T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2023/1980
Karar No : 2025/3371
DAVACI : ... Sendikası (...)
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN KONUSU : Tarım ve Orman Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının Bakan oluruyla yürürlüğe konulan 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazısı'nın, kontrol hizmetleri ilave ödemesiyle ilgili hususları düzenleyen (3) numaralı maddesinin (b) bendindeki, "ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması" ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davalı idarenin, 15/02/2023 tarihli Bakan oluru ile yürürlüğe koyduğu Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanlığının 15/02/2023 tarih 238/31 sayılı Genel Yazısı'nın (3) numaralı başlığının (b) bendinde yer alan, "Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması" kuralı ile Kanun'a ve 6. Dönem Toplu Sözleşme’ye aykırı düzenleme getirildiği; söz konusu Genel Yazı'nın haksız ve hukuka aykırı olduğundan iptali gerektiği; ek özel hizmet tazminatı (arazi tazminatı) ödemesinin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Zam ve Tazminatlar” başlıklı 152. maddesi ile bu madde kapsamında çıkarılan 2006/10344 sayılı Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı'nın II sayılı Cetveli (Özel Hizmet Tazminatı) E - Teknik Hizmetler Sınıfı bölümünün altıncı fıkrasında belirtilen hükümler doğrultusunda gerçekleştirildiği; anılan Kanun kapsamında görev yapan ve belirtilen şartları taşıyan kamu görevlilerine arazi tazminatı ödemesi yapıldığı; kontrol hizmetlerinde ilave ödemenin, 2018 yılında yürürlüğe giren 4. Dönem Toplu Sözleşme'ye dayandığı ve en son 2022 yılında yürürlüğe giren ve 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümün 14. maddesinde yer aldığı; uygulanması bakımından ise, Bakanlık Strateji Geliştirme Başkanlığı tarafından 14/02/2018 tarih ve 492288 sayılı yazı ile kontrol hizmetlerinde ilave ödeme hakkındaki olumlu görüşü doğrultusunda işlemlerin tesis edildiği, akabinde davalı idare tarafından aynı görüş doğrultusunda 16/03/2020 tarihinde alınan Bakan Olur'u ile Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğinin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge’nin yürürlüğe konulduğu; davalı idarenin 6. Dönem Toplu Sözleşmesinde yapılan değişiklik ve iyileştirmeler neticesinde 27/12/2021 tarihinde yeni bir Yönerge yayınlayarak yürürlüğe koyduğu, yayımlanan bu Yönerge’de de Strateji Geliştirme Başkanlığının görüşüne uygun şekilde işlem tesis edildiği; kaldı ki, Toplu Sözleşme hükmünde, belirtilen kadrolardaki kamu görevlilerinin ilgili mevzuat kapsamında yürüttükleri kontrol görevi bakımından her gün için 200 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda ilave ödeme yapılacağının belirtildiği, bu ödemeye başkaca bir sınırlama konulmadığı, söz konusu Kanun, Toplu Sözleşme hükmü ve diğer mevzuat kapsamında şartları taşıyan kamu görevlilerine "kontrol görevi" yapmaları halinde kontrol hizmetlerinde ilave ödeme yapılan işlemin arazide olmasına göre "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" şeklinde 2023 yılı Şubat ayına kadar gerçekleştirildiği, ek özel hizmet tazminatı ödemesinin 657 sayılı Kanun’da belirtildiği ve Bakanlar Kurulunun 2006/10344 sayılı kararıyla uygulandığından, davalı idarenin Kanun değişikliği olmadan arazi tazminatı uygulamasını kaldıramayacağı ya da değiştiremeyeceği; kontrol hizmetlerinde ilave ödemenin ise, dayanağını Toplu Sözleşme'den aldığından tek taraflı idari işlemle geri alınamayacağı, idarece aksine işlem yapılamayacağından ve davalı idare uygulamayı da kaldıramadığından, aldığı ek kararla uygulamayı sınırlandırmaya ya da değiştirmeye çalıştığı, bu ödemelerin gerçekleştirilmesi bakımından hukuki dayanağının veya engelinin olup olmaması hakkında Bakanlık Strateji Geliştirme Başkanlığı tarafından 14/02/2018 tarih ve 492288 sayılı yazı ile kontrol hizmetlerinde ilave ödemeye ilişkin görüş yazısında; ek özel hizmet tazminatı (arazi tazminatı) ile birlikte kontrol görevinin karşılığı olan ilave ödemenin aynı gün için ödenmesinde mevzuata aykırı bir husus olmadığının belirtildiği; davalı idarenin, davaya konu edilen ve iptali talep edilen işlem ile kanun ve mevzuatta yaptıkları görev nedeniyle ayrı ayrı ek özel hizmet (arazi) tazminatı ile kontrol hizmetlerinde ilave ödeme alması gereken personelin alacağı bedelleri mevzuata aykırı şekilde sınırlandırdığı, bu şekliyle de mali ve özlük hakları kanun hükmüne, Toplu Sözleşme hükmüne, Yönerge hükmüne aykırı olacak şekilde daralttığı ve azalttığı; kamu görevlisinin yapmış olduğu faaliyet bakımından kontrol görevini gerçekleştirmesi durumunda mevzuatta belirtilen şartları taşıması halinde “kontrol hizmetlerinde ilave ödeme” bedelini, yapmış olduğu faaliyet nedeniyle açık alanda çalışma mahallinde görev yapması ve diğer şartları sağlaması halinde “ek özel hizmet (arazi) tazminatı” bedelini almasını engelleyen hiç bir hükmün olmadığı; davalı idarenin, yapılacak ödeme kalemlerini mevzuatta yer verilmeyen şekilde sınırlandırmak amacıyla işbu düzenlemeyi yaptığı, ek özel hizmet (arazi) tazminatının, 657 sayılı Kanun ve 2006/10344 sayı Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı'nın II sayılı Cetveli (Özel Hizmet Tazminatı) E-Teknik Hizmetler Sınıfı bölümünün 6. maddesinde belirtilen hükümler doğrultusunda ödenmekte olup, 3'er aylık dönemler halinde hesaplandığı ve arazide çalışma süresi ne kadar olursa olsun en fazla 20 gün için ödendiği; buna göre bir mühendis (% 60 çarpan katsayısı ile) günlük 123,60-TL, tekniker (% 40 çarpan katsayısı ile) günlük 82,40-TL, teknisyen (% 24 çarpan katsayısı ile) günlük 49,44-TL arazi tazminatı bedeli alabildiği, "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme"nin ise 2023 yılı için davanın açıldığı tarihte 86,74-TL olduğu, bu ödemeden faydalanmak için kamu görevlisinin kontrol görevi yapılan her gün için beyanname düzenlenmesi ve bu hizmeti karşılığında ilave ödeme yapılmasının Toplu Sözleşme gereği olduğu, davalı idarenin işlemi ile artık arazi tazminatı alınan günler için kontrol tazminatı ödenmemesi halinde; 3 aylık periyotlar halinde 20 gün arazi tazminatı alacak personel, bu 20 gün kontrol hizmetlerinde ilave ödemeden faydalanamayacağı için günlük 86,74-TL, 20 günlük ise 1.735,00-TL kaybı bulunduğu, bu durumda hem arazi tazminatı kapsamında, hem de kontrol ilave ödemesi kapsamında görev yapan personelin aylık 578-,00-TL kayba uğrayacağı; ayrıca, teknisyenin günlük arazi tazminatı hak ettiği tutarın 49,44-TL olduğu, ancak bir teknisyenin günlük kontrol hizmetlerinde ilave ödeme miktarının 86,74-TL olduğu, Bakanlık Olur'u ile işlem yapılması durumunda açık çalışma mahallerinde kontrol görevi yapan teknisyen her iki ödemeden faydalanmasında herhangi bir yasal engel bulunmaması nedeniyle Şubat 2023’e kadar her gün için toplam 136,18-TL alırken, bu talimattan sonra günlük sadece 49,44-TL aldığı, idarenin hesaplamalarının hatalı olduğu; bu durumun her bir kamu görevlisi için belirtilen tutar kadar idarenin kanun ya da mevzuattan kaynaklanmayan şekilde kamu görevlilerinden kesinti yaptığı, oysaki kanundan ya da toplu sözleşmeden kaynaklanmayan hiç bir kesintinin kamu görevlilerinden yapılamayacağı; arazi tazminatı alınan günlerde kontrol görevi yapılamayacağına ilişkin bir düzenlemenin mevzuatta olmadığı, Toplu Sözleşme'de yer alan kontrol hizmetlerinde ilave ödemenin kapsamının, davalı idare tarafından Toplu Sözleşme'ye aykırı olarak tek taraflı işlemle daraltılarak, kamu görevlilerinin aleyhine olacak şekilde değiştirildiği, konuyla ilgili yapılan düzenlemenin mevzuata aykırı olduğu, kaldırılması gerektiğine ilişkin olarak yapılan başvuruya davalı idarenin yanıt vermediği gibi, sunduğu görüşlerle, 15/02/2023 tarihinden itibaren yapılacak değerlendirme ve hesapların Bakan Olur'u ile kabul edilen Karar doğrultusunda gerçekleştirilmesi gerektiğinin belirtildiği ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARENİN SAVUNMASI : Usul yönünden; davacı Sendikanın bu davayı açma yetkisinin bulunmadığı, işbu davanın öncelikle ve re'sen husumet, derdestlik, kesin hüküm, zamanaşımı ve 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesi yönlerinden incelenmesini ve hukuka aykırı husus tespiti halinde davanın usulden reddine karar verilmesi gerektiği, esas yönünden; mevzuat hükümleri çerçevesinde kanuna ve hukuka uygun olarak işlem tesis edildiği, Toplu Sözleşme'yle getirilen kontrol hizmetleri ilave ödemenin dayanağının, 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin 14. maddesi olduğu, ek özel hizmet tazminatı (arazi tazminatı) ödemesinin ise; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Zam ve Tazminatlar" başlıklı 152. maddesi ile bu maddeye dayalı çıkarılan 2006/10344 sayı Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Bakanlar Kurulu Kararının II sayılı Cetveli (Özel Hizmet Tazminatı) E-Teknik Hizmetler Sınıfı bölümünün altıncı fıkrasında yer alan düzenlemeye göre yapıldığı; Toplu Sözleşme'nin 14. maddesinde, ifa edilecek görevin açık ya da kapalı alanda yapılması ayırımına gidilmediği, buradaki şartın kontrol görevinin günde 5 saat icra edilmesi şeklinde olduğu; öte yandan ek özel hizmet tazminatıyla (arazi tazminatı) ilgili ... Bölge İdare Mahkemesinin ... tarih ve K:... sayılı ve Danıştay Onbirinci Dairesinin 17/03/2016 tarih ve E:2015/4948 ve K:2016/1090 sayılı kararları ile, 2002/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'na istinaden bu tazminatın ödenebilmesi için tam gün açık alanda görev yapılması gerektiğinin belirtildiği; ayrıca, bu arazi tazminatı ödemesi için tazminatın kimlere ödeneceğinin iş programları ve çalışma mahallerinin özellikleri dikkate alınarak, üçer aylık dönemler itibarıyla ilgili birim amirlerince belirlenmesinin şart koşulduğu; kontrol hizmetleri ilave ödemesine esas bir kontrol görevinin hem ilave ödeme, hem de arazi tazminatına müstehak olduğu değerlendirmesinin, bir görev için koşulları farklı iki ödeme yapılması anlamına geldiği, gözden kaçan olgunun bir kontrol görevinin açık alanda yapılması halinde hem ilave ödeme, hem de arazi tazminatı alabileceği hususundaki yanlış değerlendirme olduğu, yürürlüğe konulan Bakan oluruyla bu yanlış değerlendirmenin düzeltilmesi yoluna gidildiği, bir görev için iki ödeme yapılmasının sonlandırıldığı ve aynı günde yapılan görev için ilave ödeme ya da arazi tazminatından personel lehine olanını ödeme imkanının getirildiği, idarede yerleşik durumda bir görev için ek özel hizmet tazminatı (arazi tazminatı) ödemesiyle birlikte harcırah mevzuatına dayalı geçici görev yolluğu ya da seyyar görev gibi ödemeler haricinde başka bir ödemenin aynı anda yapılması gibi bir durumun mevcut olmadığı; 98/10548 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında "... Teknik Hizmetler Sınıfına ait kadrolarda bulunan personelden çalışma süresinin en az dörtte birini; büro, atölye, ısı santrali, laboratuvar, tesis işletme gibi kapalı mahaller dışında arazi, şantiye, inşaat ve baraj gibi çalışma mahallerinde geçirilmesini gerektirecek şekilde görevlendirilenlere..." denilmekte iken; 05/05/2006 tarih ve 26159 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında; "Teknik Hizmetler Sınıfına ait kadrolarda bulunan personelden; büro, atölye, ısı santralı, laboratuvar, tesis (sosyal tesisler dahil), işletme, fabrika ve hizmet binaları dışında olmak şartıyla arazi, şantiye, inşaat, baraj, park, bahçe, maden, açık alanlarda kurulu tarım ve hayvancılık uygulama birimleri ve yol gibi açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara (belirtilen mahallerde yapılan kontrollük hizmetleri dahil), çalışılan her gün için aşağıda gösterilen oranlarda ayrıca özel hizmet tazminatı ödenir...." düzenlemesinin yer aldığı; görüldüğü üzere, Strateji Geliştirme Başkanlığı 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına göre işlem tesis etmesi gerekirken, 98/10548 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına göre işlem tesis ettiği; başka bir anlatımla, 98/10548 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında, "açık alanda mesainin en az dörtte biri (2 saat) çalışılması" yeterli görülürken, 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında, buna son verilerek, "açık alanda gün boyu çalışmanın" gerektiğinin yargı kararlarıyla tescillendiği, dolayısıyla bir günde iki farklı görevin ifa edilmesi koşulunun getirildiği, Bakanlık Makamının 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı oluru ile söz konusu Toplu Sözleşme ve Yönerge hükümlerinde herhangi bir değişiklik yapılmadığı; açık çalışma mahallerinde, gün boyu fiilen yapılan bir görev için Bakanlar Kurulu Kararına dayalı ek özel hizmet tazminatı (arazi) ödemesi ile günde en az 5 saat çalışılması koşuluyla kontrol hizmetleri için toplu sözleşmeye dayalı ilave ödemesi yapılacağı hususlarının hükme bağlandığı; aynı gün için her iki ödemenin yapılması durumunun, aynı iş için iki kez ödeme yapılması anlamına geldiği; personele, fiilen ifa ettiği iş için, yasal düzenlemelerin ön gördüğü ödemelerden tek iş için iki ya da daha fazla ödeme yapılmayacağından ve Bakanlık oluru ile yürürlüğe konulan 15/02/2023 tarih 238-31 sayılı Genel Yazı'nın 3. maddesinin (b) bendindeki düzenlemede mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, memurların ve diğer kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının kanunla ve/veya toplu sözleşmeyle belirleneceğinin kurala bağlandığı; 657 sayılı Kanun'un 152. maddesinde açık çalışma mahallerinde fiilen çalışan teknik hizmetler sınıfındaki memurlara "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ödenmesinin öngörüldüğü; öte yandan, 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem “Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme”nin “Kontrol hizmetlerinde ilave ödeme” başlıklı 14. maddesinde, Tarım ve Orman Bakanlığı taşra teşkilatında görev yapan veteriner, biyolog, mühendis gibi unvanlı kamu görevlilerine, kontrol görevi yürüttükleri her gün için "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" yapılmasının amaçlandığı; görüldüğü üzere, 657 sayılı Kanun'un 152. maddesindeki "ek özel hizmet tazminatı" ile 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin 14. maddesindeki "kontrol hizmetleri ilave ödemesi"nin mahiyetleri itibarıyla farklı ödemeler olduğu; söz konusu düzenlemelerde her iki ödemenin aynı anda yapılamayacağına yönelik bir kurala yer verilmediği; Anayasa'nın 128. maddesi uyarınca memurlara ve diğer kamu görevlilerine yapılacak ödemeler ile bu ödemelerin hangi hallerde yapılmayacağının kanunla ve/veya toplu sözleşmeyle düzenlenmesinin zorunlu olduğu; açık bir kanuni düzenleme veya toplu sözleşme hükmü olmaksızın, Genel Yazı'yla "kontrol hizmetleri ilave ödemesinde" kesinti yapılmasının, Anayasanın 128. maddesindeki kanunilik ilkesine ve normlar hiyerarşisine aykırı olduğu; açık çalışma mahallerinde yapılan kontrol görevi nedeniyle, ek özel hizmet tazminatından yararlanan personele, aynı gün için "kontrol hizmetleri ilave ödemesi" yapılmamasını öngören dava konusu Genel Yazı'da hukuka uygunluk bulunmadığından, iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; 15/02/2023 tarihli olur ile yürürlüğe konulan aynı tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazının, kontrol hizmetleri ilave ödemesiyle ilgili kuralların yer aldığı (3) numaralı maddenin (b) bendinde yer alan; "Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında; "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." hükmü yer almaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Zam ve tazminatlar" başlıklı 152. maddesinde, görevin önem, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi, kadro unvan ve derecesi ve eğitim seviyesi gibi hususlar gözönüne alınarak Devlet memurlarına zam ve tazminat ödenmesi öngörülmüş olup; aynı maddenin, "A-Özel Hizmet Tazminatı" başlıklı bölümünün (c) bendinde, "...Teknik Hizmetler Sınıfına dahil kadrolarda bulunan personelden açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara, bulundukları kadrolar esas alınmak suretiyle, çalışılan her gün için belirlenecek oranlarda ve üçer aylık dönemler itibarıyla toplamı 60 puanı aşmayacak şekilde, dönem sonlarında ödenmek üzere ek özel hizmet tazminatı verilebilir." kuralına yer verilmiştir.
Anılan maddenin "III- Ortak Hükümler" bölümünde ise, "Bu zam ve tazminatların hangi işi yapanlara ve hangi görevlerde bulunanlara ödeneceği, miktarları, ödeme usul ve esasları ilgili kurumların yazılı isteği ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca bütün kurumları kapsayacak şekilde ve 154. madde uyarınca katsayının Bakanlar Kurulunca değiştirilmesi durumu hariç yılda bir defa olmak üzere hazırlanır ve Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulur..." hükmü yer almıştır.
Bu düzenlemeye istinaden, 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar'ın eki (II) sayılı Cetvelin "(E) Teknik Hizmetler" bölümünün 6. maddesinde, "Teknik Hizmetler Sınıfına ait kadrolarda bulunan personelden; büro, atölye, ısı santralı, laboratuar, tesis (sosyal tesisler dahil), işletme, fabrika ve hizmet binaları dışında olmak şartıyla arazi, şantiye, inşaat, baraj, park, bahçe, maden, açık alanlarda kurulu tarım ve hayvancılık uygulama birimleri ve yol gibi açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara (belirtilen mahallerde yapılan kontrollük hizmetleri dahil), çalışılan her gün için aşağıda gösterilen oranlarda ayrıca özel hizmet tazminatı ödenir." kuralına yer verilmiş, aynı maddenin devamında ise; söz konusu ek özel hizmet tazminatının ödenmesinde ilgililerin kadrolarının esas alınacağı, tazminatın kimlere ödeneceğinin, iş programları ve çalışma mahallerinin özellikleri dikkate alınarak, üçer aylık dönemler itibarıyla ilgili birim amirlerince belirleneceği, ödemelerin, görevin fiilen yerine getirilmesinden sonra üçer aylık dönem sonlarında yapılacağı düzenlemesine yer verilmiştir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun ''Toplu sözleşmenin kapsamı'' başlıklı 28. maddesinde, ''Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar..." hükmü yer almaktadır.
Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümün 14. maddesinde;Tarım ve Orman Bakanlığı taşra teşkilatında veteriner, veteriner hekim, biyolog ve kimyager unvanlı kadro ve pozisyonlarda olanlar ile mühendis unvanlı kadro ve pozisyonlarda bulunanlardan, gıda, ziraat, su ürünleri, balıkçılık teknolojleri, kimya ve tütün teknoloji mühendisleri ile ilgili meslek alanlarında eğitim alan tekniker, teknisyen ve yardımcı sağlık personeline, en az 5 saat süreyle 11/6/2010 tarihli ve 5996 sayılı Kanun, 22/3/1971 tarihli ve 1380 Sayılı Kanun, 25/2/1998 tarihli ve 4342 sayılı Kanun, 3/1/2002 tarihli ve 4733 sayılı Kanun, 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Kanun, 01/12/2004 tarihli ve 5262 sayılı Kanun, 31/10/2006 tarihli ve 5553 sayılı Kanun ve Tarımda Kullanılan Gübrelerin Piyasa Gözetimi ve Denetimi Yönetmeliği kapsamında kontrol görevi yürüttükleri her gün için 200 gösterge rakamının memur aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda ilave ödeme yapılır. Kontrol hizmetlerinin yürütüldüğü birimlerde müdür, müdür yardımcısı, şube müdürü, ilçe müdürü görevini yapan personel de aynı usul ve esaslarda fiilen kontrol görevi yürüttüğü her gün için bu madde hükmünden yararlanır.'' kuralına yer verilmiştir.
Buna göre; Ek Özel Hizmet Tazminatı (arazi tazminatı) ödemesinin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Zam ve Tazminatlar” başlıklı 152. maddesi ile bu madde kapsamında çıkarılan 2006/10344 sayılı Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı'nın II Sayılı Cetveli (Özel Hizmet Tazminatı) E-Teknik Hizmetler Sınıfı 6. fıkrasında belirtilen hükümler doğrultusunda, Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme'nin ise, 2022 yılında yürürlüğe giren Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümün 14. maddesine göre yapıldığı anlaşılmaktadır.
Normlar hiyerarşisi, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan normların hiyerarşik olarak sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmektedir. Bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği; bir başka deyişle, alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerde, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde genişletici veya daraltıcı mahiyette ve bu normları aşar nitelikte hükümlere yer verilemeyeceği idare hukukunun genel ilkelerindendir.
Bu durumda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 152. maddesi ile bu madde kapsamında çıkarılan 2006/10344 sayılı Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı'nda, gerekse Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümün 14. maddesinde, söz konusu ödemelerden birinin yapılması halinde diğerinin yapılmayacağına ilişkin herhangi bir sınırlayıcı veya yasaklayıcı bir hükme yer verilmemesi; öte yandan, Anayasa'nın 128. maddesi uyarınca memurlara ve diğer kamu görevlilerine yapılacak ödemeler ile bu ödemelerin hangi hallerde yapılmayacağının kanunla ve/veya toplu sözleşmeyle düzenlenmesinin zorunlu olması ve ayrıca, açık bir kanuni düzenleme veya toplu sözleşme hükmü olmaksızın, ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmamasına ilişkin sınırlayıcı nitelikteki dava konusu düzenlemenin Genel Yazı ile yapılmasının Anayasanın 128. maddesindeki kanunilik ilkesine ve normlar hiyerarşisine aykırı olması hususları birlikte değerlendirildiğinde, dava konusu Genel Yazının, kontrol hizmetleri ilave ödemesiyle ilgili kuralların yer aldığı (3) numaralı maddenin (b) bendinde yer alan; "Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması" ibaresinde hukuka uygunluk görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, 15/02/2023 tarihli olur ile yürürlüğe konulan aynı tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazının, kontrol hizmetleri ilave ödemesiyle ilgili kuralların yer aldığı (3) numaralı maddenin (b) bendinde yer alan; "Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması" ibaresinin iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, duruşma için önceden belirlenen 24/06/2025 tarihinde, davacı vekili Av. ... ile davalı vekili Hukuk Müşaviri ...'in ve Danıştay Savcısı ...'in katılımıyla açık duruşmaya başlanıldı. Taraflara usulüne uygun ikişer defa söz verildikten, Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan ve taraflara son kez söz verildikten sonra, duruşmaya son verildi.
Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 152. maddesinde, memurların maaş kalemlerinden biri olan "zam ve tazminatlar" düzenlenmiş, söz konusu maddeye 21/03/2006 tarih ve 5473 sayılı Kanun'la eklenen paragraf ile, teknik hizmetler sınıfında bulunan memurlardan açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara, aldıkları özel hizmet tazminatına ilaveten çalışılan her gün için "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ödenmesi öngörülmüştür.
25/08/2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 2018-2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme'nin 16. maddesiyle, Tarım ve Orman Bakanlığında görev yapan kamu görevlilerine kontrol görevi yürüttükleri her gün için "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" yapılmasına yönelik düzenleme getirilmiş; izleyen dönemlerdeki Toplu Sözleşmelerde de (2020-2021 yıllarını kapsayan 5. Dönem, 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem ve 2024-2025 yıllarını kapsayan 7. Dönem Toplu Sözleşmelerin 14. maddelerinde) benzer nitelikteki düzenlemelere yer verilmiştir.
Toplu Sözleşme ile getirilen "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme"nin usul ve esaslarının belirlenmesi amacıyla da, 27/12/2021 tarih ve 1221 sayılı Bakan Oluru ile “Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğinin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge” yürürlüğe konulmuştur.
Öte yandan, Tarım ve Orman Bakanlığında görev yapan teknik hizmetler sınıfındaki memurların, açık çalışma mahallerinde, Toplu Sözleşme'de sayılan ilgili mevzuat kapsamındaki kontrol görevlerini yerine getirmesi halinde, "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ve "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme"nin birlikte ödenip ödenemeyeceği hususunda tereddüt oluşmuş; Bakanlık Strateji Geliştirme Başkanlığının 14/02/2018 tarih ve 492288 sayılı yazısıyla, olumlu yönde görüş verilmesi üzerine, söz konusu personele iki ödeme birlikte (işbu davaya konu Genel Yazı'nın yürürlüğe girdiği 15/02/2023 tarihine kadar) ödenmiştir.
Bununla birlikte, Tarım ve Orman Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının 04/07/2022 tarihli yazılarıyla, “kontrol hizmetlerinde ilave ödeme” ile ilgili konularda, inceleme yapılması için iki müfettiş görevlendirilmesi üzerine, müfettişler tarafından ... tarih ve ... sayılı inceleme raporu düzenlenmiş ve bu raporda, uygulamada yaşanılan sorun ve aksaklıklara yönelik tespit, değerlendirme ve önerilere yer verilmiştir.
Müfettişlerce hazırlanan inceleme raporu Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanlığınca incelenerek, kontrol hizmetlerinde ilave ödemeyle ilgili Bakanlık birimlerince ne tür işlemler yapılması gerektiği hususunda bazı değerlendirmeler yapılmış; ilgili birimler tarafından, Başkanlığın görüş ve değerlendirmeleri doğrultusunda gerekli işlemlerin yapılması hususunda Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanlığının 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazısı'yla, Bakanlık Makamından olur alınmıştır.
Bakanlık oluruyla yürürlüğe konulan ve işbu dava konu olan Rehberlik Teftiş Kurulu Başkanlığının 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazısı'nda; "...Raporun Başkanlığımızca yapılan değerlendirmesinde; müfettiş tekliflerinin toplu sözleşmede düzenleme gerektirdiği anlaşıldığından bu aşamada yapılacak bir işlem bulunmadığı; bununla birlikte, Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğiin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkıında Yönerge’nin uygulamasında görülen aksaklıkların giderilmesine ve mevcut uygulamaya ek olmak üzere; ...3- Kontrol hizmetleri ilave ödemesiyle ilgili olarak; … b) Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması,… gerektiği değerlendirilmektedir.
Bilgilerinize sunar Makamlarınca da uygun görüldüğü takdirde yukarıda belirtilen Başkanlığımız görüşü doğrultusunda işlem yapılmasını, yukarıda yer verilen Başkanlığımız görüşü doğrultusunda gerekli işlemlerin yapılmasını teminin olur ve raporun bir örneğinin Personel Genel Müdürlüğüne gönderilmesi..." ibarelerine yer verilmek suretiyle, ek özel hizmet tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması hususunda Bakanlık Makamından olur alınmış, böylece her iki ödemenin birlikte ödenmesi uygulamasına son verilmiş; ... tarih ve ... sayılı yazılarıyla, müfettişlerce hazırlanan inceleme raporu ve Bakanlık Makamından alınan 15/02/2023 tarihli olur, Personel Genel Müdürlüğüne gönderilmiş ve söz konusu olur çerçevesinde işlem yapılması gerektiği bildirilmiştir.
Tarım ve Orman Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün 03/03/2023 tarih ve E.9097411 sayılı Genel Yazısı'yla da; Bakanlık olurunda “ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmamasının" talimatlandırıldığı belirtilerek, söz konusu olur doğrultusunda işlem tesis edilmesi gerektiği hususu, 81 il müdürlüğüne ve 156 merkeze doğrudan bağlı kuruluş müdürlüğüne duyurulmuştur.
Bunun üzerine, bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Dava konusu Genel Yazı'nın, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir bir işlem olup olmadığı yönünden incelenmesi:
İdari işlemlerin idari davaya konu olabilmeleri için, kesin ve yürütülebilir olma niteliklerini birlikte taşımaları gerekmekte olup; "kesinlik" kavramı; işlemin uygulanmaya hazır, tamam, yani nihai bir işlem niteliğinde olması, bir başka makamın onayına tabi olmadan doğrudan uygulanabilirliğini göstermesi; "yürütülebilir olması (icrailik vasfı)" ise, kamu gücünün üçüncü kişiler üzerinde, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini göstermesi olarak ifade edilmektedir.
İlgililer hakkında hukuksal bir etki göstermeyen danışma kararları, görüş belirten kararlar, uygulama ve hazırlık işlemleri, bildirici ve iç düzen işlemleri gibi işlemlerin icrai nitelikte olmadıkları ve idari davaya konu edilemeyecekleri kabul edilmektedir. Bu kapsamda bir idari kararın alınmasından önce tesis edilen, karar almaya yetkili makamı bağlamayan, bilgilendirici, aydınlatıcı ve yönlendirici özelliği haiz, asıl işlemin hazırlık sürecinde geçirilmesi gereken bir aşamayı ifade eden, idari işlemi meydana getiren iradenin bir parçasını oluşturmayan işlemlerin ilgililerin hukuksal durumlarında etki yaratacak nitelikte bulunmadıkları ve idari davaya konu olamayacakları açıktır.
Bakılan uyuşmazlıkta, Tarım ve Orman Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının 04/07/2022 tarihli yazılarıyla, “kontrol hizmetlerinde ilave ödeme” ile ilgili konularda, inceleme yapılması için iki müfettiş görevlendirilmesi üzerine, müfettişler tarafından ... tarih ve ... sayılı inceleme raporu düzenlendiği ve bu raporda, uygulamada yaşanılan sorun ve aksaklıklara yönelik tespit, değerlendirme ve önerilere yer verildiği; söz konusu rapor Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanlığınca incelenerek, kontrol hizmetlerinde ilave ödemeyle ilgili Bakanlık birimlerince ne tür işlemler yapılması gerektiği hususunda bazı değerlendirmeler yapıldığı ve Bakanlığın ilgili diğer birimleri tarafından, Başkanlığın görüş ve değerlendirmeleri doğrultusunda gerekli işlemlerin yapılması hususunun talimatlandırılması için Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanlığınca işbu dava konu 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazısı'nın hazırlanarak Bakan onayına sunulduğu, Bakanlık Makamından olur alınması üzerine de, söz konusu olur çerçevesinde uygulamanın yapılması ve taşra teşkilatına duyurulması için Bakan olurunun Personel Genel Müdürlüğüne gönderildiği; bu Genel Müdürlük tarafından da, Bakan oluru çerçevesinde işlem yapılmasının taşra teşkilatına duyurulduğu anlaşılmaktadır.
Bilindiği üzere, Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği belirtilmiş olmakla birlikte, idarenin düzenleme yetkisi sadece yönetmelikle sınırlı olmayıp, değişik adlar altında da (genelge, tebliğ, tamim, sirküler, genel yazı vb.) düzenleyici işlemler de yürürlüğe konulmaktadır.
Ayrıca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 503. maddesinde, "(1) Bakan, bakanlık kuruluşunun en üst amiri olup, bakanlık icraatından ve emri altındakilerin faaliyet ve işlemlerinden sorumlu, bakanlık merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatı ile bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve yetkilidir. (2) Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımı amacıyla, bakanlık hizmetlerini mevzuata, Cumhurbaşkanının genel siyasetine, Cumhurbaşkanı karar ve talimatlarına, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun olarak yürütmekle, bakanlığın faaliyet alanına giren konularda diğer bakanlıklarla işbirliği ve koordinasyonu sağlamakla görevli ve Cumhurbaşkanına karşı sorumludur." kuralına yer verilerek, bakanların görev yetki ve sorumlulukları açıkça düzenlenmiş; 508. maddesinde de, "Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilir." kuralına yer verilmiştir.
Buna göre, Anayasa'nın 124. maddesi ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 508. maddesine göre, bakanlıkların kendi görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler (yönetmelik, tebliğ, genelge, sirküler, genel yazı gibi) yapabileceği; bu tür düzenlemelerin de aksine bir kanun hükmü olmadıkça veya yetki devri yapılmadıkça, bakanlığın en üst amiri olan bakan onayıyla/oluruyla kesinlik kazanacağı ve yürürlüğe konulacağı; bakan onayıyla idari düzenlemelerin hazır ve nihai hale geldiği, başka bir makamın onayına tabi olmadan uygulanabilirlik niteliği kazandığı ve ilgililer üzerinde, yeni bir onaya ihtiyaç duyulmaksızın hukuki sonuçlar doğurduğu; bakan onayından sonra, bakanlık bünyesindeki diğer birimlerin söz konusu idari düzenlemede değişiklik yapmasının veya idari düzenlemeye aykırı yönde uygulama işlemi tesis etmesinin mümkün bulunmadığı; dolayısıyla bakan onayıyla yürürlüğe konulan idari düzenlemelerin, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir nitelikte işlemler olduğu anlaşılmaktadır.
Bu çerçevede, Tarım ve Orman Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının, dava konusu 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazısı değerlendirildiğinde; Bakanlıkta görev yapan teknik hizmetler sınıfındaki memurların, açık çalışma mahallerinde, ilgili mevzuat kapsamındaki kontrol görevlerini yerine getirmesi halinde, "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ve "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" 01/01/2018 tarihinden itibaren birlikte ödenmekte iken, dava konusu Genel Yazı'yla, "ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması" yönünde Bakanlık Makamından olur alındığı, bu olurun Personel Genel Müdürlüğünce taşra teşkilatına duyurulduğu, söz konusu olura istinaden, Bakanlık taşra birimlerince uygulama işlemlerinin tesis edildiği ve 15/02/2023 tarihinden itibaren ilgili personelin kontrol hizmetlerinde ilave ödemesinde" kesintiye gidildiği dikkate alındığında, dava konusu Genel Yazı'nın; tavsiye, mütalaa, teklif, düşünce gibi bilgi verici veya hazırlayıcı işlem niteliğinde olmadığı; aksine, başka bir idari düzenlemenin varlığına gerek olmaksızın, kontrol görevi yürüten personel üzerinde doğrudan doğruya hukuki sonuçlar doğurduğu anlaşıldığından, idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülebilir nitelikte idari bir düzenleme olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
A. Anayasal Düzenlemeler:
07/05/2010 tarih ve 5982 sayılı Kanun'un 6. maddesiyle ve 12/09/2010 tarihinde yapılan halk oylamasıyla Anayasa'nın 53. maddesine, " Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler.
Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir." fıkraları eklenmiş; gerekçesinde de, "...Maddeye eklenen yeni hükümlerle, memur ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme yapma hakkı getirilmektedir. Toplu sözleşme konusunda kamu işvereni ile memur ve diğer kamu görevlileri anlaşırlarsa, toplu sözleşme imzalanacak ve uygulamaya konacaktır...." açıklamaları yapılmıştır.
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir." kuralı yer almakta iken; söz konusu fıkraya, yine 07/05/2010 tarih ve 5982 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle "Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." ibareleri eklenmiş; gerekçesinde de, "Anayasanın 53 üncü maddesinde yapılan değişiklikle, memur ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme yapma hakkı verilmektedir. Anayasanın 128 inci maddesinde ise, memur ve diğer kamu görevlilerinin nitelik, atanma, aylık, ödenek gibi özlük haklarının kanunla düzenleneceği hükmü yer almaktadır. 53 üncü maddede yapılan değişikliğe paralel olarak, memur ve diğer kamu görevlilerinin malî ve sosyal haklarına ilişkin toplu sözleşme hükümlerinin saklı olduğu hükme bağlanmaktadır." ifadelerine yer verilmiştir.
B. "Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme"ye İlişkin Mevzuat:
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun ''Toplu sözleşmenin kapsamı'' başlıklı 28. maddesinde, ''Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar...Toplu sözleşme hükümleri, sözleşmenin yapıldığı tarihi takip eden iki mali yıl için geçerlidir...." hükmü öngörülmüştür.
25/08/2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 2018-2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme'nin 16. maddesiyle, Tarım ve Orman Bakanlığında görev yapan kamu görevlilerine kontrol görevi yürüttükleri her gün için "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" yapılmasına yönelik düzenleme getirilmiş; izleyen dönemde 2020-2021 yıllarını kapsayan 5. Dönem Toplu Sözleşme'nin 14. maddesinde de benzer nitelikteki düzenlemeye yer verilmiştir.
25/08/2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme"nin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümün "Kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" başlıklı 14. maddesinde de; "Tarım ve Orman Bakanlığı taşra teşkilatında veteriner, veteriner hekim, biyolog ve kimyager unvanlı kadro ve pozisyonlarda olanlar ile mühendis unvanlı kadro ve pozisyonlarda bulunanlardan, gıda, ziraat, su ürünleri, balıkçılık teknolojleri, kimya ve tütün teknoloji mühendisleri ile ilgili meslek alanlarında eğitim alan tekniker, teknisyen ve yardımcı sağlık personeline, en az 5 saat süreyle 11/6/2010 tarihli ve 5996 sayılı Kanun, 22/3/1971 tarihli ve 1380 Sayılı Kanun, 25/2/1998 tarihli ve 4342 sayılı Kanun, 3/1/2002 tarihli ve 4733 sayılı Kanun, 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Kanun, 01/12/2004 tarihli ve 5262 sayılı Kanun, 31/10/2006 tarihli ve 5553 sayılı Kanun ve Tarımda Kullanılan Gübrelerin Piyasa Gözetimi ve Denetimi Yönetmeliği kapsamında kontrol görevi yürüttükleri her gün için 200 gösterge rakamının memur aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda ilave ödeme yapılır. Kontrol hizmetlerinin yürütüldüğü birimlerde müdür, müdür yardımcısı, şube müdürü, ilçe müdürü görevini yapan personel de aynı usul ve esaslarda fiilen kontrol görevi yürüttüğü her gün için bu madde hükmünden yararlanır.'' kuralı yer almıştır.
Toplu Sözleşme ile getirilen "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme"nin usul ve esaslarının belirlenmesi amacıyla, 27/12/2021 tarih ve 1221 sayılı Bakan Oluru ile “Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğinin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge” yürürlüğe konulmuş; Yönerge'nin 6. maddesiyle de ilave ödemenin kapsamı belirlenmiştir.
Tarım ve Orman Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının, Bakan onayıyla yürürlüğe konulan ve işbu davaya konu olan 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazısı'nda, "...Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğiin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkıında Yönerge’nin uygulamasında görülen aksaklıkların giderilmesine ve mevcut uygulamaya ek olmak üzere; ...3- Kontrol hizmetleri ilave ödemesiyle ilgili olarak; … b) Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması,…" gerektiği açıklaması yapılmıştır.
C. "Ek Özel Hizmet (Arazi) Tazminatı"na İlişkin Mevzuat:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Zam ve tazminatlar" başlıklı 152. maddesinde, görevin önem, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi, kadro unvan ve derecesi ve eğitim seviyesi gibi hususlar gözönüne alınarak Devlet memurlarına zam ve tazminat ödenmesi öngörülmüş; anılan maddenin "II-Tazminatlar" kısmında, memurlara ödenebilecek tazminat (özel hizmet tazminatı, eğitim-öğretim tazminatı, din hizmetleri tazminatı, emniyet hizmetleri tazminatı gibi) türleri ve oranları tek tek belirlenmiş; "A-Özel Hizmet Tazminatı" başlıklı bölümünün (c) bendinde, "Teknik Hizmetler Sınıfına dahil kadrolarda görev yapanlardan;
1. Dört yıl ve daha fazla süreli yüksek öğrenim veren okul mezunları için % 168’ine...
3. Lise dengi mesleki öğrenim veren okul mezunları için % 72 sine, ...
(Ek paragraf: 21/3/2006 – 5473/3 md.) Teknik Hizmetler Sınıfına dahil kadrolarda bulunan personelden açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara, bulundukları kadrolar esas alınmak suretiyle, çalışılan her gün için belirlenecek oranlarda ve üçer aylık dönemler itibarıyla toplamı 60 puanı aşmayacak şekilde, dönem sonlarında ödenmek üzere ek özel hizmet tazminatı verilebilir."; "III- Ortak Hükümler" bölümünde ise, "Bu zam ve tazminatların hangi işi yapanlara ve hangi görevlerde bulunanlara ödeneceği, miktarları, ödeme usul ve esasları ilgili kurumların yazılı isteği ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca bütün kurumları kapsayacak şekilde ve 154. madde uyarınca katsayının Bakanlar Kurulunca değiştirilmesi durumu hariç yılda bir defa olmak üzere hazırlanır ve Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulur..." hükmü yer almıştır.
Bu düzenlemeye istinaden, 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar'ın eki (II) sayılı Cetvelin "(E) Teknik Hizmetler" bölümünün 6. maddesinde, "Teknik Hizmetler Sınıfına ait kadrolarda bulunan personelden; büro, atölye, ısı santralı, laboratuar, tesis (sosyal tesisler dahil), işletme, fabrika ve hizmet binaları dışında olmak şartıyla arazi, şantiye, inşaat, baraj, park, bahçe, maden, açık alanlarda kurulu tarım ve hayvancılık uygulama birimleri ve yol gibi açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara (belirtilen mahallerde yapılan kontrollük hizmetleri dahil), çalışılan her gün için ... ayrıca özel hizmet tazminatı ödenir." kuralına yer verilmiştır.
Ayrıca, Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar'ın uygulanması sırasında ortaya çıkması muhtemel tereddütlerin giderilmesi ve uygulama birliğinin sağlanması amacıyla 11/05/2006 tarih ve 26165 sayılı Resmi Gazete'de 160 Seri Nolu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği yayımlanmış olup; söz konusu Tebliğin "C - II Sayılı Cetvele İlişkin Açıklamalar" bölümünün 6. sırasında da, ek özel hizmet (arazi) tazminatı ödenebilmesinin koşullarına yönelik açıklamalar yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa'nın 128. maddesinde, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi öngörülmek suretiyle, memurlar ve diğer kamu görevlileri parasal ve özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuş; Anayasa'nın 53. maddesinde 2010 yılında yapılan değişiklikle, memurlara ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme yapma hakkı getirilmiş; bu kapsamda, toplu sözleşme hakkına paralel olarak, 128. maddenin ikinci fıkrasına "Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." cümlesi eklenmek suretiyle, memurların mali ve sosyal haklarının kanun yanında, toplu sözleşmeyle de belirlenebilmesine imkan sağlanmıştır.
Görüldüğü üzere, Anayasa'nın 53. ve 128. maddelerinde, 2010 yılında yapılan değişikliklerden sonra, memurların ve diğer kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarına ilişkin düzenlemeler kanunla yapılabileceği gibi, toplu sözleşmeyle de yapılabilmesi mümkün bulunmaktadır.
Uyuşmazlık, Tarım ve Orman Bakanlığında görev yapan memurlara, açık çalışma mahallerinde yürüttüğü kontrol görevi nedeniyle, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 152. maddesi kapsamında "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ödenmesi halinde, ayrıca 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin 14. maddesindeki "kontrol hizmetleri ilave ödemesi"nin de yapılıp yapılmayacağından kaynaklanmaktadır.
Uyuşmazlığın çözümü için, "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ve "kontrol hizmetleri ilave ödemesine" ilişkin mevzuatın ve bu mevzuattaki ödeme koşullarının incelenmesi gerekmektedir.
Bilindiği üzere, Devlet memurlarının mali ve sosyal hakları, kural olarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de düzenlenmiş olup; 657 sayılı Kanun'da belirlenen mali haklar arasında "özel hizmet tazminatı"na da yer verilmiş, 152. maddesinin "A-Özel Hizmet Tazminatı" başlıklı bölümünün (c) bendinde, teknik hizmetler sınıfına dahil kadrolarda görev yapan memurlara, en yüksek Devlet memuru aylığının belirli bir oranında ödenebilecek özel hizmet tazminatı oranları tek tek belirlenmiştir.
Ayrıca, söz konusu maddenin (c) bendine, 21/03/2006 tarih ve 5473 sayılı Kanun'la eklenen paragraf ile, teknik hizmetler sınıfında bulunan memurlardan açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara, aldıkları özel hizmet tazminat oranlarına ilaveten, çalışılan her gün için "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ödenmesi öngörülmüş olup; bu düzenleme ile kanun koyucu tarafından, teknik hizmetler sınıfındaki personelin, açık çalışma mahallerinde, kapalı mekânlara göre daha zorlu çalışma koşullarında görev yapması nedeniyle, farklı bir tazminat rejimine tabi tutulmasının ve bu personelin açık çalışma mahallindeki emeğinin karşılığı olarak da "ek bir tazminat" almasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, 2018-2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme'nin 16. maddesiyle, Tarım ve Orman Bakanlığında görev yapan kamu görevlilerine yönelik olarak "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" adı altında yeni bir mali hak getirilmiş; izleyen dönemlerdeki Toplu Sözleşmelerde de, bu ödemenin yapılmasına yönelik düzenlemelere yer verilmiştir.
İşbu davaya konu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin “Kontrol hizmetlerinde ilave ödeme” başlıklı 14. maddesinde, Tarım ve Orman Bakanlığı taşra teşkilatında görev yapan veteriner, biyolog, mühendis gibi unvanlı kamu görevlilerine, söz konusu maddede sayılan mevzuat hükümleri uyarınca yürüttükleri kontrol görevi için, açık/kapalı çalışma mahalli ayrımı yapılmaksızın "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" yapılması öngörülmüş; 27/12/2021 tarih ve 1221 sayılı Bakan Oluru ile “Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğinin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge” yürürlüğe konulmuş; Yönerge'nin 6. maddesiyle de ilave ödemenin kapsamı belirlenmiştir.
Tarım ve Orman Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının, Bakan oluruyla yürürlüğe konulan dava konusu 05/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazısı'nda ise, "ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için, ayrıca kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması" ibaresine yer verilerek, açık çalışma mahallerinde ilgili mevzuat çerçevesinde kontrol görevi yürüten teknik hizmetler sınıfındaki memurlara, sadece "ek özel hizmet tazminatı ödenmesi" (kontrol hizmetleri ilave ödemesinin ise yapılmaması) öngörülmüştür.
Yukarıda yer verilen mevzuat ve açıklamaların birlikte değerlendirilmesinden; "ek özel hizmet (arazi) tazminatının", kimlere hangi koşullarda ödeneceğinin ve bu ödemeden hangi hallerde kesinti yapılacağının 657 sayılı Kanun'un 152. maddesinde, 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar'ın eki (II) sayılı Cetvelin "(E) Teknik Hizmetler" bölümünün 6. maddesinde ve 160 Seri Nolu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinde düzenlendiği; "kontrol hizmetlerinde ilave ödemenin" kimlere hangi koşullarda ödeneğinin ve bu ödemeden hangi hallerde kesinti yapılacağının ise, 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümünün 14. maddesinde ve Bakan onayıyla yürürlüğe konulan Yönerge'de belirlendiği; bununla birlikte, gerek ek özel hizmet (arazi) tazminatını düzenleyen mevzuatta, gerekse kontrol hizmetlerinde ilave ödemeyi düzenleyen mevzuatta, "ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için, ayrıca kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmayacağı" yönünde bir kurala yer verilmediği; söz konusu kuralın 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı Bakan Oluru ile getirildiği ve Personel Genel Müdürlüğünün 03/03/2023 tarih ve E.9097411 sayılı Genel Yazısı'yla da tüm taşra teşkilatına duyurulduğu anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği belirtilmiş olmakla birlikte, idarenin düzenleme yetkisi sadece yönetmelikle sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmakta olup, daha alt düzeydeki bir düzenleyici işlemin üst hukuk normlarının daraltılması ve genişletilmesi sonucunu doğurmayacak şekilde, uygulamada yeknesaklığa yönelik açıklayıcı ve tamamlayıcı nitelikte olması ve üst hukuk normlarına aykırılık teşkil etmemesi gerekmektedir.
Normlar hiyerarşisi, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan normların hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmektedir. Bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği; bir başka deyişle, alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerde, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde genişletici veya daraltıcı mahiyette ve bu normları aşar nitelikte kurallara yer verilemeyeceği, idare hukukunun genel ilkelerindendir.
Bu durumda, gerek 657 sayılı Kanun'un 152. maddesi ile bu madde kapsamında çıkarılan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar'da, gerekse 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümünün 14. maddesinde, söz konusu iki ödemeden birinin yapılması halinde diğerinin yapılmayacağına ilişkin herhangi bir sınırlayıcı veya yasaklayıcı bir hükme yer verilmediği; ayrıca, Anayasa'nın 128. maddesi uyarınca memurlara ve diğer kamu görevlilerine yapılacak ödemeler ile bu ödemelerin hangi hallerde yapılmayacağının kanunla ve/veya toplu sözleşmeyle düzenlenmesinin zorunlu olduğu, dolayısıyla ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesi yapılmayacağı hususunda düzenleme yapma yetkisinin kanun koyucunun ve/veya Toplu Sözleşme taraflarına ait bulunduğu; buna göre, açık bir kanuni düzenleme veya toplu sözleşme hükmü olmaksızın, ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmamasına ilişkin sınırlayıcı nitelikteki düzenlemenin, dava konusu Genel Yazı ile getirilmesinin Anayasanın 128. maddesindeki kanunilik ilkesine ve normlar hiyerarşisine aykırı olduğu hususları birlikte değerlendirildiğinde; Tarım ve Orman Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığın dava konusu 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazısı'nın “3- Kontrol hizmetlerinde ilave ödemesiyle ilgili olarak” bölümünde yer alan ''(b) Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması'' ibaresinde ve bu düzenlemeye istinaden tesis edilen bireysel işlemde üst hukuk normlarına ve hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarım ve Orman Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının, Bakan oluruyla yürürlüğe konulan 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazısı'nın, kontrol hizmetleri ilave ödemesiyle ilgili hususları düzenleyen (3) numaralı maddesinin (b) bendindeki, "ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması" ibaresinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için öngörülen ...-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 24/06/2025 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış; anlan Kanun'un 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinde ise; dava dilekçelerinin, dava konusu işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği belirtilmiş; 15 maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde de, kesin ve yürütülmesi zorunlu olmayan işleme karşı açılan davalarda davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
Öğreti ve uygulamada; ilk inceleme hususlarından biri olarak öngörülen kesin ve yürütülebilir işlem kavramı icrai işlem kavramı ile birlikte değerlendirilmekte ve kamu gücü ve kudretinin üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka bir işlemin varlığına gerek olmaksızın doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemlerin icrai nitelikte oldukları belirtilmektedir. İlgililer hakkında hukuksal bir etki göstermeyen danışma kararları, görüş belirten kararlar, uygulama ve hazırlık işlemleri, bildirici ve iç düzen işlemleri gibi işlemlerin icrai nitelikte olmadıkları ve idari davaya konu edilemeyecekleri kabul edilmektedir. Bu kapsamda bir idari kararın alınmasından önce tesis edilen, karar almaya yetkili makamı bağlamayan, bilgilendirici, aydınlatıcı ve yönlendirici özelliği haiz, asıl işlemin hazırlık sürecinde geçirilmesi gereken bir aşamayı ifade eden, idari işlemi meydana getiren iradenin bir parçasını oluşturmayan işlemlerin ilgililerin hukuksal durumlarında etki yaratacak nitelikte bulunmadıkları ve idari davaya konu olamayacakları açıktır.
Bu çerçevede, Tarım ve Orman Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının, dava konusu 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı Genel Yazısı değerlendirildiğinde, başka bir işlemin varlığına gerek olmaksızın, kontrol görevi yürüten personel üzerinde doğrudan doğruya hukuki sonuçlar doğurmadığı anlaşıldığından, idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülebilir nitelikte işlemlerden olmadığı sonucuna varılmıştır.
Kaldı ki, Tarım ve Orman Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün 03/03/2023 tarih ve 9097411 sayılı Genel Yazısı ile, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının değerlendirmelerine ilişkin kısmı 81 il müdürlüğüne ve 156 merkeze doğrudan bağlı kuruluş müdürlüğüne belirtilen talimatlar doğrultusunda işlem tesis edilmek üzere gönderilmek suretiyle bilahare davalı idarece kesin ve yürütülebilir bir işlem tesis edilmiştir.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 01/04/2024 tarih ve YD İtiraz No:2024/204; 01/04/2024 tarih ve YD İtiraz No:2024/199 sayılı kararları da bu yöndedir.
Açıklanan nedenlerle, 2577 sayılı Kanun'un 14/3-d ve 15/1-b maddeleri uyarınca davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği görüşüyle karara katılmıyoruz.