T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/6823
Karar No : 2025/4739
DAVACI : ... Birliği
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Av. ...
2- ... Başkanlığı / ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN_KONUSU : 25/08/2022 tarih ve 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 19. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile 24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 4.1. numaralı maddesine eklenen ikinci fıkranın iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin hukuki dayanaktan yoksun olduğu, insan sağlığı göz ardı edilerek sadece ekonomik kaygıyla hareket edildiği, eczacıların sorumluluğunun bulunmadığı alanda düzenleme yapıldığı, bazı ilaç tedavilerinin doğrudan hastanelerde uygulandığı ve eczacıların Hastane MEDULA sistemine erişme yetkileri bulunmadığı; dolayısıyla eczacıların bu bilgilere ulaşamaması nedeniyle de reçetelerin karşılanmasının mümkün olmadığı, karşılanması halinde reçete bedelinin alınamayacağı, MEDULA Eczane sistemindeki hasta ilaç geçmişlerinin geriye dönük en fazla 1 yıllık süre ile sınırlı olarak görüntülenebildiği, bunun öncesi bilinemediğinden hastanın tedavisinde daha önceden başka bir etkin maddenin kullanılıp kullanmadığının belirlenmesinin mümkün olamayacağı, eczacıların MEDULA sistemine erişimi kısıtlı olduğundan reçeteyi karşılayan eczacıların verdiği hizmet nedeniyle cezalandırıldıkları ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN_SAVUNMASI : Davalı Sağlık Bakanlığı tarafından, usul yönünden; davacı Birlik'in davayı açmakta menfaatinin bulunup bulunmadığı ve davanın süresinde açılıp açılmadığının re'sen tetkiki gerektiği; esas yönünden, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 63. maddesinde, Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetleri belirlenirken Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması öngörülmüş ise de, dava konusu değişiklik yapılırken görüşlerine başvurulmadığı, dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına ve hizmet gereklerine aykırı olmadığı savunulmaktadır.
Davalı Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından, usul yönünden; davanın süresinde açılıp açılmadığının re'sen tetkiki gerektiği; esas yönünden, 5510 sayılı Kanun'un 72. maddesi uyarınca finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemede Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, söz konusu düzenlemede Sağlık Bakanlığından görüş talep edilmesine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği, Komisyon da Sağlık Bakanlığının temsile yetkili üyenin de bulunduğu, dava konusu düzenlemenin uygulanmasına yönelik kurumlarının internet sitesinde yayınlanan 02/09/2022 tarihli duyuruda sistem tarafından uyarı verilmeyen ilaçların SUT hükümlerine göre reçeteleme/raporlama/uygunluk kontrolü işlemlerinin günümüze kadar uygulandığı şekilde sürdürülmesi gerektiğinin belirtildiği, reçeteye yazılan her ilacın eczaneler tarafından herhangi bir sorgulama yapılmaksızın verilmesi durumunda ilaç bedellerinin karşılanmasının sürdürülebilir bir durum da olmadığı, halihazırda Sağlık Uygulama Tebliğinde ön koşul olarak yer alan ilacın “tolere edilememe, yanıt alınamama veya hastanede kullanımı” durumlarında 125 veya 126 özel durum kodları ile ilaç bazlı olarak MEDULA sistemine eklendiği, sadece özel durum kod ile reçete girilmesine sebep olan istisnai hallerin uygunluğunun kontrolünün sağlanması gerektiği, MEDULA sisteminin kontrollerinin sağlandığı ve uygun olmayan durumlarda uyarı verdiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 25/08/2022 tarih ve 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 19. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile 24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 4.1. numaralı maddesine eklenen ikinci fıkranın iptali istemiyle açılmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1. maddesine göre, bu Kanunun amacının sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemek olduğu belirtilmiş, 63. maddesinde, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usul ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında da, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanun'un 72. maddesinde ise, "65 inci madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu yetkilidir. Komisyon, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabilir. Komisyon, 63 üncü madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkilidir." kuralına yer verilmiştir.
Mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde, finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin kurumca ödenecek bedellerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili olduğu, ancak Kurumun bu konuda düzenleme yapmadan önce 5510 sayılı Kanun gereğince Sağlık Bakanlığından görüş alması gerekmektedir.
Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 19. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile ,Sağlık Uygulama Tebliği’nin "Reçete ve sağlık raporu yazım ilkeleri" başlıklı 4.1 maddesine eklenen ikinci fıkra ile, "Tebliğde yer alan herhangi bir etkin maddenin kullanım koşulunda; başka bir etkin madde/maddelerin kullanılmış olması şartı belirtilen ilaçların, ilgili SUT hükmü kapsamında kullanıldığına yönelik MEDULA kaydının yer alması gerekmektedir. Bu ilaç/ilaçların kullanımının MEDULA sisteminde yer almaması halinde Kurumca bedeli karşılanmaz (Bu fıkranın yürürlük tarihi öncesi tedavisi başlamış ve belirtilen kapsamdaki ilacı kullanmış veya kullanmakta olan hastalar açısından bu koşul aranmaz). Sevkli olarak yurtdışı tedavi ve/veya ikili güvenlik sözleşmesi gibi istisnai durumlarda Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğü onayı alınması halinde bu ilaçların kullanımı mümkün bulunmakta olup onay için yapılacak başvuruda ilacın temini ve kullanımına yönelik belge ibrazı şarttır düzenlemesi çıkarılmadan önce Sağlık bakanlığının görüşünün alınmadığı Dairece yapılan 09/11/2022 tarihli ara kararına verilen savunma dilekçesinden anlaşılmaktadır.
Bu durumda dava konusu düzenleme çıkarılmadan Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olması karşısında, bu zorunluluk yerine getirilmeden söz konusu maddeye ikinci fıkranın eklenmesi yönündeki dava konusu düzenlemenin yapılarak Resmî Gazete'de yayımlanmasında hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu 25/08/2022 tarih ve 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 19. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile 24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 4.1. numaralı maddesine eklenen ikinci fıkranın iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 23/10/2025 tarihinde, davacıyı temsilen Av. ... ile davalı Sağlık Bakanlığını temsilen Av. ... ve davalı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığını temsilen Av. ...'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Hazır bulunan taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra hazır bulunan taraflara son kez söz verilip duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı Sağlık Bakanlığının davacının davayı açmakta menfaati bulunmadığından bahisle ehliyet itirazı ile davalı idarelerin davanın süresinde açılmadığına ilişkin usul itirazları yerinde görülmemiştir.
MADDİ OLAY:
Dava konusu düzenleme ile Sağlık Uygulama Tebliği’nin "Reçete ve sağlık raporu yazım ilkeleri" başlıklı 4.1 maddesine "Tebliğde yer alan herhangi bir etkin maddenin kullanım koşulunda; başka bir etkin madde/maddelerin kullanılmış olması şartı belirtilen ilaçların, ilgili SUT hükmü kapsamında kullanıldığına yönelik MEDULA kaydının yer alması gerekmektedir. Bu ilaç/ilaçların kullanımının MEDULA sisteminde yer almaması halinde Kurumca bedeli karşılanmaz (Bu fıkranın yürürlük tarihi öncesi tedavisi başlamış ve belirtilen kapsamdaki ilacı kullanmış veya kullanmakta olan hastalar açısından bu koşul aranmaz). Sevkli olarak yurtdışı tedavi ve/veya ikili güvenlik sözleşmesi gibi istisnai durumlarda Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğü onayı alınması halinde bu ilaçların kullanımı mümkün bulunmakta olup onay için yapılacak başvuruda ilacın temini ve kullanımına yönelik belge ibrazı şarttır." şeklindeki ikinci fıkra eklenmiştir.
Davacı Birlik tarafından, anılan düzenlemenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İlgili Mevzuat:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1. maddesine göre, bu Kanun'un amacı, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemektir.
Anılan Kanun'un 63. maddesinde, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usul ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında da, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, ancak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı; Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu; Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği; 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
Hukuki Değerlendirme:
İdari işlemler tesis olunurken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.
İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.
Eğer ki mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme var ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır.
Yapılan açıklamalar ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun, bu konuda düzenleme yapmadan önce 5510 sayılı Kanun gereğince sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülük, yasal olarak zorunlu bir yükümlülüktür. Burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü alması zorunludur. Aksi takdirde işlem, şekil unsuru açısından sakatlanacaktır.
Bu doğrultuda, Dairemizce yapılan 09/11/2022 tarihli ara kararı ile, dava konusu düzenleme yapılmadan önce Sağlık Bakanlığının görüşünün alınıp alınmadığı davalı idarelerden sorulmuş; davalı Sağlık Bakanlığı savunma dilekçesinde, dava konusu düzenleme yapılmadan önce görüşlerine başvurulmadığını; Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı da, finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemede Sağlık Bakanlığından görüş talep edilmesine ilişkin düzenleme bulunmadığını belirtmiştir.
Bu durumda; Sağlık Uygulama Tebliği'nin "Reçete ve sağlık raporu yazım ilkeleri" başlıklı 4.1 maddesinde değişiklik yapan dava konusu düzenleme çıkarılmadan Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olmasına rağmen, bu zorunluluk yerine getirilmeden söz konusu maddeye ikinci fıkranın eklenmesi yönündeki dava konusu düzenlemenin yapılarak Resmî Gazete'de yayımlandığı anlaşıldığından, iptali istenilen düzenlemenin şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 25/08/2022 tarih ve 31934 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 19. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile 24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 4.1. numaralı maddesine eklenen ikinci fıkranın İPTALİNE,
2. Sonuç itibarıyla dava iptal ile sonuçlandığından, davacı tarafından yapılan ve ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin dava konusu düzenlemelerde Sağlık Bakanlığının görüşü ve dahli bulunmadığı için davalı Sosyal Güvenlik Kurumundan alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin dava konusu düzenlemelerde Sağlık Bakanlığının görüşü ve dahli bulunmadığı için davalı Sosyal Güvenlik Kurumundan alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre taraflara iadesine,
5. Bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 23/10/2025 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.