T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2023/2765
Karar No : 2025/3370
DAVACI : ...'yı temsilen ... Sendikası
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
2- ... Kaymakamlığı
VEKİLLERİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : Mersin ili, Toroslar İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğünde ziraat mühendisi olarak görev yapan davacının;
1-5996 sayılı Veteriner Hizmetleri Bitki Sağlığı Gıda ve Yem Kanunu kapsamında yürütmekte olduğu kontrol görevi nedeniyle, 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin Üçüncü Kısmının Dokuzuncu Bölümünde yer alan “Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme”nin 14. maddesi uyarınca ödenmekte olan kontrol hizmetlerinde ilave ödemesinin kesildiğinden bahisle, söz konusu ödemenin yeniden ödenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin Toroslar Kaymakamlığı İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptaline,
2-Bu işleme dayanak gösterilen Tarım ve Orman Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E.... sayılı Genel Yazısı'nın “3- Kontrol hizmetlerinde ilave ödemesiyle ilgili olarak” bölümünde yer alan ''(b) Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması'' ibaresinin iptaline,
3-Maddi kayıplarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine, karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Mersin ili, Toroslar İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğünde ziraat mühendisi olarak görev yaptığı, yasal mevzuat gereği yapmış olduğu iş ve işlemler sonucunda hem “kontrol hizmetlerinde ilave ödemeden” hem de “ek özel hizmet tazminatı (arazi tazminatından) faydalanmakta iken, dava konusu Genel Yazı sonrasında “ek özel hizmet (arazi) tazminatından" yararlanılan günler için "kontrol hizmetleri ilave ödemesinin" yapılmadığı; 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin kırkikinci fıkrasında, "Kontrol görevlisi: Bakanlık tarafından resmî kontrol yetkisi verilen kişi"; elliikinci fıkrasında, "Resmî kontrol: Bu Kanun kapsamındaki faaliyetlerin bu Kanun hükümlerine uygunluğunun doğrulanması için, kontrol görevlilerinin, verilen yetki çerçevesinde gerçekleştirdikleri izleme, gözetim, denetim, muayene, karantina, numune alma, analiz ve benzeri kontrolleri" olarak tanımlandığı; 2022-2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin Üçüncü Kısmının Dokuzuncu Bölümünde yer alan “Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme”nin “Kontrol hizmetlerinde ilave ödeme” başlıklı 14. maddesinde, kamu görevlilerine kontrol görevi yürüttükleri her gün karşılığında ilave ödeme yapılmasının öngörüldüğü, arazi tazminatının ise teknik hizmetler sınıfında bulunan ve fiilen arazide çalışan personele ödenen tazminat olduğu; söz konusu yasal düzenlemelere göre "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" ile "ek özel hizmet tazminatı" ödemelerinin mahiyetlerinin farklı olduğu; ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlananlara kontrol hizmetleri ilave ödemesi yapılmayacağına yönelik mevzuatta bir düzenleme bulunmadığı; fiilen çalışma sonrasında her iki ödemeye de hak kazandığı halde kontrol hizmetleri ilave ödemeden yararlandırılmamasının hukuken kabul edilebilir bir yönünün olmadığı; dava konusu işlemlerin kazanılmış hak ile kanunilik ilkelerine ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI : Davalı Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından; 2022-2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin Üçüncü Kısmının Dokuzuncu Bölümündeki “Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme”nin “Kontrol hizmetlerinde ilave ödeme” başlıklı 14. maddesinde, kamu görevlilerine kontrol görevi yürüttükleri her gün karşılığında ilave ödeme yapılmasının öngörüldüğü; 27/12/2021 tarih ve 1221 sayılı Bakan Oluru ile yürürlüğe giren "Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğinin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge" ile kontrol hizmetlerinde ilave ödemenin kapsamının belirlendiği; öte yandan, Bakanlık müfettişlerince ...tarih ve ...sayılı İnceleme Raporu tanzim edildiği ve bu rapora istinaden Bakanlık Makamı'ndan 15/02/2023 tarih ve 87927448.663.05-2022-238/31 sayılı Olur alındığı; söz konusu Olur'da; "...Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğinin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönergenin uygulamasında görülen aksaklıkların giderilmesine ve mevcut uygulamaya ek olmak üzere; …3- Kontrol hizmetleri ilave ödemesiyle ilgili olarak başlıklı maddesinde,… b) Ek özel hizmet (arazi ) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması,… gerektiği değerlendirilmektedir." ifadelerine yer verildiği; Bakanlık ehberlik ve Teftiş Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı yazısıyla da, "Bakanlık Oluru'nda yer alan Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı görüşü doğrultusunda gerekli işlemlerin yapılmasının” istenildiği; bunun üzerine, Bakanlık Personel Genel Müdürlüğünün dava konusu ... tarih ve ... sayılı Genel Yazısı ile taşra teşkilatına bildirildiği; buna göre, kontrol hizmetleri ilave ödemesine esas bir kontrol görevi nedeniyle, hem "kontrol hizmetleri ilave ödemesi" hem de "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ödenmesinin, bir görev için koşulları farkı iki ödemenin aynı anda yapılması anlamına geldiği; kontrol görevinin açık alanda yapılması halinde hem kontrol hizmetleri ilave ödemesi hem ek özel hizmet tazminatı ödenmesinin hukuken mümkün olmadığı; Bakanlık Oluru'yla bu yanlış değerlendirmenin düzeltilmesi yoluna gidildiği ve bir görev için iki ödeme yapılmasının sonlandırıldığı; dava konusu işlemlerde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
Davalı Toroslar Kaymakamlığı tarafından; usul yönünden Kaymakamlığın işlemine karşı açılan davada, Mersin İdare Mahkemelerinin görevli olduğu; ayrıca dava konusu işlemin kesin ve icrai nitelikte bir işlem olmaması nedeniyle davanın incelenmeksizin reddi gerektiği; esas yönünden Bakanlık Personel Genel Müdürlüğünün dava konusu edilen Genel Yazısı'ndaki talimatlar doğrultusunda işlem tesis edildiği, bu kapsamda davacının 2023/Mart ayında “kontrol hizmetleri nedeniyle ilave ödeme” için 22 gün çalışması bulunmakta ise de; 5 gün için ek özel hizmet (arazi) tazminatı ödenmesi nedeniyle, davacıya 17 gün karşılığında kontrol hizmetleri ilave ödemesi tahakkuk ettirildiği, bu yönüyle dava konusu işlemin Bakanlık talimatlarına ve mevzuata uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, memurların ve diğer kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının kanunla ve/veya toplu sözleşmeyle belirleneceğinin kurala bağlandığı; 657 sayılı Kanun'un 152. maddesinde açık çalışma mahallerinde fiilen çalışan teknik hizmetler sınıfındaki memurlara "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ödenmesinin öngörüldüğü; öte yandan, 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme”nin “Kontrol hizmetlerinde ilave ödeme” başlıklı 14. maddesinde, Tarım ve Orman Bakanlığı taşra teşkilatında görev yapan veteriner, biyolog, mühendis gibi unvanlı kamu görevlilerine, kontrol görevi yürüttükleri her gün için "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" yapılmasının amaçlandığı; görüldüğü üzere, 657 sayılı Kanun'un 152. maddesindeki "ek özel hizmet tazminatı" ile 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin 14. maddesindeki "kontrol hizmetleri ilave ödemesi"nin mahiyetleri itibarıyla farklı ödemeler olduğu; söz konusu düzenlemelerde her iki ödemenin aynı anda yapılamayacağına yönelik bir kurala yer verilmediği; Anayasa'nın 128. maddesi uyarınca memurlara ve diğer kamu görevlilerine yapılacak ödemeler ile bu ödemelerin hangi hallerde yapılmayacağının kanunla ve/veya toplu sözleşmeyle düzenlenmesinin zorunlu olduğu; açık bir kanuni düzenleme veya toplu sözleşme hükmü olmaksızın, Genel Yazı'yla "kontrol hizmetleri ilave ödemesinde" kesinti yapılmasının, Anayasanın 128. maddesindeki kanunilik ilkesine ve normlar hiyerarşisine aykırı olduğu; açık çalışma mahallerinde yapılan kontrol görevi nedeniyle, ek özel hizmet tazminatından yararlanan personele, aynı gün için "kontrol hizmetleri ilave ödemesi" yapılmamasını öngören Genel Yazı'da ve bu Genel Yazı'ya istinaden tesis edilen bireysel işlemde hukuka uygunluk bulunmadığından, dava konusu işlemlerin iptali ile davacının parasal haklarının faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ: Mersin İli, Toroslar İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğünde ziraat mühendisi olarak görev yapan davacı tarafından; 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri Bitki Sağlığı Gıda ve Yem Kanunu kapsamında yürütmekte olduğu kontrol görevi nedeniyle, 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin Üçüncü Kısmının Dokuzuncu Bölümünde yer alan “Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme”nin 14. maddesi uyarınca ödenmekte olan ilave ödemenin kesildiğinden bahisle, söz konusu ödemenin yeniden ödenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin Toroslar Kaymakamlığı İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin ve bu işleme dayanak gösterilen Tarım ve Orman Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E.... sayılı Genel Yazısı'nın “3- Kontrol hizmetlerinde ilave ödemesiyle ilgili olarak” bölümünde yer alan ''(b) Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması'' ibaresinin iptaline, maddi kayıplarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle dava açılmıştır
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında; "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." hükmü yer almaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 'Zam ve tazminatlar" başlıklı 152. maddesinde, görevin önem, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi, kadro unvan ve derecesi ve eğitim seviyesi gibi hususlar gözönüne alınarak Devlet memurlarına zam ve tazminat ödenmesi öngörülmüş olup; aynı maddenin, ”A-Özel Hizmet Tazminatı" başlıklı bölümünün (c) bendinde, "Teknik Hizmetler Sınıfına dahil kadrolarda bulunan personelden açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara, bulundukları kadrolar esas alınmak suretiyle, çalışılan her gün için belirlenecek oranlarda ve üçer aylık dönemler itibarıyla toplamı 60 puanı aşmayacak şekilde, dönem sonlarında ödenmek üzere ek özel hizmet tazminatı verilebilir." kuralına yer verilmiştir.
Anılan maddenin "III- Ortak Hükümler" bölümünde ise, 'Bu zam ve tazminatların hangi işi yapanlara ve hangi görevlerde bulunanlara ödeneceği, miktarları, ödeme usul ve esasları ilgili kurumların yazılı isteği ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca bütün kurumları kapsayacak şekilde ve 154. madde uyarınca katsayının Bakanlar Kurulunca değiştirilmesi durumu hariç yılda bir defa olmak üzere hazırlanır ve Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulur..." hükmü bulunmaktadır.
Bu düzenlemeye istinaden, 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara ilişkin Karar'ın eki (II) sayılı Cetvelin "(E) Teknik Hizmetler" bölümünün 6. maddesinde, "Teknik Hizmetler Sınıfına ait kadrolarda bulunan personelden; büro, atölye, ısı santralı, laboratuar, tesis (sosyal tesisler dahil), işletme, fabrika ve hizmet binaları dışında olmak sartıyla arazi, santive, inşaat, baraj, park, bahçe, maden, açık alanlarda kurulu tarım ve açık hayvancılık uygulama birimleri ve yol gibi çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara (belirtilen mahallerde yapılan kontrollük hizmetleri dahil) çalışılan her gün için aşağıda gösterilen oranlarda ayrıca özel hizmet tazminatı ödenir." kuralına yer verilmiş, aynı maddenin devamında ise; söz konusu ek özel hizmet tazminatının denmesinde ilgililerin kadrolarının esas alınacağı, tazminatın kimlere ödeneceğinin, iş rogramları ve çalışma mahallerinin özellikleri dikkate alınarak, üçer aylık dönemler itibarıyla ilgili birim amirlerince belirleneceği, ödemelerin, görevin fiilen yerine getirilmesinden sonra üçer aylık dönem sonlarında yapılacağı düzenlemesine yer verilmiştir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun "Toplu sözleşmenin kapsamı" başlıklı 28. maddesinde, ''Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar...'' hükmü yer almaktadır.
Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin 'Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna ilişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dokuzuncu bölümün 14. maddesinde; Tarım ve Orman Bakanlığı taşra teşkilatında veteriner, veteriner hekim, biyolog ve kimyager unvanlı kadro ve pozisyonlarda olanlar ile mühendis unvanlı kadro ve pozisyonlarda bulunanlardan, gıda, ziraat, su ürünleri, balıkçılık teknolojleri, kimya ve tütün teknoloji mühendisleri ile ilgili meslek alanlarında eğitim alan tekniker, teknisyen ve yardımcı sağlık personeline, en az 5 saat süreyle 1 1/6/2010 tarihli ve 5996 sayılı Kanun, 22/3/1971 tarihli ve 1380 Sayılı Kanun, 25/2/1998 tarihli ve 4342 sayılı Kanun, 3/1/2002 tarihli ve 4733 sayılı Kanun, 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Kanun, 01/12/2004 tarihli ve 5262 sayılı Kanun, 31/10/2006 tarihli ve 5553 sayılı Kanun ve Tarımda Kullanılan Gübrelerin Piyasa Gözetimi ve Denetimi Yönetmeliği kapsamında kontrol görevi yürüttükleri her gün için 200 gösterge rakamının memur aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda ilave ödeme yapılır. Kontrol hizmetlerinin yürütüldüğü birimlerde müdür, müdür yardımcısı, şube müdürü, ilçe müdürü görevini yapan personel de aynı usul ve esaslarda fiilen kontrol görevi yürüttüğü her gün için bu madde hükmünden yararlanır.” kuralına yer verilmiştir.
Buna göre; Ek Özel Hizmet Tazminatı (arazi tazminatı) ödemesinin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Zam ve Tazminatlar” başlıklı 152. maddesi ile bu madde kapsamında çıkarılan 2006/10344 sayılı Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara ilişkin Bakanlar Kurulu Kararı'nın II Sayılı Cetveli (özel Hizmet Tazminatı) E-Teknik Hizmetler Sınıfı 6. fıkrasında belirtilen hükümler doğrultusunda, kontrol hizmetlerinde İlave ödemenin ise, 2022 yılında yürürlüğe giren Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara ilişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna ilişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümün 14. maddesine göre yapıldığı anlaşılmaktadır.
Normlar hiyerarşisi, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan normların hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmektedir. Bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği; bir başka deyişle, alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerde, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde genişletici veya daraltıcı mahiyette ve bu normları aşar nitelikte hükümlere yer verilemeyeceği, idare hukukunun genel ilkelerindendir.
Bu durumda, gerek 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 152. maddesi ile bu madde kapsamında çıkarılan 2006/10344 sayılı Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara ilişkin Bakanlar Kurulu Kararı'nda, gerekse Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara ilişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna ilişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümün 14. maddesinde, söz konusu ödemelerden birinin yapılması halinde diğerinin yapılmayacağına ilişkin herhangi bir sınırlayıcı veya yasaklayıcı bir hükme yer verilmemiş olması; öte yandan, Anayasa'nın 128. maddesi uyarınca memurlara ve diğer kamu görevlilerine yapılacak ödemeler ile bu ödemelerin hangi hallerde yapılmayacağının kanunla ve/veya toplu sözleşmeyle düzenlenmesinin zorunlu olması ve ayrıca, açık bir kanuni düzenleme veya toplu sözleşme hükmü olmaksızın, ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmamasına ilişkin sınırlayıcı nitelikteki dava konusu düzenlemenin Genel Yazı ile yapılmasının Anayasanın 128. maddesindeki kanunilik ilkesine ve normlar hiyerarşisine aykırı olması hususları birlikte değerlendirildiğinde, Tarım ve Orman Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün ... tarih ve "3- Kontrol E.... sayılı Genel Yazısı'nın hizmetlerinde ilave ödemesiyle ilgili olarak" bölümünde yer alan "(b) Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması” ibaresinde ve söz konusu Genel Yazı'ya istinaden tesis edilen bireysel işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin ve bireysel işlemin iptali, davacının işlem nedeniyle yoksun kaldığı maddi haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 152. maddesinde, memurların maaş kalemlerinden biri olan "zam ve tazminatlar" düzenlenmiş, söz konusu maddeye 21/03/2006 tarih ve 5473 sayılı Kanun'la eklenen paragraf ile, teknik hizmetler sınıfında bulunan memurlardan açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara, aldıkları özel hizmet tazminatına ilaveten çalışılan her gün için "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ödenmesi öngörülmüştür.
25/08/2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 2018-2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme'nin 16. maddesiyle, Tarım ve Orman Bakanlığında görev yapan kamu görevlilerine kontrol görevi yürüttükleri her gün için "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" yapılmasına yönelik düzenleme getirilmiş; izleyen dönemlerdeki Toplu Sözleşmelerde de (2020-2021 yıllarını kapsayan 5. Dönem, 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem ve 2024-2025 yıllarını kapsayan 7. Dönem Toplu Sözleşmelerin 14. maddelerinde) benzer nitelikteki düzenlemelere yer verilmiştir.
Toplu Sözleşme ile getirilen "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme"nin usul ve esaslarının belirlenmesi amacıyla da, 27/12/2021 tarih ve 1221 sayılı Bakan Oluru ile “Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğinin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge” yürürlüğe konulmuştur.
Öte yandan, Tarım ve Orman Bakanlığında görev yapan teknik hizmetler sınıfındaki memurların, açık çalışma mahallerinde, Toplu Sözleşme'de sayılan ilgili mevzuat kapsamındaki kontrol görevlerini yerine getirmesi halinde, "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ve "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme"nin birlikte ödenip ödenemeyeceği hususunda tereddüt oluşmuş; Bakanlık Strateji Geliştirme Başkanlığının 14/02/2018 tarih ve 492288 sayılı yazısıyla, olumlu yönde görüş verilmesi üzerine, söz konusu personele iki ödeme birlikte (işbu davaya konu Genel Yazı'nın yürürlüğe girdiği ... tarihine kadar) ödenmiştir.
Bununla birlikte, Tarım ve Orman Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının 04/07/2022 tarihli yazılarıyla, “kontrol hizmetlerinde ilave ödeme” ile ilgili konularda, inceleme yapılması için iki müfettiş görevlendirilmesi üzerine, müfettişler tarafından ... tarih ve ... sayılı inceleme raporu düzenlenmiş ve bu raporda, uygulamada yaşanılan sorun ve aksaklıklara yönelik tespit, değerlendirme ve önerilere yer verilmiştir.
Müfettişlerce hazırlanan inceleme raporu Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanlığınca incelenerek, kontrol hizmetlerinde ilave ödemeyle ilgili Bakanlık birimlerince ne tür işlemler yapılması gerektiği hususunda bazı değerlendirmeler yapılmış; ilgili birimler tarafından, Başkanlığın görüş ve değerlendirmeleri doğrultusunda gerekli işlemlerin yapılması hususunda Bakanlık Makamından alınan 15/02/2023 tarih ve 238/31 sayılı olur ile, "...Raporun Başkanlığımızca yapılan değerlendirmesinde; müfettiş tekliflerinin toplu sözleşmede düzenleme gerektirdiği anlaşıldığından bu aşamada yapılacak bir işlem bulunmadığı; bununla birlikte, Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğiin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkıında Yönerge’nin uygulamasında görülen aksaklıkların giderilmesine ve mevcut uygulamaya ek olmak üzere; ...3- Kontrol hizmetleri ilave ödemesiyle ilgili olarak; … b) Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması,… gerektiği değerlendirilmektedir.
Bilgilerinize sunar Makamlarınca da uygun görüldüğü takdirde yukarıda belirtilen Başkanlığımız görüşü doğrultusunda işlem yapılmasını, yukarıda yer verilen Başkanlığımız görüşü doğrultusunda gerekli işlemlerin yapılmasını teminin olur ve raporun bir örneğinin Personel Genel Müdürlüğüne gönderilmesi..." ibarelerine yer verilmek suretiyle, ek özel hizmet tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılması (her iki ödemenin birlikte ödenmesi) uygulanmasına son verilmiş; Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanlığının... tarih ve ... sayılı yazılarıyla, müfettişlerce hazırlanan inceleme raporu ve Bakanlık Makamından alınan 15/02/2023 tarihli olur, Personel Genel Müdürlüğüne gönderilmiş ve söz konusu olur çerçevesinde işlem yapılması gerektiği bildirilmiştir.
Tarım ve Orman Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün işbu davaya konu olan ... tarih ve E.... sayılı Genel Yazısı'yla da; Bakanlık olurunda “ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmamasının" talimatlandırıldığı belirtilerek, söz konusu olur doğrultusunda işlem tesis edilmesi gerektiği hususu, 81 il müdürlüğüne ve 156 merkeze doğrudan bağlı kuruluş müdürlüğüne duyurulmuştur.
Genel Yazı'ya istinaden, Toroslar Kaymakamlığı İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğünde ziraat mühendisi olarak görev yapan davacının, kontrol hizmetleri ilave ödemesinde kesinti yapılmış ve söz konusu ödemenin yeniden ödenmesi talebiyle davacının yaptığı (bila tarihli) başvurunun, Toroslar İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğünün dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemiyle reddi üzerine, bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarelerden Toros Kaymakamlığının, bireysel işlem yönünden davanın görüm ve çözümünde İdare Mahkemesinin görevli olduğu, bireysel işlemin kesin ve yürütülebilir nitelikte olmadığı yönündeki usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
A. Anayasal Düzenlemeler:
07/05/2010 tarih ve 5982 sayılı Kanun'un 6. maddesiyle ve 12/09/2010 tarihinde yapılan halk oylamasıyla Anayasa'nın 53. maddesine, " Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler.
Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir." fıkraları eklenmiş; gerekçesinde de, "...Maddeye eklenen yeni hükümlerle, memur ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme yapma hakkı getirilmektedir. Toplu sözleşme konusunda kamu işvereni ile memur ve diğer kamu görevlileri anlaşırlarsa, toplu sözleşme imzalanacak ve uygulamaya konacaktır...." açıklamaları yapılmıştır.
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir." kuralı yer almakta iken; söz konusu fıkraya, yine 07/05/2010 tarih ve 5982 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle "Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." ibareleri eklenmiş; gerekçesinde de, "Anayasanın 53 üncü maddesinde yapılan değişiklikle, memur ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme yapma hakkı verilmektedir. Anayasanın 128 inci maddesinde ise, memur ve diğer kamu görevlilerinin nitelik, atanma, aylık, ödenek gibi özlük haklarının kanunla düzenleneceği hükmü yer almaktadır. 53 üncü maddede yapılan değişikliğe paralel olarak, memur ve diğer kamu görevlilerinin malî ve sosyal haklarına ilişkin toplu sözleşme hükümlerinin saklı olduğu hükme bağlanmaktadır." ifadelerine yer verilmiştir.
B. "Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme"ye İlişkin Mevzuat:
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun ''Toplu sözleşmenin kapsamı'' başlıklı 28. maddesinde, ''Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar...Toplu sözleşme hükümleri, sözleşmenin yapıldığı tarihi takip eden iki mali yıl için geçerlidir...." hükmü öngörülmüştür.
25/08/2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 2018-2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme'nin 16. maddesiyle, Tarım ve Orman Bakanlığında görev yapan kamu görevlilerine kontrol görevi yürüttükleri her gün için "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" yapılmasına yönelik düzenleme getirilmiş; izleyen dönemde 2020-2021 yıllarını kapsayan 5. Dönem Toplu Sözleşme'nin 14. maddesinde de benzer nitelikteki düzenlemeye yer verilmiştir.
25/08/2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme"nin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümün "Kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" başlıklı 14. maddesinde de; "Tarım ve Orman Bakanlığı taşra teşkilatında veteriner, veteriner hekim, biyolog ve kimyager unvanlı kadro ve pozisyonlarda olanlar ile mühendis unvanlı kadro ve pozisyonlarda bulunanlardan, gıda, ziraat, su ürünleri, balıkçılık teknolojleri, kimya ve tütün teknoloji mühendisleri ile ilgili meslek alanlarında eğitim alan tekniker, teknisyen ve yardımcı sağlık personeline, en az 5 saat süreyle 11/6/2010 tarihli ve 5996 sayılı Kanun, 22/3/1971 tarihli ve 1380 Sayılı Kanun, 25/2/1998 tarihli ve 4342 sayılı Kanun, 3/1/2002 tarihli ve 4733 sayılı Kanun, 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Kanun, 01/12/2004 tarihli ve 5262 sayılı Kanun, 31/10/2006 tarihli ve 5553 sayılı Kanun ve Tarımda Kullanılan Gübrelerin Piyasa Gözetimi ve Denetimi Yönetmeliği kapsamında kontrol görevi yürüttükleri her gün için 200 gösterge rakamının memur aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda ilave ödeme yapılır. Kontrol hizmetlerinin yürütüldüğü birimlerde müdür, müdür yardımcısı, şube müdürü, ilçe müdürü görevini yapan personel de aynı usul ve esaslarda fiilen kontrol görevi yürüttüğü her gün için bu madde hükmünden yararlanır.'' kuralı yer almıştır.
Toplu Sözleşme ile getirilen "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme"nin usul ve esaslarının belirlenmesi amacıyla, 27/12/2021 tarih ve 1221 sayılı Bakan Oluru ile “Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğinin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge” yürürlüğe konulmuş; Yönerge'nin 6. maddesiyle ilave ödemenin kapsamı belirlenmiş ve Tarım ve Orman Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün işbu davaya konu olan ... tarih ve E.... sayılı Genel Yazısı'yla da, "… Bakanlığımız Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının, Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğinin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin uygulamasında görülen aksaklıkların giderilmesine ilişkin 14/10/2022 tarih ve ... sayılı inceleme raporuna istinaden Bakanlık Makamından alınan 15/02/2023 tarih ve ...238/31 sayılı Bakanlık Olurunda; "…. 3- Kontrol hizmetleri ilave ödemesiyle ilgili olarak; … b) Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması, … gerektiği değerlendirilmektedir." denilmektedir. Bilgilerinizi ve yukarıda belirtilen talimatlar doğrultusunda işlem tesis edilmesi hususu..." tüm taşra teşkilatına duyurulmuştur.
C. "Ek Özel Hizmet (Arazi) Tazminatı"na İlişkin Mevzuat:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Zam ve tazminatlar" başlıklı 152. maddesinde, görevin önem, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi, kadro unvan ve derecesi ve eğitim seviyesi gibi hususlar gözönüne alınarak Devlet memurlarına zam ve tazminat ödenmesi öngörülmüş; anılan maddenin "II-Tazminatlar" kısmında, memurlara ödenebilecek tazminat (özel hizmet tazminatı, eğitim-öğretim tazminatı, din hizmetleri tazminatı, emniyet hizmetleri tazminatı gibi) türleri ve oranları tek tek belirlenmiş; "A-Özel Hizmet Tazminatı" başlıklı bölümünün (c) bendinde, "Teknik Hizmetler Sınıfına dahil kadrolarda görev yapanlardan;
1. Dört yıl ve daha fazla süreli yüksek öğrenim veren okul mezunları için % 168’ine...
2. Dört yıldan aşağı yükseköğrenim veren okul mezunları için % 100 üne,
3. Lise dengi mesleki öğrenim veren okul mezunları için % 72 sine, ...
(Ek paragraf: 21/3/2006 – 5473/3 md.) Teknik Hizmetler Sınıfına dahil kadrolarda bulunan personelden açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara, bulundukları kadrolar esas alınmak suretiyle, çalışılan her gün için belirlenecek oranlarda ve üçer aylık dönemler itibarıyla toplamı 60 puanı aşmayacak şekilde, dönem sonlarında ödenmek üzere ek özel hizmet tazminatı verilebilir."; "III- Ortak Hükümler" bölümünde ise, "Bu zam ve tazminatların hangi işi yapanlara ve hangi görevlerde bulunanlara ödeneceği, miktarları, ödeme usul ve esasları ilgili kurumların yazılı isteği ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca bütün kurumları kapsayacak şekilde ve 154. madde uyarınca katsayının Bakanlar Kurulunca değiştirilmesi durumu hariç yılda bir defa olmak üzere hazırlanır ve Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulur..." hükmü yer almıştır.
Bu düzenlemeye istinaden, 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar'ın eki (II) sayılı Cetvelin "(E) Teknik Hizmetler" bölümünün 6. maddesinde, "Teknik Hizmetler Sınıfına ait kadrolarda bulunan personelden; büro, atölye, ısı santralı, laboratuar, tesis (sosyal tesisler dahil), işletme, fabrika ve hizmet binaları dışında olmak şartıyla arazi, şantiye, inşaat, baraj, park, bahçe, maden, açık alanlarda kurulu tarım ve hayvancılık uygulama birimleri ve yol gibi açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara (belirtilen mahallerde yapılan kontrollük hizmetleri dahil), çalışılan her gün için ... ayrıca özel hizmet tazminatı ödenir." kuralına yer verilmiştır.
Ayrıca, Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar'ın uygulanması sırasında ortaya çıkması muhtemel tereddütlerin giderilmesi ve uygulama birliğinin sağlanması amacıyla 11/05/2006 tarih ve 26165 sayılı Resmi Gazete'de 160 Seri Nolu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği yayımlanmış olup; söz konusu Tebliğin "C - II Sayılı Cetvele İlişkin Açıklamalar" bölümünün 6. sırasında da, ek özel hizmet (arazi) tazminatı ödenebilmesinin koşullarına yönelik açıklamalar yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa'nın 128. maddesinde, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi öngörülmek suretiyle, memurlar ve diğer kamu görevlileri parasal ve özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuş; Anayasa'nın 53. maddesinde 2010 yılında yapılan değişiklikle, memurlara ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme yapma hakkı getirilmiş; bu kapsamda, toplu sözleşme hakkına paralel olarak, 128. maddenin ikinci fıkrasına "Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." cümlesi eklenmek suretiyle, memurların mali ve sosyal haklarının kanun yanında, toplu sözleşmeyle de belirlenebilmesine imkan sağlanmıştır.
Görüldüğü üzere, Anayasa'nın 53. ve 128. maddelerinde, 2010 yılında yapılan değişikliklerden sonra, memurların ve diğer kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarına ilişkin düzenlemeler kanunla yapılabileceği gibi, toplu sözleşmeyle de yapılabilmesi mümkün bulunmaktadır.
Uyuşmazlık, Tarım ve Orman Bakanlığında görev yapan memurlara, açık çalışma mahallerinde yürüttüğü kontrol görevi nedeniyle, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 152. maddesi kapsamında "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ödenmesi halinde, ayrıca 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin 14. maddesindeki "kontrol hizmetleri ilave ödemesi"nin de yapılıp yapılmayacağından kaynaklanmaktadır.
Uyuşmazlığın çözümü için, "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ve "kontrol hizmetleri ilave ödemesine" ilişkin mevzuatın ve bu mevzuattaki ödeme koşullarının incelenmesi gerekmektedir.
Bilindiği üzere, Devlet memurlarının mali ve sosyal hakları, kural olarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de düzenlenmiş olup; 657 sayılı Kanun'da belirlenen mali haklar arasında "özel hizmet tazminatı"na da yer verilmiş, 152. maddesinin "A-Özel Hizmet Tazminatı" başlıklı bölümünün (c) bendinde, teknik hizmetler sınıfına dahil kadrolarda görev yapan memurlara, en yüksek Devlet memuru aylığının belirli bir oranında ödenebilecek özel hizmet tazminatı oranları tek tek belirlenmiştir.
Ayrıca, söz konusu maddenin (c) bendine, 21/03/2006 tarih ve 5473 sayılı Kanun'la eklenen paragraf ile, teknik hizmetler sınıfında bulunan memurlardan açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara, aldıkları özel hizmet tazminat oranlarına ilaveten, çalışılan her gün için "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ödenmesi öngörülmüş olup; bu düzenleme ile kanun koyucu tarafından, teknik hizmetler sınıfındaki personelin, açık çalışma mahallerinde, kapalı mekânlara göre daha zorlu çalışma koşullarında görev yapması nedeniyle, farklı bir tazminat rejimine tabi tutulmasının ve bu personelin açık çalışma mahallindeki emeğinin karşılığı olarak da "ek bir tazminat" almasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, 2018-2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme'nin 16. maddesiyle, Tarım ve Orman Bakanlığında görev yapan kamu görevlilerine yönelik olarak "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" adı altında yeni bir mali hak getirilmiş; izleyen dönemlerdeki Toplu Sözleşmelerde de, bu ödemenin yapılmasına yönelik düzenlemelere yer verilmiştir.
İşbu davaya konu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin “Kontrol hizmetlerinde ilave ödeme” başlıklı 14. maddesinde, Tarım ve Orman Bakanlığı taşra teşkilatında görev yapan veteriner, biyolog, mühendis gibi unvanlı kamu görevlilerine, söz konusu maddede sayılan mevzuat hükümleri uyarınca yürüttükleri kontrol görevi için, açık/kapalı çalışma mahalli ayrımı yapılmaksızın "kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" yapılması öngörülmüş; 27/12/2021 tarih ve 1221 sayılı Bakan Oluru ile “Kontrol Hizmetlerinde İlave Ödeme Kapsamının Belirlenmesi ve Uygulama Birlikteliğinin Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge” yürürlüğe konulmuş; Yönerge'nin 6. maddesiyle de ilave ödemenin kapsamı belirlenmiştir.
Tarım ve Orman Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının, Bakan oluruyla yürürlüğe konulan dava konusu ...tarih ve ... sayılı Genel Yazısı'nda ise, "ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için, ayrıca kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması" ibaresine yer verilerek, açık çalışma mahallerinde ilgili mevzuat çerçevesinde kontrol görevi yürüten teknik hizmetler sınıfındaki memurlara, sadece "ek özel hizmet tazminatı ödenmesi" (kontrol hizmetleri ilave ödemesinin ise yapılmaması) öngörülmüştür.
Yukarıda yer verilen mevzuat ve açıklamaların birlikte değerlendirilmesinden; "ek özel hizmet (arazi) tazminatının", kimlere hangi koşullarda ödeneceğinin ve bu ödemeden hangi hallerde kesinti yapılacağının 657 sayılı Kanun'un 152. maddesinde, 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar'ın eki (II) sayılı Cetvelin "(E) Teknik Hizmetler" bölümünün 6. maddesinde ve 160 Seri Nolu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinde düzenlendiği; "kontrol hizmetlerinde ilave ödemenin" kimlere hangi koşullarda ödeneğinin ve bu ödemeden hangi hallerde kesinti yapılacağının ise, 2022-2023 yıllarını kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümünün 14. maddesinde ve Bakan onayıyla yürürlüğe konulan Yönerge'de belirlendiği; bununla birlikte, gerek ek özel hizmet (arazi) tazminatını düzenleyen mevzuatta, gerekse kontrol hizmetlerinde ilave ödemeyi düzenleyen mevzuatta, "ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için, ayrıca kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmayacağı" yönünde bir kurala yer verilmediği; söz konusu kuralın ...tarih ve... sayılı Bakan Oluru ile getirildiği ve Personel Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E.... sayılı Genel Yazısı'yla da tüm taşra teşkilatına duyurulduğu anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği belirtilmiş olmakla birlikte, idarenin düzenleme yetkisi sadece yönetmelikle sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmakta olup, daha alt düzeydeki bir düzenleyici işlemin üst hukuk normlarının daraltılması ve genişletilmesi sonucunu doğurmayacak şekilde, uygulamada yeknesaklığa yönelik açıklayıcı ve tamamlayıcı nitelikte olması ve üst hukuk normlarına aykırılık teşkil etmemesi gerekmektedir.
Normlar hiyerarşisi, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan normların hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmektedir. Bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği; bir başka deyişle, alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerde, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde genişletici veya daraltıcı mahiyette ve bu normları aşar nitelikte kurallara yer verilemeyeceği, idare hukukunun genel ilkelerindendir.
Bu durumda, gerek 657 sayılı Kanun'un 152. maddesi ile bu madde kapsamında çıkarılan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar'da, gerekse 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümünün 14. maddesinde, söz konusu iki ödemeden birinin yapılması halinde diğerinin yapılmayacağına ilişkin herhangi bir sınırlayıcı veya yasaklayıcı bir hükme yer verilmediği; ayrıca, Anayasa'nın 128. maddesi uyarınca memurlara ve diğer kamu görevlilerine yapılacak ödemeler ile bu ödemelerin hangi hallerde yapılmayacağının kanunla ve/veya toplu sözleşmeyle düzenlenmesinin zorunlu olduğu, dolayısıyla ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesi yapılmayacağı hususunda düzenleme yapma yetkisinin kanun koyucunun ve/veya Toplu Sözleşme taraflarına ait bulunduğu; buna göre, açık bir kanuni düzenleme veya toplu sözleşme hükmü olmaksızın, ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmamasına ilişkin sınırlayıcı nitelikteki düzenlemenin, dava konusu Genel Yazı ile getirilmesinin Anayasanın 128. maddesindeki kanunilik ilkesine ve normlar hiyerarşisine aykırı olduğu hususları birlikte değerlendirildiğinde; Tarım ve Orman Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün dava konusu ... tarih ve E.... sayılı Genel Yazısı'nın “3- Kontrol hizmetlerinde ilave ödemesiyle ilgili olarak” bölümünde yer alan ''(b) Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması'' ibaresinde ve bu düzenlemeye istinaden tesis edilen bireysel işlemde üst hukuk normlarına ve hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Ayrıca, dava konusu bireysel işlemin hukuka aykırı olduğu saptandığından, Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrasındaki "İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür." şeklindeki düzenleme uyarınca, yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte davalı idareler tarafından davacıya ödenmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarım ve Orman Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E.... sayılı Genel Yazısı'nın “3- Kontrol hizmetlerinde ilave ödemesiyle ilgili olarak” bölümünde yer alan ''(b) Ek özel hizmet (arazi) tazminatından yararlanılan günler için kontrol hizmetleri ilave ödemesinin yapılmaması'' ibaresinin ve Toroslar Kaymakamlığı İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin İPTALİNE,
2. Yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte davalı idareler tarafından davacıya ÖDENMESİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen topla...-TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen ...-TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 24/06/2025 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Zam ve tazminatlar" başlıklı 152. maddesinde, görevin önem, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi, kadro unvan ve derecesi ve eğitim seviyesi gibi hususlar gözönüne alınarak Devlet memurlarına zam ve tazminat ödenmesi öngörülmüş; anılan maddenin "A-Özel Hizmet Tazminatı" başlıklı bölümünün (c) bendinde, "...(Ek paragraf: 21/3/2006 – 5473/3 md.) Teknik Hizmetler Sınıfına dahil kadrolarda bulunan personelden açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara, bulundukları kadrolar esas alınmak suretiyle, çalışılan her gün için belirlenecek oranlarda ve üçer aylık dönemler itibarıyla toplamı 60 puanı aşmayacak şekilde, dönem sonlarında ödenmek üzere ek özel hizmet tazminatı verilebilir." kuralına yer verilmiştir.
Anılan maddeye istinaden, 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar'ın eki (II) sayılı Cetvelin "(E) Teknik Hizmetler" bölümünün 6. maddesinde, "Teknik Hizmetler Sınıfına ait kadrolarda bulunan personelden; büro, atölye, ısı santralı, laboratuar, tesis (sosyal tesisler dahil), işletme, fabrika ve hizmet binaları dışında olmak şartıyla arazi, şantiye, inşaat, baraj, park, bahçe, maden, açık alanlarda kurulu tarım ve hayvancılık uygulama birimleri ve yol gibi açık çalışma mahallerinde fiilen çalışanlara (belirtilen mahallerde yapılan kontrollük hizmetleri dahil), çalışılan her gün için ... ayrıca özel hizmet tazminatı ödenir." kuralı yer almıştır.
25/08/2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme"nin "Tarım ve Ormancılık Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı dokuzuncu bölümün "Kontrol hizmetlerinde ilave ödeme" başlıklı 14. maddesinde de; "Tarım ve Orman Bakanlığı taşra teşkilatında veteriner, veteriner hekim, biyolog ve kimyager unvanlı kadro ve pozisyonlarda olanlar ile mühendis unvanlı kadro ve pozisyonlarda bulunanlardan, gıda, ziraat, su ürünleri, balıkçılık teknolojleri, kimya ve tütün teknoloji mühendisleri ile ilgili meslek alanlarında eğitim alan tekniker, teknisyen ve yardımcı sağlık personeline, en az 5 saat süreyle 11/6/2010 tarihli ve 5996 sayılı Kanun, 22/3/1971 tarihli ve 1380 Sayılı Kanun, 25/2/1998 tarihli ve 4342 sayılı Kanun, 3/1/2002 tarihli ve 4733 sayılı Kanun, 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Kanun, 01/12/2004 tarihli ve 5262 sayılı Kanun, 31/10/2006 tarihli ve 5553 sayılı Kanun ve Tarımda Kullanılan Gübrelerin Piyasa Gözetimi ve Denetimi Yönetmeliği kapsamında kontrol görevi yürüttükleri her gün için 200 gösterge rakamının memur aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda ilave ödeme yapılır. Kontrol hizmetlerinin yürütüldüğü birimlerde müdür, müdür yardımcısı, şube müdürü, ilçe müdürü görevini yapan personel de aynı usul ve esaslarda fiilen kontrol görevi yürüttüğü her gün için bu madde hükmünden yararlanır.'' kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden; 657 sayılı Kanun'un 152. maddesiyle, teknik hizmetler sınıfında görev yapan memurların açık çalışma mahallerinde (kontrollük hizmetleri dahil) fiilen çalışmaları halinde, yararlanmakta oldukları özel hizmet tazminatına ilaveten "ek özel hizmet (arazi) tazminatı" ödenmesinin öngörüldüğü; Toplu Sözleşme'nin 14. maddesiyle de, ilgili mevzuat çerçevesinde kontrol görevi yürüten personele kontrol hizmetleri ilave ödemesi yapılmasının amaçlandığı; her ne kadar söz konusu düzenlemelerde açık çalışma mahallerinde kontrol görevi yürütülmesi halinde bu iki ödemeden birinin yapılacağı yönünde açık bir kurala yer verilmemiş ise de, aynı görev nedeniyle personele iki farklı ödemenin birlikte yapılmasının, söz konusu düzenlemelerin ruhuyla ve getiriliş amacıyla bağdaşmadığı dikkate alındığında; dava konusu Genel Yazı'da ve bu Genel Yazı'ya istinaden tesis edilen bireysel işlemde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, davanın reddine karar verilmesi gerektiği görüşüyle, iptal-kabul yönündeki karara katılmıyorum.