T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/7777
Karar No : 2025/5846
DAVACI : ...
DAVALILAR : 1- ... / ...
VEKİLİ: Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürü ...
2- ... Bakanlığı
VEKİLİ: Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN KONUSU: 09/11/2022 tarih ve 32008 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 08/11/2022 tarihli, 6366 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile yürürlüğe konulan Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından; dava konusu Yönetmelik maddelerinin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, Anayasa'nın 128. maddesine göre memurların ve diğer kamu görevlerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerektiği, dava konusu düzenlemenin yeni bir kamu hizmeti tesisine yönelik olduğu, bu açıdan da yönetmelikle düzenleme yapılmasının mümkün olmadığı, kamu hizmetinin tesisinde liyakatin göz önünde bulundurulmadığı, defterdarların mal idaresi konusunda kendilerini yetiştirmiş kişiler olduğu, buna karşın Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığında çalışmak için herhangi bir şart aranmadığı, kayyımlık ile ilgili ihtilaflarda Hazine avukatlarının görevli olduğu, bu nedenle dava konusu düzenlemelerin kayyımlıkla ilgili çift başlılığa sebep olduğu, yargı kararları ile de kayyım olarak defterdarların atanmaya devam edildiği ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMALARI:
I- Davalı Cumhurbaşkanlığı tarafından; Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatının kurulması gibi hususların Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile belirlendiği, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 97 ile 126. maddeleri arasında Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının görevlerinin düzenlendiği ve Milli Emlak Genel Müdürlüğünün de anılan Bakanlığın hizmet birimleri arasında sayıldığı, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 798. maddesinde ise, Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleriyle ilgili olarak Maliye Bakanlığına veya birimlerine yapılmış olan atıfların Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına veya birimlerine, Maliye Bakanına veya Maliye Bakanlığı görevlilerine yapılmış olan atıfların Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanına veya Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı görevlilerine yapılmış sayılacağının öngörüldüğü, bu nedenle 3561 sayılı Kanun ve ilgili Yönetmelikle düzenlenen görev ve yetkilerin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından yürütülmesi gerektiği, netice itibarıyla dava konusu düzenlemenin, konunun nitelik ve mahiyetine, üst hukuk normlarına ve hizmet gereklerine uygun olduğu savunulmaktadır.
II- Davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından; Defterdarlıkların ve Malmüdürlüklerinin, edinim işlemleri de dahil olmak üzere Milli Emlak Genel Müdürlüğü ve bu görevlerden dolayı yürütülen işlemlerle ilgili herhangi bir görev ve yetkisinin kalmadığı, bu nedenle kayyımlık iş ve işlemlerinde görev ve yetkinin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüklerine verilmesine ilişkin düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ:...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı tarafından, 09/11/2022 tarih ve 32008 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 8.11.2022 gün ve 6366 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararı ile yürürlüğe konulan Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptali istemiyle açılmıştır.
Bir kimsenin uzun süreden beri bulunamaması veya oturduğu yerin bilinememesi nedeniyle malvarlıkları üzerinde Hazine menfaatinin korunmasını sağlamak üzere; mahallin en büyük mal memurunun kayyım olarak atanması, yetkileri, yetki devri, kayyımlık mallarının yönetimi ve giderleri, kayyım ve görevli personele ödenecek ücretler ile diğer hususlara ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla yürürlüğe konulan 3561 sayılı Mal Memurlarının Kayyım Tayin Edilmesine Dair Kanunun (Değişik: 24/7/2008-5793/22 md.) 2'nci maddesinde, "22/11/2001 tarihli ve 4721 sayılı Türk Medenî Kanununun 427 nci maddesine göre, bir kimsenin uzun süreden beri bulunamaması veya oturduğu yerin bilinememesi veya ortada bulunmayan ve miras açıldığında sağ olup olmadığı ispatlanamayan mirasçının payının resmen yönetilmesi amacıyla kayyım atanmasının gerektiği hallerde, vesayet makamı; bu kimselerin malları üzerinde Hazinenin hak ve menfaati bulunup bulunmadığını, mahallin en büyük mal memurluğundan araştırır. Hazinenin hak ve menfaatinin söz konusu olduğunun anlaşılması hâlinde, mahallin en büyük mal memurunu yönetim kayyımı tayin eder. Mallar üzerindeki yönetim görevi sona erinceye kadar, yönetim kayyımı tayin edilen en büyük mal memuru yerine vekâlet eden veya atanan kimse de bir karara gerek kalmadan o makama tayin edilmiş sayılır. Mal memuru kayyımlık yetki ve görevlerinin bir bölümünü, sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla, astlarına devredebilir. Yetki devri, yetki devreden kayyımın sorumluluğunu kaldırmaz. Kayyım tayin edilen mal memuru, Hazine avukatı bulunan yerlerdeki dava ve icra işlerinde vereceği yetki belgesi ile Hazine avukatı tarafından temsil olunur. Hazine avukatlarının bu fıkra hükmü gereğince bakacakları dava ve icra takipleri nedeniyle lehlerine hükmolunup tahsil edilen vekalet ücretleri, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 146 ncı maddesindeki sınırın iki katını geçmemek üzere ayrıca kendilerine ödenir. Kayyımlıkla ilgili işlemler, her türlü vergi, resim, harç, katkı payı gibi mali yükümlülüklerden müstesnadır. Taşınır ve taşınmazlarla hakların yönetim gelirlerinin yüzde 35’i; para, hisse senedi, tahvil ve benzeri menkul varlıkların yönetim gelirlerinin ise yüzde 5’i oranında yönetim gideri kesilerek kayyım tarafından bir bankada açılacak hesaba yatırılır. Bu hesapta toplanan paralar; kayyım ve yetki devrettiği görevliler, davalara katılacak Hazine avukatları, ihtiyaç hâlinde kurulacak kayyımlık bürosu görevlileri ile bu konuda görevlendirilenlere verilecek ücret ödemeleri ve kayyımlık bürosunun diğer giderleri için kullanılır. Mal memurlarının kayyımlıkla ilgili görev ve yetkileri, ödenecek ücretler, kayyımlık mallarının yönetimi ile diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar, Cumhurbaşkanınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Söz konusu Kanunun 2'nci maddesinin son fıkrasına dayanılarak hazırlanan Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelik, 3561 sayılı Mal Memurlarının Kayyım Tayin Edilmesine Dair Kanun hükümlerine göre vesayet makamınca 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu hükümleri uyarınca kayyım olarak tayin edilen mahallin en büyük mal memurunun görev ve yetkilerine, kayyımlık yetkisinin devrine, kayyımlık mallarının yönetimine, yönetimden elde edilecek gelirler ile yapılacak giderlere, görevlilere ödenecek ücretler ile diğer hususlara ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla, 16.5.2009 gün ve 27320 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasadan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Öte yandan; Maliye Bakanlığı bünyesinde ana hizmet birimi olarak yer alan Milli Emlak Genel Müdürlüğü, 10/07/2018 gün ve 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkındaki Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bünyesine geçmiş olup, söz konusu Kararnamenin 9'uncu maddesi uyarınca, Milli Emlak Genel Müdürlüğü, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının hizmet birimleri arasında gösterilmiştir.
Yine, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkındaki Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 101'inci maddesinde, Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri sayılmış; bu görevler arasında 3561 sayılı Kanun kapsamındaki kayyımlıkla ilgili işlemler hakkında bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Sonuç itibarıyla; 15.07.2018 tarihli ye 30479 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar İle Diğer Kurum Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Ellialtıncı bölüm "Atıflar ve Değişiklik hükümleri" başlıklı 798'inci maddesinin 1'inci fıkrasının b bendinde de; Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleriyle ilgili olarak Maliye Bakanlığı birimlerine yapılmış olan atıfların Çevre ve Şehircilik Bakanlığına veya birimlerine yapılmış sayılacağı hükme bağlanmış ise de; Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri arasında 3561 sayılı Kanun uyarınca yapılacak kayyım atamalarına ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği gibi, 3561 sayılı Kanunda ve Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelikte bu konuda herhangi bir değişiklik bulunmadığı dikkate alındığında; illerin merkez ilçeleri, il büyükşehir belediyesi olan illerin büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe merkezlerinde (malmüdürlüğü bünyesinde milli emlak servisi bulunan ilçeler hariç) defterdarın, diğer ilçelerde malmüdürünün kayyım olarak tayin edilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu kapsamda, Yönetmelik değişikliklerini yapan davalı idare tarafından, düzenleme yapma konusunda sahip olunan takdir yetkisinin yürütülen hizmetin özelliklerine ve kamu yararı ile hizmet gereği gözetilerek üst hukuk normlarına uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı değerlendirildiğinde, Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1, 4, 5, 6'ncı maddelerinde ve 2'nci maddesinde yer alan "defterdarlık muhasebe" ibaresi "Bakanlık müfettişlerine ve milli emlak" kısmında hukuka uyarlık; yürürlükle ilgili diğer maddelerinde ise, hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1, 4, 5, 6'ncı maddelerinin ve 2'nci maddesinin, "birinci fıkrasının (ç) bendinde yer alan "defterdarlık muhasebe" ibaresi "Bakanlık müfettişlerine ve milli emlak" şeklinde ve" cümlesinin iptaline; davanın diğer kısımlarının ise, reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 13/11/2025 tarihinde, davacının gelmediği, davalı idareler Cumhurbaşkanlığı vekili Av....'ın, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı vekili Av....'ün geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Davalılara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra davalılara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı.
Uyuşmazlığın çözümü için gerekli görüldüğünden verilen 13/11/2025 tarihli ara kararı cevabının geldiği görülmekle, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
"Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelik", 16/05/2009 tarihli ve 27230 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bakanlar Kurulunun 15/04/2009 tarihli ve 2009/14954 sayılı kararı ile yürürlüğe konulmuştur.
Yönetmeliğin yayımlandığı tarihte yürürlükte bulunan 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'de, Milli Emlak Genel Müdürlüğü, Hazinenin özel mülkiyetinde ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmaz malların yönetimine ilişkin hizmetleri, Devlete intikali gereken taşınır ve taşınmaz mallarla hakların Hazineye maledilmesi işlemlerini yürütmek ile görevli Maliye Bakanlığının bir ana hizmet birimi şeklinde teşekkül ettirilmiş; yine aynı Kararnameyle defterdar, bulunduğu ilde Maliye Bakanlığının en büyük memuru ve il ve bağlı ilçeler teşkilatının amiri, malmüdürü ise, ilçe maliye teşkilatının amiri olarak düzenlenmiştir.
Anılan mevzuat hükmüne istinaden, Yönetmeliğin ilk halinde, mahallin en büyük mal memuru, yani kayyım, defterdar ile malmüdürü olarak; kayyımlık bürosu ise, kayyım tarafından, milli emlak dairesi başkanlığı, milli emlak müdürlüğü veya malmüdürlüğü milli emlak servisinde görevli memurlardan oluşan büro olarak tanımlanmıştır.
Bilahare, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine ilişkin Anayasa değişikliklerinin kabulü ve Cumhurbaşkanının andiçerek göreve başlaması üzerine 09/07/2018 tarihinde yürürlüğe giren 703 sayılı Kanun Hükmüne Kararname'nin 13. maddesiyle 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 5. maddesiyle de 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmış; 10/07/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile bakanlıkların görev, yetki ve teşkilatı yeniden düzenlenmiş, bu kapsamda Kararname'nin Sekizinci Bölümde düzenlenen Hazine ve Maliye Bakanlığı hizmet birimleri arasında yer verilmeyen Milli Emlak Genel Müdürlüğü, Dördüncü Bölümünde düzenlenen Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı hizmet birimleri arasında yer almış; özetle Milli Emlak Genel Müdürlüğü, benzer görev ve yetkilerle Hazine ve Maliye Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı hizmet birimi olarak teşkilatlandırılmış, defterdar ise, bulunduğu ilde Hazine ve Maliye Bakanlığının en büyük memuru ve il ile bağlı ilçeler teşkilatının amiri sıfatını korumuştur.
Aktarılan mevzuat ve teşkilat değişikliği üzerine, Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmeliğin ilk halinde yer alan özellikle "milli emlak" ibarelerinin çıkarılıp yerine Hazine ve Maliye Bakanlığı teşkilat birimleri ile bu birimlerin kadrosunda bulunan görevlilere yer verilmesi amacıyla, 02/02/2022 tarih ve 31738 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 01/02/2022 tarihli ve 5149 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararı eki Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile ana Yönetmeliğin uygulanmasında Hazine ve Maliye Bakanlığının görevli ve yetkili olduğu, kayyımlık bürosunun doğrudan Defterdara bağlı olarak kurulacağı ve defterdarlık birim müdürlüklerinde çalışan personelden oluşacağı, mahallin en büyük mal memurunun her ilin merkez ve ilçeleri için defterdar olduğu, kayyımlıkla idare edilen taşınmazların kira bedellerinin o dönem rayicine uygun olup olmadığının defterdarlık muhasebe denetmenlerine/personeline kontrol ettirileceği, kayyımlıkla idare edilen malvarlığının yönetilmesinin karşılığı olarak kesilen tutarların toplanacağı, kayyım veya görevlendireceği kimsenin para yatırıp çekebileceği banka hesabını ifade eden "yönetim hesabı"nın giderleri arasında defterdarlık birimleri hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin harcamaların da bulunacağı, yönetim hesabından ödeme yapmakla yetkili olan kayyımın bu yetkisini gerekli hallerde defterdar yardımcısına veya kayyımlık bürosu görevlilerine devredebileceği, kayyım tarafından yetki devredilen veya görevlendirilen defterdar yardımcısına ödenecek tutarın 15.000 gösterge rakamının 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 154. maddesi uyarınca tespit olunan aylık katsayı ile çarpımı sonucu oluşan tutarın yüzde yüzünü geçemeyeceği düzenlenmiştir.
Dava konusu 09/11/2022 tarih ve 32008 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 08/11/2022 tarihli, 6366 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile yürürlüğe konulan Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle ise, ana Yönetmeliğin uygulanmasında Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının görevli ve yetkili olduğu, kayyımlık bürosunun doğrudan çevre, şehircilik ve iklim değişikliği il müdürlüğüne bağlı olarak kurulacağı ve milli emlak dairesi başkanlığı, milli emlak müdürlüğü veya milli emlak şefliğinde görevli oluşan memurlardan oluşacağı, mahallin en büyük mal memurunun her ilin merkez ve ilçeleri için çevre, şehircilik ve iklim değişikliği il müdürünün olduğu, kayyımlıkla idare edilen taşınmazların kira bedellerinin o dönem rayicine uygun olup olmadığının Bakanlık müfettişlerine ve milli emlak denetmenlerine/personeline kontrol ettirileceği, yönetim hesabı giderleri arasında mili emlak birimleri hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin harcamaların da bulunacağı, yönetim hesabından ödeme yapmakla yetkili olan kayyımın bu yetkisini gerekli hallerde milli emlak dairesi başkanına, milli emlak/emlak müdürüne, ilçelerde milli emlak müdürüne veya milli emlak müdür yardımcısına devredebileceği, kayyım tarafından yetki devredilen veya görevlendirilen milli emlak dairesi başkanına ödenecek tutarın 15.000 gösterge rakamının 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 154. maddesi uyarınca tespit olunan aylık katsayı ile çarpımı sonucu oluşan tutarın yüzde yüzünü geçemeyeceği öngörülmüştür.
Dolayısıyla, dava konusu düzenleme ile Hazine ve Maliye Bakanlığı taşra teşkilatı amiri olan defterdara bağlı olarak kurulan ve defterdarlık birim müdürlüklerinde çalışan personelden oluşan kayyımlık bürosuna tanınan görev ve yetkiler; çevre, şehircilik ve iklim değişikliği il müdürüne bağlı olarak kurulan milli emlak dairesi başkanlığı/müdürlüğü/şefliği çalışanlarından oluşan kayyımlık bürosuna verilmiştir.
Davacı tarafından, anılan değişikliklerin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
3561 sayılı Mal Memurlarının Kayyım Tayin Edilmesine Dair Kanun'un;
1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı, bir kimsenin uzun süreden beri bulunamaması veya oturduğu yerin bilinememesi nedeniyle malvarlıkları üzerinde Hazine menfaatinin korunmasını sağlamak üzere; mahallin en büyük mal memurunun kayyım olarak atanması, yetkileri, yetki devri, kayyımlık mallarının yönetimi ve giderleri, kayyım ve görevli personele ödenecek ücretler ile diğer hususlara ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." hükmü;
2. maddesinde, "22/11/2001 tarihli ve 4721 sayılı Türk Medenî Kanununun 427 nci maddesine göre, bir kimsenin uzun süreden beri bulunamaması veya oturduğu yerin bilinememesi veya ortada bulunmayan ve miras açıldığında sağ olup olmadığı ispatlanamayan mirasçının payının resmen yönetilmesi amacıyla kayyım atanmasının gerektiği hallerde, vesayet makamı; bu kimselerin malları üzerinde Hazinenin hak ve menfaati bulunup bulunmadığını, mahallin en büyük mal memurluğundan araştırır. Hazinenin hak ve menfaatinin söz konusu olduğunun anlaşılması hâlinde, mahallin en büyük mal memurunu yönetim kayyımı tayin eder.
Mallar üzerindeki yönetim görevi sona erinceye kadar, yönetim kayyımı tayin edilen en büyük mal memuru yerine vekâlet eden veya atanan kimse de bir karara gerek kalmadan o makama tayin edilmiş sayılır. Mal memuru kayyımlık yetki ve görevlerinin bir bölümünü, sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla, astlarına devredebilir. Yetki devri, yetki devreden kayyımın sorumluluğunu kaldırmaz.
Kayyım tayin edilen mal memuru, Hazine avukatı bulunan yerlerdeki dava ve icra işlerinde vereceği yetki belgesi ile Hazine avukatı tarafından temsil olunur. Hazine avukatlarının bu fıkra hükmü gereğince bakacakları dava ve icra takipleri nedeniyle lehlerine hükmolunup tahsil edilen vekalet ücretleri, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 146 ncı maddesindeki sınırın iki katını geçmemek üzere ayrıca kendilerine ödenir.
Kayyımlıkla ilgili işlemler, her türlü vergi, resim, harç, katkı payı gibi mali yükümlülüklerden müstesnadır.
Taşınır ve taşınmazlarla hakların yönetim gelirlerinin yüzde 35’i; para, hisse senedi, tahvil ve benzeri menkul varlıkların yönetim gelirlerinin ise yüzde 5’i oranında yönetim gideri kesilerek kayyım tarafından bir bankada açılacak hesaba yatırılır. Bu hesapta toplanan paralar; kayyım ve yetki devrettiği görevliler, davalara katılacak Hazine avukatları, ihtiyaç hâlinde kurulacak kayyımlık bürosu görevlileri ile bu konuda görevlendirilenlere verilecek ücret ödemeleri ve kayyımlık bürosunun diğer giderleri için kullanılır.
Mal memurlarının kayyımlıkla ilgili görev ve yetkileri, ödenecek ücretler, kayyımlık mallarının yönetimi ile diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar, Cumhurbaşkanınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun "Daireler Kurulu" başlıklı 27. maddesinde,
" (...) (3) Daireler Kurulu;
a) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerince mali konularda düzenlenecek yönetmelikler ile yönetmelik niteliğindeki düzenleyici işlemler,
(...) hakkında görüş bildirir (...) .
(4) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerince mali konularda düzenlenecek yönetmelikler ile yönetmelik niteliğindeki düzenleyici işlemler, Sayıştayın istişari görüşü alınarak yürürlüğe konulur. Sayıştay, görüşünü istemin yapılması tarihinden itibaren çalışmaya ara verilme süresi hariç en geç otuz gün içinde bildirir. Bu sürenin aşıldığı haller, Sayıştay faaliyet raporunda gerekçeli olarak yer alır." hükmüne yer verilmiştir.
23/02/2022 tarih ve 5210 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararıyla yürürlüğe konulan ve 24/02/2022 tarih ve 31760 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin;
“Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinde, "(1) Bu Yönetmeliğin amacı; mevzuat taslaklarının hazırlanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemektir.
(2) Bu Yönetmelik; Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan mevzuat taslaklarını kapsar. (...)" kuralına;
“Taslakları Hazırlayacak Birimler” başlıklı 5. maddesinde," (1) Taslaklar, konuyla ilgili kurum ve kuruluşların görevli birimleri tarafından hazırlanır. Hukuk birimleri dışındaki birimlerce hazırlanan taslaklar hakkında hukuk birimlerinin görüşü alınır. Hukuk birimleri, taslakları bu Yönetmeliğe uygunluk bakımından da inceler." kuralına;
“Görüş Alma” başlıklı 6. maddesinde, "(1) Cumhurbaşkanlığına sunulmadan önce taslaklar hakkında kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleri gereğince görüş alınması zorunlu olan kurumların ve ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşleri alınır. Görüş isteme yazısına, taslak metin, karşılaştırma cetveli, genel gerekçe ile varsa madde gerekçeleri, düzenleyici etki analizi ve bütçe etki formu eklenir. Bu çerçevede ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının yanı sıra;
a) Ekonomik ve sosyal politikalar ve tedbirlerle ilgili taslaklar, kamu gelir ve giderlerini etkileyen taslaklar ile mali konuları düzenleyen taslaklar hakkında Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Strateji ve Bütçe Başkanlığının,
b) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerince Sayıştayın denetim alanına giren mali konularda düzenlenecek yönetmelik ve yönetmelik niteliğindeki düzenleyici işlem taslakları hakkında Sayıştay Başkanlığının,
(...) görüşlerinin alınması zorunludur.
(...)
(3) Sayıştay Başkanlığı, Adalet Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Strateji ve Bütçe Başkanlığından görüş alınması gereken hâllerde diğer kurum ve kuruluşlardan alınacak görüşlerin tamamlanması ve değerlendirilmiş olması zorunludur.
(...)
(6) Cumhurbaşkanlığı taslaklara ilişkin doğrudan görüş alabilir." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdari işlemler tesis olunurken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.
İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.
Eğer ki mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması zorunluluğuna dair bir düzenleme var ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmiş ise, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır. Söz konusu görüşe uyulmasının ihtiyari olması, bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
Bu çerçevede, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun yukarıda aktarılan hükümleri uyarınca, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerince mali konularda düzenlenecek yönetmelikler ile yönetmelik niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, Sayıştayın istişari görüşü alınarak yürürlüğe konulması gerektiği, bu görüşe uyulması zorunlu olmamakla birlikte görüş alınmaksızın yürürlüğe konulmasının ilgili düzenleyici işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacağı hususunda duraksama bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, kanun koyucunun bahse konu görüş zorunluluğunu getirmesindeki amacın, benzer hüküm içeren (mülga) 832 sayılı Sayıştay Kanunu'nun 105. maddesine ilişkin olarak alınan ve 15/01/1981 tarihli, 17221 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 22/12/1980 tarihli ve E:1980/7, K:4101/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu kararında da belirtildiği üzere, "mali alanda uzman bir kuruluş olan Sayıştaydan mütalaa alınmak suretiyle ileride doğabilecek aksaklıkların önlenmesi, mali işlemlerin kusursuz yürütülmesi" olduğu anlaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden; dava konusu 09/11/2022 tarih ve 32008 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 08/11/2022 tarihli, 6366 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile yürürlüğe konulan Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ilk hali olan 16/05/2009 tarih ve 27230 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve Bakanlar Kurulunun 15/04/2009 tarihli, 2009/14954 sayılı kararı ile yürürlüğe konulan "Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelik"in, mülga 832 sayılı Sayıştay Kanunu'nun 105. maddesi; sonraki değişikliğe ilişkin 10/07/2015 tarih ve 29412 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 03/06/2015 tarihli, 2015/7825 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan “Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in ise, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun 27. maddesinin 4. fıkrası uyarınca Sayıştay Başkanlığı'nın görüşü alınmak suretiyle yürürlüğe konulduğu görülmüştür.
Dairemizin 13/11/2025 tarihli ara kararıyla, davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığından ve dava dışı Sayıştay Başkanlığından, dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girmesinden önce Yönetmelik değişikliği taslağı hakkında Sayıştay Başkanlığının görüşünün alınıp alınmadığı sorulmuş ve bu hususa yönelik tüm bilgi ve belgelerin gönderilmesi istenilmiş; davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının cevabında, taslağın kayyımlık bürosunda görevlendirilecek idari personelin hangi idareden oluşması gerektiği yönünde değişiklik içerdiği, taslakta Sayıştayın denetim alanına giren mali konularda düzenleme yapılmadığı, bu nedenle Sayıştay görüşü alınmaksızın dava konusu düzenlemenin Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulduğu; Sayıştay Başkanlığı tarafından verilen cevapta da, söz konusu taslağın görüş için Başkanlıklarına gelmediği belirtilmiştir.
Davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentleri ile Kanun'a ekli (I) sayılı cetvel uyarınca genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri arasında yer aldığı açık olmakla birlikte, uyuşmazlığın özünü, dava konusu Yönetmeliğin Sayıştay Kanunu'nun 27. maddesinde düzenlenen şekilde "mali konu" içerip içermediği hususu oluşturmaktadır.
Kamu maliyesi literatüründe "mali" deyimi, gelir ve giderlere, nakde ve diğer menkul ve gayrimenkul mallara ilişkin devlet bütçesini ilgilendiren tüm işlem ve hususları kapsamaktadır. Bu çerçevede kamu idarelerinin gelir ve giderleri, taşınır ve taşınmaz varlıkları, hakları gelirlerinin tahsili, harcamalarının yapılması ve giderlerinin ödenmesi ve yetkili kişi ve mercilerce bu amaçla alınan kararları, yapılan iş ve işlemleri, tasarrufları geniş anlamda "mali işlemler"i oluşturmaktadır. Buna göre yönetmelikler, düzenledikleri konular itibariyle mali işlemlere, kamu kaynağı veya kamu giderlerine dair herhangi bir hüküm ihtiva ettikleri takdirde, "mali hüküm içeren yönetmelik" olarak adlandırılmaktadır (Mali Hüküm İçeren Yönetmelikler ve Sayıştay İstişari Mütaalası, Sayıştay Başdenetçisi Erdal Kuluçlu, Yrd. Doç. Dr. Engin Hepaksaz, Sayıştay Dergisi, Sayı:76, Sayfa 28-29).
Dava konusu Yönetmelikte, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 427. maddesi ve 588. maddesi ile 3561 sayılı Mal Memurlarının Kayyım Tayin Edilmesine Dair Kanun'un 2. maddesi uyarınca, bir kimsenin uzun süreden beri bulunamaması veya oturduğu yerin bilinememesi veya ortada bulunmayan ve miras açıldığında sağ olup olmadığı ispatlanamayan mirasçının payının resmen yönetilmesi amacıyla kayyım atanmasının gerektiği hallerde, vesayet makamınca kayyım olarak tayin edilen mahallin en büyük mal memurunun görev ve yetkileri, kayyımlık yetkisinin devri, kayyımlık mallarının yönetimi, yönetimden elde edilecek gelirler ile yapılacak giderler, kişi hesabı ile yönetim hesabının idaresi ve muhasebesi, kayyım ve görevlilere ödenecek ücretler ile diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir. Bahse konu mal varlığına (taşınır, taşınmaz, hak, para, hisse senedi, tahvil, altın, mücevher, antika gibi tüm değerlerin) kayyım atanmasındaki temel amaç ise, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 501. maddesinde yer alan, "Mirasçı bırakmaksızın ölen kimsenin mirası Devlete geçer." şeklindeki kural ile 588. maddesinin 2. fıkrasında yer alan, "Gaiplik kararı verilebilmesi için gerekli ilân süresinde hiçbir hak sahibi ortaya çıkmazsa, aksine hüküm bulunmadıkça, gaibin mirası Devlete geçer." yolundaki hüküm gereği ileride Hazineye intikal etmesi kuvvetle muhtemel bulunan mal varlığının, Hazineye intikal tarihine kadar mevcudiyetini, bütünlüğünü ve/veya değerini yitirmesinin engellenmesi, mal varlığı üzerindeki Hazine menfaatinin korunmasıdır.
Dava konusu Yönetmeliğin getirdiği sisteme göre; atanan kayyım tarafından, mal varlığı idare edilen kişi adına "kişi hesabı" ve mal varlığının yönetilmesinin karşılığı olarak kesilen tutarların toplandığı, kayyım ve/veya görevlendirdiği kişinin para yatırıp çekebildiği "yönetim hesabı" olmak üzere iki ayrı banka hesabı açılmakta, kayyım idaresine bırakılan mal varlığı içerisindeki taşınır, taşınmaz ile haklar öncelikle kiraya verilmek suretiyle yönetilmekte, yönetim sırasında elde edilen gelirler bu hesaplarda tutulmakta, her iki hesabın gelir ve giderleri ise kayıt tutulmak suretiyle takip edilmekte, yönetim hesabı, işletme hesabına göre tutulan işletme hesabı defterinde izlenmekte; mal varlığını yönetme, mal varlığının yönetiminden elde edilen gelirleri tahsil etme, yönetim hesabından giderleri karşılayıp ödeme yapma ve yaptırma, hesabın muhasebe işlemlerini yürütme ve kayıtlarını tutma görev ve yetkisi kayyıma ait bulunmaktadır. Dolayısıyla, aidiyeti bakımından akıbetinin belirli olmadığı geçici süreçte mal varlığı Hazineye ait bulunmamakta ve bu mal varlığının yönetilmesine ilişkin gelir ve giderler, devlet bütçesinden (Bütçe Kanunu'ndan) ayrı olarak yönetim hesabında toplanıp işletme hesabına göre tutulan işletme hesabı defterinde izlenmekte ise de, bu sürecin sona erip mal varlığının Hazineye intikal etmesiyle birlikte mal varlığının kamu idaresine ait değer, yönetim hesabının ise kamu idaresine ait gelir ve gider niteliğini kazanacağı kuşkusuzdur. Esasen, 3561 sayılı Kanun ile bahse konu mal varlığına kayyım atanmasının amacı ve sebebi de, yukarıda aktarıldığı gibi bu husus, yani mal varlığının gelecekte Hazineye değerini yitirmeksizin intikalinin sağlanmasıdır. Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin düzenleme yaptığı alanın, nihayetinde devlet bütçesine ve "mali konu"ya ilişkin olduğu sonucuna varılmaktadır. Nitekim, Bütçe Kanunlarının "Merkezi Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri Gelirlerinin Dayandığı Temel Hükümler" başlıklı "C Cetveli"nde de 3561 sayılı Mal Memurlarının Kayyım Tayin Edilmesine Dair Kanun'a yer verilmiştir.Yine, dava konusu Yönetmeliğin mali konuya ilişkin düzenleme getirdiği, mali hükümler içerdiği kabul edilerek, ilk hali olan 16/05/2009 tarih ve 27230 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve Bakanlar Kurulunun 15/04/2009 tarihli, 2009/14954 sayılı kararı ile yürürlüğe konulan "Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelik"in, mülga 832 sayılı Sayıştay Kanunu'nun 105. maddesi; sonraki değişikliğe ilişkin 10/07/2015 tarih ve 29412 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 03/06/2015 tarihli, 2015/7825 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan “Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in ise, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun 27. maddesinin 4. fıkrası uyarınca Sayıştay Başkanlığının görüşü alınmak suretiyle yürürlüğe konulduğu görülmektedir.
Her ne kadar dava konusu Yönetmeliğin 21. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi hariç iptali istenilen diğer kurallarında, doğrudan yönetim hesabının gelir ve giderleri ile yönetim ve muhasebeleştirilmesine, yönetim hesabındaki tutarların değerlendirilmesine ilişkin kurallar yer almamakta ise de; kayyımın kim olacağı ve kayyımlık bürosunun kimlerden oluşacağı belirlenmek suretiyle "mal varlığını yönetme, kira bedellerinin rayice uygunluğunu kontrol etme, mal varlığının yönetiminden elde edilen gelirleri tahsil etme, yönetim hesabından giderleri karşılayıp ödeme yapma ve yaptırma, hesabın muhasebe işlemlerini yürütme ve kayıtlarını tutma" görev ve yetkilerinin tevdi edileceği kamu görevlisinin görev unvanının (defterdar veya çevre, şehircilik ve iklim değişikliği il müdürü), dolayısıyla ehliyetinin (Yönetmelikle verilen görev ve yetkileri ifa bakımından yetkililiği ile yetkinliğinin) tespit edildiği, bu tespitin ise yönetim sürecine ilişkin bütün karar, işlem ve uygulamaları, yani mal varlığının yönetimini, yönetim hesabının gelir ve giderlerini, sonuç olarak müstakbel devlet bütçesini etkilediği; Yönetmeliğin dava konusu 21. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde ise, kayyım ile kayyım tarafından yetki devredilen veya görevlendirilen kamu personeline yönetim hesabından ödenecek ücretin belirlendiği, böylelikle düzenlemenin, yönetim hesabının ve müstakbel devlet bütçesinin giderlerini doğrudan ilgilendirdiği anlaşılmaktadır.
Buna göre; anılan düzenlemelerin, devlete emanet edilen mal varlığının kim tarafından yönetileceğine ilişkin olmasının yanı sıra, özü itibarıyla bu mal varlığının kayyım tarafından yönetimi karşılığında gerek yönetim hesabına ne kadar gelir sağlanacağına, gerekse mal varlığını yöneten kamu görevlilerine bu hesaptan ne kadar ödeme yapılacağına yönelik olması sebebiyle müstakbel devlet bütçesiyle ilgili olduğu, ayrıca yönetime konu mal varlığının nihayetinde (kuvvetle muhtemel) Hazineye intikal edeceği anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik kurallarının yukarıda belirtilen çerçevede "mali konulara" ilişkin olduğu sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, davalı idarelerce, mali konulara ilişkin olduğu anlaşılan dava konusu Yönetmelik değişikliği yapılmadan önce, yukarıda yer verilen mevzuat gereğince Sayıştay Başkanlığının görüşünün alınması gerekirken, bu usuli zorunluluk yerine getirilmeden Resmî Gazete'de yayımlanan dava konusu düzenlemede şekil unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 09/11/2022 tarih ve 32008 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 08/11/2022 tarihli, 6366 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile yürürlüğe konulan Mal Memurlarının Kayyımlığı Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam...TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
3. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 09/12/2025 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.