T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/6521
Karar No : 2025/4591
DAVACI : ...Vakfı
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ...Bakanlığı/ANKARA
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN KONUSU : Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü'nün 27/12/2021 tarih ve 2021/24 sayılı, "Sahipsiz ve Tehlike Arz Eden Hayvanlar Hakkında" konulu Genelgesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu’nun 6. ve geçici 2. maddesi uyarınca Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 1 yıl içerisinde hazırlanması gereken Yönetmelik hazırlanmadan dava konusu Genelgenin düzenlendiği, dava konusu Genelge'de 5199 sayılı Kanun gereği Yönetmelikle düzenlenmesi gereken konuların Genelge ile düzenlendiği, dolayısıyla Genelgenin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, 5199 sayılı Kanun'un emredici hükmü karşısında uygulama Yönetmeliği yürürlüğe girmeden aynı konuda Genelge çıkarılamayacağı, davalı idarenin 5199 sayılı Kanun kapsamında düzenleyici işlem tesis etme yetkisinin bulunmadığı, 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu’nun 6. maddesinin 3. fıkrası uyarınca davalı idarenin sadece Tarım ve Orman Bakanlığınca çıkartılacak Yönetmeliğin hazırlanma sürecinde görüş bildirme görevinin bulunması nedeniyle dava konusu Genelgenin yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu, dava konusu Genelge’de “sahipsiz ve tehlike arz eden hayvan” ibaresi kullanılarak sahipsiz hayvanların tehlike arz ettiği algısının oluşturulduğu, ancak 5199 sayılı Kanun’un 3. maddesinde sahipsiz hayvanlara ilişkin tanıma yer verildiği, tehlike arz eden hayvanlara yönelik düzenlemenin ise geçici 3. maddesinde yer aldığı, hayvanların toplatılarak barınağa götürülmesini düzenleyen Genelge'nin 8. maddesinde hayvanların alındıkları ortama geri bırakılması ile ilgili bir düzenleme olmaması nedeniyle gerek 5199 sayılı Kanun’a gerekse uluslararası normlara aykırı olarak hayvanların toplanmasının öngörüldüğü iddia edilmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılıp açılmadığına yönelik araştırma yapılması, davanın süresinde olmadığının tespit edilmesi halinde süre aşımı nedeniyle davanın reddine karar verilmesi gerektiği; esasa ilişkin olarak, 5393 sayılı Belediye Kanunu ile çevre ve çevre sağlığı hizmetleriyle ilgili görev ve sorumluluğu ile belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde bulunma yetki ve imtiyazının belediyelere verildiği, 5199 sayılı Kanun’da, 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7332 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu ile Türk Ceza Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile yapılan değişiklikle Belediyelere gönüllü kuruluşlarla işbirliği içinde, sahipsiz ve güçten düşmüş hayvanların korunması için hayvan bakımevleri kurarak onların bakımlarını ve tedavilerini sağlama, eğitim çalışmaları yapma, ayrıca ilgili belediye meclisinin uygun görmesi halinde hayvan hastanesi kurma görevinin verildiği, dava konusu Genelge'nin 5199 sayılı Kanun ile 5393 sayılı Kanunun Belediyelere verdiği yetkiler dahilinde hazırlandığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ :.14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7332 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu ile Türk Ceza Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesiyle değiştirilen 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde "bakanlık" ibaresinin Tarım ve Orman Bakanlığı olarak tanımlanması nedeniyle, 5199 sayılı Kanun'un uygulanmasına ilişkin düzenleyici işlemlerin bizzat Tarım ve Orman Bakanlığı'nca düzenlenmesi gerektiği, davalı idarece düzenlenen Genelgenin yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü'nün 27/12/2021 tarih ve 2021/24 sayılı, "Sahipsiz ve Tehlike Arz Eden Hayvanlar Hakkında" konulu Genelgesinin iptali istenilmektedir.
Anayasanın 123. maddesi uyarınca kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenmek durumunda olan idare, kendi düzenleme yetkisini de yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanmak zorundadır. Bu ilke (kanuni idare ilkesi), Anayasanın 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüyle ifade edilmiştir. Esasen bu husus, idarenin ikincil (tali) düzenleme yetkisinin doğal sonucudur.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Dava konusu Sahipsiz ve Tehlike Arz Eden Hayvanlar Hakkında Genelgenin 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu'nda, 7332 sayılı Kanun ile yapılan değişiklikler ve 5393 sayılı Belediye Kanunu kapsamında Belediyelerce yerine getirilmesi gereken hususların belirtilmesi amacıyla hazırlandığı; yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri incelendiğinde, (mülga) 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un (mülga) Çevre ve Orman Bakanlığının ana hizmet birimleri arasında sayılan "Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü"ne hayvanların korunması konusunda verdiği görev ile uyumlu şekilde 5199 sayılı Kanun'un ilk halinde, Kanun'un uygulanmasına ilişkin düzenleme yapma yetkisinin (mülga) Çevre ve Orman Bakanlığı'na tanındığı, bu yetkiye istinaden (mülga) Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından hazırlanan Hayvanların Korunmasına Dair Uygulama Yönetmeliğinin 12/05/2006 tarihinde Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulduğu, önce (mülga) 636 sayılı Çevre, Orman ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile 4856 sayılı Kanun'un, ardından (mülga) 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile 636 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin yürürlükten kaldırıldığı, 644 (ve 648) sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'na hayvanların korunması ile ilgili herhangi bir görev ve yetkinin verilmediği, (mülga) 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile "Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü"nün Orman ve Su İşleri Bakanlığı'nın hizmet birimleri arasında sayıldığı ve hayvanların korunması ile ilgili görevin anılan Genel Müdürlüğe verildiği, 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 28. maddesiyle 644 ve 645 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerin yürürlükten kaldırıldığı, Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 420. maddesinde, hayvanların korunmasına ilişkin görev ve yetkinin Tarım ve Orman Bakanlığının hizmet birimleri arasında sayılan "Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü"nün görev ve yetkileri arasında düzenlendiği, anılan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Resmi Gazete'de yayımlandığı (10/07/2018) tarihte yürürlüğe girdiği, 7332 sayılı Kanun ile de yukarıda aktarılan mevzuat değişikliklerine uyum kapsamında 5199 sayılı Kanun'da yapılan değişikliklerle, Kanun'un uygulanmasına ilişkin düzenleme yapma yetkisinin Tarım ve Orman Bakanlığı'na verildiği, anılan değişikliğin 7332 sayılı Kanun'un Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihte (14/07/2021) yürürlüğe girdiği, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında 5199 sayılı Kanun ile ilgili herhangi bir düzenleme yapma yetkisinin bulunmadığı gibi 5393 sayılı Kanun ile de davalı idareye böyle bir yetkinin verilmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, hayvanların korunmasına ilişkin görev ve yetkilerin, dava konusu Genelge'nin tesis edildiği tarihten çok önce 04/07/2011 tarihi itibarıyla davalı Bakanlıktan alınarak Tarım ve Orman Bakanlığı'na verilmesi, dava konusu Genelge'nin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve 7332 sayılı Kanun ile 5199 sayılı Kanun'da yapılan değişikliklerle de, 5199 sayılı Kanun'daki hükümlere ilişkin düzenleme yetkisinin Tarım ve Orman Bakanlığı'na ait olması karşısında, davalı Bakanlık tarafından düzenlenen dava konusu Genelge'de yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenle, dava konusu Genelgenin iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun Ek 1. maddesi uyarınca Danıştay Onuncu ve Sekizinci Dairelerinden oluşan Müşterek Kurulca, Tetkik Hakiminin raporu ve sözlü açıklamaları dinlendikten sonra, gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY :
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü'nün 27/12/2021 tarih ve 2021/24 sayılı, "Sahipsiz ve Tehlike Arz Eden Hayvanlar Hakkında" konulu Genelgesinin iptali istenilmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare tarafından; davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun ''Dava açma süresi'' başlıklı 7. maddesinde, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda altmış gün olduğu, bu sürenin idari uyuşmazlıklarda yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlayacağı, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başladığı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği hükümlerine yer verilmiştir.
Dava konusu düzenleyici işlemin 27/12/2021 tarihinde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünce 81 İl Valiliğine talimat şeklinde gönderildiği ve herhangi bir mecrada yayımlanmadığı, dava dilekçesinde dava konusu Genelge'den, ... tarih ve ... sayılı Bolu Valiliği Umumi Hıfzıssıhha Meclisi Kararı ile haberdar olunduğunun beyan edildiği ve davalı idare tarafından aksi yönde bilgi veya belge sunulmadığı dikkate alındığında; 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca dava konusu Genelge'nin öğrenildiği tarihten itibaren altmış günlük süre içinde 04/10/2022 tarihinde açılan davada süre aşımı bulunmadığından, davalı idarenin bu itirazı yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
01/05/2003 tarihli ve 4856 sayılı (mülga) Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 8. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde, "Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü", Çevre ve Orman Bakanlığının ana hizmet birimleri arasında sayılmış; 13. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinde, hayvanların korunmasına yönelik çalışmaları, ilgili bakanlık, kurum ve kuruluşlar ile sivil toplum örgütleriyle işbirliği içinde yapmak, yaptırmak, bu konuda yürütülen faaliyetleri desteklemek, denetlemek ve denetlenmesini sağlamak, Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün görevleri arasında düzenlenmiştir.
08/06/2011 tarihli ve 27958 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (mülga) 636 sayılı Çevre, Orman ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 37. maddesinin 5. fıkrasıyla 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun yürürlükten kaldırılmış; anılan Kanun Hükmünde Kararname'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde, "Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü", Bakanlığın hizmet birimleri arasında sayılmış; 11. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, hayvanların korunmasına yönelik çalışmaları, ilgili bakanlık, kurum ve kuruluşlar ile sivil toplum örgütleriyle işbirliği içinde yapmak, yaptırmak, bu konuda yürütülen faaliyetleri desteklemek, denetlemek ve denetlenmesini sağlamak, Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün görevleri arasında düzenlenmiştir.
04/07/2011 tarihli ve 27984 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (mülga) 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 37. maddesinin 4. ve 5. fıkralarıyla 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile 636 sayılı Çevre, Orman ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmış; anılan Kanun Hükmünde Kararnamenin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınun hizmet birimlerini düzenleyen 6. maddesinde, "Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü" sayılmamış, ayrıca Kanun Hükmünde Kararnamenin diğer maddelerinde de Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'na hayvanların korunması ile ilgili herhangi bir görev ve yetki tanınmamış; anılan Kanun Hükmünde Kararname'de değişiklik yapan 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de de bu konuda bir görev tanımına yer verilmemiştir.
04/07/2011 tarihli ve 27984 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (mülga) 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü" adı geçen Bakanlığın hizmet birimleri arasında sayılmış; 8. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, hayvanların korunmasına yönelik çalışmaları, ilgili bakanlık, kurum ve kuruluşlar ile sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği içinde yapmak, yaptırmak, bu konuda yürütülen faaliyetleri desteklemek, denetlemek ve denetlenmesini sağlamak, Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün görevleri arasında düzenlenmiştir.
09/07/2018 tarihli ve (3. mükerrer) 30473 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 28. maddesiyle 644 ve 645 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler yürürlükten kaldırılmıştır.
10/07/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının hizmet birimleri arasında sayılan Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün görev ve yetkilerini düzenleyen 100. maddesinin 1. fıkrasının dava konusu Genelge tarihi itibarıyla yürürlükte olan halinde, Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri; "a) Mahalli idarelerin iş ve işlemlerine dair mevzuatla verilen görev ve hizmetleri yapmak, takip etmek, sonuçlandırmak ve geliştirmek, b) Mahalli idare yatırım ve hizmetlerinin kalkınma planları ile yıllık programlara uygun şekilde yapılmasını gözetmek, c) Mahalli idarelerin geliştirilmesi amacıyla araştırmalar yapmak, istatistiki bilgileri toplamak, değerlendirmek ve yayımlamak, ç) Mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini planlamak ve uygulanmasını takip etmek, d) Mahalli idarelerin teşkilat, araç ve kadro standartlarını tespit etmek, e) Mahalli idare kontrolörlerinin çalışma programlarını düzenlemek ve uygulanmasını sağlamak, f) Bakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak." şeklinde belirtilmiş; 412. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinde, "Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü" Tarım ve Orman Bakanlığının hizmet birimleri arasında sayılmış; 420. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, hayvanların korunmasına yönelik çalışmaları, ilgili bakanlık, kurum ve kuruluşlar ve sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği içinde yapmak, yaptırmak, bu konuda yürütülen faaliyetleri desteklemek, denetlemek veya denetlenmesini sağlamak görev ve yetkisi, Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğüne verilmiştir.
Öte yandan; hayvanların rahat yaşamlarını ve hayvanlara iyi ve uygun muamele edilmesini temin etmek, hayvanların acı, ıstırap ve eziyet çekmelerine karşı en iyi şekilde korunmalarını, her türlü mağduriyetlerinin önlenmesini sağlamak amacıyla hazırlanan ve 01/07/2004 tarihli ve 25509 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu'nda, 14/07/2021 tarihli ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7332 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu ile Türk Ceza Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile birtakım değişikler yapılmıştır.
5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde, bu Kanunda geçen "Bakanlık" ibaresinin Çevre ve Orman Bakanlığını ifade edeceği belirtilmiş iken; 7332 sayılı Kanun'un 1. maddesiyle yapılan değişiklikle "Çevre" ibaresi "Tarım" şeklinde değiştirilmiş ve bu değişiklik yayım tarihi olan 14/07/2021 tarihi itibarıyla yürürlüğe girmiştir.
Aynı Kanun'un 3. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, "sahipsiz hayvan", barınacak yeri olmayan veya sahibinin ya da koruyucusunun ev ve arazisinin sınırları dışında bulunan ve herhangi bir sahip veya koruyucunun kontrolü ya da doğrudan denetimi altında bulunmayan evcil hayvanlar; (g) bendinde, "güçten düşmüş hayvan", bulaşıcı ve salgın hayvan hastalıkları haricinde yaşlanma, sakatlanma, yaralanma ve hastalanma gibi çeşitli nedenlerle fizikî olarak iş yapabilme yeteneğini kaybetmiş binek ve yük hayvanlar şeklide tanımlanmış; 7332 sayılı Kanun'un 17. maddesiyle değişik 6. maddesinin 3. fıkrasında, "Sahipsiz hayvanların korunması, bakılması ve gözetimi için yürürlükteki mevzuat hükümleri çerçevesinde, yerel yönetimler yetki ve sorumluluklarına ilişkin düzenlemeler ile çevreye olabilecek olumsuz etkilerini gidermeye yönelik tedbirler, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığı ile eşgüdüm sağlanarak, diğer ilgili kuruluşların da görüşü alınmak suretiyle Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü; aynı maddenin 7332 sayılı Kanun'un 17. maddesiyle değişik 5. fıkrasında, "Sahipsiz veya güçten düşmüş hayvanların toplatılması ve hayvan bakımevlerinin çalışma usul ve esasları ile burada çalışan personelin niteliğine ilişkin hususlar ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü; 17. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir." hükmü; 2. fıkrasında, "Denetim elemanlarının nitelikleri ve denetime ilişkin usul ve esaslar ile kayıt ve izleme sistemi kurma, bildirim yükümlülüğü ile bunları verecekler hakkındaki usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü; 7332 sayılı Kanun'un 8. maddesiyle değişik 19. maddesinin 1. fıkrasında, "Hayvanların korunması amacıyla bakımevleri ve hastaneler kurmak; buralarda bakım, rehabilitasyon, aşılama ve kısırlaştırma gibi faaliyetleri yürütmek için, başta yerel yönetimler olmak üzere diğer ilgili kurum ve kuruluşlara teşvik veya Bakanlıkça uygun görülen miktarlarda mali destek sağlanır. Bu amaçla Bakanlık bütçesine gerekli ödenek konulur. Bu ödeneğin kullanımına ilişkin esas ve usuller, Hazine ve Maliye Bakanlığının olumlu görüşü alınmak suretiyle Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü; Geçici 2. maddesinde; "Bu Kanun gereğince çıkarılması gerekli bulunan yönetmelikler, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde hazırlanır." hükmü; 7332 sayılı Kanun'un 15. maddesiyle eklenen Geçici 3. maddesinde, "(1) 14 üncü maddenin birinci fıkrasının (1) bendi uyarınca, tehlike arz eden hayvanların belirlenmesine ilişkin Bakanlıkça yapılacak düzenleme yürürlüğe konuluncaya kadar; Pitbull Terrier, Japanese Tosa, Dogo Argentino, Fila Brasilerio türlerini veya bunların melezlerini üreten, sahiplenen, sahiplendiren, barındıran, besleyen, takas eden, sergileyen, hediye eden ve bunların ülkemize girişini, satışını ve reklamını yapana hayvan başına on bir bin Türk lirası idarî para cezası verilir. Bu hayvanlara el konulur ve bu hayvanlar belediyeler tarafından hayvan bakımevine götürülür. (2) Birinci fıkra kapsamına giren hayvanları bu madde yürürlüğe girinceye kadar sahiplenmiş olanlardan, maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı aylık süre içinde hayvanlarını kısırlaştıran ve buna dair belgeyle birlikte Bakanlığa başvurarak veri tabanına kayıt ettirenler hakkında, birinci fıkrada veya 28 inci maddenin birinci fıkrasının (j) bendinde öngörülen idari yaptırım hükümleri uygulanmaz. Kısırlaştırma işlemi için maddenin yürürlüğe girmesinden önce gebe kalmış hayvanların doğum yapması, yavruların dört aylık olması beklenir. Bu hayvanların ölümü halinde Bakanlığa bilgi verilir ve kayıttan düşürülür. (3) Kısırlaştırılan ve kayıt altına alınan bu hayvanlar kayıt belgesiz, ağızlıksız ve tasmasız olarak dolaştırılamaz, halkın yoğun olarak bulunduğu yerler ile çocuk oyun alanları ve parklarına sokulamaz. Ağızlık ve tasma takma zorunluluğu ile halkın yoğun olarak bulunduğu yerlere ve çocuk oyun alanları ve parklarına girme yasağı maddenin yürürlüğe girmesiyle birlikte uygulanmaya başlanır. Bu fıkra hükümlerine aykırı hareket edenlere, on bir bin Türk lirası idarî para cezası verilir. Bu fıkrada belirtilen yasaklara aykırılığın tekrarı halinde, idarî para cezası verilir ve hayvanlara el konulur ve hayvan, konulabileceği bakımevi bulunan en yakın belediye tarafından hayvan bakımevine götürülür. (4) Bu madde kapsamında hayvan sahibi olanlar, hayvanlarını en yakın bakımevine bırakabilirler. Bu hayvanların sokağa terki halinde otuz bin Türk lirası idarî para cezası verilir. (5) Yerel yönetimler tarafından kurulan hayvan bakımevleri, bu madde uyarınca teslim edilen hayvanları kabul etmek zorundadır. (6) Bu Kanun uyarınca çıkarılacak yönetmelikler, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde yürürlüğe konulur." hükmü yer almıştır.
(Mülga) Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından hazırlanan ve 12/05/2006 tarihli ve 26616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Hayvanların Korunmasına Dair Uygulama Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, bu Yönetmelikte yer alan "Bakanlık" ibaresinin Çevre ve Orman Bakanlığını ifade edeceği; "Yetkili Birim" başlıklı 42. maddesinin 1. fıkrasında, 5199 sayılı Kanun ve bu Yönetmelik hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisinin Bakanlığa ait olduğu; "Yürütme" başlıklı 61. maddesinde, bu Yönetmelik hükümlerini Çevre ve Orman Bakanının yürüteceği düzenlemelerine yer verilmiştir.
Hukuki Değerlendirme:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.
Anılan madde uyarınca idari işlemlerin hukuka uygun olabilmesi için; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarının tamamı yönünden hukuka uygun bulunması gerekmektedir. Başka bir deyişle, anılan unsurlardan birinin dahi hukuka aykırı olması idari işlemi de hukuka aykırı hale getirecektir.
İdari işlemin en temel unsurunu oluşturan, bu yönüyle de idari işlemin hukukilik denetiminde ilk incelenecek unsur olan yetki, idari işlemi yapan idari makamın o işlemi yapma yeteneğinin bulunup bulunmadığına, yani o işlemi yapmaya ehil olup olmadığına veya o işlemi yapmaya hukuken görevlendirilip görevlendirilmediğine ilişkindir. Bu nedenle, bir idari işlemin yetki yönünden hukuka uygun olabilmesi için, öncelikle idare böyle bir işlem yapma konusunda mevzuat ile yetkilendirilmiş olmalıdır.
Bu bağlamda, İdare Hukukunda yetki, idareye, Anayasa ve kanunlarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Dolayısıyla yetki, kanunla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir. İdare Hukukunda yetkisizlik "kural", yetkili olma "istisna"dır. Bu istisna ise, yetkinin, yalnızca kanunla gösterilen hâllerde ve yine kanunla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmasıdır.
Bir başka ifadeyle; yetki kurallarının kamu düzeninden sayılmasının, bu çerçevede istisnai nitelik taşıyıp genişletici yoruma tabi tutulamamasının en pratik sonucu, idari işlemin yetki unsuru üzerinde idarenin takdir yetkisine sahip olmamasıdır. Bu sebepledir ki, kanun hükmü ile bir işi yapmaya yetkili kılınan idarenin kanunda açıkça öngörülmediği sürece bu yetkisini başka bir idareye devretmesi söz konusu olamaz. Bu durum doktrinde ve yargı kararlarında "kanunilik kriteri" olarak ifade edilmektedir.
Anayasanın 123. maddesi uyarınca kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenmek durumunda olan idare, kendi düzenleme yetkisini de yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanmak zorundadır. Bu ilke (kanuni idare ilkesi), Anayasanın 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüyle ifade edilmiştir. Esasen bu husus, idarenin ikincil (tali) düzenleme yetkisinin doğal sonucudur.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Dava konusu Sahipsiz ve Tehlike Arz Eden Hayvanlar Hakkında Genelgenin 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu'nda, 7332 sayılı Kanun ile yapılan değişiklikler ve 5393 sayılı Belediye Kanunu kapsamında Belediyelerce yerine getirilmesi gereken hususların belirtilmesi amacıyla hazırlandığı; yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri incelendiğinde, (mülga) 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un (mülga) Çevre ve Orman Bakanlığının ana hizmet birimleri arasında sayılan "Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü"ne hayvanların korunması konusunda verdiği görev ile uyumlu şekilde 5199 sayılı Kanun'un ilk halinde, Kanun'un uygulanmasına ilişkin düzenleme yapma yetkisinin (mülga) Çevre ve Orman Bakanlığı'na tanındığı, bu yetkiye istinaden (mülga) Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından hazırlanan Hayvanların Korunmasına Dair Uygulama Yönetmeliğinin 12/05/2006 tarihinde Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulduğu, önce (mülga) 636 sayılı Çevre, Orman ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile 4856 sayılı Kanun'un, ardından (mülga) 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile 636 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin yürürlükten kaldırıldığı, 644 (ve 648) sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'na hayvanların korunması ile ilgili herhangi bir görev ve yetkinin verilmediği, (mülga) 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile "Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü"nün Orman ve Su İşleri Bakanlığı'nın hizmet birimleri arasında sayıldığı ve hayvanların korunması ile ilgili görevin anılan Genel Müdürlüğe verildiği, 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 28. maddesiyle 644 ve 645 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerin yürürlükten kaldırıldığı, Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 420. maddesinde, hayvanların korunmasına ilişkin görev ve yetkinin Tarım ve Orman Bakanlığının hizmet birimleri arasında sayılan "Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü"nün görev ve yetkileri arasında düzenlendiği, anılan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Resmi Gazete'de yayımlandığı (10/07/2018) tarihte yürürlüğe girdiği, 7332 sayılı Kanun ile de yukarıda aktarılan mevzuat değişikliklerine uyum kapsamında 5199 sayılı Kanun'da yapılan değişikliklerle, Kanun'un uygulanmasına ilişkin düzenleme yapma yetkisinin Tarım ve Orman Bakanlığı'na verildiği, anılan değişikliğin 7332 sayılı Kanun'un Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihte (14/07/2021) yürürlüğe girdiği, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında 5199 sayılı Kanun ile ilgili herhangi bir düzenleme yapma yetkisinin bulunmadığı gibi 5393 sayılı Kanun ile de davalı idareye böyle bir yetkinin verilmediği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Genelgenin konusunu oluşturan hayvanların korunması konusunda düzenleme yapma yetkisi 4856 sayılı Kanun, 636 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve 5199 sayılı Kanun'un ilk halinde Çevre ve Orman Bakanlığı'na tanınmışken; bu yetki, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile adı geçen Bakanlıktan alınarak 645 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Orman ve Su İşleri Bakanlığı'na verilmiş, takip eden süreçte meydana gelen mevzuat değişikliklerinde de bahse konu yetki (1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve 5199 sayılı Kanun'da 7332 sayılı Kanunla yapılan değişiklik) Tarım ve Orman Bakanlığı'na tanınmıştır.
7332 sayılı Kanun ile 5199 sayılı Kanunda yapılan değişiklik neticesinde, Kanun metni yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ile uyumlu hale getirilmiş ise de, esasen 644 ve 645 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerin yürürlüğe girdiği (04/07/2011) tarih itibarıyla 5199 sayılı sayılı Kanun'un "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde yer alan bu Kanunda geçen "Bakanlık" ibaresinin Çevre ve Orman Bakanlığını ifade ettiğine ilişkin hükmü zımnen ilga edilmiş olup, bu tarihten itibaren hayvanların korunması konusunda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı)'nın düzenleme yapma yetkisi ortadan kalkmış ve bu yetki Tarım ve Orman Bakanlığı'na geçmiştir.
Her ne kadar, (mülga) Çevre ve Orman Bakanlığınca yürürlüğe konulan ve 5199 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanmasına yönelik düzenleme ve denetim de dahil olmak üzere temel yetkilerin (mülga) Çevre ve Orman Bakanlığında olduğunu belirten Hayvanların Korunmasına Dair Uygulama Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmadığı gibi 7332 sayılı Kanun ile getirilen değişikliklere uyumlu hale de getirilmediği görülmüş ise de; genel hukuk ilkesi olan "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette ve bu normları aşar nitelikte hükümlere yer verilemeyeceğinden, Hayvanların Korunmasına Dair Uygulama Yönetmeliğinin 7332 sayılı Kanun'a aykırı hükümlerinin zımnen yürürlükten kalktığının ve anılan Kanun hükümlerine aykırı düzenlemelerinin dikkate alınamayacağının, dolayısıyla anılan Yönetmelik hükümleri uyarınca davalı idarenin yetkisinden bahsedilemeyeceğinin kabulü zorunludur.
Bu durumda, hayvanların korunmasına ilişkin görev ve yetkilerin, dava konusu Genelge'nin tesis edildiği tarihten çok önce 04/07/2011 tarihi itibarıyla davalı Bakanlıktan alınarak Tarım ve Orman Bakanlığı'na verilmesi, dava konusu Genelge'nin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve 7332 sayılı Kanun ile 5199 sayılı Kanun'da yapılan değişikliklerle de, 5199 sayılı Kanun'daki hükümlere ilişkin düzenleme yetkisinin Tarım ve Orman Bakanlığı'na ait olması karşısında, davalı Bakanlık tarafından düzenlenen dava konusu Genelge'de yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü'nün 27/12/2021 tarih ve 2021/24 sayılı, "Sahipsiz ve Tehlike Arz Eden Hayvanlar Hakkında" konulu Genelgesinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 16/10/2025 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X)-KARŞI OY :
Dava; Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü'nün 27/12/2021 tarih ve 2021/24 sayılı, "Sahipsiz ve Tehlike Arz Eden Hayvanlar Hakkında" konulu Genelgesinin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle açılmıştır.
Anayasa'nın 123. maddesinde, "(1) İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. (2) İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır." hükmü; 127. maddesinin 5. fıkrasında, merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir." hükmü yer almıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık hizmetlerinin yapılması ve yaptırılması belediyelerin görev ve yetkileri arasında sayılmış; 15. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde bulunmak, belediyelerin yetki ve imtiyazları arasında düzenlenmiştir.
10/07/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 97. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, çevrenin korunması, iyileştirilmesi, çölleşme ve erozyonla mücadele ile çevre kirliliğinin önlenmesine yönelik prensip ve politikaların belirlenmesi amacıyla gerekli çalışmaları yapmak, standart ve ölçütler geliştirmek, programlar hazırlamak; bu çerçevede eğitim, araştırma, projelendirme, eylem planları ve kirlilik haritalarını oluşturmak, bunların uygulama esaslarını tespit etmek ve izlemek, iklim değişikliği ile ilgili iş ve işlemleri yürütmek, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının görevleri arasında sayılmış; Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının hizmet birimleri arasında sayılan Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün görev ve yetkilerini düzenleyen 100. maddesinin 1. fıkrasının dava konusu Genelge tarihi itibarıyla yürürlükte olan halinde, Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri; "a) Mahalli idarelerin iş ve işlemlerine dair mevzuatla verilen görev ve hizmetleri yapmak, takip etmek, sonuçlandırmak ve geliştirmek, b) Mahalli idare yatırım ve hizmetlerinin kalkınma planları ile yıllık programlara uygun şekilde yapılmasını gözetmek, c) Mahalli idarelerin geliştirilmesi amacıyla araştırmalar yapmak, istatistiki bilgileri toplamak, değerlendirmek ve yayımlamak, ç) Mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini planlamak ve uygulanmasını takip etmek, d) Mahalli idarelerin teşkilat, araç ve kadro standartlarını tespit etmek, e) Mahalli idare kontrolörlerinin çalışma programlarını düzenlemek ve uygulanmasını sağlamak, f) Bakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak." şeklinde belirtilmiştir.
İdarenin bütünlüğü ilkesi, genel idare teşkilatı içinde kamu hizmeti yürütmekle yetkili ve görevli olan, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri çerçevesinde örgütlenen kamu tüzel kişilerinin, organik (teşkilat) ve fonksiyonel (faaliyet) olarak bir bütün olması anlamına gelmekte olup, Anayasa'nın 123. maddesinde hüküm altına alınmıştır.
Dava konusu Genelgenin, 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu'nda, 7332 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu ile Türk Ceza Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile yapılan değişiklikler üzerine, 5199 sayılı Kanun ile 5393 sayılı Kanun uyarınca sahipsiz ve tehlike arz eden hayvanlarla ilgili belediyelerce alınması gereken önlemlerin belirlenmesi amacıyla tesis edilerek gereğinin yapılması için 81 İl Valiliğine gönderildiği anlaşılmaktadır.
5199 sayılı Kanun ile 5393 sayılı Kanun tarafından hayvanların korunması konusunda Belediyelere verilen görevlere ilişkin düzenlemeler içeren ve bu görevlerin ülke çapında Belediyelerce öncelikli olarak yerine getirilmesi gerektiğini düzenleyen ve 81 İl Valiliğine gönderilen dava konusu Genelgenin, yukarıda ver verilen mevzuat hükümleri ile idarenin bütünlüğü ve merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisi uyarınca, davalı idare tarafından düzenlenmesinde yetki unsuru bakımından hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, görülmekte olan uyuşmazlıkta davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyuyla aksi yöndeki Daire kararına katılmıyoruz.