeye yer verilmiş; 38. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, tıp merkezlerinde gerçekleştirilebilecek cerrahi müdahaleler listesinin Yönetmeliğin eki Ek-9’da düzenlendiği belirtilmiştir.
22/05/2021 tarih ve 31488 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile de asıl Yönetmelikte değişiklik yapılmıştır.
Anılan Yönetmeliğin 1. maddesinde, "15/2/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-9 ekteki şekilde değiştirilmiştir." kuralına; 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik 12/5/2021 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1) 22/05/2021 tarih ve 31488 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen asıl Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinin "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)"in "Göz ve Adneksleri" başlığı altında yer alan cerrahi işlemlerin yanında yer alan (*) işareti yönünden incelenmesi:
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile 15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-9 değiştirilerek yeniden yayımlanmıştır.
Değiştirilerek yayımlanan Ek-9'da, "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)", "D ve E Grubu Olup Tıp Merkezlerinde Yapılamayacak Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-2)", "Sağlık Uygulama Tebliği EK-2/B Listesinde Yer Alıp EK-2/C Listesinde Yer Almayan İşlemlerden Tıp Merkezlerinde Yapılamayacak Olan İşlemler Listesi (Liste-3)" adıyla üç ayrı listeye yer verilmiş; Liste-1'de bir kısım işlemin yanına (*) işareti konulmuş; listenin sonunda "* işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." yönünde açıklamanın da olduğu "Açıklamalar" kısmı yer almıştır.
Davacı tarafından, değişiklik ile şirketlerinin işlettiği göz hastalıkları dal merkezindeki ameliyatların tamamen durduğu, daha evvel yapılabilen göz ameliyatlarının yanına (*) işareti konulmak suretiyle bu işlemlerin B ve C tipi tıp merkezlerinde yapılmasının engellendiği iddia edilerek anılan listenin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinin (*) işaretli bütün işlemler yönünden iptali ve yürütmesinin durdurulması istenilmiş ise de, yalnızca "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)"in "Göz ve Adneksleri" başlığı altında yer alan (*) işaretli cerrahi işlemlere yönelik olarak hukuka aykırılık iddiasında bulunulmuştur.
Öncelikle, Ek-9'da yer alan liste ve tıp merkezlerinin sınıflandırılması yönünden mevzuat süreci incelenmesi gerekmektedir;
a- 15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 38. maddesinde, 10/03/2010 tarih ve 27517 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişikliğe gidilmiş ve maddenin 1. fıkrasının (b) bendinde, tıp merkezlerinde gerçekleştirilebilecek cerrahi müdahaleler listesinin Yönetmeliğin eki Ek-9’da düzenlendiği belirtilmiştir.
Aynı değişiklik ile, "Tıp Merkezlerinde Gerçekleştirilebilecek Cerrahi Müdahaleler Listesi" adıyla Ek-9 Yönetmeliğe eklenmiştir.
Bu listede, tıp merkezlerinde yapılabilecek işlemler sayma suretiyle belirlenmiştir. Yönetmeliğin bu tarihte yürürlükte olan hali incelendiğinde tıp merkezleri açısından A tipi, B tipi, C tipi tıp merkezi sınıflandırmasının bulunmadığı, dolayısıyla Ek-9 sayılı listede yapabilecek cerrahi işlemler açısından tıp merkezleri arasında bir ayrıma yer verilmediği görülmektedir.
b- 11/07/2013 tarih ve 28704 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile, tıp merkezlerinde A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezi sınıflandırmasına gidilmiş, 09/03/2000 tarih ve 23988 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan mülga Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğe göre açılarak faaliyet gösteren tıp/dal merkezleri C tipi tıp merkezi olarak kabul edilmiş, geçiş hükümleri ile bu tıp merkezlerinin mevcut halleri ile faaliyetlerini sürdürmelerine izin verilmiştir. A ve B tipi tıp merkezleri için (A tipi tıp merkezlerinin müstakil binalarda açılması ve binanın bulunduğu alanın imar mevzuatında özel sağlık tesisi yapılabilecek yer olması gerekliliği haricinde) aynı hizmet standartları belirlenmiştir.
c- Devam eden süreçte, 12/12/2017 tarihli ve 30268 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 8. maddesi ile Ek-9 değiştirilmiş; "Sağlık Uygulama Tebliği A, B ve C Grubu Olup Ayakta Teşhis ve Tedavi Merkezlerinde Yapılabilecek İşlemler Listesi (Liste-1)" ve "Sağlık Uygulama Tebliği D ve E Grubu Olup Ayakta Teşhis ve Tedavi Merkezlerinde Yapılamayacak İşlemler Listesi (Liste-2)" olmak üzere iki liste halinde güncellenmiştir.
Bu listelerde tıp merkezlerinde gerçekleştirilebilecek işlemler yönünden A, B ve C tipi tıp merkezleri arasında herhangi bir ayrıma gidilmemiştir.
ç- Uygulama bu şekilde devam etmekte iken, 01/10/2019 tarihli ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile A, B ve C tipi tıp merkezi sınıflandırması sona erdirilmiş; tıp merkezlerinin kadro, bina, hizmet ve personel standartlarında bir takım değişikliğe gidilerek tek tip “tıp merkezi” uygulamasına geçilmiş, geçiş hükümleri ile A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerinin mevcut halleri ile faaliyetlerine devam etmelerine izin verilmiş, bu tıp merkezlerine belli şartları sağlamaları halinde "tıp merkezi"ne dönüşebilme imkanı verilmiştir.
d- 01/10/2019 tarihli Yönetmelik değişikliği ile aynı zamanda asıl Yönetmeliğin eki Ek-9 da değiştirilmiştir. Bu değişiklikte, "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)", "D ve E Grubu Olup Tıp Merkezlerinde Yapılamayacak Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-2)" ve "Sağlık Uygulama Tebliği EK-2/B Listesinde Yer Alıp EK-2/C Listesinde Yer Almayan İşlemlerden Tıp Merkezlerinde Yapılamayacak Olan İşlemler Listesi (Liste-3)" adıyla üç ayrı listeye ve "Açıklamalar" kısmına yer verilmiştir.
Bu değişiklikten kısa bir süre sonra bu defa, 10/10/2019 tarihli ve 30914 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)"e, yanına (*) işareti de konularak 4 işlem daha eklenmiş ve Ek-9 sayılı liste başka bir değişiklik yapılmadan yeniden yayımlanmıştır.
Anılan bu listeler ile 12/12/2017 tarihinde yayımlanan liste karşılaştırıldığında, Ek-9'a "Sağlık Uygulama Tebliği EK-2/B Listesinde Yer Alıp EK-2/C Listesinde Yer Almayan İşlemlerden Tıp Merkezlerinde Yapılamayacak Olan İşlemler Listesi (Liste-3)" adıyla üçüncü bir listenin eklendiği, 12/12/2017 tarihli listede yer alan bazı işlemlerin listeden çıkarıldığı, bazılarının ise listeye eklendiği, listedeki işlemlerden bir kısmının yanına (*) işareti konulduğu, listenin "Açıklamalar" kısmında bu işlemlerin B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamayacağı açıklamasında bulunulduğu görülmektedir.
Böylece, tıp merkezlerinde gerçekleştirilebilecek cerrahi işlemler yönünden ilk defa bu değişikliklerle A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezleri arasında bir ayrıma gidilmiştir.
e- Bu değişikliklerden sonra bu defa, 12/05/2021 tarihli ve 31482 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile Ek-9 değiştirilerek yeniden yayımlanmıştır.
Değiştirilen bu listede, 10/10/2019 tarihli değişiklikteki “Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek İşlemler Listesi (Liste-1)” başlığı ile birlikte aynen korunmuş, ancak bu defa, önceki düzenlemeden farklı olarak, çoğu göz işlemi olmak üzere 47 adet işlemin yanına (*) işareti eklenmiştir. Ancak bu yeni listede önceki düzenlemede yer alan “Açıklamalar” kısmına yer verilmemiş, dolayısıyla listede (*) işaretinin ne anlama geldiğine ilişkin herhangi bir açıklama yer almamıştır. Yine, önceki düzenlemede yer alan Liste-2'ye ve Liste-3'e bu düzenlemede yer verilmemiştir.
f- Son olarak, 22/05/2021 tarihli ve 31488 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan dava konusu Yönetmelik değişikliği ile 12/05/2021 tarihinde yayımlanan Liste-1 değiştirilmeden aynen yeniden yayımlanmış, listeye “Açıklamalar” kısmı eklenmiş, "Açıklamalar"da diğer açıklamaların yanı sıra "* İşaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz.” yönünde açıklamaya yer verilmiştir. Ayrıca, Liste-2 ve Liste-3 de herhangi bir değişiklik yapılmadan -10/10/2019 tarihinde yayımlanan halleriyle- yeniden listeye eklenmiştir.
Ek-9'un, dava konusu düzenlemeden önce yürürlükte olan halleri incelendiğinde, davacının hukuka aykırılık iddiasında bulunduğu ve Liste-1'in "Göz ve Adneksleri" başlığı altında yer alan ve yanında (*) işareti bulunan cerrahi işlemlerin, A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezi ayrımına gidilmeksizin tıp merkezlerinde yapılabilen işlemler arasında sayıldığı, ilk defa dava konusu değişiklik ile bu işlemlerin B ve C tipi tıp merkezlerinde yapılamayacağı yönünde ayrıma gidildiği görülmüştür. (12/05/2021 tarihli değişiklikte bu işlemlerin yanına "*" işareti konulmuş ise de bu işaretin ne anlama geldiği bu değişiklik ile açıklanmamıştır.)
Bunun üzerine, Dairemizin 24/01/2022 tarihli ara kararı ile; davalı idareden Ek-9 sayılı listede yer alan (*) işaretli işlemlerin B ve C tipi tıp merkezlerinde yapılamamasının sebepleri ve bu işlemlerin daha evvel B ve C tipi tıp merkezlerinde yapıldığı dönemde herhangi bir olumsuzluk yaşanıp yaşanmadığı sorulmuş; dava konusu düzenlemenin hazırlık aşamasına ilişkin evrakın dosyaya sunulması istenilmiştir.
Davalı idare ara kararına cevabında; 09/03/2000 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan mülga Yönetmelik döneminde kurulan tıp merkezlerinin 15/02/2008 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğe uyumu için verilen 4 yıllık sürenin sonunda Yönetmeliğe uyum sağlayamadıkları, bunun üzerine 2013 yılında yapılan değişiklik ile A tipi, B tipi, C tipi tıp merkezi tanımı yapıldığı, 01/10/2019 tarihine gelindiğinde 164 adedini A tipi, 94 adedini B tipi ve 373 adedini C tipi olmak üzere mevcut 631 tıp merkezinden sadece 258 tanesinin Yönetmelik şartlarına uyum sağladığı, yani 631 tıp merkezinin %41’ine tekabül eden 258 tıp merkezinin Yönetmeliğe uyum sağlarken %59’una tekabül eden 373 tıp merkezinin Yönetmeliğe uyum sağlayamadığının görüldüğü, bu defa, 01/10/2019 ve 22/05/2021 tarihli Yönetmelik değişiklikleri yapılarak tıp merkezlerinin imar mevzuatına uygun binalarda, günümüz sağlık hizmet sunumuna uygun yapıda hizmet vermesinin amaçlandığı, A tipi, B tipi, C tipi tıp merkezlerinin "tıp merkezine" dönüşümünün zorunlu tutulmadığı, bunun için bir süre verilmediği, ancak dönüşümün sağlanabilmesi adına özellikle müstakil binalarda sağlık hizmeti vermeyen B tipi ve C tipi tıp merkezlerine bazı cerrahi işlemlere yönelik kısıtlamalar getirildiği yönünde açıklamalarda bulunmuştur.
Ara kararı cevabında, davacının hukuka aykırılık iddiasında bulunduğu "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)"in "Göz ve Adneksleri" başlığı altında yer alan (*) işaretli cerrahi işlemlerin B ve C tipi tıp merkezlerinde yapılamamasının sebepleri ortaya konulmamış, bu işlemlerin daha evvel B ve C tipi tıp merkezlerinde yapıldığı döneme ilişkin yaşanan herhangi bir olumsuzluk bildirilmemiş, dava konusu düzenlemenin hazırlık aşamasını içeren evrak da dosyaya sunulmamıştır.
Her ne kadar, Dairemizin, aynı Yönetmeliğin dava konusu edildiği, E:2021/7387 sayılı dosyasına ara kararı cevabı ekinde 1 adet CD sunulmuş ise de, bu CD içeriği incelendiğinde, sunulan belgelerin 01/10/2019 tarihli ve 10/10/2019 tarihli Yönetmelik değişikliklerine ilişkin olarak açılan davalarda Dairemizin E:2019/12198, E:2019/12238, E:2019/12464 sayılı dosyalarına sunulan belgeler ile aynı içeriğe sahip olduğu, başka bir ifadeyle 01/10/2019 tarihli ve 10/10/2019 tarihli Yönetmelik değişikliklerinden önce yapılan çalışmalara ilişkin olduğu görülmektedir.
Davacının hukuka aykırılık iddiasında bulunduğu dava konusu göz işlemlerinin yanında yer alan (*) işareti yönünden, bu işlemlerin B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamayacağına yönelik dava konusu düzenlemenin, ilk defa dava konusu değişiklik ile getirildiği göz önünde bulundurulduğunda, CD içeriğinde sunulan evrakın dava konusu düzenlemenin hazırlık aşamasına ilişkin olmadığı açıktır.
Kaldı ki, anılan CD içeriğinde sunulan belgeler incelendiğinde de; 12/12/2017 tarihli Yönetmelikle değişik Ek-9 sayılı listeye tıp merkezleri ve dernekler tarafından yapılan itirazlar üzerine davalı idare tarafından yeni bir çalışma başlatıldığı, bu çerçevede ilgili derneklerden görüş alındığı, TÜMSAD Derneği ile yapılan çalışmalar neticesinde hazırlandığı belirtilen listede ve alanla ilgili dernek olan Türk Oftalmoloji Derneğinin görüşü ekinde gönderdiği listede dava konusu cerrahi işlemlerin tıp merkezlerinde yapılabilecek işlemler arasında sayıldığı, bu görüşlerde anılan işlemlerin B ve C tipi tıp merkezlerine yapılamayacağına ilişkin bir değerlendirmeye yer verilmediği görülmektedir.
Davalı Sağlık Bakanlığının, 3359 sayılı Kanun ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümleri uyarınca çıkaracağı yönetmeliklerle, sağlık hizmeti sunucularını sınıflandırma, hizmet standartlarını ve sunulacak hizmetin içeriğini belirleme, değişen koşullara göre bunları değiştirme konusunda görevli ve yetkili olduğu tartışmasızdır.
Buna göre, tıp merkezlerinde gerçekleştirilecek cerrahi işlemleri tespit yetkisi, tıp merkezlerinin hizmet standartları da göz önünde bulundurularak davalı idareye ait olmakla birlikte, bu yetkinin sınırsız olmadığı, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun kullanılmasının zorunlu olduğu, dolayısıyla uzmanlık bilgisi gerektiren böyle bir alandaki düzenlemenin tıbbi ve bilimsel dayanağının bulunması gerektiği de muhakkaktır. Bu nedenle, yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca düzenleme yapma yetkisini haiz idarece, dava konusu listenin, tıp biliminin gerekleri doğrultusunda bir bilimsel komisyon oluşturularak belirlenmesi gerekmektedir. Yukarıda ayrıntılı olarak izah edildiği üzere, dava konusu değişiklik öncesinde bu yönde bir çalışma yapıldığını gösteren, dava konusu düzenlemenin sebep unsurunu ortaya koyan herhangi bir belge ve/veya açıklama dosyaya sunulmamıştır.
Bu durumda, 22/05/2021 tarih ve 31488 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değişik asıl Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinde, davacının hukuka aykırılık iddiasında bulunduğu "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)"in "Göz ve Adneksleri" başlığı altında yer alan cerrahi işlemlerin yanında yer alan (*) işareti yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
2) 22/05/2021 tarih ve 31488 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen asıl Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinin "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)"in "Göz ve Adneksleri" başlığı dışındaki başlıkları altında yer alan (*) işaretli işlemler yönünden incelenmesi:
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile 15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-9 değiştirilerek yeniden yayımlanmış, "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)", "D ve E Grubu Olup Tıp Merkezlerinde Yapılamayacak Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-2)", "Sağlık Uygulama Tebliği EK-2/B Listesinde Yer Alıp EK-2/C Listesinde Yer Almayan İşlemlerden Tıp Merkezlerinde Yapılamayacak Olan İşlemler Listesi (Liste-3)" adıyla üç ayrı listeye yer verilmiş; Liste-1'de çok sayıda farklı branşlara özgü cerrahi işlemlerin yanına (*) işareti konulmuştur.
Davacı şirketin sahipliğinde bulunan B tipi tıp merkezinin sadece göz hastalıkları branşında faaliyet gösterdiği ve davacı şirketin, bu kısımlara yönelik hukuka aykırılık iddiasında da bulunmadığı dikkate alındığında, davacının dava konusu düzenlemelerin bu kısmı yönünden kişisel menfaatinin doğrudan etkilenmesinin söz konusu olmadığı ve hükmün bu kısmının iptalini istemekte halihazırda kişisel ve güncel bir menfaatlerinin bulunmadığı anlaşıldığından, bu haliyle bu kısım yönünden davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
3) Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesinin incelenmesi:
Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesinde, bu Yönetmeliğin 12/5/2021 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği kuralına yer verilmiştir.
Hukuk normları, kural olarak yürürlüğe girdikleri tarihten itibaren hüküm ve sonuç doğururlar. Nitekim kanunlarda olduğu gibi, idari işlemin yürürlüğü ile ilgili genel kural da, idari işlemlerin tamamlandığı anda yürürlüğe girmesi ve o andan itibaren geleceğe yönelik hüküm ve sonuç doğurmasıdır.
Hukuki güvenlik ilkesinin bir uzantısı olan idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi, gerek yargısal kararlar gerekse öğretide kabul edilmiş bir idare hukuku kuralıdır ve idari işlemlerin yürürlüğe girdiği tarihten önceki zaman içinde hukuki sonuçlar doğurmamasını gerektirmektedir. Söz konusu ilke, kazanılmış hakların korunması, toplum içinde hukuk düzenine olan güvenin sağlanması ve kamu düzenin korunması amacını gütmektedir.
Dava konusu düzenlemede ise, Yönetmeliğin 22/05/2021 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanmış olmasına rağmen, geçmişe etkili olacak şekilde 12/05/2021 tarihinden itibaren geçerli olduğu belirtilerek, idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi ihlal edilmiştir.
Anılan ilkenin, kamu yararı, lehe hükmün geriye yürümesi, idari işlemin geri alınması gibi istisnaları olmakla birlikte, dava konusu düzenleme bakımından bu istisnaların varlığından da söz edilemeyeceği açıktır.
Bu durumda, dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 22/05/2021 tarih ve 31488 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen asıl Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinin "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)"in "Göz ve Adneksleri" başlığı altında yer alan cerrahi işlemlerin yanında yer alan (*) işareti yönünden ve anılan Yönetmeliğin 2. maddesinin İPTALİNE,
2- Dava konusu 22/05/2021 tarih ve 31488 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen asıl Yönetmeliğin Ek-9 sayılı ekinin "Açıklamalar" kısmında yer alan "(*) işaretli işlemler B ve C tipi olarak ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinde yapılamaz." cümlesinin "Tıp Merkezlerinde Yapılabilecek Cerrahi İşlemler Listesi (Liste-1)"in "Göz ve Adneksleri" başlığı dışındaki başlıkları altında yer alan (*) işaretli işlemler yönünden EHLİYET YÖNÜNDEN DAVANIN REDDİNE,
3. Sonuç itibarıyla dava kısmen iptal, kısmen ret ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin 1/3'üne karşılık gelen ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, geriye kalan 2/3'üne karşılık gelen... TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, -davacı vekili duruşmaya katılmadığından- duruşmasız işler için belirlenen... TL vekâlet ücretinin ise davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetlerine göre taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz gün) içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 16/04/2025 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.