T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/6351
Karar No : 2025/4735
DAVACI : ... İnşaat San. ve Tic. A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı / ...
VEKİLLERİ : Huk. Müş. ... Huk. Müş. Av. ...
2- ... Başkanlığı / ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU:24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin, 25/08/2022 tarih ve 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in;
a) 2. maddesi ile değişik 1.4 numaralı maddesinin "1.4.5 - Kurumla sözleşmesi devam eden vakıf yükseköğretim kurumlarıyla işbirliği protokolü bulunan özel hastaneler" satırının,
b) 55. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile değişik "Ayaktan Başvurularda Ödeme Listesi (EK-2/A)" nin,
c) 55. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile değişik "Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının Ayakta Tedavilerde Sınıflandırılması Listesi (EK-2/A-1)"nin,
d) 12. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile değişik 2.2 numaralı maddesinin yirminci fıkrasının,
e) 12. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile değişik 2.2.1.B-1 numaralı maddesinin onuncu fıkrasının (c) alt bendinin,
f) 12. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile değişik 2.2.1.B-2 numaralı maddesinin dördüncü fıkrasının,
g) 12. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi ile değişik 2.2.2.A numaralı maddesinin altıncı fıkrasının,
h) 18. maddesi ile değişik 3.2.1.B numaralı maddesinin birinci fıkrasının,
iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :Davacı tarafından, dava konusu değişiklikler ile vakıf üniversiteleriyle işbirliği yapan özel hastanelerin üçüncü basamak/üniversite hastanesi niteliğini değiştiren ve ikinci basamak özel hastanelerle aynı statüye sokan düzenlemelerin yapıldığı, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Hakkında Kanun uyarınca tıp eğitimi, hizmet basamağı, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurları dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırma yetkisi bulunan Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu tarafından dava konusu düzenlemeler tesis edilirken anılan Kanun'un 72. maddesinde belirtilen unsurların dikkate alınmadığı, tıp eğitimi, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurları yönünden özel hastaneler ile vakıf üniversitesi ile işbirliği yapmış özel hastanelerin aynı statüde kabul edilmesinin mümkün olmadığı, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun ek 15. maddesi ile geçici 10. maddesi uyarınca vakıf üniversitesi ile işbirliği yapan özel hastanenin, vakıf üniversiteleriyle arasındaki işbirliği protokolünün, protokollerde belirlenen sürelerin sonuna kadar mevcut hak ve yükümlülüklerle devam edeceğinin düzenlendiği, işbirliği protokolü devam ederken işbirliği yapan özel hastanenin niteliğinin ve sınıfının değiştirilmesine ilişkin düzenleme yapılarak hizmet basamağının ikinci basamak olarak değiştirilmesi ve böylelikle tıp ve diş hekimliğinde lisans eğitimi, tıp, diş hekimliği ve eczacılıkta uzmanlık eğitimi ile araştırma faaliyetleri için gerekli hasta sayısı ve çeşidinin sağlanmasının engellenmesinin hukuka ve emsal yargı kararlarına aykırı olduğu, zira vakıf üniversitesi ile işbirliği yapmış özel hastanelerin hukuki niteliği ve fonksiyonunun doğrudan 3359 sayılı Kanunla düzenlenmiş bulunduğu, dolayısıyla davalı Sosyal Güvenlik Kurumunun vakıf üniversitesi ile işbirliği yapmış özel hastanelere ilişkin kendi mevzuatından kaynaklanan düzenlemeleri yaparken anılan kanuni düzenlemelere uygun şekilde düzenleme yapmasının hukuken zorunlu olduğu, dava konusu değişikliklerin 5510 sayılı Kanunla Sağlık Bakanlığına verilen basamaklandırma yetkisinin de kullanılması anlamına geldiği, nitekim dava konusu düzenlemelerin Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanan Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmeliğe de aykırı olduğu, üçüncü basamak statüsünde olan özel hastanelerin, aynı fonksiyonu ifa ettiği ve aynı işlemleri yapabildiği, bu nedenle kamuya ait üçüncü basamak hastanelerden ayrı bir statüye tabi tutmanın da hukuka, kamu yararına ve Anayasa'ya aykırı olduğu, Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmeliği ve 3359 sayılı Kanun ile korunan hakların, dava konusu düzenlemelerde vakıf üniversitesiyle işbirliği yapan özel hastanenin sınıfının değiştirilmesi suretiyle ortadan kaldırılmasının açıkça hukuka aykırı olduğu, ayrıca dava konusu düzenlemelerin konuya ilişkin yargı kararlarıyla korunan statüyü de ihlal ederek alınan kararları uygulanamaz kıldığı, dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN_SAVUNMALARI :
Davalı Sağlık Bakanlığı tarafından, her ne kadar 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Hakkında Kanun'un 63. ve 64. maddelerinde Kurumca finansmanı sağlanacak ve sağlanmayacak sağlık hizmetlerinin Sağlık Bakanlığının görüşü alınmak suretiyle çıkarılacak Yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüş ise de, dava konusu işlemler hakkında 5510 sayılı Kanun çerçevesinde hazırlık işlemi, görüş niteliğinde dahi herhangi bir iş veya işlem yapılmadığı, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından... tarih ve E-... sayılı yazı ile görüş talep edilmiş ise de konuya dair çalışma tamamlanarak görüş verilmeden düzenlemenin yayımlandığı, dolayısıyla iptali talep edilen düzenleyici işlemin Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından tesis edilmiş olduğu, Bakanlıklarının hasım mevkiinden çıkarılması ile davanın münhasıran Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı husumetiyle görülmesi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından, davanın süresinde açılıp açılmadığının resen tetkiki ile süresinde açılmadığının tespiti halinde davanın süre yönünden reddine karar verilmesi gerektiği, 5510 sayılı Kanun'un 70. maddesi ile sağlık hizmeti sunucularının birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak basamaklandırma görev ve yetkisinin Sağlık Bakanlığına verildiği, sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerine ilişkin sınıflandırma yetkisinin ise 72. madde ile Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonuna verildiği, Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu tarafından sağlık hizmeti sunucularının hangi ölçütlere göre sınıflandırılabileceğinin 72. maddede “tıp eğitimi, hizmet basamağı, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurları” şeklinde öncelik belirtilmeksizin sayıldığı, aynı hizmet basamağında yer alan sağlık hizmeti sunucuları için sınıflandırmanın ve ödeme yöntem ve bedellerin aynı olacağına dair bir hüküm bulunmadığı, 72. madde ile Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonuna, Kurumca ödenecek bedellerini her sınıf için ayrı ayrı belirleme yetkisi verildiği, 5510 sayılı Kanun’un 70. maddesinde Kanun’un uygulanması bakımından yapılacağı belirtilen basamaklandırmanın doğrudan uygulanmasının söz konusu olmadığı, 5510 sayılı Kanun'da yer alan, aynı hizmet basamağına sahip sağlık hizmeti sunucularının Kanun hükümlerinin uygulanması açısından aynı kategoride değerlendirilmediği, 5510 sayılı Kanun’un 73. maddesine göre aynı hizmet basamağında yer alan devlet üniversiteleri ile vakıf üniversitelerinin ayrı tutulduğu, yine anılan düzenlemede aynı hizmet basamağında yer alan sağlık hizmeti sunucularından kamu idaresine ait olanlar ile özel olanların ayrı tutulduğu, yine aynı sağlık hizmeti basamağında yer alan eğitim araştırma hastaneleri ile devlet üniversite hastanelerinin ayrı tutulduğu, sağlık hizmeti sunucularını mali yönden etkileyen düzenlemelerde hizmet basamağının doğrudan ölçüt alınmadığı, Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanan Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelikte ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucularının tanımlandığı, Yönetmeliğe göre, Sağlık Bakanlığına bağlı eğitim ve araştırma hastaneleri ile devlet ve vakıf üniversitelerine ait hastanelerin doğrudan üçüncü basamak olarak basamaklandırıldığı, bunların dışındaki hastanelerin ise istemeleri halinde ve gerekli şartları taşımaları halinde üçüncü basamak olarak basamaklandırıldığı, anılan Yönetmelikte sağlık hizmeti sunucularının üçüncü basamak olarak basamaklandırılması için “eğitim ve araştırma hizmetlerinin verilebilmesi”nin şart tutulmadığı, söz konusu Yönetmeliğe göre üçüncü basamak özel ile ikinci basamak özel sağlık hizmeti sunucusu arasındaki farkın teknoloji altyapısı açısından olduğu, Yönetmeliğin “Üçüncü basamak sağlık hizmet sunucularının koşul ve standartları” başlıklı 8. maddesinde sayılan şartlar içerisinde hastane bina alanı bulundurulması gereken yatak, hekim, hemşire sayısı, branşlar ve tanı tedavi merkezleri ölçütlerinin yer aldığı, 5510 sayılı Kanun'un 72. maddesinde sınıflandırmada dikkate alınacağı belirtilen tıp eğitiminin bu ölçütler arasında yer almadığı, bu kapsamda dava konusu düzenlemelerin yapıldığı, dava konusu düzenlemelerin 5510 sayılı Kanun hükümlerine dayanılarak Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu kararı ile yapıldığı, konuya ilişkin Sağlık Uygulama Tebliği değişiklikleri ile ilgili olarak Sağlık Bakanlığına görüş sorulduğu, düzenlemelerin Kanun'a ve mevzuata uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ :Finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun, bu konuda düzenleme yapmadan önce 5510 sayılı Kanun gereğince sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır. Öte yandan, 5510 sayılı Kanun'da görüş talebinin iletilmesi üzerine Sağlık Bakanlığının kaç gün içerisinde cevap vermesi gerektiğine ilişkin veya cevap vermemesi halinde nasıl bir yol izleneceğine ilişkin bir düzenlemenin yer almadığı görülmektedir.
Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinde, Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının, taslaklara ilişkin görüşlerini en geç on beş gün içinde bildireceği, Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları görüş bildirmekten kaçınamayacağı, süresinde görüş verilmezse olumlu görüş verilmiş sayılacağı düzenlenmiştir.
Bu açıdan bakıldığında, 5510 sayılı Kanun'da Sağlık Bakanlığından görüş alınmasına ilişkin zorunluluğa yer vermekle birlikte, görüşün ne kadar süre içerisinde verilmesi gerektiğinin açıkça düzenlenmediği, idari işleyiş anlamında ise Sosyal Güvenlik Kurumundan ilanihaye Sağlık Bakanlığının cevabi yazısını beklemesi gerektiğinin beklenemeyeceği, o nedenle Sağlık Bakanlığınca görüş yazısının kendisine tebliğinden itibaren yukarıda anılan Yönetmelikte öngörülen on beş günlük sürede - ek süre isteme hali hariç- görüş sunulması gerektiği, görüş sunulmaması halinde görüş istenilmesine ilişkin zorunluluğun yerine getirildiğinin kabulü gerekmektedir.
Bu çerçevede dava konusu uyuşmazlık, davalı idareler tarafından dosyaya sunulan bilgi ve belgeler ile birlikte irdelendiğinde; Sosyal Güvenlik Kurumunun... tarih ve E-... sayılı ve...... tarih ve E-... sayılı yazıları ile Sağlık Bakanlığından görüş talebinde bulunulduğu; Sağlık Bakanlığının... tarih ve E-... sayılı ve ...tarih ve E-... sayılı cevabi yazılarında görüşlerinin bildirildiği; bunun üzerine Sosyal Güvenlik Kurumunun... tarih ve E-...sayılı yazısı ile Sağlık Bakanlığınca basamaklandırılan sağlık hizmeti sunucularının ayakta tedavide fiyatlandırmaya esas olmak üzere sınıflandırılmasının, Sağlık Uygulama Tebliği eki 'Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının Ayakta Tedavilerde Sınıflandırılması Listesi'nde (Ek-2/A-1) yer aldığı belirtilerek, Sağlık Uygulama Tebliğinde anılan listede yazı ekinde gönderilen şekilde düzenleme yapılmasına yönelik Sağlık Bakanlığının görüşünün bildirilmesinin istenildiği; konuya ilişkin Sağlık Bakanlığınca cevap verilmeksizin dava konusu değişikliklerin 25/08/2022 tarih ve 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlandığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu düzenleme ile yapılan değişikliklere ilişkin olarak Sağlık Bakanlığının cevabi yazılarından düzenleme öncesinde konuya ilişkin görüşlerinin sunulduğu, daha sonra Sosyal Güvenlik Kurumunun ... tarih ve E-... sayılı yazısı ile tekrar Sağlık Bakanlığından görüş istenilmiş ve Sağlık Bakanlığınca da görüş verilmeksizin dava konusu düzenleme yayımlanmış ise de, Sağlık Bakanlığının konuya dair görüşlerini zaten 18/01/2022 ve 28/05/2022 tarihli yazıları ile Sosyal Güvenlik Kurumuna iletildiği; ayrıca Sağlık Bakanlığınca Sosyal Güvenlik Kurumunun... tarih ve E-...sayılı yazısına bir ayı aşkın süre geçmesine rağmen cevap da verilmediği, bu nedenle dava konusu düzenlemenin yayımlanmasından önce Sağlık Bakanlığının görüşünün alınmaması gibi bir durumun söz konusu olmadığı, bu yönüyle şekil unsuru açısından herhangi bir hukuka aykırılığın bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bununla birlikte, düzenlemenin şekil unsuru yönünden hukuka uygun olduğu görülmekle dava konusu düzenlemenin diğer unsurlar yönünden hukuka uygunluk denetimi yapıldığında, vakıf üniversiteleri ile işbirliği protokolü bulunan özel sağlık hizmet sunucularının, ikinci veya üçüncü basamak özel sağlık hizmet sunucuları gibi faturalandırmaya ve geri ödemeye tabi tutulmalarında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Bu nedenle, dava konusu düzenlemelerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 24/03/2013 tarihli, 28597 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin, 25/08/2022 tarihli, 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 2'nci maddesiyle değişik 1.4 numaralı maddesinin "1.4.5 - Kurumla sözleşmesi devam eden vakıf yükseköğretim kurumlarıyla işbirliği protokolü bulunan özel hastaneler" satırının; 55'inci maddesinin 1'inci fıkrasının (a) bendiyle değişik "Ayaktan Başvurularda Ödeme Listesi (EK-2/A)"nin; 55'inci maddesinin 1'inci fıkrasının (b) bendiyle değişik "Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının Ayakta Tedavilerde Sınıflandırılması Listesi (EK-2/A-1)"nin; 12'nci maddesinin 1'inci fıkrasının (a) bendiyle değişik 2.2 numaralı maddesinin 20'nci fıkrasının; 12'nci maddesinin 1'inci fıkrasının (b) bendiyle değişik 2.2.1.B-1 numaralı maddesinin 10'uncu fıkrasının (c) alt bendinin; 12'nci maddesinin 1'inci fıkrasının (c) bendiyle değişik 2.2.1.B-2 numaralı maddesinin 4'üncü fıkrasının; 12'nci maddesinin 1'inci fıkrasının (d) bendiyle değişik 2.2.2.A numaralı maddesinin 6'ncı fıkrasının ve 18'inci maddesi ile değişik 3.2.1.B numaralı maddesinin 1'inci fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 63. maddesinde, genel sağlık sigortalısının ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sağlıklı kalmalarını; hastalanmaları halinde sağlıklarını kazanmalarını; iş kazası ile meslek hastalığı, hastalık ve analık sonucu tıbben gerekli görülen sağlık hizmetlerinin karşılanmasını, iş göremezlik hallerinin ortadan kaldırılmasını veya azaltılmasını temin etmek amacıyla Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş; 2. fıkrasında ise, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, ancak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı; Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği, 6518 sayılı Kanunun 81. maddesiyle değişik fıkrasında da; bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığının görüşü üzerine Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
5510 sayılı Kanunun 72'nci maddesinin 1'inci fıkrasında ise; 65'inci madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu; Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği; 63'üncü madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu kuralı öngörülmüştür.
Finansmanı Sosyal Güvenlik Kurumu atarafından sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Kurumun yetkili olmakla birlikte, Kurumun, 5510 sayılı Kanunun aktarılan düzenlemelerine göre, sağlık politikalarının uygulanmasından sorumlu olan Sağlık Bakanlığı'nın görüşüne başvurmadan, konuya ilişkin düzenleme yapmadan önce görüşüne başvurma zorunluluğu bulunmaktadır.
Uyuşmazlıkta, davalı Sağlık Bakanlığı tarafından verilen savunma dilekçesinde, dava konusu işlemler hakkında 5510 sayılı Kanun çerçevesinde hazırlık işlemi, görüş niteliğinde dahi herhangi bir iş veya işlem yapılmadığı, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından ... tarihli, E-... sayılı yazı ile görüş talep edilmiş ise de, konuya dair çalışma tamamlanarak görüş verilmeden düzenlemenin yayımlandığının belirtildiği, buna ilişkin bilgi ve belgelerin dosyaya sunulduğu görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu işlem öncesinde davalı Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından Sağlık Bakanlığından görüş istenilmiş ise de, 5510 sayılı Kanunun öngördüğü şekilde 'görüş alma zorunluluğu' yerine getirilmediğinden, sağlık politikalarının asli sorumlusu olan Sağlık Bakanlığı tarafından konuya dair çalışma tamamlanmadan, görüş verilmeden yayımlanan ve davacının iptalini istediği dava konusu edilen düzenlemelerde şekil unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 24/03/2013 tarihli, 28597 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin, 25/08/2022 tarihli, 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 2. maddesiyle değişik 1.4 numaralı maddesinin "1.4.5 - Kurumla sözleşmesi devam eden vakıf yükseköğretim kurumlarıyla işbirliği protokolü bulunan özel hastaneler" satırının; 55. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendiyle değişik "Ayaktan Başvurularda Ödeme Listesi (EK-2/A)"nin; 55. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendiyle değişik "Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının Ayakta Tedavilerde Sınıflandırılması Listesi (EK-2/A-1)"nin; 12. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendiyle değişik 2.2 numaralı maddesinin 20. fıkrasının; 12. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendiyle değişik 2.2.1.B-1 numaralı maddesinin 10. fıkrasının (c) alt bendinin; 12. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendiyle değişik 2.2.1.B-2 numaralı maddesinin 4. fıkrasının; 12. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendiyle değişik 2.2.2.A numaralı maddesinin 6. fıkrasının ve 18. maddesi ile değişik 3.2.1.B numaralı maddesinin 1. fıkrasının iptali yönünde karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 23/10/2025 tarihinde, davacıyı temsilen Av. ... ile davalı Sağlık Bakanlığını temsilen Av. ... ve davalı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığını temsilen Av....'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Hazır bulunan taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra hazır bulunan taraflara son kez söz verilip duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY:
24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin, 25/08/2022 tarih ve 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in; 2. maddesi ile değişik 1.4 numaralı maddesinin "1.4.5 - Kurumla sözleşmesi devam eden vakıf yükseköğretim kurumlarıyla işbirliği protokolü bulunan özel hastaneler" satırı, 55. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile değişik "Ayaktan Başvurularda Ödeme Listesi (EK-2/A)", 55. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile değişik "Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının Ayakta Tedavilerde Sınıflandırılması Listesi (EK-2/A-1)", 12. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile değişik 2.2 numaralı maddesinin yirminci fıkrası, 12. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile değişik 2.2.1.B-1 numaralı maddesinin onuncu fıkrasının (c) alt bendi, 12. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile değişik 2.2.1.B-2 numaralı maddesinin dördüncü fıkrası, 12. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi ile değişik 2.2.2.A numaralı maddesinin altıncı fıkrası, 18. maddesi ile değişik 3.2.1.B numaralı maddesinin birinci fıkrası değiştirilmiş, anılan değişikliklerin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarelerden Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından, süresinde açılmadığından davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda altmış gün olduğu; 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava açma süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı; "Sürelerle ilgili genel esaslar" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, sürelerin tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı hüküm altına alınmıştır.
Uyuşmazlık konusu olayda, dava konusu Tebliğ'in 25/08/2022 tarihli Resmi Gazete'de yayımlandığı, bakılan davanın 60 günlük dava açma süresi içerisinde 28/09/2022 tarihinde açıldığı görülmekte olup, davalı idarenin davanın süresinde açılmadığına ilişkin itirazının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.
Diğer taraftan, dava konusu düzenlemelerin dayanağını oluşturan 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ve süresi" başlıklı 63. maddesinde Sosyal Güvenlik Kurumunun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu belirtildiğinden davalı Sağlık Bakanlığının husumet itirazı yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1. maddesine göre, bu Kanun'un amacı, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemektir.
Anılan Kanun'un 63. maddesinde, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usul ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında da, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, ancak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı; Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu; Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği; 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
Hukuki Değerlendirme:
İdari işlemler tesis olunurken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.
İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.
Eğer ki mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme var ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır.
Yapılan açıklamalar ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun, bu konuda düzenleme yapmadan önce 5510 sayılı Kanun gereğince sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülük, yasal olarak zorunlu bir yükümlülüktür. Burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü alması zorunludur. Aksi takdirde işlem, şekil unsuru açısından hukuka aykırı olacaktır.
Bu çerçevede dava konusu uyuşmazlık, davalı idareler tarafından dosyaya sunulan bilgi ve belgeler ile birlikte irdelendiğinde;
Sosyal Güvenlik Kurumunun ... tarih ve E-... sayılı yazısı ile "Sağlık Uygulama Tebliği eki 'Sağlık kurum ve kuruluşlarının ayakta tedavilerde sınıflandırılması listesi (Ek-2/A-1)'de halihazırda yer alan 'özel' statüsünde yer alan 'özel hastane' ibaresi 'ikinci basamak özel hastane' ve 'üçüncü basamak özel hastane' ayrıştırılarak yeniden düzenlenmiş, Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmeliğin 'İşbirliği protokolü bulunan özel hastaneler' başlıklı geçici 1. maddesi kapsamında 'kamu' statüsünde yer alan 'U4 tıp fakülteleri bulunan vakıf üniversiteleri ile eğitim ve uygulama amaçlı protokol imzalayan özel sağlık hizmet sunucuları' söz konusu listeden çıkarılacaktır. 'Ayaktan Başvurularda Ödeme Listesi (Ek-2/A)'nde de aynı doğrultuda düzenlemeler yapılacaktır. SUT ve eki listelerde üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucularına yönelik belirlenen tüm istisnai düzenlemeler üçüncü basamak resmi sağlık hizmeti sunucularına olacak şekilde değiştirilecektir." şeklinde görüş talebinde bulunulduğu; Sağlık Bakanlığının ... tarih ve E-... sayılı cevabi yazısında, anılan konuya ilişkin olarak üçüncü basamak sağlık hizmetlerinin devamlılığı ile mezuniyet öncesi ve mezuniyet sonrası eğitimin aksamadan hizmet çeşitliliğinin sürdürülmesi konusunun göz önünde bulundurulması gerektiğinin bildirildiği;
Yine Sosyal Güvenlik Kurumunun ... tarih ve E-... sayılı yazısı ile yürürlükte bulunan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelikte yapılan düzenlemeler de dikkate alınmak suretiyle değişiklik yapılmasına ihtiyaç duyulduğu, planlanan değişikliklerin ana hatlarıyla sunulduğu belirtilerek ve 06/01/2022 tarihli yazıda değinilen hususlar tekrar edilerek anılan düzenlemeler hakkında Sağlık Bakanlığının görüşlerinin talep edildiği;
Sağlık Bakanlığının ... tarih ve E-... sayılı yazısında, -özetle- "kamu veya özel sektör ayrımı yapılmaksızın üçüncü basamak olarak basamaklandırılan sağlık hizmet sunucularının, yapacakları iş ve işlemler bakımından farklı kurallara tabi tutulmasının yerinde olmadığı, hukuken de hizmetin niteliğine ve kamu yararına aykırı olduğu, zira basamaklandırmaya esas olan kriterin, hastanelerin kamu ya da özel sektöre ait olması değil, altyapı ve kapasitesi göz önünde bulundurularak üçüncü basamağa esas olan hizmetler ile iş ve işlemleri yerine getirip getirememesi olduğu, üçüncü basamak sağlık hizmet sunucularının hizmetleri ile iş ve işlemleri arasında ayrım yapmanın, Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik hükümlerinin amacına ve kamu yararına aykırı olduğu, sonuç olarak sağlık hizmet sunucularının sınıflandırılması ve kodlanmasında kamuya ya da özel sektöre aidiyet ayrımı temel alınmaksızın Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik hükümlerine göre düzenleme yapılmasının, aynı fonksiyonu ifa eden eğitim ve araştırma hastaneleri, devlet üniversite hastaneleri ve vakıf üniversiteleri ile işbirliği yapan ve üniversite hastanesi niteliği kazanan hastaneler arasında hizmet çeşitliliğini engellemeye ve aynı işlemler için fiyat farkı uygulamaya yönelik düzenleme yapılmamasının, 3359 sayılı Kanun'la hukuki güvence altına alınan mevcut uygulamaların korunmasının ve yargı kararlarına aykırı düzenlemeler yapılmamasının hukuka ve üstün kamu yararına uygun olacağı, aksi halde hukuka, yargı kararlarına ve üstün kamu yararına aykırılık oluşacağının değerlendirildiği" şeklinde görüş bildirildiği;
Bunun üzerine Sosyal Güvenlik Kurumunun ... tarih ve E-... sayılı yazısı ile Sağlık Bakanlığınca basamaklandırılan sağlık hizmeti sunucularının ayakta tedavide fiyatlandırmaya esas olmak üzere sınıflandırılmasının, Sağlık Uygulama Tebliği eki 'Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının Ayakta Tedavilerde Sınıflandırılması Listesi'nde (Ek-2/A-1) yer aldığı belirtilerek, Sağlık Uygulama Tebliğinde anılan listede yazı ekinde gönderilen şekilde düzenleme yapılmasına yönelik Sağlık Bakanlığının görüşünün bildirilmesi istenilmiş;
Konuya ilişkin Sağlık Bakanlığınca cevap verilmeksizin dava konusu değişikliklerin 25/08/2022 tarih ve 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlandığı anlaşılmaktadır.
Davalı Sağlık Bakanlığının savunma dilekçesinde de, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından ... tarih ve E-... sayılı yazı ile görüş talep edilmiş ise de konuya dair çalışma tamamlanarak görüş verilmeden düzenlemenin yayımlandığının belirtildiği görülmektedir.
Bu durumda, her ne kadar davalı Sosyal Güvenlik Kurumunca dava konusu düzenlemelerden önce Sağlık Bakanlığından görüş talebinde bulunulduğu belirtilmekte ise de, 5510 sayılı Kanun'da öngörülen "görüş alma zorunluluğu"na ilişkin yasal sürecin tamamlanmadığı anlaşılmakta olup, sağlık hizmetleri alanında asli yetkili otorite olan Sağlık Bakanlığınca konuya dair çalışma tamamlanıp cevap verilmeksizin anılan değişikliklerin yayımlanmış olması, böylece Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesi niteliğinde bulunan dava konusu düzenlemelerin yayımlanmasından önce Sağlık Bakanlığının görüşünün alınmaması dava konusu düzenlemeyi şekil açısından sakat hale getirmektedir.
Bu nedenle, dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, davalı idarelerden Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından, 24/02/2022 tarih ve 31760 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinde, taslaklara ilişkin görüşlerin en geç on beş gün içinde bildirilmesi gerektiği, süresi içerisinde görüş verilmemesi halinde olumlu görüş verildiğinin kabul edileceği düzenlemesine istinaden ... tarih ve E-... sayılı görüş isteme yazısına Sağlık Bakanlığınca cevap verilmemesi üzerine anılan prosedüre uyulduğu kabul edilerek dava konusu düzenlemenin yayımlandığı belirtilmiş ise de, mevzuat taslaklarının hazırlanmasına ilişkin usul ve esasların belirlendiği söz konusu Yönetmelik hükümleri ile, mevzuat hazırlıklarına ilişkin yürütülecek süreçte yeknesaklığın sağlanması amaçlanmış, bu çerçevede, Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüş bildirmekten kaçınmasını ve hazırlıklarının sürüncemede kalmasını önlemek amacıyla en geç on beş günlük bir görüş bildirme süresi öngörülmüştür.
5510 sayılı Kanun'un 63. maddesinde öngörülen Sağlık Bakanlığından görüş alınması zorunluluğunun ise, Sosyal Güvenlik Kurumunca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile anılan maddenin (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını belirlemeye yönelik bir düzenleme yapılmadan önce sağlık alanında yetkili otorite olan Sağlık Bakanlığının yetki alanına ilişkin olarak sürece katkısının sağlanması, anılan Bakanlığın olumlu ya da olumsuz değerlendirmeleri görülüp gözetilerek bir belirleme yapılması amacına matuf olduğu açıktır.
Buna göre, Sosyal Güvenlik Kurumunca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesine ilişkin süreçte, anılan Yönetmelikte öngörülen görüş bildirme süresine uyulmamış olması, 5510 sayılı Kanun’un 63. maddesi gereğince sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğunu ortadan kaldırmayacaktır. Zira, teknik düzenlemeler içeren bu alanda Sağlık Bakanlığının bir takım inceleme ve değerlendirmelerde bulunacağı ve işin doğası gereği görüş bildirme süresinin uzayabileceği gözetildiğinde, bu şekilde on beş gün içinde bildirilmeyen görüşlerin salt yukarıda belirtilen amaçla çıkarılan Yönetmelik hükmü esas alınarak olumlu kabul edilmesi 5510 sayılı Kanun’un 63. maddesinin zikredilen amacına ve ruhuna aykırı olacak, Sağlık Bakanlığından görüş alınmadan bu alanda düzenleme yapılmasına sebebiyet verebilecektir.
Açıklanan nedenlerle, Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte öngörülen görüş bildirme süresinin doğrudan işbu uyuşmazlığa uygulanmasının mümkün olmadığı sonucuna varıldığından davalı idarenin bu iddiasına itibar edilmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin, 25/08/2022 tarih ve 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in; 2. maddesi ile değişik 1.4 numaralı maddesinin "1.4.5 - Kurumla sözleşmesi devam eden vakıf yükseköğretim kurumlarıyla işbirliği protokolü bulunan özel hastaneler" satırı, 55. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile değişik "Ayaktan Başvurularda Ödeme Listesi (EK-2/A)", 55. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile değişik "Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının Ayakta Tedavilerde Sınıflandırılması Listesi (EK-2/A-1)", 12. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile değişik 2.2 numaralı maddesinin yirminci fıkrası, 12. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile değişik 2.2.1.B-1 numaralı maddesinin onuncu fıkrasının (c) alt bendi, 12. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile değişik 2.2.1.B-2 numaralı maddesinin dördüncü fıkrası, 12. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi ile değişik 2.2.2.A numaralı maddesinin altıncı fıkrası, 18. maddesi ile değişik 3.2.1.B numaralı maddesinin birinci fıkrasının İPTALİNE,
2. Sonuç itibarıyla dava iptal ile sonuçlandığından, davacı tarafından yapılan ve ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin dava konusu düzenlemelerde Sağlık Bakanlığının görüşü ve dahli bulunmadığı için davalı Sosyal Güvenlik Kurumundan alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen... TL vekâlet ücretinin dava konusu düzenlemelerde Sağlık Bakanlığının görüşü ve dahli bulunmadığı için davalı Sosyal Güvenlik Kurumundan alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre taraflara iadesine,
5. Bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 23/10/2025 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.