T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2021/3498
Karar No : 2024/4002
DAVACI : ... Belediyesi
VEKİLİ : Av. ...
MÜDAHİLLER
(DAVACI YANINDA): 1-... 2-... ... 24-...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI :... Bakanlığı (E-Tebligat)
VEKİLLERİ : Hukuk Hizmetleri Genel Müdürü ...
MÜDAHİL
(DAVALI İDARE YANINDA): ... Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : 1) ... ilçesi sınırları içinde bulunan tüm sahil/kıyı alanlarının ... Belediyesine tahsisi, tahsisin kabul görmemesi halinde ise ilçe sınırları içerisinde yer alan kıyılara yönelik gerçekleştirilecek ihalelerinin içerik, gün, yer ve saatinin bir ay önceden Belediyelerine duyurulması talebiyle ... Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğüne yapılan ... tarih ve ... sayılı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin,
2) 02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin tamamının, tamamı iptal edilmeyecekse dava dilekçesinde belirtilen maddelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Anayasa’dan başlayarak ilgili mevzuatın hiçbirinde kıyı alanı için hukuki niteleme olarak "mal" teriminin kullanılmadığı, kıyılar Devletin hüküm ve tasarrufu altındaysa da Devletin (Hazinenin) kıyılar üzerinde hüküm icra edip tasarrufta bulunurken mülkiyetindeki bir mal gibi tasarrufta bulunamayacağı, Yönetmeliğin dayanağı olan Mülga 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde yalnızca “tahsisten” bahsedildiği ve kiralamaya ilişkin bir hususun anılan mevzuatta yer almadığı, bu çerçevede Yönetmeliğin "Amaç" kenar başlıklı 1. maddesindeki düzenlemede “tahsis” dışında yapılacak hiçbir işlemin dayanağının bulunmadığı, Yönetmeliğin “tahsise” ilişkin olanlar dışındaki bütün hükümlerinin iptali halinde uygulanabilme kabiliyetinin de kalmayacağı, bu nedenle Yönetmeliğin bütününün iptal edilmesi gerektiği, ihale ile kiralama yapılamayacağından ve yalnızca ücretsiz tahsis yapılabileceğinden bahisle “ihale” kavramıyla ilgili olan tüm tanımların iptali gerektiği, “(...) idareye yararlı olması nedeni ile …” ibaresinin, idari işlemler ve idare hukuku alanına tümüyle yabancı olduğu, tüm idari işlemlerin amacının kamu yararını sağlamak olduğu, idarenin de bu amaç ve görevi yerine getirmekle görevli kamu görevlilerinden oluşan bir kamu tüzel kişiliği olduğu, idare yararını gözeten bir düzenlemenin en temel idare hukuku ilkesine aykırı, bir yönetmelik metninde yer alamayacak bir gerekçe olduğu, bu düzenlemeler ile pazarlık usulüyle ihale yapılmasının idarenin keyfi takdirine bırakıldığı, bunun ise açık bir hukuka aykırılık ve amaç unsuru yönünden sakat olduğu, "kullanışlarının özelliği" ibaresinin idarenin takdir yetkisini aşarak ...klık ve keyfi işleme yol açar nitelikte olduğu, Devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan taşınmaz varlıkların taşınmaz (gayrimenkul) mal sayılamayacağı, Devletin hüküm ve tasarrufundaki yerlerin kamu idaresi tarafından yönetilmesi gerekliliğine aykırı olarak, kamu yönetim birimi sayılması mümkün olmadığı halde kamu gücü kullanma yetkisinin vakıflar ve kuruluşlarına verilmesi anlamına gelen düzenlemelerin sebep ve amaç unsurları yönünden hukuka aykırı olduğu, "ön izin" müessesinin Devletin hüküm ve tasarrufundaki varlıkların niteliğine uygun olmadığı, varlıkların yönetiminin yatırımın gereklerine göre düzenlendiğini ortaya koyduğu, bunun da idari işlemi sebep ve amaç unsurları yönünden sakatladığı, yargı kararlarını etkisiz kılmak için getirilen düzenlemelerin açıkça hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVACI YANINDA MÜDAHİLLERİN İDDİALARI : ... ilçesi sınırları içerisinde yaşadıkları, davaya konu kiralama işlemi ile ...'daki kıyı alanlarını ücretsiz kullanamaz hale geldikleri, kıyıları kullanma hakkı ve Devletin kıyılar üzerindeki hüküm ve tasarrufunun kamu yararına uygun olması gerektiği, kıyıların Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki diğer yerlerden farklı, özel bir statüye sahip olduğu, Yönetmelikte kamu yararının gözetilmediği, ...'in sözleşmeye uygun davranan kiracı sıfatına sahip olmadığı, sözleşmedeki devir yasağına rağmen kıyıda yer alan işletmeleri alt kira sözleşmeleri imzalayarak devrettiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler hakkında her türlü koruma, tasarrufta bulunma, işletme ve işlettirme görevlerinin Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğüne verildiği, dava konusu Yönetmeliğin bu görev çerçevesinde yürürlüğe konulduğu, Yönetmeliğe göre söz konusu yerlerin protokol yoluyla veya ihalesiz devredilmesi imkanı yerine 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu uyarınca ihale yöntemi ile kiralama ve kullanma izni verilmesi işlemlerinin gerçekleştirildiği, ... Belediyesi sınırlarında bulunan ve Yönetmeliğin kapsamında bulunan yerlerin Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendine göre 3 yıllığına ... Ltd. Şti.'ye kiralanmasına karar verildiği, söz konusu kiralama sözleşmelerinin süresinin sona ermesinin ardından anılan taşınmazların Yönetmeliğin 55. maddesinin 3. fıkrasının (f) bendine göre kiralama işlemlerinin devam ettiği, ...'in Bakanlığın desteklenmesi ve güçlendirilmesi faaliyetleri yanında, ülkenin çevre değerlerinin korunması ve geliştirilmesine yönelik çalışmalara katkı ve destek sağlayan bir sivil toplum kuruluşu olduğu, dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DAVALI YANINDA MÜDAHİLİN SAVUNMASI : Öncelikle usule ilişkin olarak, dava dilekçesinin reddi gerektiği, davacının ehliyetinin bulunmadığı ileri sürülmüş; esasa ilişkin olarak ise, ...'in sıradan bir kurum olmadığı, 2886 sayılı Kanun'un 51/g maddesinde sayılan şartları, özellikle "idarelere yararlı olması" ifadesini tam anlamıyla karşıladığı, gelecek nesillere tertemiz ve yaşanabilir bir dünya bırakmak için çalışmalarını yürüttüğü, davalı Bakanlığın kamu yararı doğrultusunda işlemlerini yürüttüğü, Yönetmeliğin iptali istemiyle açılan davalarda verilen davanın reddine ilişkin kararların kesinleştiği, dava konusu Yönetmeliğin kendisinden üst bir konumda bulunan ve dayanağını oluşturan herhangi bir kurala aykırı olduğundan yahut değiştirici nitelik taşıdığından söz etmenin mümkün olmadığı, dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : ... Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğüne yapılan ... tarih ve ... sayılı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlem ile 02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinin iptaline, Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi hariç diğer kısımları yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Dava; ... ilçesi sınırları içinde bulunan tüm sahil/kıyı alanlarının ... Belediyesine tahsisi, tahsisin kabul görmemesi halinde ise ilçe sınırları içerisinde yer alan kıyılara yönelik gerçekleştirilecek ihalelerin içerik, gün, yer ve saatinin bir ay önceden Belediyelerine duyurulması talebiyle ... Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğüne yapılan ... tarih ve ... sayılı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olduğu ileri sürülen 02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin tamamının, tamamı iptal edilmeyecekse dava dilekçesinde belirtilen maddelerinin iptali istemi ile açılmıştır.
Davacı tarafından, dava konusu Yönetmeliğin tamamının iptali istenirken, Yönetmeliğin (işlem tarihinde) kanuni dayanağı olan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin taşınmaz tabiat varlıkları, koruma alanları ve doğal sit alanları için "tahsis" dışında "kiralamaya" ilişkin bir düzenlemeye yer vermediği iddiasında bulunulduğu, bu iddianın kabul görmemesi ve aşılması durumunda ise, Yönetmeliğin hukuka aykırı olduğu iddia edilen “Amaç” başlıklı 1. maddesinin; “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının “İhale” tanımının yer aldığı (g) bendinin; “İhale komisyonu” tanımının yer aldığı (ğ) bendinin; “İstekli” tanımının yer aldığı (h) bendinin; “Kanun” tanımının yer aldığı (j) bendinin; “Kiraya verme” tanımının yer aldığı (l) bendinin; “Müşteri” tanımının yer aldığı (o) bendinin; “Ön izin” tanımının yer aldığı (ö) bendinin; “Sözleşme” tanımının yer aldığı (r) bendinin; “Tahmin edilen bedel” tanımının yer aldığı (t) bendinin; “Uygun bedel” tanımının yer aldığı (ü) bendinin; “Kapalı teklif usulünde ihalenin yapılamaması” kenar başlıklı 31. madde ve “Açık teklif usulünde ihalenin yapılamaması” kenar başlıklı 35. madde metinlerinde yer alan “… ya… veya idare yararı görüldüğü takdirde, ihale 15 gün içinde pazarlıkla yapılabilir.” ibarelerinin; 42. maddenin kenar başlığında yer alan “İdare Yararına Öncelik Verilecek İstekliler” ve maddenin 1. fıkrasının ilk cümlesindeki, “İdareye yararlı olması nedeni ile…” ibarelerinin; Yönetmeliğin 7. Bölüm başlığında yer alan “Taşınmazların Kiraya Verilmesi” ibaresinin, “İhale esasları” kenar başlıklı 55. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “… veya idare yararı görüldüğü takdirde, ihalenin bitiş tarihinden itibaren 15 gün içinde iş pazarlıkla kiralanabilir.” ibaresinin; aynı maddenin 2. fıkrasının ve 4. fıkrasında yer alan (c) bendinin; Yönetmeliğin 8. Bölüm başlığı ve 60. maddenin kenar başlığında yer alan, “Ön İzin ve Kullanma İzni" ve "Ön izin verilmesi ve süre” ibareleri ile 60 ve 61. maddelerin tamamının; 9. Bölüm başlığındaki “Kıyılarda Verilecek İzinler, Yasaklar ve Sorumluluklar” ibaresi ile “Kıyılarda yapılacak düzenlemeler” kenar başlıklı 65. maddesinin iptalinin istenildiği görülmüştür.
Dosyanın incelenmesinden; ... İli, ... İlçesi sınırları içerisinde bulunan ... Koyu, ..., ... Mahallesi, ... mevkii ve ... mevkiinde bulunan sahil kesimlerinin kullanım hakkının, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51/(g) maddesi ve Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında dava konusu Yönetmeliğin 36. maddesine göre pazarlık usulü ile gerçekleştirilen ihale sonucunda 29/06/2017 tarihinden itibaren 3 yıl süre ile ... Ltd. Şti.’ye kiraya verildiği, davacı ... Belediyesi tarafından, ... Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğüne yapılan ... tarih ve ... sayılı başvuru ile, “... ilçesi sınırları içerisinde bulunan ... Koyu, ..., ... Mahallesi, ... mevkii ve ... mevkiinde bulunan sahil kesimleri ile aynı zamanda tüm sahil/kıyı alanlarını, halkın serbestçe kullanımına açmak ve duş, soyunma kabini, WC gibi gereksinimleri karşılayacak geçici yapıların hizmete sunulması amacıyla Belediyeye tahsisini, bu isteğin kabul görmemesi durumunda ise, ilçe sınırlarındaki sahiller için 2886 sayılı Kanun'a göre yapılacak ihalelerin tümüne iştirak edeceğinden, yapılacak ihalelerin içerik, gün, yer ve saatinin bir ay önceden ... Belediyesine duyurulması”nın talep edildiği, anılan talebin zımnen reddi üzerine de bakılan davanın açıldığı, bu arada, dosyada bulunan 12/08/2020 tarih ve ... sayılı Bakanlık Oluru ve ihalelere ilişkin diğer belgelerden, ... ili, ... ilçesi, ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkii hakkında 27/07/2020 tarihinde 2886 sayılı Kanun'un 51/(g) ve dava konusu Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi ile 63. maddesine göre pazarlık usulüyle yapılan ve ... Ltd. Şti.'nin tek istekli olarak katıldığı ihale sonucunda, anılan yerlerin 10 yıllığına ... Ltd. Şti.’ye kiralanmasına karar verildiği anlaşılmıştır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü" başlıklı 109. maddesinin 1. fıkrasının (d) ve (e) bentlerinde, "(1) Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri;
d) Orman alanları dışında yer alan korunması gerekli taşınmaz tabiat varlıkları, koruma alanları ve doğal sit alanlarının Bakanlıkça belirlenen ilke kararlarına, onaylanan planlara uygun olarak kullanılmak üzere tahsisini gerçekleştirmek, uygulamaların tahsis şartlarına uygun olarak gerçekleşmesini izlemek ve denetlemek,
e) Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak; hâlihazır haritaları aldırmak, gerekli görülen projeleri yapmak, yaptırmak ve onaylamak, her türlü araştırma ve inceleme yapmak, yaptırmak, izlemek, eğitim ve bilinçlendirme çalışmaları yürütmek, kullanım yasağı getirilen alanların kamulaştırma veya benzer yollarla kamunun eline geçirilmesini sağlamak, kontrol ve denetim yapmak, gerekli görülen alanların korunması ve kirliliğin önlenmesi amacıyla yatırım yapmak veya ilgili idarelerin yatırım projelerini desteklemek, bu alan ve bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek, korunan alanlara ilişkin insan ve finansman kaynağı sağlamak" olarak belirtilmiştir.
2886 sayılı Kanun'un "Pazarlık usulüyle yapılacak işler" başlıklı 51. maddesinde, "Aşağıda yazılı işlerin ihalesi, pazarlık usulüyle yapılabilir; ... g) Kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ..." kuralı yer almış, 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A maddesinde, Tabiat Varlıklarını koruma Genel Müdürlüğünün görevleri sayılmış, 33. maddesinde de, Bakanlığın görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği kurala bağlanmıştır.
02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan dava konusu Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik'in "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletme hakkı verilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri kapsar."; dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "Bu Yönetmelik, 29/6/2011 tarihli ve 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A ve 33. maddelerine dayanılarak hazırlanmıştır." düzenlemelerine yer verilmiş; "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, bu Yönetmelikte geçen "Kanun" kelimesinin 08/09/1983 tarih ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nu ifade ettiği belirtilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin "İhale esasları" başlıklı 55. maddesinin 4. fıkrasında, "Aşağıda belirtilen kurum ve kuruluşlara Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler Kanunun 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir...
(c) En az on yıl süreli, çevrenin ve biyolojik çeşitliliğin en uygun şekilde korunması, kullanması, izlenmesi, proje geliştirilmesi, iyileştirilmesi ile çevre kirliliğinin önlenmesi amacı ile faaliyet gösteren vakıflara veya bu vakıfların kuruluşlarına kiraya verme..." kuralına yer verilmiştir.
02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin "İhale esasları" başlıklı 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi haricindeki dava konusu maddelerinde; 2886 sayılı Kanunun yukarıda yer verilen 51. maddesine; 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümleri ile I sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 109. maddesine aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin "İhale esasları" başlıklı 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi ve davacının başvurusunun zımnen reddine ilişkin dava konusu işlem yönünden yapılan inceleme;
Dava dosyasına sunulan pazarlık usulüyle yapılacak ihaleye davet yazısı, Bakanlık Olur'u ve ihale komisyonu kararından, söz konusu ihalelerin, Yönetmeliğin "İhale esasları" başlıklı 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi çerçevesinde yapıldığı anlaşılmıştır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralı yer almaktadır.
Bir hiyerarşik kurallar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki kuralların, yürürlüklerini üst düzeydeki kurallardan aldıkları kuşkusuzdur. Kurallar hiyerarşisinin en üstünde genel hukuk ilkeleri ve anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasadan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanunlardan almaktadır. Dolayısıyla, bir kuralın, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir kurala aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm içermemesi gerekir.
Bunun yanında, kurallar hiyerarşisinin, yönetmelikler bakımından ifadesi niteliğini taşıyan Anayasa'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanının, bakanlıkların ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir. Bu çerçevede, bir kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle daha önceden düzenlenmeyen bir konuda yönetmelik çıkarılması mümkün olmayıp, yönetmeliklerin kanuna veya cumhurbaşkanlığı kararnamesine dayanmak zorunda olduğu açıktır.
Buna göre, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerle ilgili tasarrufta bulunma yetkisinin 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğüne verildiği, Kararnamede söz konusu yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek şeklinde sayılan yetkinin hangi usul ve esaslara göre kullanılacağına ilişkin düzenlemeye yer verilmediği, konunun düzenlendiği dava konusu Yönetmelik'te söz konusu taşınmazlarla ilgili olarak Bakanlığın sahip olduğu yetkinin ihale yoluyla kullanılacağının temel prensip olarak belirlendiği, nitekim dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinde, "Bu Yönetmelikte geçen Kanun, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nu ifade eder." kuralına yer verildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin 36. maddesinde, pazarlık usulüyle ihalenin yapılmasının belli bir şekle bağlı olmadığı, bir veya daha fazla istekliden yazılı veya sözlü tekliflerin alınması ve bedel üzerinde anlaşılması suretiyle yapılacağı; 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinde, en az on yıl süreli, çevrenin ve biyolojik çeşitliliğin en uygun şekilde korunması, kullanılması, izlenmesi, proje geliştirilmesi, iyileştirilmesi ile çevre kirliliğinin önlenmesi amacı ile faaliyet gösteren vakıflara veya bu vakıfların kuruluşlarına Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin 2886 sayılı Kanun'un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlık usulüyle kiraya verilebileceği; 2886 sayılı Kanun'un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde ise, kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanmasının pazarlık usulüyle yapılabileceği düzenlenmiştir.
Buna göre; dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (Mülga 644 sayılı KHK ile aynı düzenlemeleri içermektedir) ile dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olmamakla birlikte, uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan ve Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer yollarla ekonomiye kazandırılmasına ilişkin temel kanun olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'ndaki hükümler göz önüne alındığında; herhangi bir şekilde idareye, vakıflara veya bu vakıfların kuruluşlarına Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin pazarlık usulüyle kiraya verilmesi bakımından görev ve yetki verilmediği anlaşılmıştır. Başka bir deyişle, ne 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde ne de 2886 sayılı Kanun'da, dava konusu Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendine ilişkin hukuki bir dayanağın bulunmadığı tespit edilmiştir.
Öte yandan, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olmamakla birlikte, uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan ve Hazine'nin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer yollarla ekonomiye kazandırılmasına ilişkin temel kanun olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nda da, sahip olunan tasarruf yetkisinin ihale yoluyla kullanılacağı benimsenmiştir. 2886 sayılı Kanun'un "İhale usullerine tâbi olmayan işler" başlıklı Üçüncü Kısmın 71 ila 82. maddeleri arasında yer alan bazı düzenlemelerde, bazı işlerin ihalesiz olarak gördürülebileceği belirtilmiş ise de, anılan düzenlemelerin çoğunlukla idarelerin ihtiyaçlarına yönelik alımlarla ilgili olduğu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun yürürlüğe girmesiyle birlikte uygulanma kabiliyetini de yitirdiği, dolayısıyla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin ihale yapılmaksızın kiralanmasına, bu yerlerle ilgili kullanma izni veya işletme hakkı verilmesine imkân tanıyan bir düzenlemenin bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Geniş anlamda, bir işi birçok istekli arasından en uygun görülen şartlarla kabul edene bırakma süreci olan "ihale"den önce; isteklilerin kim olacağının ihale eden (idare) tarafından bilinmesi mümkün değildir. Bu çerçevede, gerçekleştirilecek olan ihalede, mevzuatta öngörülen ihale usûlünden hangisinin uygulanacağının da, isteklilerin kimler olacağına göre tayin edilmesinin hukuki bir izahı bulunmamaktadır. Başka bir anlatımla, istekli olabileceklerin niteliğinden yola çıkılarak, bir ihale usûlünün belirlenmesi ve hatta tek bir isteklinin davet edilmesine imkan sağlayan bir ihale usulünün (pazarlık usûlü) tercih edilmesi mümkün değildir. Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinde, isteklinin sahip olması gereken niteliğe göre ihalenin pazarlık usulüyle yapılabileceğine yönelik düzenlemeye yer verilmesinde hukuka uygunluk görülmemiştir.
Bu itibarla, davalı Bakanlığın 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve kamu taşınmazlarıyla ilgili esas alınması gereken 2886 sayılı Kanun'un kendisine tanıdığı görev ve yetkilerle sınırlı olarak yönetmelik çıkarma yetkisi bulunduğu, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve anılan taşınmazlarla ilgili olarak kullanma izni veya işletme hakkı verilmesinin 2886 sayılı Kanun ve uyuşmazlığa konu Yönetmelik'te genel usul olarak benimsenen ihale usulüne tabi olduğu, dolayısıyla 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinde yer alan kurum ve kuruluşlar için pazarlık usulü ile taşınmaz kiralanmasının üst hukuk kurallarına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, davacı ... Belediyesi tarafından, ... tarihinde, ... Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğüne, “... ilçesi sınırları içerisinde bulunan ... Koyu, ..., ... Mahallesi, ... mevkii ve ... mevkiinde bulunan sahil kesimleri ile aynı zamanda tüm sahil/kıyı alanlarını halkın serbestçe kullanımına açmak ve duş, soyunma kabini, WC gibi gereksinimleri karşılayacak geçici yapıların hizmete sunulması amacıyla Belediyeye tahsisini, bu isteğin kabul görmemesi durumunda ise, ilçe sınırlarındaki sahiller için 2886 sayılı Kanun'a göre yapılacak ihalelerin tümüne iştirak edeceğinden, yapılacak ihalelerin içerik, gün, yer ve saatinin bir ay önceden ... Belediyesine duyurulması” talebiyle başvuru yapıldığı, başvuruya cevap verilmeyerek zımnen reddedildiği, davalı idare tarafından savunma ekinde sunulan 28/07/2021 tarihli ihale Komisyonu kararı, 12/08/2020 tarih ve ... sayılı Bakanlık Olur'u ve ihalelere ilişkin diğer belgelerden, ... ili, ... ilçesi, ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkiinin 2886 sayılı Kanun'un 51/g ve dava konusu Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi ile 63. maddesine göre pazarlık usulüyle kiralanmasına ilişkin ihalelerin yapıldığı ve anılan yerlerin, bu ihalelere tek istekli olarak katılan ... Ltd. Şti.'ye 10 yıllığına kiralanmasına karar verildiği görülmektedir.
Bu duruma göre, davacının tahsis talebinin uygun görülüp görülmeyeceği, idarenin takdir yetkisinde bulunmakta ve davacının tahsis talebinin zımnen reddinde hukuka aykırılık bulunmamakta ise de; davalı idare tarafından, başvuruya konu yerlerin kiralama ihalelerinin, davacının, "yapılacak ihalelerin tümüne iştirak edeceğinden, yapılacak ihalelerin içerik, gün, yer ve saatinin bir ay önceden ... Belediyesi'ne duyurulması" talebi sonrasında, Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi kapsamında gerçekleştirildiği anlaşıldığından ve anılan Yönetmelik hükmünde hukuka uygunluk görülmediğinden, gerçekleştirilecek olan ihaleye katılmak için davacı tarafından yapılan başvurunun zımnen reddine dair dava konusu işlemde de hukuka uygunluk görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; davacı tarafından ... Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'ne yapılan ... tarih ve ... sayılı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlem ile işleme dayanak oluşturan 02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinin iptaline, dava konusu Yönetmeliğin "İhale esasları" başlıklı 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi hariç diğer kısımları yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra Üye ...'ın, dava dilekçesinde 2577 sayılı Kanun'un 3. maddesi uyarınca, dava konusu edilmek istenen Yönetmeliğin veya Yönetmelik maddelerinin açık olarak ortaya koyulamadığı ve terditli istemde bulunulduğu, yine davacı vekili tarafından ... Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü'ne yapılan ... tarih ve ... sayılı başvuruda yer alan talebin de terditli olduğu, iptali istenilen işlem veya Yönetmelik düzenlemelerinin açık olarak belirlenmesi için dilekçenin reddine karar verilmesi gerektiği yolundaki ayrışık oyuna karşın; bir düzenleyici işlemin tamamının, dayanağı kanundaki düzenleme sınırlarının aşıldığı, kanuni dayanağının Anayasa Mahkemesince iptal edildiği veya yetkili olmayan makam tarafından yürürlüğe koyulduğu gibi iddialar ileri sürülmek suretiyle tamamının iptalinin istenebileceği gibi bu iddiaların kabul görmemesi halinde düzenleyici işlemin hukuka aykırı olduğu iddia edilen maddelerinin hukuka aykırılık nedenleri belirtilmek suretiyle ayrı ayrı iptalinin de istenebileceği, davacı tarafından dava konusu Yönetmeliğin tamamının iptali istenirken, Yönetmeliğin kanuni dayanağı olan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin taşınmaz tabiat varlıkları, koruma alanları ve doğal sit alanları için "tahsis" dışında "kiralamaya" ilişkin bir düzenlemeye yer vermediği iddiasında bulunulduğu, bu iddianın kabul görmemesi ve aşılması durumunda ise Yönetmeliğin hukuka aykırı olduğu iddia edilen maddelerinin iptalinin istenildiği, dava dilekçesi içeriği ile öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alınarak, Yönetmeliğin, “Amaç” başlıklı 1. maddesinin; “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, “İhale” tanımının yer aldığı (g) bendinin, “İhale komisyonu” tanımının yer aldığı (ğ) bendinin, “İstekli” tanımının yer aldığı (h) bendinin, “Kanun” tanımının yer aldığı (j) bendinin, “Kiraya verme” tanımının yer aldığı (l) bendinin, “Müşteri” tanımının yer aldığı (o) bendinin, “Ön izin” tanımının yer aldığı (ö) bendinin, “Sözleşme” tanımının yer aldığı (r) bendinin, “Tahmin edilen bedel” tanımının yer aldığı (t) bendinin, “Uygun bedel” tanımının yer aldığı (ü) bendinin; “Kapalı teklif usulünde ihalenin yapılamaması” başlıklı 31. maddesinde ve “Açık teklif usulünde ihalenin yapılamaması” başlıklı 35. maddesinde yer alan “(…) veya idare yararı görüldüğü takdirde, ihale 15 gün içinde pazarlıkla yapılabilir.” ibarelerinin; 42. maddenin başlığında yer alan “İdare Yararına Öncelik Verilecek İstekliler” ve maddenin 1. fıkrasının ilk cümlesindeki, “İdareye yararlı olması nedeni ile (…)” ibarelerinin; Yönetmeliğin 7. Bölüm başlığında yer alan “Taşınmazların Kiraya Verilmesi” ibaresinin; “İhale esasları” başlıklı 55. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “(…) veya idare yararı görüldüğü takdirde, ihalenin bitiş tarihinden itibaren 15 gün içinde iş pazarlıkla kiralanabilir.” ibaresinin, aynı maddenin 2. fıkrasının ve 4. fıkrasında yer alan (c) bendinin; Yönetmeliğin 8. Bölüm başlığında yer alan “Ön İzin ve Kullanma İzni" ve 60. maddenin başlığında yer alan "Ön izin verilmesi ve süre” ibareleri ile 60 ve 61. maddelerin tamamının; 9. Bölüm başlığındaki “Kıyılarda Verilecek İzinler, Yasaklar ve Sorumluluklar” ibaresi ile “Kıyılarda yapılacak düzenlemeler” başlıklı 65. maddesinin iptali istemi yönünden inceleme yapılabileceği; diğer yandan davacı tarafından, ... tarihinde davalı idareye yapılan başvurudaki amacın öncelikle taşınmazların Belediyelerine tahsisi olduğu, bu talebin kabul görmemesi halinde yapılacak ihaleye davet edilmek olduğu, dolayısıyla öncelik sıralaması yapılan bu talebin terditli bir talep olarak nitelendirilmesi halinde dahi idari davada böyle bir talebin ileri sürülmesine mani olacak usul kuralı bulunmadığı anlaşıldığından, esasın incelenmesine geçilmesine oyçokluğuyla karar verildi.
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
... ili, ... ilçesi sınırları içerisinde bulunan ... Koyu, ..., ... Mahallesi, ... mevkii ve ... mevkiinde bulunan sahil kesimlerinin kullanım hakkı, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51/g maddesi ve dava konusu Yönetmeliğin 36. maddesine göre pazarlık usulü ile gerçekleştirilen ihale sonucunda 29/06/2017 tarihinden itibaren 3 yıl süre ile ... Ltd. Şti.’ye kiraya verilmiştir.
Davacı ... Belediyesi tarafından ... Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü’ne yapılan ... tarih ve ... sayılı başvuru ile, “... ilçesi sınırları içerisinde bulunan ... Koyu, ..., ... Mahallesi, ... mevkii ve ... mevkiinde bulunan sahil kesimleri ile aynı zamanda tüm sahil/kıyı alanlarını, halkın serbestçe kullanımına açmak ve duş, soyunma kabini, WC gibi gereksinimleri karşılayacak geçici yapıların hizmete sunulması amacıyla Belediyeye tahsisini, bu isteğin kabul görmemesi durumunda ise, ilçe sınırlarındaki sahiller için 2886 sayılı Kanun'a göre yapılacak ihalelerin tümüne iştirak edeceğinden, yapılacak ihalelerin içerik, gün, yer ve saatinin bir ay önceden ... Belediyesine duyurulması” talep edilmiştir.
Söz konusu yazı 20/05/2020 tarihinde idareye tebliğ edilmiş ise de, başvurunun yapıldığı tarihte yürürlükte olan 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesine göre 60 gün içerisinde başvuruya cevap verilmeyerek başvuru zımnen reddedilmiş, bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
Bu arada, dosyada bulunan 12/08/2020 tarih ve ... sayılı Bakanlık Olur'u ve ihalelere ilişkin diğer belgeler incelendiğinde, ... ili, ... ilçesi, ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkii hakkında 27/07/2020 tarihinde 2886 sayılı Kanun'un 51/g ve dava konusu Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi ile 63. maddesine göre pazarlık usulüyle yapılan ve ... Ltd. Şti.'nin tek istekli olarak katıldığı ihale sonucunda anılan yerlerin 10 yıllığına ... Ltd. Şti.’ne kiralanmasına karar verilmiştir.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı yanında müdahilin usule ilişkin itirazları geçerli bulunmamıştır.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü" başlıklı 109. maddesinin 1. fıkrasının (d) ve (e) bentlerinde, "(1) Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri;
d) Orman alanları dışında yer alan korunması gerekli taşınmaz tabiat varlıkları, koruma alanları ve doğal sit alanlarının Bakanlıkça belirlenen ilke kararlarına, onaylanan planlara uygun olarak kullanılmak üzere tahsisini gerçekleştirmek, uygulamaların tahsis şartlarına uygun olarak gerçekleşmesini izlemek ve denetlemek,
e) Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak; hâlihazır haritaları aldırmak, gerekli görülen projeleri yapmak, yaptırmak ve onaylamak, her türlü araştırma ve inceleme yapmak, yaptırmak, izlemek, eğitim ve bilinçlendirme çalışmaları yürütmek, kullanım yasağı getirilen alanların kamulaştırma veya benzer yollarla kamunun eline geçirilmesini sağlamak, kontrol ve denetim yapmak, gerekli görülen alanların korunması ve kirliliğin önlenmesi amacıyla yatırım yapmak veya ilgili idarelerin yatırım projelerini desteklemek, bu alan ve bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek, korunan alanlara ilişkin insan ve finansman kaynağı sağlamak" olarak belirtilmiştir.
Mülga 29/06/2011 tarih ve 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevler, Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin
"Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü" başlıklı 13/A maddesinde, "(1) Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır: (...) d) Orman alanları dışında yer alan korunması gerekli taşınmaz tabiat varlıkları, koruma alanları ve doğal sit alanlarının Bakanlıkça belirlenen ilke kararlarına, onaylanan planlara uygun olarak kullanılmak üzere tahsisini gerçekleştirmek, uygulamaların tahsis şartlarına uygun olarak gerçekleşmesini izlemek ve denetlemek. e) Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak; hâlihazır haritaları aldırmak, gerekli görülen projeleri yapmak, yaptırmak ve onaylamak, her türlü araştırma ve inceleme yapmak, yaptırmak, izlemek, eğitim ve bilinçlendirme çalışmaları yürütmek, kullanım yasağı getirilen alanların kamulaştırma veya benzer yollarla kamunun eline geçirilmesini sağlamak, kontrol ve denetim yapmak, gerekli görülen alanların korunması ve kirliliğin önlenmesi amacıyla yatırım yapmak veya ilgili idarelerin yatırım projelerini desteklemek, bu alan ve bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek, korunan alanlara ilişkin insan ve finansman kaynağı sağlamak. (...)" kuralı yer almıştır.
2886 sayılı Kanun'un "Pazarlık usulüyle yapılacak işler" başlıklı 51. maddesinde, "Aşağıda yazılı işlerin ihalesi, pazarlık usulüyle yapılabilir; (...) g) Kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi (...)" kuralına yer verilmiştir.
02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan dava konusu Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik'in "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletme hakkı verilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri kapsar."; dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "Bu Yönetmelik, 29/06/2011 tarihli ve 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A ve 33. maddelerine dayanılarak hazırlanmıştır." kuralına yer verilmiş; "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, bu Yönetmelikte geçen "kanun" kelimesinin 08/09/1983 tarih ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nu ifade ettiği belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1) Dava konusu Yönetmeliğin "İhale esasları" başlıklı 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi hariç diğer kısımlarının incelenmesinden;
Davacı tarafından, dava konusu Yönetmeliğin tamamının iptali istenirken, Yönetmeliğin (işlem tarihinde) kanuni dayanağı olan mülga 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin taşınmaz tabiat varlıkları, koruma alanları ve doğal sit alanları için "tahsis" dışında "kiralamaya" ilişkin bir düzenlemeye yer vermediği iddiasında bulunulmuş, bu iddianın kabul görmemesi ve aşılması durumunda ise, Yönetmeliğin “Amaç” başlıklı 1. maddesinin; “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının “İhale” tanımının yer aldığı (g) bendinin; “İhale komisyonu” tanımının yer aldığı (ğ) bendinin; “İstekli” tanımının yer aldığı (h) bendinin; “Kanun” tanımının yer aldığı (j) bendinin; “Kiraya verme” tanımının yer aldığı (l) bendinin; “Müşteri” tanımının yer aldığı (o) bendinin; “Ön izin” tanımının yer aldığı (ö) bendinin; “Sözleşme” tanımının yer aldığı (r) bendinin; “Tahmin edilen bedel” tanımının yer aldığı (t) bendinin; “Uygun bedel” tanımının yer aldığı (ü) bendinin; “Kapalı teklif usulünde ihalenin yapılamaması” başlıklı 31. maddesinde ve “Açık teklif usulünde ihalenin yapılamaması" başlıklı 35. maddesinde yer alan “(…) veya idare yararı görüldüğü takdirde, ihale 15 gün içinde pazarlıkla yapılabilir.” ibarelerinin, 42. maddenin başlığında yer alan “İdare Yararına Öncelik Verilecek İstekliler” ve maddenin 1. fıkrasının ilk cümlesindeki, “İdareye yararlı olması nedeni ile (…)” ibarelerinin; Yönetmeliğin 7. bölüm başlığında yer alan “Taşınmazların Kiraya Verilmesi” ibaresinin; “İhale esasları” kenar başlıklı 55. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “(…) veya idare yararı görüldüğü takdirde, ihalenin bitiş tarihinden itibaren 15 gün içinde iş pazarlıkla kiralanabilir.” ibaresinin; aynı maddenin 2. fıkrasının ve 4. fıkrasında yer alan (c) bendinin; Yönetmeliğin 8. bölüm başlığında yer alan “Ön İzin ve Kullanma İzni" ve 60. maddenin başlığında yer alan, "Ön izin verilmesi ve süre” ibareleri ile 60 ve 61. maddelerin tamamının; 9. bölüm başlığındaki “Kıyılarda Verilecek İzinler, Yasaklar ve Sorumluluklar” ibaresi ile “Kıyılarda yapılacak düzenlemeler” başlıklı 65. maddesinin iptali istenilmiştir.
Sözlük anlamı ile "düzenli hale koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla "genel düzenleyici işlemler"), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idari işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Dava konusu Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.";“Tanımlar” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinde, "İhale: Kanunda ve bu Yönetmelikte yazılı usul ve şartlarla, işin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve yetkili mercilerin onayı ile tamamlanan sözleşmeden önceki işlemleri"; (ğ) bendinde, "İhale komisyonu: Bu Yönetmelikte belirtilen ihale ile ilgili işleri yürütmek üzere İta Amirince görevlendirilen üyelerden oluşan komisyonu"; (h) bendinde, "İstekli: İhaleye katılan gerçek veya tüzel kişileri"; "(j) bendinde, "Kanun: 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanununu"; "(l) bendinde, "Kiraya verme: Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin ve bunlarla ilgili hakların kiraya verilmesini"; (o) bendinde, "Müşteri: Kendisine ihale yapılan istekli veya isteklileri"; (ö) bendinde, "Ön izin: Kullanma izni verilmeden önce; imar planlarının, uygulama projelerinin hazırlanması, onaylatılması, ilgili kurum kuruluş izin veya görüşlerinin alınması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için İdarece verilen izni", (r) bendinde, "Sözleşme: İdare ile müşteri arasında yapılan yazılı anlaşmayı"; (t) bendinde, "Tahmin edilen bedel: İhale konusu olan işlerin tahmin edilen bedelini"; (ü) bendinde, "Uygun bedel: Tahmin edilen bedelden aşağı olmamak üzere, teklif edilen bedellerin en yükseğini, ifade eder";
"Kapalı teklif usulünde ihalenin yapılamaması" başlıklı 31. maddesinde, "(1) Kapalı teklif usulü ile yapılan ihalelerde, istekli çıkmadığı veya teklif olunan bedel komisyonca uygun görülmediği takdirde, ya yeniden aynı usulle ihale açılır veya idare yararı görüldüğü takdirde, ihale 15 gün içinde pazarlıkla yapılabilir.";
"Açık teklif usulünde ihalenin yapılamaması" başlıklı 35. maddesinde, "Açık teklif usulü ile yapılan ihalelerde istekli çıkmadığı, isteklilerin belgeleri veya son teklifleri uygun görülmediği takdirde, yeniden aynı usulle ihale açılır veya idare yararı görüldüğü takdirde, ihale 15 gün içinde pazarlıkla yapılabilir.
";
"İdare Yararına Öncelik Verilecek İstekliler" başlıklı 42. maddesinde, "İdareye yararlı olması nedeni ile aşağıda gösterilen kişi, kurum ve kuruluşlara kiralama ve/veya kullanma izni verilebilir:
(...)";
Yedinci Bölümünde, "Taşınmazların Kiraya Verilmesi
" başlığına;
"İhale esasları" başlıklı 55. maddesinde, "(1)Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin kiraya verilmesinde tahmin edilen yıllık kira bedeli, Kanun'un 45. maddesine göre her yıl merkezî yönetim bütçe kanunuyla belirlenen parasal sınıra kadar olan ihalelerde açık teklif usulü, bu sınırı aşanlarda ise kapalı teklif usulü uygulanır. Kapalı veya açık teklif usulüyle kiraya verilemeyen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yer, yeniden aynı usulle kira ihalesine çıkarılır veya idare yararı görüldüğü takdirde, ihalenin bitiş tarihinden itibaren 15 gün içinde iş pazarlıkla kiralanabilir. (2) Kullanışlarının özelliği veya İdareye yararlı olması nedeniyle kapalı veya açık teklif usulleriyle ihalesi uygun görülmeyen taşınmazlar, Kanun'un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir.";
Sekizinci Bölümde, "Ön İzin ve Kullanma İzni" başlığına;
"Ön izin verilmesi ve süre" başlıklı 60. maddesinde, "(1)Kullanma izni ihalesi sonucunda, yapılacak yatırım için ön izne ihtiyaç duyulması halinde kullanma izni verilecek yatırımcıya; fiili kullanım olmaksızın her tür ve ölçekteki imar planları ve koruma amaçlı imar planlarının yaptırılması, uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için, bir yıla kadar Ek-3’te verilen forma uygun olarak ön izin verilir. Gerekli hâllerde bu süre toplamı dört yılı geçmemek üzere uzatılabilir. Uzatılan süreye ilişkin ön izin bedeli, bir önceki yıl ön izin bedelinin Türkiye İstatistik Kurumunca yayımlanan Tüketici Fiyat Endeksi (TÜFE-on ikiaylık ortalamalara göre yüzde değişim) oranında artırılması suretiyle tespit edilen bedeldir. (2) Ön izin süresi içerisinde yükümlülüklerin yerine getirilmesi hâlinde, 10 uncu madde uyarınca tespit edilecek bedel üzerinden bu Yönetmeliğin ekinde yer alan sözleşmelerin düzenlenmesi suretiyle kullanma izni verilir. Ancak, ön izin süresi bitmeden önce kullanma izni verilmesinin talep edilmesi hâlinde, ön izin sözleşmesinde öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmiş olması kaydıyla, ön izin süresinin kalan kısmına ilişkin bedel kullanma izni bedelinden mahsup edilir. (3) Ön izin süresi içinde yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması hâlinde, İdareye yapılacak başvuru üzerine sözleşme feshedilir ve teminat ile kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iade edilir. (4) Ön izin sahibinin sözleşme süresi sona ermeden taahhüdünden vazgeçmesi hâlinde, İdarece sözleşme feshedilir. Bu durumda teminatı gelir kaydedilir ve kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iade edilmez.";
"Kullanma izni verilmesi" başlıklı 61. maddesinde, "(1) Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde ilgili mevzuatı uyarınca yapılması mümkün olan yapı ve tesislerin yapılması amacıyla, en fazla otuz yıla kadar Ek-4 ve Ek-5’te verilen forma uygun olarak kullanma izni verilebilir. (2) Kullanma izni sahibinin kusuru dışında kamudan kaynaklanan, hakkın tamamen kullanılmasını ve işin yürütülmesini en az otuz gün süreyle engelleyen hukukî veya fiilî bir imkânsızlık durumunun ortaya çıkması ya da mücbir sebeplerin varlığı halinde, kullanma izni sahibinin talebi üzerine kullanma izni süresi, kamudan kaynaklanan fiili veya hukuki imkânsızlık durumunun veya mücbir sebeplerin ortadan kalkmasına kadar geçecek süre kadar dondurulur. Dondurulan süre için bedel alınmaz. Sürenin yeniden işlemeye başladığı tarihte alınacak bedel, dondurulan yıl bedelinin geçen süre kadar sözleşmesinde belirtilen oranda artırılması suretiyle tespit edilir. Ancak, dondurulan yıl için ödenmiş olan bedelin dondurulan süreye isabet eden kısmı sözleşmesinde belirtilen oranda artırılmak suretiyle yeni tespit edilen bedelden mahsup edilir. Dondurulan süre sözleşme süresine eklenir. (3) Kullanma izni verilmesinde kanunlardaki ve diğer ilgili mevzuattaki özel hükümler saklıdır. (4) Kullanma izni verilen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerden ayrıca her yıl sonunda elde edilen brüt gelir üzerinden sözleşmesinde belirtilen %1 oranda hasılat payı alınır. Hasılat payının ödemesi takip eden yılın ilk ayı içinde tek seferde yapılır.";
Dokuzuncu Bölümünde, "Kıyılarda Verilecek İzinler, Yasaklar ve Sorumluluklar" başlığına;
"Kıyılarda Yapılacak Düzenlemeler" başlıklı 65. maddesinde, "Kıyılar, 3621 sayılı Kıyı Kanunu ve 03/08/1990 tarihli ve 20594 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kıyı Kanunu'nun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak kullanılması ve kıyıların kamunun kullanımına açık tutulması kaydı ile Ek-1 ve Ek-2’deki formlara uygun olarak İdarece kiralanabilir." kuralları yer almaktadır.
Davacı tarafından, Yönetmeliğin (işlem tarihinde) kanuni dayanağı olan mülga 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de taşınmaz tabiat varlıkları, koruma alanları ve doğal sit alanları için "tahsis" dışında "kiralamaya" ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediğinden Yönetmeliğin tamamının, bu iddianın kabul görmemesi ve aşılması durumunda ise, belirtilen düzenlemelerinin, Anayasa'nın "Kıyılardan yararlanma" başlıklı 43. maddesinde yer alan, "Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir." kuralı uyarınca, kıyılardan kamunun yararlanmasının sağlanması gerektiği gibi iddialarla iptalleri istenilmiştir.
Bu itibarla, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 109. maddesi ve mülga 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 13/A maddesinde belirtildiği üzere tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak bu alan ve bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini verme konusunda yetkili olan davalı idarece, söz konusu yetki kapsamında, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanarak yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmeliğin söz konusu düzenlemelerinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2) Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinde yer alan "Aşağıda belirtilen kurum ve kuruluşlara Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler Kanunun 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir. ... c) En az on yıl süreli, çevrenin ve biyolojik çeşitliliğin en uygun şekilde korunması, kullanması, izlenmesi, proje geliştirilmesi, iyileştirilmesi ile çevre kirliliğinin önlenmesi amacı ile faaliyet gösteren vakıflara veya bu vakıfların kuruluşlarına kiraya verme" kuralı ile davacı tarafından yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin incelenmesinden;
Davalı idare tarafından, davacının başvurusundan sonra ... ilçesi sınırlarında bulunan ve dava konusu Yönetmeliğin kapsamına giren yerlerin ... Ltd. Şti.'ye kiralanması işlemlerinin Yönetmeliğin 55. maddesinin 3. fıkrasının (f) bendine göre devam ettiği ifade edilmekte ise de, dava dosyasına sunulan pazarlık usulüyle yapılacak ihaleye davet yazısı, Bakanlık Olur'u ve ihale komisyonu kararından, söz konusu ihalelerin Yönetmeliğin "İhale esasları" başlıklı 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi çerçevesinde yapıldığı anlaşıldığından, davacının başvurusunun zımnen reddi kapsamında söz konusu düzenlemenin incelenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralı yer almıştır.
Bir hiyerarşik kurallar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki kuralların, yürürlüklerini üst düzeydeki kurallardan aldıkları kuşkusuzdur. Kurallar hiyerarşisinin en üstünde genel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasadan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanunlardan almaktadır. Dolayısıyla, bir kuralın, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir kurala aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm içermemesi gerekir.
Bunun yanında, kurallar hiyerarşisinin, yönetmelikler bakımından ifadesi niteliğini taşıyan Anayasa'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanının, bakanlıkların ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir. Bu çerçevede, bir kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle daha önceden düzenlenmeyen bir konuda yönetmelik çıkarılması mümkün olmayıp, yönetmeliklerin bu anlamda kanuna veya cumhurbaşkanlığı kararnamesine dayanmak zorunda olduğu, Türk hukukunda, idarenin bir alanı asli olarak yönetmelikle düzenlemesinin mümkün olmadığı anlaşılmaktadır. Başka bir anlatımla, Türk hukukunda idarelerin "muhtar (özerk) bir yönetmelik yetkisi" bulunmamaktadır (GÖZLER Kemal, İdare Hukuku, Cilt I, 2019, Bursa, s. 1392-1393).
Aktarılan mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerle ilgili tasarrufta bulunma yetkisinin 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü'ne verildiği, Kararnamede söz konusu yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek şeklinde sayılan yetkinin hangi usul ve esaslara göre kullanılacağına ilişkin düzenleme öngörülmediği, konunun düzenlendiği dava konusu Yönetmelik'te söz konusu taşınmazlarla ilgili olarak Bakanlığın sahip olduğu yetkinin ihale yoluyla kullanılacağının temel prensip olarak belirlendiği, bu bağlamda dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinde, "Bu Yönetmelikte geçen Kanun, 08/09/1983 tarih ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nu ifade eder." kuralına yer verildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin 36. maddesinde, pazarlık usulüyle ihalenin yapılmasının belli bir şekle bağlı olmadığı, bir veya daha fazla istekliden yazılı veya sözlü tekliflerin alınması ve bedel üzerinde anlaşılması suretiyle yapılacağı; 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinde ise, en az on yıl süreli, çevrenin ve biyolojik çeşitliliğin en uygun şekilde korunması, kullanması, izlenmesi, proje geliştirilmesi, iyileştirilmesi ile çevre kirliliğinin önlenmesi amacı ile faaliyet gösteren vakıflara veya bu vakıfların kuruluşlarına Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin 2886 sayılı Kanun'un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlık usulüyle kiraya verilebileceği; 2886 sayılı Kanun'un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde ise, kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanmasının pazarlık usulüyle yapılabileceği düzenlenmiştir.
Aktarılan mevzuat ve açıklamalar çerçevesinde yapılan incelemeden; dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (Mülga 644 sayılı KHK ile aynı düzenlemeleri içermektedir) ve dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olmamakla birlikte, uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan ve Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer yollarla ekonomiye kazandırılmasına ilişkin temel kanun olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'ndaki hükümler göz önüne alındığında; herhangi bir şekilde idareye, vakıflara veya bu vakıfların kuruluşlarına Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin pazarlık usulüyle kiraya verilmesi bakımından görev ve yetki verilmediği anlaşılmaktadır. Başka bir anlatımla, ne 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde ne de 2886 sayılı Kanun'da, dava konusu Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendine ilişkin bir hukuki dayanak bulunmamaktadır.
Bununla birlikte, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olmamakla birlikte, uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan ve Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer yollarla ekonomiye kazandırılmasına ilişkin temel kanun olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nda da, sahip olunan tasarruf yetkisinin ihale yoluyla kullanılacağı benimsenmiştir. 2886 sayılı Kanun'un "İhale Usullerine Tabi Olmayan İşler" başlıklı üçüncü kısmın 71 ila 82. maddeleri arasında yer alan düzenlemelerle ihalesiz olarak bazı işlerin gördürülebileceği belirtilmiş olup, anılan düzenlemelerin çoğunlukla idarelerin ihtiyaçlarına yönelik alımlarla ilgili olduğu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun yürürlüğe girmesiyle birlikte uygulanma kabiliyetini de yitirdiği, dolayısıyla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin ihale yapılmaksızın kiralanmasına, bu yerlerle ilgili kullanma izni veya işletme hakkı verilmesine imkan tanıyan bir düzenlemenin bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Geniş anlamda, bir işi birçok istekli arasından en uygun görülen şartlarla kabul edene bırakma süreci olan "ihale"den önce; isteklilerin kim olacağının ihale eden (idare) tarafından bilinmesi mümkün değildir. Bu çerçevede, gerçekleştirilecek olan ihalede, mevzuatta öngörülen hangi ihale usulünün uygulanacağının da isteklilerin kimler olacağına göre tayin edilmesinin hukuki bir izahının olmadığı açıktır. Başka bir anlatımla, istekli olabileceklerin niteliğinden yola çıkılarak, bir ihale usulünün belirlenmesi ve hatta tek bir isteklinin davet edilmesine imkan sağlayan bir ihale usûlünün (pazarlık usulü) tercih edilmesi mümkün değildir. Dolayısıyla, dava konusu Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinde, isteklinin sahip olması gereken niteliğe göre ihalenin pazarlık usulüyle yapılabileceğine yönelik düzenlemeye yer verilmesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davalı Bakanlığın 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve kamu taşınmazlarıyla ilgili esas alınması gereken 2886 sayılı Kanun'un kendisine tanıdığı görev ve yetkilerle sınırlı olarak yönetmelik çıkarma salahiyeti bulunduğu, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve anılan taşınmazlarla ilgili olarak kullanma izni veya işletme hakkı verilmesinin 2886 sayılı Kanun ve uyuşmazlığa konu Yönetmelik'te genel usul olarak benimsenen ihale usûlüne tabi olduğu, dolayısıyla 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinde yer alan kurum ve kuruluşlar için pazarlık usulü ile taşınmaz kiralanmasının üst hukuk kurallarına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dosya incelendiğinde, davalı ... Belediyesi tarafından, ... Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü’ne ... tarihinde, “... ilçesi sınırları içerisinde bulunan ... Koyu, ..., ... Mahallesi, ... mevkii ve ... mevkiinde bulunan sahil kesimleri ile aynı zamanda tüm sahil/kıyı alanlarını halkın serbestçe kullanımına açmak ve duş, soyunma kabini, WC gibi gereksinimleri karşılayacak geçici yapıların hizmete sunulması amacıyla Belediyeye tahsisini, bu isteğin kabul görmemesi durumunda ise, ilçe sınırlarındaki sahiller için 2886 sayılı Kanun'a göre yapılacak ihalelerin tümüne iştirak edeceğinden, yapılacak ihalelerin içerik, gün, yer ve saatinin bir ay önceden ... Belediyesine duyurulması” talebiyle başvuru yapıldığı, başvuruya cevap verilmeyerek zımnen reddedildiği, davalı idare tarafından savunma ekinde sunulan 28/07/2021 tarihli ihale komisyonu kararı, 12/08/2020 tarih ve ... sayılı Bakanlık Olur'u ve ihalelere ilişkin diğer belgelerden, ... ili, ... ilçesi, ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkii; ... Mahallesi, ... mevkiinin 2886 sayılı Kanun'un 51/g ve dava konusu Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi ile 63. maddesine göre pazarlık usulüyle kiralanmasına ilişkin ihalelerin yapıldığı ve bu ihalelere tek istekli olarak katılan ... Ltd. Şti.'ye anılan yerlerin 10 yıllığına kiralanmasına karar verildiği görülmektedir.
Bu durumda, davacının tahsis talebinin uygun görülüp görülmeyeceğinin idarenin takdir yetkisinde olduğu, nitekim davacının başvurusuna konu taşınmazların tahsisi yoluna da gidilmediği anlaşıldığından, davacının tahsis talebinin zımnen reddedilmesinde hukuka aykırılık bulunmamakla birlikte; davalı idare tarafından, başvuruya konu yerlerin kiralama ihalelerinin, davacının, "yapılacak ihalelerin tümüne iştirak edeceğinden, yapılacak ihalelerin içerik, gün, yer ve saatinin bir ay önceden ... Belediyesine duyurulması" talebi sonrasında Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi kapsamında gerçekleştirildiği anlaşıldığından ve anılan Yönetmelik hükmünde hukuka uygunluk görülmediğinden, gerçekleştirilecek olan ihaleye katılmak için davacı tarafından yapılan başvurunun zımnen reddine dair dava konusu işlemde de hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacı tarafından ... Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğüne yapılan ... tarih ve ... sayılı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlem ile 02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinin İPTALİNE oyçokluğuyla,
2. Dava konusu Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi hariç diğer kısımları yönünden DAVANIN REDDİNE oybirliğiyle,
3. Dava kısmen ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam...-TL yargılama giderinin yarısı olan...-TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan ...-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, ...-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Davalı yanında müdahil tarafından yapılan toplam ...-TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL'nin davacıdan alınarak davalı idare yanında müdahile verilmesine, kalan ...-TL'nin davalı yanında müdahil üzerinde bırakılmasına,
6. Davacı yanında müdahiller tarafından yapılan toplam ...-TL yargılama giderinin yarısı olan ...TL'nin davalı idareden alınarak davacı yanında müdahillere verilmesine, kalan ...-TL'nin davacı yanında müdahiller üzerinde bırakılmasına,
7. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara ve müdahillere iadesine,
8. Fazladan yatırılan...-TL harcın istemi halinde davacıya iadesine,
9. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 16/10/2024 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Dava konusu Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, bu Yönetmelikte geçen "kanun" kelimesinin 08/09/1983 tarih ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nu ifade ettiği belirtilmiş; Yönetmeliğin "İhale esasları" başlıklı 55. maddesinin 4. fıkrasında, "Aşağıda belirtilen kurum ve kuruluşlara Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler Kanun'un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir. (...) c) En az on yıl süreli, çevrenin ve biyolojik çeşitliliğin en uygun şekilde korunması, kullanması, izlenmesi, proje geliştirilmesi, iyileştirilmesi ile çevre kirliliğinin önlenmesi amacı ile faaliyet gösteren vakıflara veya bu vakıfların kuruluşlarına kiraya verme (...)" kuralına yer verilmiştir.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun "Pazarlık usulüyle yapılacak işler" başlıklı 51. maddesinde, "Aşağıda yazılı işlerin ihalesi, pazarlık usulüyle yapılabilir; (...) (g) Kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi" düzenlemesine; anılan Kanun'un 71 ila 82. maddelerinin yer aldığı "İhale Usullerine Tabi Olmayan İşler" başlıklı üçüncü kısmında ise anılan maddelerde yer alan bazı düzenlemelerle ihalesiz olarak bazı işlerin gördürülebileceği belirtilmiş olup, 2886 sayılı Kanun'da, belirtilen işlerin ihalesiz olarak gördürülmesi mümkün kılınmıştır.
Bu durumda, idarelerce tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin pazarlık usulüyle ile gerçekleştirilecek ihale ile kiralanabileceği, bununla birlikte bu ve benzeri yerlere ilişkin olarak ihaleye çıkılmaksızın maddede belirtilen kişi, kurum ve kuruluşlara doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni, işletme hakkı verilebileceği anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik'in 55. maddesiyle, davalı Bakanlık tarafından 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile (Mülga 644 sayılı KHK ile aynı düzenlemeleri içermektedir) kendisine verilen görev ve yetki sınırları içerisinde ve Yönetmelik'in dayanağı kanun olmamakla birlikte uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan 2886 sayılı Kanun'a uygun düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, Yönetmelik'in 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinde hukuka aykırılık bulunmadığı kanaatine varılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu Yönetmelik'in 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinde hukuka aykırılık bulunmadığından, bu kısım yönünden de davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyuyla kararın bu kısmına katılmıyoruz.