T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/648
Karar No : 2025/121
DAVACI : S.S...Kooperatifi
...E
DAVALI : ...Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : 12/05/2019 tarih ve 30772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin Geçici 2. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının, 11. maddesinin 1. fıkrasındaki "üretimi ve tüketimi aynı noktadan bağlı" ibaresinin, 2. fıkrasındaki "tüketim tesisleri ile aynı ölçüm noktasında" ibaresinin ve 3. fıkrasındaki, "tüketim tesisi ile aynı ölçüm noktasında, dağıtım tesisi niteliğinde tesis teçhiz etmeden" ile "Güneş enerjisine dayalı üretim tesisleri ancak çatı ve cephe uygulaması olarak gerçekleştirilebilir." ibarelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Yönetmeliği'nin Geçici 2. maddesinin 1. ve 2. fıkraları yönünden; Yönetmelikte, eski Yönetmelik kapsamında tesis kurmak isteyen kooperatiflerinin ilgili dağıtım şirketlerine olan başvuruları ve değerlendirme süreçleri ile bu bağlamda yaptıkları hazırlıklar ve yatırımların dikkate alınmadığı, hukuki öngörülebilirlik ilkesi gereği, yeni Yönetmeliğin, yayımladığı tarihten itibaren geçerli olması gerektiği, tesis kurmak için yeni Yönetmeliğin yayımlandığı 12/05/2019 tarihinden önceki bir tarih olan 28/01/2019 tarihinde başvuruda bulundukları, daha sonra başvurularıyla ilgili tüm gerekliliklerin sağlandığı ve eksikliklerin giderildiği, buna rağmen başvurularının yeni Yönetmelik yayınlanana kadar sonuçlandırılmaması nedeniyle önceki Yönetmelik ile kendilerine verilen hakların ellerinden alındığı ve zarara uğradıkları, kazanılmış haklarının ellerinden alındığı, hukuki güvenilirlik, belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı biçimde işlem tesis edildiği,
Dava konusu Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 1. fıkrasındaki "üretimi ve tüketimi aynı noktadan bağlı" ibaresi ile 2. fıkrasındaki, "tüketim tesisleri ile aynı ölçüm noktasında" ibaresinin yönünden; kooperatifin 02/10/2013 tarih ve 28783 sayılı Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmelik kapsamında kurulduğu, anılan Yönetmelik'te üretimin aynı dağıtım bölgesinde olma şartının mevcut olduğu, enerji kooperatiflerinin, kurulmuş oldukları il veya ilçelerde farklı adreslerde farklı mahalle veya semtlerde olan vatandaşların bir araya gelerek, üretim noktası ile tüketim noktası aynı olmayan, öz tüketime yönelik kurulmuş ticari müesseseler olduğu, bu bağlamda, üretilen enerji ile bu enerjinin tüketileceği noktalar ayrı yerlerde olduğundan üretim ve tüketimin aynı yerde olmasının mümkün olmadığı,
Dava konusu Yönetmeliği'nin 3. fıkrasındaki, "tüketim tesisi ile aynı ölçüm noktasında, dağıtım tesisi niteliğinde tesis teçhiz etmeden" ibaresi ve "Güneş enerjisine dayalı üretim tesisleri ancak çatı ve cephe uygulaması olarak gerçekleştirilebilir." ibaresi yönünden; anılan düzenlemeler nedeniyle satın aldıkları ve mevcut koşullarda sadece güneş panelleri ile elektrik enerjisi üretimine uygun olan arazinin atıl duruma düşürüldüğü; bu arazinin satılması veya farklı bir amaçla kullanılmasının mümkün olmadığı, anılan düzenlemeler ile 02/10/2013 tarih ve 28783 sayılı Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğe istinaden kurulan kooperatiflerine tanınan haklara yer verilmediği ve anılan Yönetmelik kapsamında tanınan hakların ortadan kaldırıldığı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığının tespiti halinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise,
Mülga mevzuat kapsamında büyük bir gelişim gösteren lisanssız üretim tesislerinin YEKDEM kapsamında piyasaya olan maliyetlerindeki artışın yanı sıra üretim ve tüketim tesisinin aynı yerde olmamasından kaynaklı oluşan bağlantı hattı yatırım maliyetleri ve şebekede oluşturduğu dengesizlik maliyetlerinin de ciddi kalemler oluşturduğu, dava konusu Yönetmelik ile lisanssız üretimin amaç maddesi doğrultusunda sadece üretim ve tüketim tesisinin aynı ölçüm noktasında yer aldığı kurulumlara izin verildiği, böylelikle elektriğin üretildiği yerde tüketilerek kayıpların azaltılması, bağlantı mevcut olduğu için yeni bağlantı yatırım maliyetlerinin oluşmaması ve sistem maliyetlerinin azaltılmasının amaçlandığı, lisanssız üretimin üret-kazandan ziyade “fatura ödeme, tasarruf et, kazan” eksenine oturtulduğu, lisanssız güneş enerji yatırımlarında 1 MW'lık tesis kurulumu için yaklaşık 15-20 dönüm arası arazi kullanıldığı, tarım politikaları gereği tüketim tesisi üzerinde atıl konumda bekleyen çatılar varken arazilerin kullanılmasının toptan faydayı düşüreceği, Yönetmelik ile kapasite tahsis sorunları ortadan kaldırıldığından kooperatif üyesi olsun ya da olmasın her bir tüketicinin lisanssız üretim tesisi kurmasının önünde herhangi bir engel bulunmadığı, lisanssız üretimde haklı beklenti oluşmasının, bağlantı anlaşmasına çağrı mektubunun düzenlenmiş olması ile ilişkilendirildiği, davacının başvurusu bu aşamaya ulaşmadığından eski mevzuat kapsamında yapılacak değerlendirme neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu düzenleneceğinin garantisinin de bulunmadığı, dolayısıyla düzenlenmiş bir belge yok iken kazanılmış bir haktan bahsedilemeyeceği, dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ: Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. ve 2. fıkrasında yer alan ibareler yönünden davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği, Yönetmeliğin Geçici 2. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile Yönetmeliğin 11. maddesinin 3. Fıkrasında yer alan ibare yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'IN DÜŞÜNCESİ : Dava; 12/05/2019 tarih ve 30772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği"nin 11. maddesinin 1. fıkrasındaki, "üretimi ve tüketimi aynı noktadan bağlı" ibaresinin, 2. fıkrasındaki, "tüketim tesisleri ile aynı ölçüm noktasında" ibaresinin ve 3. fıkrasındaki, "tüketim tesisi ile aynı ölçüm noktasında, dağıtım tesisi niteliğinde tesis teçhiz etmeden" ile "Güneş enerjisine dayalı üretim tesisleri ancak çatı ve cephe uygulaması olarak gerçekleştirilebilir." ibareleri ile Geçici 2. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin davanın süresinde açılmadığı yönündeki itirazı yerinde görülmemiştir.
Öte yandan, davacı tarafça iptali istenilen, "Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği"nin 11. maddesinin 1. fıkrasının; bu Yönetmelik kapsamında Bakanlık veya Bakanlık tarafından yetkilendirilen kurum tarafından 10 kW’a (10 kW dahil) kadar tip proje hazırlanması uygun görülen, yenilenebilir enerji kaynağına dayalı ve kendi tüketim tesisinin bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücüne kadar, üretimi ve tüketimi aynı noktadan bağlı üretim tesislerine ilişkin düzenleme içerdiği; 2. fıkrasının ise; kamu kurum ve kuruluşlarının, atıksu ve içme suyu arıtma tesisleri ile tarımsal sulama amaçlı tesislerine ilişkin düzenleme içerdiği, davacı Kooperatifçe kurulan tesis hakkında uygulanma imkanının bulunmadığı görülmekte olup, bu fıkralarda yer alan ibarelerin iptalini istemede davacının meşru, kişisel ve güncel bir menfaati ve dolayısıyla dava açma ehliyeti bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesinin 3. fıkrasında yer verilen "Güneş enerjisine dayalı üretim tesisleri ancak çatı ve cephe uygulaması olarak gerçekleştirilebilir." ibaresi ile Geçici 2. maddesinin 1. ve 2. fıkralarına gelince;
Elektrik piyasası faaliyetleri, 4628 sayılı Kanun ve diğer ilgili mevzuat ile ayrıntılı olarak düzenlenmiş, 4628 sayılı Kanun'un mülga 2. maddesi, elektrik piyasası faaliyetlerini: “piyasada faaliyet gösterecek tüzel kişilerin üretim, iletim, dağıtım, toptan satış, perakende satış, perakende satış hizmeti, ticaret, ithalat ve ihracat faaliyetleri” olarak sıralamıştır. Kanun'da elektrik enerjisi “iletim” faaliyetinin ancak tekel niteliğinde ve Türkiye Elektrik İletim Anonim Şirketi tarafından yürütülebileceği düzenlenmiş, diğer faaliyetlerde ise kamu tüzel kişilerinin yanında, özel hukuk tüzel kişilerinin de hizmetlerin yürütülmesine katılabileceği öngörülmüştür. Elektrik piyasası faaliyetlerinin yürütülmesinde kamu-özel ayrımı yapılmaksızın, kural olarak, lisans alınması zorunluluğu getirilmiştir. Belirtilen yaklaşım, 30/03/2013 tarih ve 28603 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile de sürdürülmüştür.
Öte yandan, 6446 sayılı Kanun'un "Lisanssız yürütülebilecek faaliyetler" başlıklı 14. maddesinde lisans alma yükümlülüğünden muaf faaliyetler belirlenmiş, anılan maddenin 4. fıkrasında, lisanssız üretim yapabileceklerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Kurum tarafından kendisine tanınan bu yetkinin dava konusu kuralların yer aldığı Yönetmelik'in yayımlanması suretiyle kullanıldığı görülmektedir. Lisans alma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usûl ve esaslar Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nde belirlenerek, katılımcıların hak ve yükümlülükleri ile sistem işletmecisi olarak dağıtım şirketlerinin ve görevli tedarik şirketlerinin yetki ve sorumluluğu ile her aşamada hangi işlemlerin nasıl tesis edileceği ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Yönetmelik'in amacının tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını tüketim noktasına en yakın kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması ile elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi olduğu vurgulanmıştır.
Elektrik piyasasında lisanslı üretim esas lisanssız üretim ise istisnai üretim şeklidir. 6446 sayılı Kanun'da bazı şartlarda lisanssız üretime izin verilmiş, üretim sonucu ihtiyaç fazlasının sisteme verilerek satın alınması öngörülmüştür. Bu nedenle, lisanssız elektrik üretiminde kişilerin kendi ihtiyaçlarını gidermeyi hedeflemeleri gerekmektedir. İptali istenen kuralların, lisanssız üretimin ihtiyaç fazlasının sisteme verilerek gelir elde edilmesinden ziyade üreticilerin öncelikle kendi ihtiyaçlarını gidermek üzere üretim yapmalarına, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını tüketim noktasına en yakın kendi üretim tesisinden karşılanmasına, tüketiciye yansıtılan bağlantı hattı yatırım maliyetlerinin ve şebekede oluşan dengesizliğin getirdiği maliyetlerin düşürülmesine, benzer şekilde elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesine yönelik kurallar olduğu, bu durumda, dava konusu edilen düzenlemenin 6446 sayılı Kanun'da öngörülen lisanssız elektrik üretimine ilişkin amaç ve şartlara uygun olduğu anlaşılmaktadır.
Öte yandan, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, malî açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasında düzenleme ve denetleme yapmakla görevli Kurum, piyasa aktörlerinin eylemlerini gözetleme ve bundan hareketle mevzuatta birtakım değişiklikler yapma konusunda görevli ve yetkilidir. Dolayısıyla, davacının mülga Yönetmelik dönemi şartlarında lisanssız elektrik üretimi yapmak üzere hazırlıklarını tamamlayarak başvuruda bulunduğu ve başvurusunun teknik değerlendirmeye alındığı, iptali istenen kurallar ile mülga Yönetmelik döneminde olmayan kısıtlamaların getirildiği iddiası; başvuru yapılmış olmasının lisanssız elektrik üretimi için doğrudan bir hak doğurmadığı, başvurunun kabulü ve üretime geçilebilmesi için farklı bir çok teknik şartın olduğu da göz önüne alındığında geçerli görülmemiştir.
Nitekim Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/02/2021 tarih ve E:2019/4046, 2021/509 sayılı kararı da bu yöndedir.
Bu itibarla, Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 3. fıkrasında yer verilen ibarelerde ve yürürlükten kaldırılan Yönetmelik ile yeni Yönetmelik arasındaki geçiş hükümlerini düzenleyen Geçici 2. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında hukuka aykırılık bulunmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın; iptali istenilen Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında yer verilen ibareler bakımından ehliyet yönünden; 11. maddesinin 3. fıkrasında yer verilen ibareler ile Geçici 2. maddesinin 1. ve 2. fıkraları bakımından ise esastan reddine karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDÎ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ:
Davacı kooperatif mülga Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmelik uyarınca yenilenebilir enerji kaynaklarından güneş enerjisi ile elektrik üretmek amacıyla lisanssız elektrik üretimi yapmak için kurulmuştur.
... Elektrik Dağıtım A.Ş.'ye lisansız elektrik üretimi bağlantı başvurusu yapılması sonrasında başvurunun 12/05/2019 tarih ve 30772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği uyarınca reddedilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin davanın süresinde açılmadığına ilişkin itirazı geçerli görülmemiştir.
12/05/2019 tarih ve 30772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 1. fıkrasındaki "üretimi ve tüketimi aynı noktadan bağlı" ibaresi ile 2. fıkrasındaki "tüketim tesisleri ile aynı ölçüm noktasında" ibaresinin incelenmesi;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (c) bendinde, dava dilekçelerinin, diğer ilk inceleme konuları yanında ehliyet yönünden de inceleneceği belirtilmiş; 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise, 14. maddenin 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hâllerde davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Yönetmelik'in anılan hükümleri incelendiğinde; Yönetmelik'in 11. maddesinin 1. fıkrası ile 10 kW’a (10 kW dahil) kadar tip proje hazırlanması uygun görülen, yenilenebilir enerji kaynağına dayalı ve kendi tüketim tesisinin bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücüne kadar, üretimi ve tüketimi aynı noktadan bağlı üretim tesisi kurulabilmesi için yapılacak başvurulara ilişkin kurallara yer verildiği, 2. fırkada ise kamu kurum ve kuruluşlarının, atıksu ve içme suyu arıtma tesislerinin ve tarımsal sulama amaçlı tesislerin bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücünü geçmemek kaydıyla, tüketim tesisleri ile aynı ölçüm noktasında üretim tesisi kurulabilmesi için yapılacak başvurulara ilişkin kurallara yer verildiği, anılan düzenlemelerin 10 kW kurulu güce kadar üretim tesisi kurmak isteyenler ile kamu kurum ve kuruluşları, atıksu ve içme suyu arıtma tesisleri ve tarımsal sulama amaçlı tesislerine yönelik olarak üretim tesisi kurmak isteyenleri ilgilendirdiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, davacının kurmak istediği tesisin Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. ve 2. fıkraları kapsamında olmadığı, davacının anılan maddeler kapsamında herhangi bir başvurusu veya tesisinin de bulunmadığı, bu bakımdan anılan düzenlemelerin, davacının güncel menfaatini ne şekilde etkilediğinin somut şekilde ortaya konulamadığı, öte yandan davacının başvurusuna konu tesisin dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesinin 3. fırkası kapsamında olduğu anlaşıldığından, davacının Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. ve 2. fırkalarında yer alan dava konusu ibareler bakımından meşru, kişisel ve güncel bir menfaatinin, dolayısıyla dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Kanun'un "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır." kuralı yer almış; "Lisanssız yürütülebilecek faaliyetler" başlıklı 14. maddesinin 1. fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf faaliyetler belirlenmiş; anılan maddenin 3. fıkrasında, "Lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisi son kaynak tedarik şirketince, 10/5/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan alınır."; 4. fıkrasında ise, "Bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir." kurallarına yer verilmiştir.
Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı elektrik piyasasında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması amacıyla lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usul ve esasların belirlenmesidir."; "Başvuruda bulunulabilecek tesisler" başlıklı 11. maddesinin davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan halinde, " Bu Yönetmelik kapsamında Bakanlık veya Bakanlık tarafından yetkilendirilen kurum tarafından 10 kW’a (10 kW dahil) kadar tip proje hazırlanması uygun görülen, yenilenebilir enerji kaynağına dayalı ve kendi tüketim tesisinin bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücüne kadar, üretimi ve tüketimi aynı noktadan bağlı üretim tesisleri için başvuru ve ihtiyaç fazlası enerjinin değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen usul ve esaslar ile bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu formatı kapsamında işlem tesis edilir. Bu kapsamda gerçekleşecek olan yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerine ilişkin başvurular, Kurum tarafından belirlenen usul ve esaslar uyarınca değerlendirilir. Kamu kurum ve kuruluşları, atıksu ve içme suyu arıtma tesisleri ile tarımsal sulama amaçlı tesislerin bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücünü geçmemek kaydıyla, tüketim tesisi ile aynı ölçüm noktasında 5 inci maddenin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisi kurabilir. Bu Yönetmelik kapsamında faaliyet göstermek isteyen kişiler, bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücünü ve 5 inci maddenin birinci fıkrasının (c) bendi uyarınca belirlenecek kurulu gücü geçmeyecek şekilde tüketim tesisi ile aynı ölçüm noktasında, dağıtım tesisi niteliğinde tesis teçhiz etmeden, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisi kurabilir. Güneş enerjisine dayalı üretim tesisleri ancak çatı ve cephe uygulaması olarak gerçekleştirilebilir."; "Yürürlükten kaldırılan yönetmelik kapsamında bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu düzenlenen kişilere uygulanacak işlemler" başlıklı Geçici 2. maddesinde, " 39 uncu madde ile yürürlükten kaldırılan yönetmelik kapsamında bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan, bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu alan veya bağlantı anlaşması imzalayan kişilerin iş ve işlemleri bu Yönetmelik hükümlerine göre devam ettirilir. Birinci fıkra hükmü kapsamındaki kişilerce yapılan, bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten sonraki taleplere ilişkin olarak bu Yönetmelik hükümleri uyarınca işlem tesis edilir." kurallarına yer verilmiştir.
Mülga Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmelik'in "Bağlantı esasları" başlıklı 6. maddesinde "24/4/1969 tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu kapsamında kurulan yenilenebilir enerji üretim kooperatifleri vasıtasıyla kurulan tesisler için yapılan tüketim birleştirmelerinde yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı kuracakları üretim tesisleri için onuncu fıkra kapsamında yapılacak tahsisler, 24/4/1969 tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu kapsamında kurulan yenilenebilir enerji üretim kooperatiflerinin ortak sayıları ve tüketim ihtiyaçları ile orantılı olarak belirlenir. Bu çerçevede ortak sayısına bağlı olarak ve her bir tüketim tesisi ile ilişkilendirilen üretim tesisinin kurulu gücü 1 MW’ı geçmeyecek şekilde; a) 100’e kadar ortağı bulunan için 1 MW’a kadar, b) 100’den fazla 500’e kadar ortaklı için 2 MW’a kadar, c) 500’den fazla 1000’e kadar ortaklı için 3 MW’a kadar, ç) 1000’den fazla ortağı olan için 5 MW’a kadar, tahsis yapılabilir." kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
12/05/2019 tarih ve 30772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin Geçici 2. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının ve 11. maddesinin 3. fıkrasındaki, "tüketim tesisi ile aynı ölçüm noktasında, dağıtım tesisi niteliğinde tesis teçhiz etmeden" ile "Güneş enerjisine dayalı üretim tesisleri ancak çatı ve cephe uygulaması olarak gerçekleştirilebilir." ibarelerinin incelenmesi;
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir.
Sözlük anlamı ile "düzenli hale koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, İstanbul, 2017, s. 426).
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır. İdarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı idare hukukunun en temel ilkelerindendir.
Elektrik piyasası faaliyetleri, 4628 sayılı Kanun ve diğer ilgili mevzuat ile ayrıntılı olarak düzenlenmiş, 4628 sayılı Kanun'un mülga 2. maddesi, elektrik piyasası faaliyetlerini: “piyasada faaliyet gösterecek tüzel kişilerin üretim, iletim, dağıtım, toptan satış, perakende satış, perakende satış hizmeti, ticaret, ithalat ve ihracat faaliyetleri” olarak sıralamıştır. Kanun'da elektrik enerjisi “iletim” faaliyetinin ancak tekel niteliğinde ve Türkiye Elektrik İletim Anonim Şirketi tarafından yürütülebileceği düzenlenmiş, diğer faaliyetlerde ise kamu tüzel kişilerinin yanında, özel hukuk tüzel kişilerinin de hizmetlerin yürütülmesine katılabileceği öngörülmüştür. Elektrik piyasası faaliyetlerinin yürütülmesinde kamu-özel ayrımı yapılmaksızın, kural olarak, lisans alınması zorunluluğu getirilmiştir. Belirtilen yaklaşım, 30/03/2013 tarih ve 28603 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile de sürdürülmüştür.
Öte yandan, 6446 sayılı Kanun'un "Lisanssız yürütülebilecek faaliyetler" başlıklı 14. maddesinde lisans alma yükümlülüğünden muaf faaliyetler belirlenmiş, anılan maddenin 4. fıkrasında, lisanssız üretim yapabileceklerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Kurum tarafından kendisine tanınan bu yetkinin dava konusu kuralların yer aldığı Yönetmelik'in yayımlanması suretiyle kullanıldığı görülmektedir. Lisans alma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usul ve esaslar Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliğinde belirlenerek, katılımcıların hak ve yükümlülükleri ile sistem işletmecisi olarak dağıtım şirketlerinin ve görevli tedarik şirketlerinin yetki ve sorumluluğu ile her aşamada hangi işlemlerin nasıl tesis edileceği ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Yönetmelik'in amacının tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını tüketim noktasına en yakın kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması ile elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi olduğu vurgulanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, davacı kooperatifin 10/10/2018 tarihinde kurulduğu, 28/01/2019 tarihinde 497,035 kW kurulu gücünde lisanssız güneş elektrik üretim tesisi kurmak için ... Elektrik Dağıtım A.Ş.'ye başvuruda bulunduğu, başvuruya yönelik olarak iki defa eksik evrak bildirimi yapılmasının ardından eksiklerin tamamlandığı ve başvurunun 05/05/2019 tarihinde teknik değerlendirmeye alındığı, sonrasında 12/05/2019 tarihinde dava konusu Yönetmeliğin yayımlanarak yürürlüğe girmesi üzerine davacının başvurusunun yeni Yönetmelik kapsamında değerlendirildiği, yapılan değerlendirme sonucunda davacının başvurusuna yönelik olarak henüz çağrı mektubu düzenlenmediği ve mülga Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmelik'in "Bağlantı esasları" başlıklı 6. maddesi ile enerji üretim kooperatiflerine tanınan haklara yeni Yönetmelikte yer verilmediğinden bahisle, davacının başvurusunun lisanssız üretim tesisi kurabilmesi için Yönetmeliğin 11. maddesi belirtilen koşulları taşımadığı gerekçesiyle reddedildiği, bunun üzerine davacı tarafından mülga Yönetmelik hükümlerine uygun olarak yapmış oldukları başvurunun yeni Yönetmelik ile kooperatiflerin tesis kurma hakkının sonlandırılması nedeniyle reddedilmesinin kazanılmış hak ve haklı beklenti ilkelerine aykırı olduğu, Yönetmeliğin geçici maddesinde mülga Yönetmeliğe göre başvuru yapanların haklarını koruyucu düzenlemelere yer verilmediği iddialarıyla bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Mülga Yönetmeliğin yürürlükte olduğu dönemde davacı kooperatifin başvurusu da dahil olmak üzere tüketim tesisinden farklı noktada üretim tesisi kurulması mümkün iken dava konusu Yönetmelik ile lisanssız üretimin amacı doğrultusunda sadece üretim ve tüketim tesisinin aynı ölçüm noktasında yer alacağı tesislerin kurulabilmesine imkan tanınması öngörülmüştür. Davalı idare tarafından bu değişikliğin gerekçesinin elektriğin üretildiği yerde tüketilmesi, buna bağlı olarak kayıpların azaltılması, bağlantı mevcut olduğu için yeni bağlantı yatırım maliyetleri oluşmaması, kurulacak sistemler tüketim miktarı kadar kurulduğunda en hızlı geri dönüşü vereceği için YEKDEM kapsamında ödemeler dolayısıyla sistem maliyetlerinin azaltılmasının sağlanması olduğu belirtilmiştir. Ayrıca, arazi uygulamalı gerçekleştirilen lisanssız güneş enerji yatırımlarında 1 MW'lık tesis kurulumu için yaklaşık 15-20 dönüm arası arazi kullanıldığı ve bu durumun tarım politikasını olumsuz etkilediği, bu nedenle öncelikle tüketim tesisi üzerinde atıl konumda bekleyen çatıların kullanılmasının amaçlandığı ifade edilmiştir.
Bu durumda, elektrik piyasasında lisanslı üretim esas lisanssız üretim ise istisnai üretim şekli olduğu, lisanssız elektrik üretiminde kişilerin kendi ihtiyaçlarını gidermeyi hedeflemeleri gerektiği, Yönetmeliğin 11. maddesinin 3. fıkrasında yer alan kuralın lisanssız üretimin ihtiyaç fazlasının sisteme verilerek gelir elde edilmesinden ziyade üreticilerin öncelikle kendi ihtiyaçlarını gidermek üzere üretim yapmalarına, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını tüketim noktasına en yakın kendi üretim tesisinden karşılanmasına, tüketiciye yansıtılan bağlantı hattı yatırım maliyetlerinin ve şebekede oluşan dengesizliğin getirdiği maliyetlerin ve benzer şekilde elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesine yönelik olduğu, düzenleme ile tarım arazilerinin korunmasının da amaçlandığı, diğer yandan davacı kooperatif üyelerinin elektrik ihtiyaçlarını dava konusu Yönetmelik kapsamında yapacakları başvuru neticesinde kurabilecekleri üretim tesisleri ile karşılayabilecekleri, sonuç olarak anılan düzenlemenin 6446 sayılı Kanun'da öngörülen lisanssız elektrik üretimine ilişkin amaç ve şartlara uygun olduğu anlaşıldığından, Yönetmeliğin 11. maddesinin 3. fıkrasında yer alan dava konusu ibarelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yönetmeliğin Geçici 2. maddesinde ise mülga Yönetmelik kapsamındaki başvurulara ilişkin düzenleme yapıldığı, bunlardan bağlantı anlaşmasına çağrı mektubuna hak kazanan, çağrı mektubu alan veya bağlantı anlaşması imzalayanların haklarının korunmasının öngörüldüğü, bunun nedeninin bağlantı anlaşmasına çağrı mektubunun, gereken yükümlülüklerin tamamlanması halinde başvuru noktasında bir üretim tesisi kurulmasının elektrik piyasasının ve şebekesinin işleyişine bir zarar getirmeyeceğini belgeleyen bir evrak olması olarak ifade edildiği, mülga mevzuat kapsamında henüz çağrı mektubu almayanlara yönelik olarak yapılacak değerlendirmede kapasite tahsis sorunları nedeniyle bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu düzenlenmemesi ve başvurunun reddedilme ihtimalinin mevcut olduğu, bu nedenle yeni Yönetmelik hükümlerine göre devam ettirilecek başvurular bakımından kapasite tahsisi yapıldıktan sonra düzenlenen bağlantı anlaşmasına çağrı mektubunun esas alındığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasında düzenleme ve denetleme yapmakla görevli Kurumun, piyasa aktörlerinin eylemlerini gözetleme ve bundan hareketle mevzuatta birtakım değişiklikler yapma konusunda görevli ve yetkili olduğu, davacının mülga Yönetmelik dönemi şartlarında lisanssız elektrik üretimi yapmak üzere hazırlıklarını tamamlayarak başvuruda bulunduğu, başvuru yapılmış olmasının lisanssız elektrik üretimi için doğrudan bir hak doğurmadığı, başvurunun kabulü ve üretime geçilebilmesi için farklı bir çok teknik şartın olduğu göz önüne alındığında, bağlantı anlaşmasına çağrı mektubuna hak kazanan, çağrı mektubu alan veya bağlantı anlaşması imzalayanların başvurularının dava konusu Yönetmelik hükümleri kapsamında devam ettirilerek sonuçlandırılmasına ilişkin dava konusu Yönetmeliğin Geçici 2. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında da hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 1. fıkrasındaki "üretimi ve tüketimi aynı noktadan bağlı" ibaresi ile 2. fıkrasındaki "tüketim tesisleri ile aynı ölçüm noktasında" ibaresi yönünden DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE oybirliğiyle,
2. Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 3. fıkrasındaki, "tüketim tesisi ile aynı ölçüm noktasında, dağıtım tesisi niteliğinde tesis teçhiz etmeden" ile "Güneş enerjisine dayalı üretim tesisleri ancak çatı ve cephe uygulaması olarak gerçekleştirilebilir." ibareleri yönünden DAVANIN REDDİNE oybirliğiyle,
3. Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin Geçici 2. maddesinin 1. ve 2. fıkraları yönünden ise DAVANIN REDDİNE oyçokluğuyla,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
6. Posta gideri avansı yetersiz olduğu için resmi posta pulundan sarf olunan ...-TL'nin davacıdan tahsili için ilgili Vergi Dairesine müzekkere yazılmasına,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 10/01/2025 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava konusu Yönetmeliğin Geçici 2. maddesinde ile mülga Yönetmelik kapsamındaki başvurulara ilişkin düzenleme yapıldığı, bunlardan bağlantı anlaşmasına çağrı mektubuna hak kazanan, çağrı mektubu alan veya bağlantı anlaşması imzalayanların haklarının korunmasının ve bu kapsamdaki başvuruların dava konusu Yönetmelik kapsamında devam ettirilmesinin öngörüldüğü, davacı tarafından Yönetmeliğin geçici maddesinde mülga Yönetmeliğe göre başvuru yapanlardan henüz çağrı mektubu alamayan ve bağlantı anlaşması imzalamayanların haklarını koruyucu düzenlemelere yer verilmemesi nedeniyle kazanılmış haklarının ortadan kaldırıldığı ve haklı beklentilerinin ihlal edildiği ileri sürülmekte olup konunun bu çerçevede ele alınması gerekmektedir.
İdarelerin, hizmet etkinliğinin sağlanması için ve normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahip oldukları hususunda duraksama bulunmamakla birlikte, idareye tanınan bu takdir yetkisinin, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına gelmeyeceği de açıktır. İdarenin düzenleyici işlemler üzerinde değişiklik yapma yetkisinin, hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkelerine uygun olarak kullanılması, kazanılmış hak ve haklı beklentileri ihlal etmemesi gerekmektedir.
"Kazanılmış hak", yürürlükteki hukuka uygun olarak doğan ve böylece kişiye özgü lehte sonuçlar doğurmuş, daha sonra mevzuat değişikliği ya da işlemin geri alınması gibi durumların varlığına rağmen hukuk düzenince korunması gereken bir haktır. "Haklı beklenti" ise, idarenin ister düzenleyici işlem, ister bir taahhüt, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olun bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleridir. Her iki ilkenin de idarelerce düzenleyici işlemlerin kaldırılması ve değiştirilmesi aşamasında gözardı edilmemesi gerekmektedir. Bu husus, Anayasa Mahkemesinin 16/11/2017 tarih ve E:2016/195, K:2017/158 sayılı kararında da; "hukuk devletinin önemli bir unsuru olarak hukukî güvenlik ilkesinin, sadece bireylerin devlet faaliyetlerine duyduğu güveni değil, aynı zamanda yürürlükteki mevzuatın süreceğine duyulan güveni de içerdiği ve yürürlükte bulunan hukuk kurallarına uygun olarak gerçekleşmiş kazanılmış hakları korumanın yanında kazanılmış hakka dönüşmemiş beklentileri de belli ölçüde koruduğu" şeklinde ifade edilmiştir.
Uyuşmazlıkta, mülga Yönetmelikteki koşulları sağlayarak lisanssız elektrik üretim tesisi kurmak için başvuru yapan enerji üretim kooperatiflerinden, dava konusu Yönetmeliğin yayınlandığı tarihte henüz çağrı mektubu almaya hak kazanmamış veya bağlantı anlaşması imzalamamış olanların başvurularının yeni Yönetmelik hükümleri kapsamında değerlendirilmesinin bahse konu ilkelerin ihlali niteliği taşıyıp taşımadığı çözüme kavuşturulmalıdır.
Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin yayınlandığı tarihten önce Mülga Yönetmelik'te enerji üretim kooperatiflerinin lisanssız elektrik üretim tesisi kurmalarına imkan tanıyan düzenleme uyarınca kurulan ve bu kapsamda arazi temin edip yatırım yaparak başvuruda bulunan kooperatiflerin, başvurunun yapıldığı tarihteki mülga Yönetmelik hükümlerine göre başvurusunun sonuçlandırılması ve buna bağlı olarak lisanssız elektrik üretimi yapmasına imkan sağlanması yönünde haklı beklentisinin bulunduğu, dava konusu düzenleme ile Yönetmeliğin yayınlandığı tarihte henüz çağrı mektubu almaya hak kazanmamış veya bağlantı anlaşması imzalamamış olan (davacı kooperatif örneğinde olduğu gibi) başvuru sahiplerinin başvurularının da sonuçlandırılmasına imkan sağlayacak herhangi bir geçiş düzenlemesine yer verilmeyerek anılan başvuru sahiplerinin başvurularının sonuçsuz kalmasına yol açıldığı ve bu suretle söz konusu başvuru sahipleri bakımından hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkelerinin ihlal edildiği sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin Geçici 2. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının iptaline karar verilmesi gerektiği görüşüyle kararın bu kısmına katılmıyoruz.