T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2021/130
Karar No : 2025/2905
DAVACI : ... Odası
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Kurumu
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...
DAVANIN KONUSU : 19/11/2020 tarih ve 31309 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Dağıtım Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç), (i) ve (cc) bentlerinin, 8. maddesinin 4. fıkrasının ikinci cümlesindeki "tedarikçi ve üreticilerden olan sistem kullanım alacakları ile kaçak tahakkuklarına ait şüpheli ticari alacak karşılık giderleri" ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Tebliğ'in 4/1-ç ve i bentleri yönünden; düzenlemeler ile dağıtım şirketlerine elektrik dağıtım hizmeti dışında üçüncü kişilere bakım ve onarım hizmetleri ile danışmanlık verme olanağının sağlandığı, dağıtım şirketlerinin faaliyet alanları dışında piyasa faaliyetinde bulunmalarının mümkün olmadığı, bölgesinde tekel konumunda bulunan dağıtım şirketlerinin altyapı, malzeme, bakım-onarım ve danışmanlık hizmetlerini üstlenmesinin elektrik mühendisliği ve müşavirliği piyasasında rekabeti bozucu nitelikte olacağı, dağıtım şirketlerine görev alanıyla ilgisi bulunmayan bir faaliyet olan mühendislik faaliyeti yapma yetkisinin verildiği,
Tebliğ'in 4/1-cc bendi yönünden; tarife hesaplamalarında halihazırda kalite faktörü adı altında bir çarpan bulunmakta iken genel kalite indikatörü olarak ikinci ve mükerrer bir katsayının dahil edilmesi suretiyle dağıtım şirketlerine haksız kazanç sağlandığı,
Tebliğ'in 8. maddesinin 4. fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan ibare yönünden; düzenleme ile dağıtım şirketlerinin üreticilerden tahsil edemediği sistem kullanım bedelleri ve kaçak tahakukkundan oluşan şüpheli ticari alacakları nedeniyle risk üstlenmemesinin sağlandığı, şüpheli ticari alacakların gider olarak tarifeye yansıtılmasının dağıtım şirketlerinin bu tür alacakları takip etmekte isteksiz davranmasına sebep olacağı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığının tespiti halinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği, dava konusu Tebliğ'in davacının menfaatini etkilemediği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, yeni bir tarife uygulama dönemine girilecek olması nedeniyle duyulan ihtiyaçlar, uygulamada edinilen tecrübeler ve gelişmeler neticesinde gerekli güncellemelerin yapılabilmesi için “Dağıtım Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ Taslağı”nın hazırlandığı ve kamuoyunun görüşüne açıldığı, ayrıca görüşleri alınmak üzere Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına, dağıtım şirketlerine ve ilgili birimlere intikal ettirildiği, taslaklar ile ilgili olarak iletilen görüşler sonrasında Tebliğ'in Resmî Gazete'de yayımlandığı,
Tebliğ'in 4/1-ç ve i bendi yönünden; dağıtım şirketlerinin dağıtım faaliyetiyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyeti yürütebilmelerinin mümkün olduğu, nitekim, dağıtım şirketlerinin 2016-2020 yıllarını kapsayan 3. Uygulama Döneminde de bakım onarım hizmeti ve danışmanlık hizmetinde bulunduğu, anılan hizmetlerin elektrik mühendisliği alanına ilişkin rekabeti bozucu bir durum oluşturmadığı,
Tebliğ'in 4/1-cc bendi yönünden; piyasa performansının izlenmesinden sorumlu olmaları nedeniyle performans göstergelerinin belirlenmesi amacıyla genel kalite indikatörüne yönelik düzenleme yapılmasının üst normlara ve kamu hizmeti gereklerine uygun olduğu, elektriğin kaliteli ve sürekli bir şekilde sunulması adına ilgili lisans sahibi tüzel kişilerin teşvik içeren uygulamalara tabi tutulabildiği, şirketlerin bu kapsamda elde ettiği faydaların tüketicilere/sistem kullanıcılarına da yansıdığı, genel kalite indikatörü uygulaması ile ilgili şirketlerin kaliteli ve verimli bir şekilde piyasa performansı göstermesi, bu kapsamda kendileri için öngörülen teşvikten faydalanması ve sunulan hizmet kalitesi ile birim maliyetinde zaman içerisinde gerçekleşen düşüşün tüketicilere olumlu anlamda yansıtılması hususlarının amaçlandığı,
Tebliğ'in 8. maddesinin 4. fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan ibare yönünden; elektrik dağıtım faaliyeti kapsamında zorunlu olarak oluşan giderler ile gelirlerin tahsilat riski hesaplamasında dikkate alındığı, söz konusu giderlerin karşılanmasının dağıtım şirketlerinin üzerine düşen yükümlülükleri yerine getirmesi şartına bağlı olduğu, dava konusu Tebliğ düzenlemelerinin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Dava, 19/11/2020 tarih ve 31309 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Dağıtım Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 4. maddesinin1. fıkrasının (ç) ve (i) bentlerinin, aynı fıkranın (cc) alt bendinin, 8. maddesinin 4. fıkrasının ikinci cümlesindeki "tedarikçi ve üreticilerden olan sistem kullanım alacakları ile kaçak tahakkuklarına ait şüpheli ticari alacak karşılık giderleri" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu, Dağıtım Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ; 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliğine dayanılarak hazırlanmıştır.
4628 sayılı Kanun'un 4. maddesinde; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun, bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumlu olduğu kurala bağlamış, aynı Kanunun 5. maddesinin 5. fıkrasının (f) bendinde; Kurul'un iletim, dağıtım, toptan satış ve perakende satış için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmek yetkisinin bulunduğu düzenlenmiştir.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5. maddesinin 4. fıkrasında; Bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmeye, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak son kaynak tedariği kapsamında ve/veya serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmeye ve bu fiyatlarda enflasyon dahil ihtiyaç duyulacak diğer ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaya dair yöntemler ve bunların denetlenmesine dair hükümler ile, hizmet maliyetlerinin yansıtılmasına dair kuralların, Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikte yer alacağı, "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında; piyasa faaliyeti gösteren tüzel kişilerin, bir dağıtım şirketine ve dağıtım şirketi piyasa faaliyeti gösteren tüzel kişilere doğrudan ortak olamayacağı, dağıtım şirketinin dağıtım faaliyeti dışında bir faaliyet ile iştigal edemeyeceği, dağıtım faaliyeti ile birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyetin yürütülmesine ilişkin usül ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği, genel aydınlatma, dağıtım sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak amacıyla kullanılmak üzere elektrik enerjisi satın alınması ile sistem teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak için sözleşmeye bağlanan enerjinin gerçekleşmeler nedeniyle fazlasının satışının bu hükmün istisnası olduğu, aynı maddenin 14. fıkrasında da, milli güvenliği ilgilendiren kurum ve kuruluşların mülkiyetinde olup, bu kurum ve kuruluşların tesislerine elektrik enerjisi sağlayan orta gerilim seviyesinden bağlı hat ve tesislerin, dağıtım tesisi sınırından dağıtım transformatörü alçak gerilim pano girişine kadar olan bölümünün işletme, bakım ve onarımının, ilgili kurum ve kuruluşların talep etmesi halinde bölgede görevli dağıtım şirketi tarafından yapılacağı, bu tesislerde yatırımın gerekmesi durumunda, bu yatırımın ilgili kurum ve kuruluşlarca yapılacağı, bu kapsamda verilecek hizmetlere ilişkin alınacak bedeller ile uygulamaya ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılacak Yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlamıştır.
6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin 6. fıkrasının (ç) bendinde; düzenlemeye tabi tarife türlerinden dağıtım tarifelerinin; dağıtım sistemi yatırım harcamaları, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti gibi dağıtım faaliyetlerinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetleri karşılayacak bedellerden oluşacağı, dağıtım şirketlerinin tarifelerine esas alınacak teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranların, bu kayıpları düşürmeyi teşvik edecek şekilde Kurul tarafından belirleneceği, Kurulca belirlenen hedef oranlarını geçmemek kaydı ile teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin maliyetlerin dağıtım tarifelerinde yer alacağı ve tüketicilere yansıtılacağı, teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespitinin ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usül ve esasların Kurul tarafından düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
4628 ve 6446 sayılı Kanunlara dayanılarak hazırlanan ve 01/01/2021 tarihinde yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliğinin "Dağıtım tarifesi" başlıklı 9. maddesinde: (1) Dağıtım tarifesinin, elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan kullanıcılara eşit, taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin hüküm ve şartlardan oluşacağı, (2) Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin; ilgili dağıtım şirketi için belirlenen verimlilik hedefine ulaşılması ölçüsünde, dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamında gerekli olan yatırım harcamaları ile yatırım harcamalarına ilişkin makul bir getiri sistem işlem maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti ve iletim tarifesi kapsamında ödenen tutarlar gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetlerin dikkate alınarak belirlendiği, (3) Teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin maliyetlerin, Kurulca belirlenen hedef oranlarını geçmemek kaydı ile dağıtım tarifelerinde yer alacağı ve tüketicilere yansıtılacağı, (4) Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin belirlenmesi, teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan tebliğ ile düzenleneceği, (6) Dağıtım tarifesinin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların dağıtım şirketlerinin önerileri de değerlendirilerek Kurul tarafından belirleneceği, söz konusu usul ve esasların tüm dağıtım bölgeleri için ortak belirlenebileceği gibi her bir dağıtım bölgesi için ayrı ayrı da belirlenebileceği düzenlenmiş, Yönetmeliğin 13. maddesinde de; (a) Elektriğin tüketicilere güvenilir, yeterli, kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli bir şekilde sunulması, (b) Eşit taraflar arasında ayrım gözetmeyen, teşvik esaslı bir düzenleme yapılması, (c) Verimliliğe ilişkin düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla tarifeleri düzenlemeye tabi tüzel kişilerin mali açıdan sürdürülebilirliklerinin sağlanması, (f) Artan verimlilik ve rekabet koşullarına bağlı olarak sağlanan faydaların tüketicilere yansıtılmasının sağlanması hususları gelir düzenlemesinde esas alınacak hususlar arasında sayılmış, maddenin 2. fıkrasında; gelir düzenlemesinde, tüzel kişilerin piyasa faaliyetleri ile doğrudan ilişkili olmayan hiç bir unsura yer verilmeyeceği, 3. fıkrasında da; Tarifesi düzenlemeye tabi tüzel kişilere uygulanan idari para cezaları, kullanıcılara ödenen hizmet kalitesi tazminatları gibi maliyet unsurlarının, gelir düzenlemesinde yer almayacağı düzenlenmiştir.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 25/07/2019 günlü ve 8750 sayılı kararı ile, 2021-2025 yıllarını kapsayan dönemin, elektrik dağıtım ve görevli tedarik şirketlerinin gelir/tarife düzenlemeleri bakımından, dördüncü uygulama dönemi olarak kabul edildiği, uygulamada edinilen tecrübeler ve gerçekleşen gelişmeler sonucunda, gerekli güncellemelerin yapılarak, 19/06/2020 tarih ve 31160 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği, 17/11/2020 tarih ve 31307 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Perakende Satış Tarifesinin, Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ, 19/11/2020 tarihli ve 31309 sayılı Resmi Gazete'de Dağıtım Tarifesi'nin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ çıkarılmış ve bu düzenlemeler 01/01/2021 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin incelenmesinden; Kurumun, 4628 sayılı Kanunda yer alan fiyatlandırma esasları ile piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten sorumlu olduğu, Kurumun temsil ve karar organının Kurul olduğu, Kurulun, iletim, dağıtım, toptan satış ve perakende satış için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmek yetkisinin bulunduğu, 6446 sayılı Kanunun 5. maddesi uyarınca, bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmeye dair yöntemler ile hizmet maliyetlerinin yansıtılmasına dair kuralların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikte yer alacağı, 9. madde uyarınca, dağıtım faaliyetleriyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle, düzenleneceği, milli güvenliği ilgilendiren kurum ve kuruluşların mülkiyetindeki hat ve tesislerini bir bölümünün işletme bakım ve onarımının, bölgede görevli dağıtım şirketi tarafından yapılabileceği, 17. maddesi uyarınca, dağıtım tarifesinin, dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetleri karşılayacak bedellerden oluştuğu, teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin maliyetlerin dağıtım tarifelerinde yer alacağı ve tüketicilere yansıtılacağı, buna ilişkin usul ve esasların Kurul tarafından düzenleneceği, Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliğinin, 9. maddesine göre, dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin belirlenmesine ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan tebliğ ile düzenleneceği, 13. maddesine göre de, gelir düzenlemesinde, elektriğin tüketicilere güvenilir, yeterli, kaliteli ve düşük maliyetli bir şekilde sunulmasının esas alınacağı, gelir düzenlemesinde, tüzel kişilerin piyasa faaliyetleri ile doğrudan ilişkili olmayan hiç bir unsura yer verilmeyeceği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlığın, 19/11/2020 tarih ve 31309 Resmi Gazete'de yayımlanan Dağıtım Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) ve (i) bendleri ile (cc) bendi yönünden incelenmesi;
Dağıtım Tarifesinin Düzenlemesi Hakkında Tebliğ'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Bakım onarım hizmet gelirinin, bakım onarım yükümlülüğü dağıtım şirketlerinde olmayan elektrik tesislerinde, dağıtım şirketi tarafından malzeme ve hizmet maliyeti karşılığında yapılan işler için sağlanan geliri, (i) bendinde; Danışmanlık gelirinin; dağıtım şirketi tarafından yurtiçi ve/veya yurt dışındaki elektrik dağıtım şirketlerine faaliyeti kapsamında bilgi paylaşımı ve/veya eğitim gibi verilen hizmetler kapsamında elde edilen geliri, (cc) bendinde de; Genel Kalite İndikatörü'nün (GKİ); dağıtım şirketinin performansına ilişkin olarak belirlenen ve kalite faktörü haricinde uygulanacak olan performans teşvikine esas değişkeni ifade ettiği düzenlenmiştir.
6446 sayılı Kanun'un 9. maddesinde, dağıtım şirketinin, lisansında belirlenen bölgede sayaçların okunması, bakımı ve işletilmesi hizmetlerinin yerine getirilmesinden sorumlu olduğu, dağıtım şirketlerinin, dağıtım faaliyeti dışında bir faaliyetle iştigal edemeyeceği belirtilmekte ise de, maddenin devamında dağıtım faaliyetiyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmış, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 33. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde de; Dağıtım lisansının sahibine; Kurum tarafından belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde, dağıtım faaliyeti ile birlikte, yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyeti yürütme hakkını verdiği düzenlendiği gibi, 6446 sayılı Kanunun 9. maddesinin 14. fıkrasında da; milli güvenliği ilgilendiren kurum ve kuruluşların mülkiyetinde bulunan tesislere elektrik enerjisi sağlayan hat ve tesislerin bir bölümünün işletme bakım ve onarımının bölgede görevli dağıtım şirketi tarafından yapılabileceği, bu kapsamda verilen hizmetler karşılığında alınacak bedeller ile uygulamaya ilişkin usul ve esasların, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikte düzenleneceği kurala bağlanmış ve anılan husus Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliğinin Ek 1. maddesinde düzenlenmiştir.
Görüldüğü üzere, bakım onarım yükümlülüğü dağıtım şirketlerinde olmayan elektrik tesislerinde dağıtım şirketi tarafından yapılan işler için sağlanan geliri ifade eden, Tebliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, hükümlerine yukarıda yer verilen 6446 sayılı Kanuna ve Yönetmeliğe aykırılık bulunmamaktadır.
Diğer yandan, 6446 sayılı Kanunun 9. maddesinin 1. fıkrası kapsamında; dağıtım şirketlerinin; elektrik dağıtım sektöründeki Kurum ve Kuruluşlar ile kamu kurumları ve diğer kuruluşların çalışanlarının çalışma alanlarıyla ilgili mesleki bilgi, beceri tutum ve davranışları kazanmaları, verimlilik düzeylerinin yükseltilmesi ve iş güvenliğinin sağlanması; dağıtım sistemi ile ilgili yeni teknolojilerin transferi, dağıtım sisteminin işlerliğinin ve sürekliliğinin sağlanması gibi, çalışanlara ve sisteme yönelik olarak belirlenen hedefler doğrultusunda planlanan eğitimlerde eğitim hizmeti vermeleri veya bilgi paylaşımında bulunmaları mümkün olup, Tebliğin söz konusu hizmetler karşılığında elde edilen geliri tanımlayan 4. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinde de hukuka aykırılık görülmemiştir.
Tebliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (cc) bendine gelince; 4. maddenin 1. fıkrasının (cc) bendinde, Genel Kalite İndikatörünün (GKİ); Dağıtım Şirketinin performansına ilişkin olarak belirlenen kalite faktörü haricinde uygulanacak olan performans teşvikine esas değişkeni ifade ettiği kurala bağlanmıştır.
6446 sayılı Kanunun'un 1. maddesinde; Bu Kanunun amacının, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olarak belirtilmiştir.
4628 sayılı Kanun'un 5. maddesinin 6. fıkrasının (c) bendinde; Kurul'un tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmakla görevli olduğu kurala bağlanmıştır.
Belirtilen mevzuat hükümleri doğrultusunda hazırlanan Elektrik Piyasasında Dağıtım ve Perakende Satış Faaliyetlerine İlişkin Kalite Yönetmeliğinin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde kullanıcıların kullanımına sunulması amacıyla elektrik enerjisinin tedarik sürekliliği, ticari ve teknik kalitesine ilişkin dağıtım şirketleri, görevli tedarik şirketleri ve kullanıcılar tarafından uyulması gereken kurallar ile uygulamalara ilişkin usul ve esasları kapsadığı belirtilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 5.maddesinde, dağıtım şirketinin dağıtım faaliyeti gösterdiği bölgede bulunan kullanıcılara sunduğu hizmetin kalitesinden sorumlu olduğu kurala bağlanmıştır.
Görüldüğü üzere, elektrik dağıtım şirketleri, ilgili mevzuat hükümleri uyarınca, her bir hizmet için belirlenmiş kalite koşullarını sağlamak durumundadır. Bu doğrultuda, Dağıtım Tarifesinin Düzenlemesi Hakkında Tebliğin 4. maddesinin (nn) bendinde; "Kalite faktörü"nün tanımı yapılarak, elektrik dağıtım şirketinin hizmet kalitesine ilişkin ilgili mevzuat kapsamında belirlenen faktörü ifade ettiği belirtilmiştir. Başka bir deyişle, dağıtım şirketlerinin sunduğu hizmetin kalitesine ilişkin olarak belirlenen bir kalite faktörü mevcut olup, uyulması gereken kurallar ve uygulamalara ilişkin usül ve esaslara, ilgili yönetmelikte ayrıntısı ile yer verilmiştir.
Hal böyle iken, Dağıtım Tarifesinin Düzenlemesi Hakkında Tebliğin 4. maddesinin (nn) bendinde tanımlanan "Kalite Faktörü" dışında, (cc) bendinde, "Genel Kalite İndikatörü"nün tanımı yapılmış ve dağıtım şirketinin performansına ilişkin olarak belirlenen ve kalite faktörü haricinde uygulanacak olan performans teşvikine esas değişkeni ifade ettiği belirtilmiştir. Yani, genel kalite indikatörü, kalite faktörü haricinde uygulanacak olan performans teşvikine esas değişken olarak tanımlanmıştır.
Davalı idareye ait savunma dilekçesinde; kalite faktörü ile genel kalite indikatörü arasındaki fark açık ve somut bir şekilde açıklanamamış, dağıtım şirketinin hizmet kalitesine ilişkin mevzuat kapsamında belirlenen faktörün kalite faktörünü ifade ettiği, dağıtım şirketinin tedarik sürekliliği kayıt sistemini kurması, veri ve raporlama yükümlülüklerini yerine getirmesi, tedarik sürekliliği performansında gerçekleştirmiş olduğu iyileştirmeleri, teknik kalitenin ölçülmesi, teknik kalite performansında gerçekleştirdiği iyileştirmeleri, dağıtım bölgesine ilişkin kullanıcı memnuniyeti performansı, iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin performansı gibi unsurların kalite faktörünü ifade ettiği belirtilirken, genel kalite indikatörünün; bunların haricinde, mali açıdan güçlü piyasa oluşumuna katkı sağlayacak ve/veya düzenlemeye esas işletme giderlerindeki birim maliyetleri düşürebilecek şekilde, belirlendiği ifade dilmiş, ancak genel kalite indikatörünün dağıtım şirketlerinin hangi performanslarında esas alındığı, başka bir deyişle, dağıtım şirketlerinin kalite faktörü haricindeki performanslarından kastedilenin ne olduğu açıkça ortaya konulamamıştır. Halbuki, tüketicilere yansıtılan elektrik ücretleri bakımından ekstra yük oluşturan bir maliyet kaleminin, açık ve somut şekilde düzenlenmesi, şeffaflık ilkesinin de gereğidir.
Bu haliyle dağıtım şirketlerinin tarife hesaplamalarında, halihazırda kalite faktörü adı altında bir çarpan bulunmakta iken, tarife hesaplamalarına genel kalite indikatörü adı altında ikinci çarpan katsayısının dahil edilmesinin mükerrer bir uygulamaya yol açtığı ve tüketicilere yansıtılan elektrik ücretleri bakımından ekstra bir yük getirdiği ve bu şekilde 6446 sayılı Kanunun 1. maddesinde belirtilen, elektriğin düşük maliyetli bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması amacına, dolayısıyla kamu yararına aykırılık teşkil ettiği sonucuna varılmıştır.
Dağıtım Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 8. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "...............tedarikçi ve üreticilerden olan sistem kullanım alacakları ile kaçak tahakkuklarına ait şüpheli ticari alacak karşılık giderleri" ibaresinin iptali istemi yönünden inceleme;
Tebliğ'in "Düzenlemeye esas işletme giderinin unsurları" başlıklı 8. maddesinin 4. fıkrasında, hangi giderlerin kontrol edilmeyen işletme giderleri kapsamında değerlendirileceği belirtilmiş, tedarikçi ve üreticilerden olan sistem kullanım alacakları ile kaçak tahakkuklarına ait şüpheli ticari alacak karşılık giderleri de bu kapsamda sayılmıştır.
Davacı tarafından; dava konusu düzenleme ile, dağıtım şirketlerinin üreticilerden tahsil edemediği sistem kullanım bedelleri ile kaçak tahakkukundan oluşan şüpheli ticari alacaklarının, kontrol edilmeyen giderler içinde tarifelere yansıtılacak olmasının, dağıtım şirketlerinin hiç risk üstlenmemesi anlamına geldiği, zira söz konusu alacakların şirketlerin ticari alacağı olduğu, dağıtım şirketlerinin kanunen basiretli bir tacir gibi hareket etmelerinin gerektiği, bu kapsamda dağıtım şirketlerinin ticari alacaklarına dair risklerin üçüncü şahıs olan tüketicileri ilgilendirmediği, ayrıca bu tür giderlerin tarifelere yansıtılmasının, dağıtım şirketlerinin bu alacaklarının takipleri konusunda ısrarlı davranmalarına engel teşkil edeceği ileri sürülürken, davalı idare tarafından da; söz konusu giderlerin tarife hesaplamalarında dikkate alınması için, lisans sahiplerinin bu giderlerin artışına sebebiyet vermeyecek şekilde basiretli davranmaları ve ilgili mevzuatta belirtilen yükümlülüklerini yerine getirmelerinin gerektiği, dağıtım şirketlerinin, sistem kullanım bedellerini, üreticilerden ve tedarik şirketlerinden tahsil edememesinin, dağıtım şirketleri üzerinde finansal bir yük oluşturduğu, bu alacakların kontrol edilmeyen işletme gideri olarak dikkate alınabilmesi için, dağıtım şirketlerinin tüm yükümlülüklerini yerine getirerek, gerekli takip işlemlerini yürütmesinin gerektiği, zira bir alacağın şüpheli hale gelmesi için alacağın yazılı olarak talep edilmesi, dava ve icra safhasına gelinmesinin gerektiği, söz konusu giderlerin kontrol edilmeyen işletme gideri olarak tarifeden karşılamış olmasının dağıtım şirketlerinin risk üstlenmemesi anlamına gelmediği, ayrıca Tebliğin 26. maddesi uyarınca, şüpheli alacak olarak kaydedilen sistem kullanım bedelleri ve kaçak tahakkuklarının, tahsil edildiğinde, konusu kalmayan karşılık gelirleri olarak gelir farkı işlemlerinde dikkate alındığı hususları ileri sürülmüştür.
213 sayılı Vergi Usul Kanununun "Alacaklarda ve Sermayede Amortisman" başlıklı İkinci bölümü altında düzenlenen "şüpheli alacaklar" başlıklı 323. maddesinde; "Ticari ve zirai kazancın elde edilmesi ve idame ettirilmesi ile ilgili olmak şartıyla; 1. Dava veya icra safhasında bulunan alacaklar; 2. Yapılan protestoya veya yazı ile bir defadan fazla istenilmesine rağmen borçlu tarafından ödenmemiş bulunan dava ve icra takibine değmeyecek derecede küçük alacaklar; şüpheli alacaklar sayılır.
Yukarıda yazılı şüpheli alacaklar için değerleme gününün tasarruf değerine göre pasifte karşılık ayrılabilir.
Bu karşılığın hangi alacaklara ait olduğu karşılık hesabında gösterilir. Teminatlı alacaklarda bu karşılık teminattan geri kalan miktara inhisar eder.
Şüpheli alacakların sonradan tahsil edilen miktarları tahsil edildikleri dönemde kar-zarar hesabına intikal ettirilir" düzenlemesine yer verilmiştir.
Dava konusu Tebliğ maddesi ile, şüpheli alacaklar kontrol edilemeyen giderler içinde değerlendirilmekte ve bu suretle tarifelere yansıtılmaktadır.
Davalı idarece, dağıtım şirketlerinin sistem kullanım bedellerini tahsil edememesinin, bu şirketler üzerinde ağır bir yük teşkil ettiği iddia edilmekte ise de, söz konusu alacakların tarifeye yansıtılmasının, esasen borcunu düzenli olarak ödeyen tüketiciler üzerinde ağır bir yük teşkil ettiği ve bu tüketicilerin aleyhine sonuç doğuracağı açık olduğu gibi, dağıtım şirketlerinin bu alacakların takibi konusunda etkili işlem yapmamalarına yol açacağı da aşikardır.
Bu itibarla, sistem kullanım alacakları ile kaçak tahakkuklarına ait şüpheli ticari alacakların, tarifeye ve dolayısıyla tüketiciye yansıtılması, sistem kullanım ücretini düzenli ödeyen tüketiciler aleyhine sonuç doğurduğundan, tebliğ ile yapılan bu düzenlemede (ibarede) kanunilik ilkesine ve hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Dağıtım Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğin 4. maddesinin (ç) ve (i) bentlerinin iptali istemine yönelik olarak davanın reddine, 4. maddesinin (cc) bendi ile 8. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "tedarikçi ve üreticilerden olan sistem kullanım alacakları ile kaçak tahakkuklarına ait şüpheli ticari alacak karşılık giderleri" ibaresinin ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dağıtım Satış Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ 19/11/2020 tarih ve 31309 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmış ve 01/01/2021 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bunun üzerine davacı tarafından söz konusu Tebliğ'in ilgili maddelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usule yönelik itirazları yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinin birinci fıkrasında, "Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur." kuralına yer verilmiştir.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır."; "Lisans esasları" başlıklı 5. maddesinin dördüncü fıkrasında, "(4) Tarifesi düzenlemeye tabi lisans sahibi tüzel kişiler için aşağıda belirtilen hususlara ilişkin hükümler Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikte yer alır: (...) d) Hizmet maliyetlerinin yansıtılmasına dair kurallar ile teknik ve teknik olmayan kayıpları asgariye indirecek önlemlerin uygulanmasına dair esasları içeren hükümler (...)"; "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinde, "(1) Dağıtım faaliyeti, lisansı kapsamında, dağıtım şirketi tarafından lisansında belirlenen bölgede yürütülür. Dağıtım şirketi, lisansında belirlenen bölgede sayaçların okunması, bakımı ve işletilmesi hizmetlerinin yerine getirilmesinden sorumludur. Piyasa faaliyeti gösteren tüzel kişiler bir dağıtım şirketine ve dağıtım şirketi piyasa faaliyeti gösteren tüzel kişilere doğrudan ortak olamaz. Dağıtım şirketi, dağıtım faaliyeti dışında bir faaliyetle iştigal edemez. Dağıtım faaliyetiyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyetin yürütülmesine ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir. Genel aydınlatma, dağıtım sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak amacıyla kullanılmak üzere elektrik enerjisi satın alınması ile sistem teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak için sözleşmeye bağlanan enerjinin gerçekleşmeler nedeniyle fazlasının satışı bu hükmün istisnasıdır. (2) Dağıtım şirketi, lisansında belirtilen bölgedeki dağıtım sistemini elektrik enerjisi üretimi ve satışında rekabet ortamına uygun şekilde işletmek, bu tesisleri yenilemek, kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmak, dağıtım sistemine bağlı ve/veya bağlanacak olan tüm dağıtım sistemi kullanıcılarına ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin hizmet sunmakla yükümlüdür. (...) (14) Millî güvenliği ilgilendiren kurum ve kuruluşların mülkiyetinde olup bu kurum ve kuruluşların tesislerine elektrik enerjisi sağlayan orta gerilim seviyesinden bağlı hat ve tesislerin, dağıtım tesisi sınırından dağıtım transformatörü alçak gerilim pano girişine kadar olan bölümünün işletme, bakım ve onarımı, ilgili kurum ve kuruluşların talep etmesi hâlinde bölgede görevli dağıtım şirketi tarafından yapılır. Bu tesislerde yatırım gerekmesi durumunda bu yatırım ilgili kurum ve kuruluşlarca yapılır. Bu kapsamda verilecek hizmetlere ilişkin alınacak bedeller ile uygulamaya ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir."; 17. maddesinde, "Bu Kanun kapsamında düzenlenen ve bir sonraki dönem uygulanması önerilen tarifeler, ilgili tüzel kişi tarafından Kurulca belirlenen usul ve esaslara göre, tarife konusu faaliyete ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedellerini içerecek şekilde hazırlanır ve onaylanmak üzere Kuruma sunulur. Kurul, mevzuat çerçevesinde uygun bulmadığı tarife tekliflerinin revize edilmesini ister veya gerekmesi hâlinde resen revize ederek onaylar. İlgili tüzel kişiler Kurul tarafından onaylanan tarifeleri uygulamakla yükümlüdür. (...) İlgili faaliyete ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedellerini içeren Kurul onaylı tarifelerin hüküm ve şartları, bu tarifelere tabi olan tüm gerçek ve tüzel kişileri bağlar. Bir gerçek veya tüzel kişinin tabi olduğu tarifede öngörülen ödemelerden herhangi birini yapmaması hâlinde, söz konusu hizmetin durdurulabilmesini de içeren usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir. (...) Kurulca düzenlemeye tabi tarife türleri şunlardır: (...) ç) Dağıtım tarifeleri: Dağıtım şirketleri tarafından hazırlanacak olan dağıtım tarifeleri, elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm gerçek ve tüzel kişilere eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak hizmetlere ilişkin fiyatları, hükümleri ve şartları içerir. Dağıtım tarifeleri; dağıtım sistemi yatırım harcamaları, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetleri karşılayacak bedellerden oluşur. Dağıtım şirketlerinin tarifelerine esas alınacak teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlar bu kayıpları düşürmeyi teşvik edecek şekilde Kurul tarafından belirlenir. Kurulca belirlenen hedef oranlarını geçmemek kaydı ile teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin maliyetler dağıtım tarifelerinde yer alır ve tüketicilere yansıtılır. Teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usul ve esaslar Kurul tarafından düzenlenir. (...)" kuralları yer almıştır.
19/06/2020 tarih ve 31160 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin "Dağıtım tarifesi” başlıklı 9. maddesinde, " Dağıtım tarifesi; elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan kullanıcılara eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin hüküm ve şartlardan oluşur. Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; ilgili dağıtım şirketi için belirlenen verimlilik hedefine ulaşılması ölçüsünde, dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamında gerekli olan yatırım harcamaları ile yatırım harcamalarına ilişkin makul bir getiri, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti ve iletim tarifesi kapsamında ödenen tutarlar gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetler dikkate alınarak belirlenir. Teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin maliyetler, Kurulca belirlenen hedef oranlarını geçmemek kaydı ile dağıtım tarifelerinde yer alır ve tüketicilere yansıtılır. Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin belirlenmesi, teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan tebliğ ile düzenlenir. Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; bağlantı durumu, tüketim miktarı ve kullanım amacı gibi ölçütler esas alınarak farklı seviyelerde belirlenebilir. Dağıtım tarifesinin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar dağıtım şirketlerinin önerileri de değerlendirilerek Kurul tarafından belirlenir. Söz konusu usul ve esaslar tüm dağıtım bölgeleri için ortak belirlenebileceği gibi her bir dağıtım bölgesi için ayrı ayrı da belirlenebilir.." kurallarına yer verilmiştir.
19/11/2020 tarih ve 31309 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Dağıtım Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, "Bu Tebliğde geçen; (...) ç) Bakım onarım hizmet geliri: Bakım onarım yükümlülüğü dağıtım şirketlerinde olmayan elektrik tesislerinde dağıtım şirketi tarafından malzeme ve hizmet maliyeti karşılığında yapılan işler için sağlanan geliri, (...) i) Danışmanlık geliri: Dağıtım şirketi tarafından yurtiçi ve/veya yurtdışındaki elektrik dağıtım şirketlerine faaliyeti kapsamında bilgi paylaşımı ve/veya eğitim gibi verilen hizmetler kapsamında elde edilen geliri, (...) cc) Genel kalite indikatörü (GKİ): Dağıtım şirketinin performansına ilişkin olarak belirlenen ve kalite faktörü haricinde uygulanacak olan performans teşvikine esas değişkeni, (...) ifade eder"; "Düzenlemeye esas işletme giderinin unsurları" başlıklı 8. maddesinde, " (...) (4) Kontrol edilemeyen işletme giderleri, tutarı dağıtım şirketi tarafından kontrol edilemeyen ve dağıtım faaliyeti kapsamında oluşan işletme giderleridir. Reaktif, güç aşım, ceza ve benzeri mahiyette olanlar hariç iletim tarifesi kapsamında ödenen bedeller; orman arazisi kullanımı ile ilgili giderler; dağıtım şirketinin kadrolu personeli için ödenen kıdem ve ihbar tazminatları (yargılama gider ve masrafları hariç); kamu kurumlarına ödenen izin ve ruhsat bedelleri ile dağıtım faaliyeti kapsamında oluşan KDV, Kurumlar Vergisi, Banka ve Sigorta Muameleleri Vergisi, Özel Tüketim Vergisi hariç her türlü vergi, resim, harç (yargı harçları hariç), lisans bedeli ve benzeri giderler; varlık tüm risk, işveren ile üçüncü şahıs mali sorumluluk sigorta giderleri; EPİAŞ, TEİAŞ ve EÜAŞ’a faaliyet kapsamında ödenmesi zorunlu olan teminat mektubu giderleri ile tedarikçi ve üreticilerden olan sistem kullanım alacakları ile kaçak tahakkuklarına ait şüpheli ticari alacak karşılık giderleri bu kapsamda değerlendirilir. Uygulama dönemi içerisinde oluşacak ilave/yeni işletme giderlerinden Yönetmeliğin olağandışı halleri düzenleyen hükümleri kapsamında uygun görülenler de kontrol edilemeyen işletme giderleri olarak kabul edilir. Söz konusu giderlerin tarife hesaplamalarında dikkate alınması için lisans sahiplerinin bu giderlerin artışına sebebiyet vermeyecek şekilde basiretli davranmaları ve ilgili diğer mevzuatta tanımlanan yükümlülüklerini yerine getirmeleri esastır. " kuralları yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir.
Sözlük anlamı ile "düzenli hale koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, İstanbul, 2017, s. 426).
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır. İdarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı idare hukukunun en temel ilkelerindendir.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıyla görevli ve yetkili olup, bu kapsamda fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanun'a uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur.
Gerek 6446 sayılı Kanun gerekse 4628 sayılı Kanun ile, elektriğin kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde çevreye zarar vermeyecek şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması hedeflenmiştir. Davalı idare tarafından belirtilen hedeflerin sağlanması amacıyla, elektrik piyasasının denetlenip düzenlenmesine yönelik olarak 4628 sayılı Kanun ile kendisine tanınan alan ve sınırlar dahilinde düzenlemeler yapılabileceği açıktır.
6446 sayılı Kanun'un 5. maddesinde, Kurum'un tarifesi düzenlemeye tabi tüzel kişilerin fiyatlandırma esasları ile hizmet maliyetlerinin yansıtılmasına dair kuralların belirlenmesi amacıyla yönetmelik çıkarma yetkisini haiz olduğu belirtilmiş, Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 10. maddesinde ise perakende satış tarifesinin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların Kurul tarafından belirlenmesi öngörülmüştür.
Dosyanın incelenmesinden, tarifesi düzenlemeye tabi dağıtım ve görevli tedarik şirketlerinin tarifelerinin dönemler itibarıyla davalı idare tarafından onaylandığı ve uygulandığı, üçüncü dönem olarak kabul edilen 2016-2020 yılları uygulama döneminin sona erecek olması nedeniyle 25/07/2019 tarih ve 8750 sayılı Kurul kararı ile 2021-2025 yıllarını kapsayan dönemin dördüncü uygulama dönemi olarak kabul edildiği, yeni tarife dönemine ilişkin olarak yapılan hazırlık çalışmaları neticesinde Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) hazırlandığı ve 19/06/2020 tarih ve 31160 sayılı Resmi Gazete'de yayımlandığı, Dağıtım Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in (Tebliğ) ise 19/11/2020 tarih ve 31309 sayılı Resmî Gazete'de yayımlandığı, her iki düzenlemenin de 01/01/2021 tarihinde yürürlüğe girdiği anlaşılmaktadır.
19/11/2020 tarih ve 31309 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Dağıtım Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) ve (i) bentlerinin incelenmesi:
Tebliğ'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, bakım onarım yükümlülüğü dağıtım şirketlerinde olmayan elektrik tesislerinde dağıtım şirketleri tarafından yapılabilecek işler nedeniyle elde edilebilecek olan bakım onarım hizmet gelirinin tanımı yapılmış, aynı fıkranın (i) bendinde ise, yurt içi ve yurt dışındaki elektrik dağıtım şirketlerine dağıtım faaliyeti kapsamında bilgi paylaşımı ve eğitim gibi hizmetlerin verilmesi halinde bu hizmetler karşılığında elde edilebilecek olan danışmanlık gelirinin tanımı yapılmıştır.
Dağıtım şirketleri, dağıtım sektöründe bakım, onarım, sayaç okuma işlemlerini sürdürmekte ve sistem işletmeciliğini yürütmektedir. Söz konusu faaliyetleri yerine getiren dağıtım şirketlerinin, dağıtım faaliyetiyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayabilecek piyasa dışı bir faaliyeti gerçekleştirmesine yönelik olarak mevzuatta herhangi bir sınırlama bulunmamaktadır. Nitekim, 6446 sayılı Kanun uyarınca milli güvenliği ilgilendiren kurum ve kuruluşların mülkiyetinde olup bu kurum ve kuruluşların tesislerine elektrik enerjisi sağlayan hat ve tesislerin bir kısmının işletme, bakım ve onarımı, ilgili kurum ve kuruluşların talep etmesi halinde bölgede görevli dağıtım şirketi tarafından yerine getirilmektedir.
Diğer yandan, dağıtım şirketlerinin tecrübe sahibi olduğu dağıtım faaliyeti alanında yurt içi ve/veya yurt dışındaki elektrik dağıtım şirketlerine faaliyetleri kapsamında eğitim verebilmesi ve bilgi paylaşımında bulunabilmesine yönelik olarak da mevzuatta herhangi bir sınırlama bulunmamakta olup, söz konusu faaliyetlerin verimli piyasa işletmeciliği bakımından olumlu sonuçlarının olduğu ifade edilmektedir.
Bu itibarla, dava konusu Tebliğ düzenlemeleriyle dağıtım şirketlerinin tecrübe sahibi olduğu dağıtım faaliyeti kapsamında üçüncü kişilere iş yapılması, diğer dağıtım şirketlerine bilgi paylaşımı veya eğitim hizmeti verilmesi hallerinde söz konusu faaliyetlerden gelir elde edebilmelerine imkan tanınmasının amaçlandığı, söz konusu faaliyetler kapsamında elde edilecek gelirin ise tarife hesabında tüketicilere olumlu etkisi olacak şekilde dikkate alınacağı anlaşıldığından, üst hukuk normları ile verilen yetki kapsamında tesis edilen dava konusu Tebliğ'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) ve (i) bentlerinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Tebliğ'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (cc) bendinin incelenmesi:
Tebliğ'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (cc) bendinde, dağıtım şirketlerine uygulanacak performans teşviğine ilişkin genel kalite indikatörünün tanımlaması yapılmıştır.
Davacı tarafından tarife hesaplamalarında halihazırda kalite faktörü adı altında bir çarpan bulunmakta iken hesaplamaya genel kalite indikatörü adı altında ikinci ve mükerrer bir çarpanın dahil edildiği ve bu suretle dağıtım şirketlerine haksız kazanç sağlandığı iddia edilmiştir.
Genel kalite indikatörü ve kalite faktörü davalı idarece belirlenen kriterler çerçevesinde belirli koşulların sağlanması halinde, dağıtım şirketlerinin ek gelir elde etmesine imkan tanıyan teşvik mekanizması niteliğinde uygulamalar olup, her iki uygulamaya ilişkin kriterler Kurul kararı ile belirlenmektedir. Kalite faktörü enerjinin özellikle teknik kalitesini ve tedariğini ilgilendirmekte, genel kalite indikatörü ise düzenlemeye esas işletme giderlerindeki birim maliyetleri düşürmeyi amaçlayan performans unsurlarından oluşmaktadır.
Bu itibarla, her ne kadar davacı tarafından tarife hesaplamalarında halihazırda kalite faktörü adı altında bir çarpan bulunmakta iken hesaplamaya genel kalite indikatörü adı altında ikinci ve mükerrer bir çarpanın dahil edildiği ve bu suretle dağıtım şirketlerine haksız kazanç sağlandığı iddia edilmekte ise de, kalite faktörü ile genel kalite indikatörünün birbirinden farklı kavramlar olduğu, söz konusu performans kriterlerinin uygulanma amaçları ile uygulanmalarında dikkate alınacak krtierlerin de farklı olduğu, genel kalite indikatörü ile şirketlerin genel nitelikteki bir performans kriteri üzerinden değerlendirilmesi ve birim maliyetlerin düşürülmesi amaçlanırken, kalite faktörü ile daha özel bir ölçüt olan dağıtım hizmetinin teknik kalitesine ilişkin değerlendirme yapılmasının amaçlandığı, bu bakımdan davacının iddiasının yerinde olmadığı, elektriğin kaliteli ve sürekli bir şekilde sunulması adına ilgili lisans sahiplerinin teşvik içeren uygulamalara tabi tutulabildiği, bu nitelikteki bir uygulama olan genel kalite indikatörü ile şirketlerin kaliteli ve verimli bir şekilde piyasa performansı göstermesi, buna bağlı olarak da kendileri için öngörülen teşvikten faydalanmaları ve sunulan hizmet kalitesi ile birim maliyetinde zaman içerisinde gerçekleşen düşüşün tüketicilere olumlu anlamda yansıtılmasının amaçlandığı anlaşıldığından, üst hukuk normları ile verilen yetki kapsamında tesis edilen Tebliğ'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (cc) bendinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Tebliğ'in 8. maddesinin 4. fıkrasının ikinci cümlesindeki "tedarikçi ve üreticilerden olan sistem kullanım alacakları ile kaçak tahakkuklarına ait şüpheli ticari alacak karşılık giderleri" ibaresinin incelenmesi:
Tebliğ'in 8. maddesinin 4. fıkrasında kontrol edilemeyen işletme giderlerinin tanımının yapıldığı, dava konusu ibare ile de belirli koşulların gerçekleşmesi halinde dağıtım şirketlerinin tedarikçi ve üreticilerden olan sistem kullanım alacakları ile kaçak tahakkuklarına ilişkin şüpheli ticari alacaklarının kontrol edilemeyen işletme gideri olarak dikkate alınmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından söz konusu düzenlemeler ile dağıtım şirketlerinin tahsilatlarından kaynaklı risklerin de tarifelere yansıtılmasının önünün açıldığı, bu durumun dağıtım şirketinin risk üstlenmemesine ve şüpheli alacakları konusunda ısrarlı takipten kaçınmasına yol açacağı iddia edilmiştir.
Dağıtım şirketlerinin dağıtım faaliyeti kapsamında tarafı olduğu anlaşmalardan doğan borçlarının ödenmemesi veya kaçak elektrik faturası tahakkuk ettirilen hallerde bu faturanın süresinde tahsisl edilememesi nedeniyle tahsili şüpheli hale gelen alacakları oluşabilmektedir. Belirtilen süreç sonucunda ortaya çıkan tahsilat riskinin dağıtım faaliyetine bağlı olarak oluştuğu ve bu yönüyle tahsilat riskinin dağıtım faaliyeti ile ilgili bir maliyet unsuru olduğu açıktır.
Dosya içeriğinde yer alan bilgi ve belgelerin incelenmesinden, dağıtım şirketi tarafından kaçak elektrik faturası düzenlendiği durumda bu faturanın şirket tarafından tahsil edilip edilemediğinden bağımsız olarak öncelikle ilgili kaçak elektrik faturasının %45'inin tüketicilere yansıtıldığı, kalan tutarın tahsil edilemediği hallerde söz konusu tutarın şüpheli hale geldiği ve bu şüpheli alacağın kontrol edilemeyen işletme gideri olarak karşılandığı, tarife yoluyla karşılanan şüpheli alacağın daha sonradan tahsil edilmesi durumunda ise tahsil edilen söz konusu tutarın %50'sinin dağıtım şirketinde kaldığı, %50'sinin ise gelir farkı işlemlerinde dikkate alındığı, belirtilen prosedürün dağıtım şirketlerinin şüpheli hale gelen alacağını sonuna kadar takip etmesini teşvik ettiği ve kayıp kaçak oranlarının yıllar itibarıyla kademeli olarak düşmesini sağladığı, bunun sonucunda tüketicilerin de bu durumdan fayda gördüğü anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, dağıtım faaliyetinden faydalanmakta olan bir kullanıcıya, dağıtım faaliyeti kapsamındaki maliyetlerin yansıtılmasının zorunlu olduğu, dava konusu tebliğ hükümleri ile de dağıtım faaliyeti sonucunda oluşan ve tahsilat riskinden kaynaklanan giderlerin tarifeye yansıtılmasının öngörüldüğü, söz konusu giderlerin tarife hesaplarında dikkate alınamasının lisans sahiplerinin bu giderlerin artışına sebebiyet vermeyecek şekilde basiretli davranmaları ve ilgili mevzuatta tanımlanan yükümlüklerini yerine getirmesi koşullarına bağlı olduğu, şirketlerin alacak takibi yapmasının da teşvik edildiği, şüpheli ticari alacak olarak kaydedilen alacakların tahsil edilmesi halinde gelir farkı olarak dikkate alındığı, borcunu ödemeyen tüketicilerden kaynaklanan risklerin dağıtım şirketleri ile kullanıcılar arasında paylaştırılması suretiyle dağıtım şirketleri ile kullanıcılar arasındaki makul dengenin gözetildiği, aksi bir düzenlemenin borcunu ödemeyen kullanıcılardan kaynaklanan tüm risklerin dağıtım şirketlerine yüklenmesine sebep olacağı hususları göz önünde bulundurulduğunda, kullanıcılara kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılması, aynı zamanda da mali açıdan güçlü ve sürdürülebilir elektrik piyasasının oluşturulmasının amaçlandığı anlaşıldığından, üst hukuk normları ile verilen yetki kapsamında tesis edilen Tebliğ'in 8. maddesinin 4. fıkrasının ikinci cümlesindeki dava konusu ibarede hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 01/10/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.