T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/5295
Karar No : 2025/4733
DAVACI : ... Derneği
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. ...
2- ... Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN_KONUSU : 27/07/2022 tarih ve 31905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 2022/5 karar sayılı Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu Kararı'nın 4. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, 5510 sayılı Kanun'un 70. maddesinde sağlık hizmeti sunucularının birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılacağının düzenlendiği, bu konuda Sağlık Bakanlığının ödevli kılındığı, buna göre Sağlık Bakanlığınca tüm sağlık kuruluşlarının 5510 sayılı Kanun'un uygulanması bakımından Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik ile basamaklandırıldığı ve üçüncü basamak olmak isteyen özel hastanelerin üçüncü basamak olabilme standartlarının da belirlendiği, anılan Yönetmeliğe göre üçüncü basamak hastane olabilme şartlarının özellikle özel hastaneler açısından son derece zor olduğu, üçüncü basamak olabilmek için fiziki şartların, donanımsal şartların, hekim ve sağlık çalışanı kadrosuna ilişkin özel şartların arandığı, 5510 sayılı Kanun'un 72. maddesinde de sağlık hizmetlerinin fiyatlandırılması ile ilgili olarak hizmet basamağının da fiyatlandırmaya esas bir unsur olduğunun belirtildiği, dava konusu Kararda ise, Kanun'un amacının yanlış yorumlandığı ve Sağlık Bakanlığınca yapılmış olan basamaklandırma işlemininin yok sayıldığı, Sağlık Bakanlığının yerine geçilerek yetki aşımına sebebiyet verildiği, ikinci basamak ve üçüncü basamak hastanelerinin aynı şartlar ve mevzuatlara tabi tutulduğu, halbuki Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmeliğine göre bir hastanenin üçüncü basamak olabilmesi için son derece yüksek standartlara sahip olması gerektiği, üçüncü basamak olabilmiş bir özel hastanenin 5510 sayılı Kanun'un 72. maddesi uyarınca ikinci basamak bir özel hastane ile aynı basamak, aynı alt yapı ve kaynak kullanımı ile aynı maliyet unsurlarını taşımasının mümkün olmadığı, üçüncü basamak hastanelerin ürettikleri sağlık hizmetinin fiyatlandırılmasının üçüncü basamak hastanelere özgü olmak zorunda olduğu, davalı Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının yetki ve görevinde olan bir düzenlemeyi yok saydığı ve ikinci ve üçüncü basamak sağlık kuruluşlarını eşit standartlarda değerlendirerek Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmeliğe de aykırı davrandığı, anılan nedenlerle ilgili düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN_SAVUNMALARI : Davalı Sağlık Bakanlığı tarafından, her ne kadar 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Hakkında Kanun'un 63. ve 64. maddelerinde Kurumca finansmanı sağlanacak ve sağlanmayacak sağlık hizmetlerinin Sağlık Bakanlığının görüşü alınmak suretiyle çıkarılacak Yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüş ise de, nihayetinde yetkisinin bir hazırlık işlemi olan görüş bildirmekten ibaret olduğu, işlemin tesisi hususunda nihai yetkinin Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığına ait olduğu, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından ... tarih ve ... sayılı yazı ve ... tarih ve E-... sayılı yazı ile görüş talep edilmiş ise de konuya dair çalışması tamamlanarak görüş verilmeden düzenlemenin yayımlandığı, dolayısıyla iptali talep edilen düzenleyici işlemin Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından tesis edilmiş olduğu, Bakanlıklarının hasım mevkiinden çıkarılması ile davanın münhasıran Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı husumetiyle görülmesi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından, davanın süresinde açılıp açılmadığının resen tetkiki ile süresinde açılmadığının tespiti halinde davanın süre yönünden reddine karar verilmesi, ayrıca davacının iş bu davayı açmada ehliyetinin bulunmadığı, davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği, dava konusu Karar'ın, karar tarihinden itibaren uygulandığı, 25/08/2022 tarih ve 31934 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ ile uygulamasının sona erdiği, 5510 sayılı Kanun'un 70. maddesi ile sağlık hizmeti sunucularının birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak basamaklandırma görev ve yetkisinin Sağlık Bakanlığına verildiği, sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerine ilişkin sınıflandırma yetkisinin ise 72. madde ile Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonuna verildiği, Sağlık Bakanlığının Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmeliğinde üçüncü basamak sağlık kuruluşlarının tanımlandığı, dava konusu Karar doğrultusunda Kurumun bilgi işlem sisteminde gerekli düzenlemelerin yapılarak özel sağlık hizmeti sunucularının verdiği hizmetlerin faturalandırmasının sağlandığı, ayrıca özel ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucuları ile Kurum arasında sözleşme yapılmasına imkân sağlanması amacıyla 27/05/2022 tarihli Kurum duyurusu ile 2022 Yılı Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinin yayımlandığı, 25/08/2022 tarih ve 31934 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ ile Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanan Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik hükümlerindeki düzenlemeler doğrultusunda sağlık hizmeti sunucularının basamaklarına göre düzenlenerek üçüncü basamak özel sağlık hizmeti sunucularının tanımlandığı, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 27/07/2022 tarih ve 31905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 2022/5 karar sayılı Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu Kararı'nın 4. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule yönelik iddialarında isabet görülmemiştir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 63. maddesi birinci fıkrasında, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri belirlenmiş, ikinci fıkrasında da; Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerinin, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, ancak, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı, Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabilecekleri, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabilecekleri, Komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu; Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği; 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu hükmü getirilmiştir.
5510 sayılı Kanun'un "Hizmet basamakları ve sevk zinciri" başlıklı 70. maddesinin birinci fıkrasında, "Bu Kanun'un uygulanması bakımından sağlık hizmeti sunucuları birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılır. Bu basamaklar ve sağlık hizmet sunucuları arasında sevk zinciri; tanı, ön tanı, hekimlerin ve diş hekimlerinin uzmanlıkları dikkate alınmak suretiyle tüm yurtta veya il ya da ilçe bazında Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurum tarafından belirlenir. Aile hekimleri birinci basamak hizmet sunucuları içinde yer alır." hükmüne yer verilmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı; (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla, bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiş, 9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde ise, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükmü yer almıştır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 508. maddesinde ise, Bakanlığın görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idarî düzenlemeler yapabileceği, hükmü getirilmiştir.
Anılan mevzuat hükümleri dayanak alınarak davalı Bakanlık tarafından 10/02/2022 tarih ve 31746 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur.
5510 sayılı Yasanın anılan hükümleri ve amaç maddesi göz önüne alındığında, Sosyal Güvenlik Kurumu, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarını belirlemekte yetkili kılınmış olmakla birlikte bu yetkinin sınırsız olmadığı kuşkusuzdur. Mevzuata göre Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esasları Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu tarafından gerçekleştirilecek olup, bu yetkinin kullanımından önce Sağlık Bakanlığından görüş alınmasının da bir zorunluluk olarak getirildiği görülmektedir.
Dava dosyasının incelenmesinden, Sosyal Güvenlik Kurumunca dava konusu düzenleme yapılmadan önce Sağlık Bakanlığından görüş talebinde bulunulduğu belirtilmiş ise de, davalı Sağlık Bakanlığınca, Kurumun ... tarih ve E.... sayılı yazısı ve ... tarih ve E.... sayılı yazısı ile Sağlık Bakanlığından görüş talebinde bulunulduğu ancak konuya dair çalışma tamamlanarak görüş verilmeden düzenlemenin yayımlandığı açıklanmış olmakla, 5510 sayılı Kanun'da öngörülen "görüş alma zorunluluğu"na ilişkin yasal sürecin tamamlanmadığı, iptal davasına konu idari işlemlerin yetki, şekil, konu ve maksat yönlerinden incelenmesi gereği, bu davanın konusu olan Kararın hazırlanıp ilan edilmeden önce yasal zorunluluk olarak Sağlık Bakanlığı görüşünün alınması gerekmekte iken, bu şartın yerine getirilmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, uzman kurum ya da kuruluşlar ya da otoritelerden görüş alınması sonrasında yapılması öngörülen bir düzenlemenin, bu kurala riayet edilmeden yapılmış olması idari işlemi sakatlamakta olup, davalı Kurum tarafından finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarını düzenleme yetkisi bulunan Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun, Sağlık Bakanlığının görüşünü almaksızın, yasal zorunluluğu yerine getirmeden düzenlemeyi gerçekleştirdiği görüldüğünden, dava konusu düzenlemede şekil unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Yine,10/02/2022 tarih ve 31746 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik ile sağlık hizmet sunucuları, birinci basamak sağlık hizmet sunucuları, ikinci basamak sağlık hizmet sunucuları ve üçüncü basamak sağlık hizmet sunucuları olarak sınıflandırılmıştır. Buna göre, Yönetmeliğin 5. maddesinde, birinci basamak sağlık hizmet sunucuları; 6. maddesinde ikinci basamak sağlık hizmet sunucuları sayılmış; 7. maddesinin birinci fıkrasında ise, üçüncü basamak sağlık hizmet sunucuları, ilgili mevzuatında tanımlanan ileri tetkik ve özel tedavi gerektiren hastalıklar için yüksek teknoloji içeren ve/veya eğitim ve araştırma hizmetlerinin verilebileceği altyapıya sahip üst düzey hastaneler(sağlık hizmet sunucuları) olarak tanımlanmış, 8. maddesinde de, kamu ve özel sektöre ait hastanelerden belirlenen koşul ve standartları sağlayanların, üçüncü basamak sağlık hizmet sunucusu olarak basamaklandırılacağı belirtildikten sonra üçüncü basamak sağlık hizmet sunucularının koşul ve standartları ile izleme ve değerlendirme kriterleri ayrıntılı olarak belirlenmiştir.
Uyuşmazlık, Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu kararı ile, Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik doğrultusunda Sağlık Bakanlığınca "üçüncü basamak sağlık hizmet sunucusu" olarak basamaklandırılan özel sağlık hizmeti sunucuları için ikinci basamak özel sağlık hizmet sunucularına ilişkin Kurum mevzuatının uygulandığı, Yönetmelikle yapılan ayrımın dikkate alınmadığı ileri sürülerek iptali isteminden kaynaklanmakta olup, mevzuat bir bütün olarak değerlendirildiğinde, 5510 sayılı Kanun uyarınca finansmanın sağlanacağı sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının, sağlık hizmeti sunucuları yönünden hizmetin niteliği esas alınarak Sağlık Bakanlığınca yapılan sınıflandırmaya uygun olarak belirlenmesi gerektiği açıktır.
Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelikte sayılan koşul ve standartları yerine getiren üçüncü basamak sağlık hizmet sunucularının, ileri tetkik ve özel tedavi gerektiren hastalıklar için yüksek teknoloji içeren ve/veya eğitim ve araştırma hizmetlerinin verilebileceği altyapıya sahip üst düzeyde hizmet sundukları dikkate alındığında, ikinci basamak sağlık hizmet sunucuları gibi faturalandırmaya ve geri ödemeye tabi tutulmalarında da hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Kaldı ki Kurum tarafından 25/08/2022 tarih ve 31934 (mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ ile uygulamanın sona erdirildiği de belirtilmiştir
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptali gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı Sosyal Güvenlik Kurumunun usul itirazları ile dava konusu düzenlemelerin dayanağını oluşturan 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ve süresi" başlıklı 63. maddesinde Sosyal Güvenlik Kurumunun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu belirtildiğinden davalı Sağlık Bakanlığının husumet itirazı yerinde görülmemiştir.
MADDİ OLAY
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu gereği oluşturulan Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu 16/6/2022 tarihinde toplanarak bazı kararlar almış; buna göre, anılan Karar'ın 4. maddesi ile "Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik doğrultusunda Sağlık Bakanlığınca 'üçüncü basamak sağlık hizmet sunucusu' olarak basamaklandırılan özel sağlık hizmeti sunucuları için ikinci basamak özel sağlık hizmet sunucularına ilişkin halen yürürlükte bulunan Kurum mevzuatının uygulanmasına oy çokluğuyla" karar verilmiştir.
Anılan Karar, 27/07/2022 tarih ve 31905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak Karar'ın imzalandığı tarihten geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girmiş, davacı tarafından söz konusu Karar'ın iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1. maddesine göre, bu Kanun'un amacı, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemektir.
Anılan Kanun'un 63. maddesinde, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usul ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında da, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, ancak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı; Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu; Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği; 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
5510 sayılı Kanun'un "Hizmet basamakları ve sevk zinciri" başlıklı 70. maddesinin birinci fıkrasında, "Bu Kanun'un uygulanması bakımından sağlık hizmeti sunucuları birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılır. Bu basamaklar ve sağlık hizmet sunucuları arasında sevk zinciri; tanı, ön tanı, hekimlerin ve diş hekimlerinin uzmanlıkları dikkate alınmak suretiyle tüm yurtta veya il ya da ilçe bazında Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurum tarafından belirlenir. Aile hekimleri birinci basamak hizmet sunucuları içinde yer alır." hükmüne yer verilmiştir.
Bununla birlikte 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı; (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla, bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir.
Anılan Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde ise, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 508. maddesinde ise, "Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idarî düzenlemeler yapabilir." hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen 5510 sayılı Kanun'un 70. maddesi, 3359 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine dayanılarak Sağlık Bakanlığı tarafından 10/02/2022 tarih ve 31746 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdari işlemler tesis olunurken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.
İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.
Eğer ki mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme var ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır.
Yapılan açıklamalar ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun, bu konuda düzenleme yapmadan önce 5510 sayılı Kanun gereğince sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülük, yasal olarak zorunlu bir yükümlülüktür. Burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü alması zorunludur. Aksi takdirde işlem, şekil unsuru açısından hukuka aykırı olacaktır.
Bu çerçevede davalı Sağlık Bakanlığının savunmasının incelenmesinden, davalı Sosyal Güvenlik Kurumunun ... tarih ve E.... sayılı yazısı ve .... tarih ve E.... sayılı yazısı ile Sağlık Bakanlığından görüş talebinde bulunulduğu, konuya dair çalışma tamamlanarak görüş verilmeden düzenlemenin yayımlandığının belirtildiği görülmektedir.
Bu durumda, her ne kadar davalı Sosyal Güvenlik Kurumunca dava konusu düzenlemeden önce Sağlık Bakanlığından görüş talebinde bulunulmuş ise de, 5510 sayılı Kanun'da öngörülen "görüş alma zorunluluğu"na ilişkin yasal sürecin tamamlanmadığı anlaşılmakta olup, sağlık hizmetleri alanında asli yetkili otorite olan Sağlık Bakanlığınca konuya dair çalışma tamamlanıp cevap verilmeksizin anılan Karar'ın yayımlanmış olması, böylece Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesi niteliğinde bulunan Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu Kararı'nın yayımlanmasından önce Sağlık Bakanlığının görüşünün alınmaması dava konusu düzenlemeyi şekil açısından sakat hale getirmektedir.
Öte yandan, 5510 sayılı Kanun'un yukarıda yer verilen "Hizmet basamakları ve sevk zinciri" başlıklı 70. maddesinin birinci fıkrasında, anılan Kanun'un uygulanması bakımından sağlık hizmeti sunucularının birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılacağı, bu basamaklar ve sağlık hizmet sunucuları arasında sevk zincirinin; tanı, ön tanı, hekimlerin ve diş hekimlerinin uzmanlıkları dikkate alınmak suretiyle tüm yurtta veya il ya da ilçe bazında Sağlık Bakanlığının görüşünün alınarak Kurum tarafından belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
Buna göre, sağlık hizmetinin yerine getirilmesinde görevli bulunan davalı Sağlık Bakanlığının, sağlık kurum ve kuruluşlarının basamaklandırılması konusunda düzenleme yapma yetkisinin bulunduğu muhakkaktır.
Anılan yetkiye dayanılarak 10/02/2022 tarih ve 31746 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik ile sağlık hizmet sunucuları, birinci basamak sağlık hizmet sunucuları, ikinci basamak sağlık hizmet sunucuları ve üçüncü basamak sağlık hizmet sunucuları olarak sınıflandırılmıştır. Buna göre, Yönetmeliğin 5. maddesinde, birinci basamak sağlık hizmet sunucuları; 6. maddesinde ikinci basamak sağlık hizmet sunucuları sayılmış; 7. maddesinin birinci fıkrasında ise, üçüncü basamak sağlık hizmet sunucuları, ilgili mevzuatında tanımlanan ileri tetkik ve özel tedavi gerektiren hastalıklar için yüksek teknoloji içeren ve/veya eğitim ve araştırma hizmetlerinin verilebileceği altyapıya sahip üst düzey hastaneler olarak tanımlanmıştır. (Hastaneler ibaresi, 30/07/2022 tarih ve 31908 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan değişiklik ile sağlık hizmet sunucuları olarak değiştirilmiştir.) Bununla birlikte anılan Yönetmeliğin 8. maddesinde de kamu ve özel sektöre ait hastanelerden belirlenen koşul ve standartları sağlayanların üçüncü basamak sağlık hizmet sunucusu olarak basamaklandırılacağı belirtildikten sonra üçüncü basamak sağlık hizmet sunucularının koşul ve standartları ile izleme ve değerlendirme kriterleri ayrıntılı olarak belirlenmiştir.
Sağlık Bakanlığı tarafından sağlık hizmetini sunan ve/veya üreten sağlık hizmet sunucularının sundukları hizmet bakımından ayrı ayrı sınıflara tabi tutulmakta, esasen bu sınıflandırma 5510 sayılı Kanun'un uygulanması bakımından da yapılmaktadır. Dolayısıyla davalı Sosyal Güvenlik Kurumunun 5510 sayılı Kanun uyarınca finansmanını sağlanacağı sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarını Sağlık Bakanlığınca yapılan sınıflandırmaya uygun olarak belirlemesi gerekmektedir.
Dava konusu Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu kararı ile, Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik doğrultusunda Sağlık Bakanlığınca "üçüncü basamak sağlık hizmet sunucusu" olarak basamaklandırılan özel sağlık hizmeti sunucuları için ikinci basamak özel sağlık hizmet sunucularına ilişkin halen yürürlükte bulunan Kurum mevzuatının uygulanması öngörülmekte, davacı tarafından anılan Karar'ın iptali istenilmektedir.
Bu durumda, Sağlık Bakanlığınca yayımlanan Yönetmelik ile sağlık hizmet sunucularının hizmet sunumu bakımından basamağının belirlenmesine karşın, hizmet sunumu bakımından farklı koşul ve standartlara tabi tutulan üçüncü basamak sağlık hizmet sunucularına, ikinci basamak sağlık hizmet sunucularına ilişkin mevzuatın uygulanması sonucunu doğuran dava konusu düzenlemenin, hizmet sunumu bakımından yapılan belirlemeyi işlevsizleştirdiği, anılan düzenlemenin amacının da davalı idare tarafından açıklanamadığı görülmektedir.
Sonuç olarak, Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelikte sayılan koşul ve standartları yerine getiren üçüncü basamak sağlık hizmet sunucularının, ileri tetkik ve özel tedavi gerektiren hastalıklar için yüksek teknoloji içeren ve/veya eğitim ve araştırma hizmetlerinin verilebileceği altyapıya sahip üst düzeyde sundukları hizmetler karşılığında ikinci basamak sağlık hizmet sunucuları gibi faturalandırmaya ve geri ödemeye tabi tutulmalarında bu açıdan da hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Her ne kadar davalı Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından, dava konusu Karar'ın, karar tarihinden itibaren uygulandığı, 25/08/2022 tarih ve 31934 (mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ ile uygulamanın sona erdiği savunulmakta ise de, Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmeliğin 10/02/2022 tarihinde yayımlandığı, davaya konu uygulamanın 25/08/2022 tarihli Tebliğ değişikliği ile sona erdiği, buna göre 25/08/2022 tarihinde kadar üçüncü basamak sağlık hizmet sunucusu olarak basamaklandırılan sağlık kurum ve kuruluşlarına, ikinci basamak sağlık hizmet sunucusuna ilişkin mevzuatın uygulandığı, bu dönemde anılan sağlık hizmet sunucularının haklarının muhtel olduğu sonucuna varıldığından, davalı idarenin bu savunmasına itibar edilmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 27/07/2022 tarih ve 31905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 2022/5 karar sayılı Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu Kararı'nın 4. maddesinin İPTALİNE,
2. Sonuç itibarıyla dava iptal ile sonuçlandığından, davacı tarafından yapılan ve ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin dava konusu düzenlemelerde Sağlık Bakanlığının görüşü ve dahli bulunmadığı için davalı Sosyal Güvenlik Kurumundan alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmasız işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin dava konusu düzenlemelerde Sağlık Bakanlığının görüşü ve dahli bulunmadığı için davalı Sosyal Güvenlik Kurumundan alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre taraflara iadesine,
5. Bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 23/10/2025 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.