T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2022/109
Karar No:2025/449
TEMYİZ EDENLER: 1- (DAVALI)... Dağıtım A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
2- (DAVACI) ... Elektrik Dağıtım A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ...İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait genel aydınlatma abonelerine yönelik düzenlenen faturalar için 30.455.848,95 Kwh fazla ödeme yapıldığından bahisle, anapara ve gecikme faizi olarak hesaplanan toplam 15.461.521,29-TL'nin bir ay içinde ödenmesi gerektiğine dair ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen...tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı tarafından sorumluluk bölgesindeki genel aydınlatma sayacında Aralık 2010 ile Haziran 2014 tarihleri arası dönemde genel aydınlatma tüketimleri nedeniyle Hazine bütçesinden dağıtım şirketlerine yapılan ödemelerin incelenmesine ve denetim çalışmalarına 09/09/2014 tarihinde başlandığı, 6.206 adet aydınlatma ve sinyalizasyon abonesinden 1.492'sinin denetlendiği, 09/09/2014-19/09/2014 tarihleri arasında inceleme ve denetim için komisyon ara raporu (taslak) hazırlandığı, davacının ara raporda belirtilen hususlara ilişkin yaptığı itirazlarının yerinde incelenmesi için 26 personelin yeniden görevlendirildiği, ara ve nihai denetim sonucunda incelemeye ve denetime tabi tutulan aboneler için davacı şirketin sorumluluk bölgesinde genel aydınlatma kapsamındaki tesisatların saha kontrollerinde Aralık 2010 ile Haziran 2014 tarihleri arasında 6.206 adet aydınlatma ve sinyalizasyon sayacından en az %20'sine tekabül eden 1.492 adet abonesi için toplam 30.455.848,95 kwh fazla ödeme yapıldığının tespit edildiği, komisyon raporunun (revize nihai rapor) tanzim edildiği ve davacı şirkete geçmiş dönemlerde fazla ödeme yapılan anapara ve gecikme faizi olarak toplam 15.461.521,29 TL enerji bedelinin geri ödenmesi için bildirim yapıldığı, aydınlatmaya ve trafik sinyalizasyonuna ait tüketim giderlerinin 01/01/2009 ile 30/06/2013 tarihleri arasındaki dönem için Hazine Müsteşarlığı bütçesine konulacak ödenekten karşılanacağı, ölçüm sistemlerinin tesis edilmemesi veya ölçüm sistemlerinin doğru ölçüm yapmamasından kaynaklanan maliyetlerinin ilgili dağıtım şirketi tarafından karşılanacağı, hesaplamada kullanılan metodolojinin mevzuat hükümlerine uygun olduğu, dönemindeki mevzuat çerçevesinde (Aydınlatma Yönetmeliği ve Hazine Müsteşarlığınca çıkarılan genelgeler) hareket edildiği ve davacı şirketin itirazlarının da dikkate alındığı, bu itibarla dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince, Dairemizin ... tarih ve E:..., K:... sayılı bozma kararına uyularak verilen kararda; davalı idarece hesaplamaya esas alınan yöntemin belirlenebilmesi için Danıştay Onüçüncü Dairesinin E:2017/2868 sayılı dosyasında yapılan 11/07/2018 tarihli ara kararıyla, TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nden; SEYT/EYT değerleri üzerinden yapılacak denetim yönteminin ilk kez Hazine Müsteşarlığının Ocak 2012 Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesinde düzenlendiği dikkate alındığında, Mayıs 2011-Ocak 2012 tarihleri arasındaki dönemde SEYT/EYT değerleri üzerinden denetim yapılmasının yasal dayanaklarının ve gerekçelerinin açıklanması istenilmiş, alınan cevabi yazıda; 05/09/2012 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nin Geçici 1. maddesinde, "Bu Genelge hükümleri, 31/05/2012 tarihli usul ve esaslar genelgesinin yerine geçmek üzere 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nda yer alan uygulama dönemi boyunca geçerlidir." kuralının yer aldığı, dolayısıyla 01/01/2009-31/12/2015 tarihleri arasında söz konusu denetim yönteminin uygulanacağı belirtilmiştir.
Bu durumda, 01/10/2010-30/04/2014 tarihleri arasındaki tahakkuklarda 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliğiyle geliştirilen yöntemin (SEYT/EYT), 05/09/2012 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nin Geçici 1. maddesine dayalı olarak geriye yürütüldüğü;
Bu itibarla, genel aydınlatma bedellerinin Hazine Müsteşarlığı bütçesine konulacak ödenekten karşılanacağı dönemin 01/01/2009-31/12/2015 olduğundan bahisle, SEYT/EYT değerleri üzerinden geliştirilen denetim yönteminin geriye yürütülmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı;
Öte yandan, davacı şirkete yapılan fazla ödeme tutarının iadesi istemine ilişkin olarak saha denetimi sonucunda düzenlenen genel aydınlatma komisyonu nihai raporunun Bakanlığa sunulması, Bakanlık tarafından da söz konusu raporun sonuçlandırılmak üzere EPDK'ya gönderilmesi gerekirken, davalı TEDAŞ tarafından mevzuatta düzenlenen usule aykırı olarak anılan rapordaki tespitler çerçevesinde doğrudan işlem tesis edilmesinde yetki unsuru yönünden de hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılmasına ve dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI: Davacı tarafından, geçmişe etki yasağının dikkate alınmasının zorunlu olduğu, genel aydınlatma denetimlerinde hangi tarihlerde hangi kurumların yetkili olduğunun tespitinin gerektiği, Aydınlatma Yönetmeliği’nin Geçici 1. maddesinde denetime ilişkin Usul ve Esasları belirleme konusunda Hazine Müsteşarlığına herhangi bir yetki verilmediği, 6183 sayılı Kanun'un uygulanabileceği yönünde açık bir Kanun hükmü olmadan anılan Kanun hükümlerinin tatbik edilemeyeceği, geçmişe dönük olarak belirsiz bir şekilde denetim yapılmasının hukuki güvenlik ve hukuki belirlilik ilkelerine aykırı olduğu gibi, 4628 sayılı Kanun ve 6446 sayılı Kanun hükümlerine de aykırı olduğu, davalı idarenin geriye dönük, zaman sınırlaması olmadan denetim yapma hakkı bulunmadığı, davalı TEDAŞ’ın denetim yapma ve re'sen mahsup yapma konusunda işlem tesis etme yetkisinin bulunmadığı ileri sürülmektedir.
Davalı tarafından ise, dağıtım şirketleri tarafından genel aydınlatma kapsamında bildirilen faturalardaki tüketim değerleri ile denetim sonucunda ölçülen değerlerin karşılaştırılacağı ve fazla ödeme gerçekleştirilmiş ise fazla ödemenin geri alınacağından bahisle kontrol metodolojisinin oluşturulduğu, önceki dönem mevzuatlarında da yer verilen yöntem çerçevesinde anlaşılırlık ilkesi gözetilerek SEYT ve EYT terimlerinin getirildiği, denetim yönteminin saha tespitleri ile fatura kontrolü ve fazla tüketimin belirlenmesine ilişkin bir durum olduğu, denetim yönteminin zaten mevcut olduğu, dağıtım şirketlerinin genel denetimleri ile aydınlatma tahakkuk denetimlerinin farklı olduğu ileri sürülmektedir.
TARAFLARIN SAVUNMASI: Taraflarca karşılıklı olarak temyiz istemlerinin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca tarafların duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Bakılan davada, Dairemizce 02/03/2021 tarih ve E:2019/2932, K:2021/784 sayılı kararla, dava konusu işlemin “idari işlemlerin geriye yürümezliği” ilkesi ile “yetki unsuru” yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle davanın reddine yönelik Bölge İdare Mahkemesi kararı bozulmuş ve bu bozma kararına uyularak yeniden karar verilmiştir.
Ancak, anılan bozma kararından sonra, başka bir elektrik dağıtım şirketince benzer bir uyuşmazlığa ilişkin Dairemizin 2019/3150 esasına kayden açılan davada, Dairemizin bozma kararındaki aynı gerekçeyle verilen 27/04/2021 tarih ve E:2019/3150, K:2021/1579 sayılı kararın iptale ilişkin kısmı Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/02/2022 tarih ve E:2021/2407, K:2022/332 sayılı kararı ile bozulmuştur. Anılan kararda, dava konusu işlemde idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi ile yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Temyizen verilen karar üzerine yapılacak işlem" başlıklı 50. maddesinin 4. fıkrasında, "Danıştayın bozma kararına uyulduğu takdirde, bu kararın temyiz incelemesi, bozma kararına uygunlukla sınırlı olarak yapılır." kuralı yer almaktadır.
Anılan kanuni düzenleme, yargı içtihatlarıyla geliştirilen ve hukuki güvenliği temin etmeye yönelik olan usuli kazanılmış hak ilkesini kanuni bir dayanağa kavuşturmuştur. Ancak, Anayasa Mahkemesinin 12/06/2020 tarihli ve E:2019/115, K:2020/31 sayılı kararınında da belirtildiği üzere, 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesinin 4.fıkrası hukuk devleti ilkesi, adil yargılanma hakkı ve hukuki güvenlik gibi temel ilkeleri ortadan kaldıracak şekilde uygulanması mümkün değildir. Dolayısıyla anılan kanun hükmü, yargı yerlerince usuli kazanılmış hak ilkesinin uygulanmasında hukuk devleti ve adil yargılanma hakkı ilkeleri gereğince içtihat yoluyla istisnai durumlar öngörülebilmesine engel teşkil etmemektedir. Aksi yönde bir kabulün hukuki güvenlik ilkesinin öz değil sadece şekil itibarıyla korunması anlamına geleceği gibi temel görevi adaleti tesis etmek olan yargı mercilerinin varlık sebebiyle de bağdaşmayacaktır (AYM, E.2019/115, K.2020/31, 12/06/2020, § 28).
Bu nedenle temyiz merciince bozma kararı verildikten sonra ortaya çıkan ve temyiz incelemelerini adil ve hakkaniyete uygun olmaktan çıkarabilen hukuki nedenlerin varlığı gibi istisnai durumlarda usuli müktesep haktan söz edilemeyecektir.
Somut uyuşmazlıkta, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından verilen karar ile, “idari işlemlerin geriye yürümezliği” ve “yetki” unsurlarına ilişkin olarak, Dairemiz kararında yer alan önceki yorumun aksi yönünde içtihat geliştirilmiştir. Dairemizin bozma kararından sonra ortaya çıkan bu yeni içtihat, aynı hukuki durumda olan elektrik dağıtım şirketleri yönünden farklı yargısal sonuçlara neden olacak niteliktedir.
Genel aydınlatma hizmetlerinin niteliği, hukuki yeknesaklığın sağlamasında ayrıca önem arz etmektedir. Genel aydınlatma kapsamında ortaya çıkan maliyetlerin genel bütçeden karşılanması, bu maliyetlerin tüm topluma yansıtılması anlamına gelmekte olup, bu durum kamu kaynaklarının etkin ve adil kullanımını gerektirdiği gibi, eşit uygulamanın sağlanması ve hukuki belirliliğin korunması açısından da önem taşımaktadır. Genel aydınlatma hizmetleri, yalnızca ekonomik bir mesele olmayıp aynı zamanda toplumsal güvenlik ve sosyal yaşam açısından da kritik bir rol oynamaktadır. Bu nedenle, genel aydınlatma konusunda hukuki yeknesaklığın sağlanması, tüm ülkede tutarlı bir genel aydınlatma uygulaması açısından önemlidir. Ülke genelinde 21 ayrı elektrik dağıtım bölgesi olduğu ve elektrik dağıtım şirketlerinin bölgesel tekeller olarak faaliyette bulunduğu dikkate alındığında, aynı hukuki durumda olan farklı şirketler yönünden farklı kararlar verilmesi, eşitlik ilkesini zedeleyecek ve hukuki belirlilik ile öngörülebilirliği ortadan kaldıracaktır.
Bu bağlamda, aynı hukuki durumda olanlar açısından farklı sonuçlara ulaşılmasına neden olacak şekilde usuli müktesep hak ilkesinin katı biçimde uygulanması, hukuki öngörülebilirlik, eşitlik, kamu yararı ve adalet ilkeleri ile bağdaşmamaktadır.
Bu itibarla, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun yukarıda belirtilen kararı sonrasında, temyiz incelemesinin Dairemizin bozma kararına uygunlukla sınırlandırılması mümkün değildir.
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davacı, dağıtım lisansı sahibi olarak elektrik piyasasında faaliyet göstermektedir.
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Enerji İşleri Genel Müdürlüğü'nün 04/11/2013 tarih ve 7313 sayılı yazısına istinaden, TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün 21/08/2014 tarih ve ... sayılı Oluru ile davacı şirket nezdinde denetim yapmak amacıyla genel aydınlatma komisyonu oluşturulmuş, anılan komisyonun davacı şirketin görev sahasında bulunan genel aydınlatma ve trafik sinyalizasyon sayacından 1.492 abonenin saha denetimini gerçekleştirmesi üzerine hazırlanan taslak rapor davacı şirket ile Bakanlığa gönderilmiş, taslak raporda yer alan hususlara ilişkin davacı şirketin itirazları nedeniyle ikinci kez saha denetimi yapılmış, genel aydınlatma ve trafik sinyalizasyon sayacından 1.492 abonenin saha denetim verilerinin incelenmesi üzerine 21/04/2017 tarihli Fırat EDAŞ Genel Aydınlatma Komisyonu Nihaî Raporu tanzim edilmiştir. Raporda, Aralık 2010-Haziran 2014 dönemleri arasındaki tahakkuklarda Hazine Müsteşarlığı ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından genel aydınlatma abonelerinin en az %20'sine tekabül eden 1.492 abone için 30.455.848,95 Kwh fazla ödemeye karşılık toplam 15.461.521,29-TL'nin davacıdan tahsil edilmesi gerektiği kararlaştırılmıştır.
Bakılan dava, davacıya 30.455.848,95 Kwh tüketim için fazla ödeme yapıldığından bahisle hesaplanan toplam 15.461.521,29-TL'nin bir ay içinde ödenmesi gerektiğine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin hukuka aykırı olduğu iddialarıyla açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Davalı tarafından yapılan denetimin başlangıç tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan haliyle 4628 sayılı Kanun'un Geçici 17. maddesinde, "Dağıtım şirketi, dağıtım bölgesinde ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde otoyollar hariç, kamunun genel kullanımına yönelik cadde ve sokak aydınlatmasından ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden sorumludur. Bu tür aydınlatmaya ve trafik sinyalizasyonlarına ait tüketim giderleri, 1/1/2009 ila 31/12/2015 tarihleri arasındaki dönem için Hazine Müsteşarlığı bütçesine konulacak ödenekten karşılanır.” kuralı yer almıştır.
Daha sonra yürürlüğe giren 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde, "Genel aydınlatma", "Otoyollar ve özelleştirilmiş erişme kontrollü karayolları hariç, kamunun genel kullanımına yönelik bulvar, cadde, sokak, alt-üst geçit, köprü, meydan ve yaya geçidi gibi yerler ile halkın ücretsiz kullanımına açık ve kamuya ait park, bahçe, tarihî ve ören yerlerinin aydınlatılması ile trafik sinyalizasyonu" şeklinde tanımlanmış; "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinin 11. fıkrasında, "Dağıtım şirketi, dağıtım bölgesinde, genel aydınlatmadan ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden sorumludur." kuralına yer verilmiştir.
6446 sayılı Kanun'un "Genel aydınlatma" başlıklı Geçici 6. maddesinin 1. fıkrasında, 31/12/2015 tarihine kadar, genel aydınlatma kapsamında aydınlatılan yerlerde gerçekleşen aydınlatma giderlerinin Bakanlık bütçesine konulacak ödenekten ve ilgili belediyeler ile il özel idarelerinin genel bütçe vergi gelirleri payından karşılanacağı, Cumhurbaşkanının bu süreyi beş yıla kadar uzatmaya yetkili olduğu; 4. fıkrasında, TEDAŞ'ın, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapacağı, yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde, fazla yapılan ödeme tutarının, ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 6183 sayılı Kanun'un 51. maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte bir ay içinde ödenmesinin ilgili dağıtım şirketinden isteneceği, bu süre içerisinde ödeme yapılmaması hâlinde söz konusu ödeme tutarının dağıtım şirketinin cari dönem alacaklarından mahsup edileceği; 5. fıkrasında, Bakanlığın birinci fıkra kapsamındaki ödemelere ilişkin gerekli düzenlemeleri bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içerisinde yapacağı, bu süre zarfında, genel aydınlatma tüketim giderlerinin ödenmesine ilişkin iş ve işlemlerin, 4628 sayılı Kanun'un bu Kanunla mülga Geçici 17. maddesine ve diğer ilgili mevzuat hükümlerine göre Hazine Müsteşarlığı tarafından yürütüleceği, 4628 sayılı Kanun'un bu Kanunla mülga Geçici 17. maddesi uyarınca Hazine Müsteşarlığı bütçesinden yapılan ödemelere ilişkin denetim, takip ve tahsilat işlemlerinin dördüncü fıkra kapsamında yapılacağı; 6. fıkrasında, aydınlatmayla ilgili ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin usul ve esasların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
A-Genel Aydınlatmadan Sorumluluğun Tarihçesi:
Genel aydınlatmaya ilişkin ilk düzenlemeler, mülga 1580 sayılı Belediye Kanunu döneminde gerçekleşmiştir. Kanun'un "Belediyenin vazifeleri" başlıklı 15. maddesinin 2. fıkrasının 31. bendinde, "Beldenin sokak ve meydanlarını plana ve programa uygun olarak tanzim ve ıslah etmek, sınıflarını, isimlerini, numaralarını tayin etmek, buna göre ağaçlamak, döşemek, aydınlatmak, süsleme, duracak, sığınacak yerler yapmak ve iyi bir halde bulundurmak" belediyelerin görevi olarak düzenlenmiştir.
Mülga 1580 sayılı Kanun'un ilgili bendindeki "aydınlatma" ibaresi, 10/10/1983 tarih ve 110 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 25/4. maddesi ile kaldırılmış, aynı KHK'nin 21. maddesiyle, cadde, sokak, park ve meydan gibi umumi yerlerin aydınlatılmasının Türkiye Elektrik Kurumu (TEK) tarafından yapılacağı öngörülmüştür. Bu düzenlemeyle, genel aydınlatma hizmeti belediyelerden alınarak TEK'in sorumluluğuna geçmiştir. Bu dönem içinde, TEK, Bakanlar Kurulunun 12/08/1993 tarih ve 93/4789 sayılı Kararı ile Türkiye Elektrik Üretim İletim A.Ş. (TEAŞ) ve Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ) adı altında iki ayrı iktisadi devlet teşekkülü olarak yeniden yapılandırılmış, elektrik dağıtım hizmetlerini yapmak ve dolayısıyla genel aydınlatmaya ilişkin görevleri yerine getirmek TEDAŞ'ın sorumluluğuna verilmiştir.
20/02/2001 tarih ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun (14/03/2013 tarih ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 30. maddesiyle adı "Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun" olarak değiştirilmiştir.) yürürlüğe girmesiyle, elektrik piyasasında serbestleşme süreci başlamış, 19/02/2003 tarih ve 25025 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasası Dağıtım Yönetmeliği’nin 55. maddesinde, dağıtım şirketlerinin genel aydınlatma sistemlerini kurma, işletme ve bakım sorumluluğu ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.
09/07/2008 tarih ve 5784 sayılı Kanun'un 9. maddesiyle 4628 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 17. madde, genel aydınlatmaya ilişkin yeni bir düzenleme getirmiş ve 01/01/2009 - 31/12/2015 tarihleri arasında genel aydınlatma giderlerinin Hazine Müsteşarlığı tarafından karşılanacağını öngörmüştür. 14/03/2013 tarih ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun yürürlüğe girmesiyle bu dönem 01/07/2013 tarihine kadar sürmüştür. Bu dönemde, 4628 sayılı Kanun'un Geçici 17. maddesi uyarınca, EPDK tarafından 10/07/2009 tarih ve 27284 sayılı Resmî Gazete'de Aydınlatma Yönetmeliği (mülga Yönetmelik) yayımlanmış, mülga Yönetmeliğin verdiği yetkiyle de Hazine Müsteşarlığı tarafından genelgeler yayımlanmıştır.
30/03/2013 tarihinde yürürlüğe giren 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde, "Genel aydınlatma", "Otoyollar ve özelleştirilmiş erişme kontrollü karayolları hariç, kamunun genel kullanımına yönelik bulvar, cadde, sokak, alt-üst geçit, köprü, meydan ve yaya geçidi gibi yerler ile halkın ücretsiz kullanımına açık ve kamuya ait park, bahçe, tarihî ve ören yerlerinin aydınlatılması ile trafik sinyalizasyonu" şeklinde tanımlanmış; "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinin 11. fıkrasında, "Dağıtım şirketi, dağıtım bölgesinde, genel aydınlatmadan ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden sorumludur." kuralı ile dağıtım şirketlerinin genel aydınlatmaya ilişkin sorumlulukları bir kez daha belirlenmiştir. 6446 sayılı Kanun döneminde, 27/07/2013 tarih ve 28270 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği, 01/07/2013 tarihinden itibaren yürürlüğe girecek şekilde yayımlanmış, anılan Yönetmeliğe dayanılarak da 02/08/2013 tarih ve 28276 sayılı Resmî Gazete'de Genel Aydınlatma Tebliği yürürlüğe konmuştur.
Tarihsel süreç incelendiğinde, 1983 yılından itibaren, 110 sayılı KHK'nin 21. maddesiyle genel aydınlatmanın Türkiye Elektrik Kurumu (sonrasında TEDAŞ) tarafından yapılacağının belirlenmesiyle günümüze kadar dağıtım şirketlerinin genel aydınlatmaya ilişkin sorumluluklarının kapsamının zaman içinde değiştiği, ancak genel aydınlatmanın kamu düzeni, kamu güvenliği ve eşitlik ilkeleri gereği süreklilik arz eden bir kamu hizmeti niteliğinin değişmediği görülmektedir.
Genel aydınlatma kapsamında ortaya çıkan maliyetlerin genel bütçeden karşılanması, bu maliyetlerin tüm topluma yansıtılması anlamına gelmekte olup, bu durum kamu kaynaklarının etkin ve adil kullanımını gerektirdiği gibi, eşit uygulamanın sağlanması ve hukuki belirliliğin korunması açısından da önem taşımaktadır. Öte yandan, genel aydınlatma hizmetleri, yalnızca ekonomik bir mesele olmayıp aynı zamanda toplumsal güvenlik ve sosyal yaşam açısından da kritik bir rol oynamaktadır. Bu nedenle, genel aydınlatma konusunda hukuki yeknesaklığın sağlanması, 21 elektrik dağıtım şirketinin bölgesel tekeller olarak faaliyette bulunduğu da göz önüne alındığında, tutarlı bir genel aydınlatma uygulaması açısından önemlidir.
B. Temyize konu mahkeme kararının gerekçesi yönünden yapılan inceleme:
Temyize konu kararda, idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi ile yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunduğu yönündeki tespit ve değerlendirmelere dayalı olarak iptal hükmü tesis edilmiştir.
Genel aydınlatma bedellerinin gerçek tüketimi yansıtıp yansıtmadığına ilişkin olarak SEYT/EYT değerleri üzerinden yapılacak denetim yöntemine ilk kez Hazine Müsteşarlığı'nın Ocak 2012 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nde yer verildiği ve anılan yöntemin 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliğinde de yer aldığı görülmektedir.
Genel Aydınlatma Yönetmeliğiyle genel aydınlatma tüketimlerinin ölçülmesine ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya, denetime ve aydınlatma komisyonunun oluşturulmasına ve çalışmasına ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Anılan Yönetmeliğin 2018 yılında yapılan değişiklikten önceki halinde, dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek tüketim miktarını gösterip göstermediğinin tespit edilebilmesi için yapılacak denetimlerde; öncelikle belirli süre ölçülüp tutanak altına alınan tüketim miktarları baz alınarak ilgili abone için 1 saatlik en yüksek tüketim değeri (SEYT) bulunacaktır. Sonrasında, fatura dönemindeki genel aydınlatmanın ilgili aya ait toplam devrede bulunma saati (TDS), 14/04/2009 tarih ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği uyarınca EPDK tarafından onaylanan, farklı mevsimsel şartların dikkate alındığı “Aydınlatma Profilleri”nde belirtilen günlük çalışma saatleri kullanılarak hesaplanacaktır. Ayrıca, yaya ve araçların geçişi için 24 saat kullanılan alt geçitlerde TDS günlük 24 saat olarak alınmaktadır. Öte yandan, SEYT değerine %4 oranında tolerans ilave edilerek bulunan TDS ve SEYT değerleri kullanılarak ilgili abonelere ilişkin fatura dönemlerindeki “toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları (EYT)” hesaplanmaktadır.
Bakılan uyuşmazlıkta, davacı şirketin denetime tabi tutulduğu dönem Aralık 2010-Haziran 2014 dönemidir. Denetim döneminin başlangıcında yürürlükte olan Kanun ve ikincil mevzuatın değişikliğe uğradığı görülmekle birlikte, bahse konu düzenlemelerin bir arada değerlendirilmesinden; genel aydınlatma bedellerine ilişkin denetimin, denetim uygulamasının başlangıcından bu yana tüketim miktarının ve bedelinin doğru olarak tespit edilebilmesine yönelik olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, davacı şirketin denetime tabi olduğu Aralık 2010-Haziran 2014 dönemi boyunca yapılan denetimin de TEDAŞ'a iletilen fatura icmallerinde yer alan tüketim miktarlarının ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
Bu bağlamda; dağıtım şirketleri tarafından fatura edilen genel aydınlatma bedellerinin gerçek tüketimi yansıtıp yansıtmadığının daha objektif şekilde hesaplanması amacıyla idarenin zaman içinde farklı yöntemler geliştirebileceği açıktır. Dolayısıyla, söz konusu yöntemlerin, önceki dönemlerde tahakkuk etmiş faturalara ilişkin gerçek tüketimin tespit edilebilmesi amacıyla kullanılması ve gerçek tüketimin idarece tespit edildiği durumlarda önceden fazla ödenen bedellerin geri istenmesi, idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesine aykırılık olarak nitelendirilemez.
Diğer yandan, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinin dördüncü fıkrasında, TEDAŞ'ın, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapacağı, yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi halinde, fazla yapılan ödeme tutarının, ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 21/07/1953 tarih ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un 51. maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte bir ay içinde ödenmesinin ilgili dağıtım şirketinden isteneceği, bu süre içerisinde ödeme yapılmaması hâlinde söz konusu ödeme tutarının dağıtım şirketinin cari dönem alacaklarından mahsup edileceği; altıncı fıkrasında ise, aydınlatmayla ilgili ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin usul ve esasların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır. Anılan Kanun maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan ve 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin "Fazla ödeme tutarları" başlıklı 19. maddesinde de dayanak Kanun maddesindeki düzenlemelerle aynı yönde düzenlemelere yer verilmiştir.
Bu itibarla, "genel aydınlatma"nın 6446 sayılı Kanun'da ayrı bir başlık altında ele alındığı ve genel aydınlatma denetimlerine ilişkin olarak TEDAŞ'ın doğrudan Kanun ile yetkilendirildiği görülmektedir. Ayrıca denetim sonucunda fazla ödenen tutarın tahsil usulü de bahse konu Kanun ve Yönetmelik'te ayrıntılı olarak düzenlenmiş olup, fazla ödenen tutarlara ilişkin raporların değerlendirilmesi sürecinde EPDK'ya yapılmış bir atıf bulunmamaktadır.
Elektrik dağıtım şirketlerinin genel aydınlatma faaliyetlerine yönelik tahakkuk denetimi ile faaliyetlerin elektrik piyasası mevzuatına uygunluğu noktasında yapılan denetimlerin farklı denetim türleri olduğu ve mevzuatta da farklı şekilde düzenlendikleri anlaşılmaktadır. Nitekim, EPDK’nın... tarih ve E-... sayılı yazısıyla, kendisine gönderilen genel aydınlatma nihai raporlarına ilişkin olarak, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinin 4. fıkrası ile Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 19. maddesinde genel aydınlatma denetimleri kapsamında izlenmesi gereken yolun belirtildiğinin, bu konuda ayrıca bir Kurul kararı alınmasına gerek bulunmadığının ve Kurumları tarafından yapılacak herhangi bir işlem bulunmadığının ifade edildiği görülmektedir.
Bu bağlamda; her ne kadar Mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesine ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin 15. maddesinde, Bakanlığın, denetim raporunun tamamlanmasını müteakip en geç 5 iş günü içerisinde EPDK'ya ve şirkete göndereceği; 16. maddesinde, Bakanlık tarafından EPDK'ya gönderilen inceleme ve denetim raporunun makul bir süre içerisinde EPDK tarafından ilgili mevzuat kapsamında değerlendirilerek sonuçlandırılması gerektiği belirtilmiş ve benzer nitelikte düzenlemelere 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 13. ve 14. maddelerinde yer verilmiş olsa da, üst hukuk normu olan 6446 sayılı Kanun ile Genel Aydınlatma Yönetmeliğinde dağıtım şirketlerinin denetime tabi tutulduğu konulardan biri olan, fazla ödendiği tespit edilen tutarlara ilişkin tahakkuk denetiminde TEDAŞ'ın açıkça yetkili kılınması karşısında, TEDAŞ tarafından mevzuatta düzenlenen usule uygun olarak nihai rapordaki tespitler çerçevesinde doğrudan işlem tesis edilmesinde yetki unsuru yönünden de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu durumda, dava konusu işlemde idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi ile yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/02/2022 tarih ve E:2021/2407, K:2022/332 sayılı kararı da bu yöndedir.
Öte yandan, mahkemece uyuşmazlığın esasına ilişkin diğer hususlarda değerlendirme yapılmadan karar verildiği, diğer hususlar yönünden de pek çok tartışmalı hukuki noktanın bulunduğu görülmektedir.
C. Diğer Hususlar:
1- Somut uyuşmazlıkta bilirkişi incelemesi yaptırılmasının gerekli olup olmadığının değerlendirilmesi:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesiyle atıfta bulunulan 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun "Bilirkişi İncelemesi" başlıklı beşinci bölümünde yer alan 266. maddesinin ilk halinde, mahkemenin çözümü hukuk dışında, özel veya teknik bilgiyi gerektiren hallerde bilirkişinin oy ve görüşünün alınmasına karar vereceği kurala bağlanmış, anılan maddede, 24/11/2016 tarih ve 29898 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 6754 sayılı Kanun'un 49. maddesi ile yapılan değişiklikle, genel bilgi veya tecrübeyle ya da hakimlik mesleğinin gerektirdiği hukuki bilgiyle çözümlenmesi mümkün olan konularda bilirkişiye başvurulamayacağı belirtilmiştir.
Hukuki konular, anlaşılabilmesi için hakimin bilemeyeceği özel ve teknik bilgiye ihtiyaç duyulan konular değildir. Bilirkişi ise davadaki hukuki meselede değil, maddi meselede görüşüne başvurulan kişidir. Bu bağlamda, özel bilgi; hukuk bilimi dışında belirli bir bilim dalında ortaya konulan sonuçlara ilişkin bilgiyi ifade etmekte iken, teknik bilgi; fizik, kimya, matematik gibi pozitif bilimlerin verilerini uygulamaya elverişli bilgi olarak tanımlanmaktadır. (Atalay, O., Pekcanıtez Usûl Medenî Usûl Hukuku, 15. Bası, İstanbul 2017, s. 1922)
6754 sayılı Kanun'un gerekçesinde de açıklandığı üzere, hakimin, hukuki sorunları mesleki bilgi ve deneyimleriyle çözmesi gerekmektedir. Anayasa’nın 138. maddesinde de hukuka uygun olarak hüküm verme yetkisi hakime tanınmıştır. Ayrıca 6754 sayılı Kanun’un ilgili madde gerekçesinde, düzenlemenin amacının hakime verilen mutlak yargı yetkisinin -bilirkişi vasıtasıyla dahi olsa- bir başkasına devrini önlemek olduğu, hukuk kurallarını re'sen araştırmak, yorumlamak ve uygulamak hakimin görevi kapsamında kaldığından, uyuşmazlık hakkında bir de bilirkişi atanmasının gereksiz yere yargılama giderlerinin artmasına ve buna bağlı olarak yargılama sürelerinin uzamasına sebebiyet vereceği, salt hukuki konularda bilirkişiye ihtiyaç bulunmadığı belirtilmiştir.
Olaya dönüldüğünde, uyuşmazlığın, genel aydınlatma kapsamında olan tesislerdeki elektrik tüketimi için dağıtım şirketlerince fatura edilen tutarların gerçeği yansıtıp yansıtmadığının tespitine ilişkin gerçekleştirilen saha denetiminden kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Saha denetimi, belli bir sürece yayılan, kapsamlı hazırlık çalışmaları, saha çalışmaları ve belge üzerinde yapılan incelemelerden oluşmakta olup, sürece yayılan iş ve işlemler sonucunda işlem tesis edilmektedir. Pek çok aşamadan oluşan ve uzun bir sürece yayılan denetimlerde; genel aydınlatma tesislerinin kurulması, işletilmesi, bakım ve onarımı sorumluluklarının yerine getirilip getirilmediği, mevzuat değişikliklerinin saha denetimlerine etkisinin ne olduğu, bir tesiste en yüksek tüketimin nasıl bulunacağı, fazladan ödemeye ilişkin hesaplamanın unsurlarının ne olduğu, hangi faizin hangi sürelerde uygulanacağı, hesaplamada aritmetik bir hatanın olup olmadığı gibi birbirinden farklı konularda taraflar arasında anlaşmazlık olup olmadığı hususu dikkate alınmaksızın doğrudan bilirkişi incelemesi yaptırılması isabetli sonuç vermeyecektir.
İlk olarak, denetimin hangi usulde gerçekleştirileceğine ilişkin kurallara ikincil mevzuatta detaylı bir şekilde yer verilmiştir. İdarenin denetimi hangi usulde gerçekleştirmesi gerektiğine ilişkin kuralların ne olduğunun tespiti ve denetimin bu usule göre yapılıp yapılmadığının incelenmesi öncelikle mahkemenin görevidir. Hukuk kurallarının tespiti ve bu kuralların yorumlanması konusu münhasıran mahkemenin görevinde bulunmaktadır.
Uyuşmazlığın tarafları denetim konusu hususlarda uzmanlaşmış şirketlerdir. Hem davacı dağıtım şirketi hem de davalı TEDAŞ uyuşmazlık konularında yeterli kaynağa, personele ve deneyime sahiptirler. Davacı dağıtım şirketi, genel aydınlatma konusunda görevli uzman bir şirket olup genel aydınlatmaya ilişkin bilgi ve belgeler kendi elindedir. Denetim yapan idare ise genel aydınlatma konusunda uzman personeli, gerekli denetim araç gereci bulunan kamu kurumudur. Üstelik denetimde her bir sayaca davacı şirketin temsilciyle birlikte gidilerek tutanak tutulduğundan her iki tarafın da denetim konusu hususlarda bilgisi bulunmaktadır. Her iki tarafın da genel aydınlatma konusunda uzmanlaşmış olması, uyuşmazlığa ilişkin hususlarda gerekli görüldüğünde kendilerine açıklama yaptırılması imkanını da vermektedir.
Bu durumda, uyuşmazlığın çözümünde öncelikle, taraflar arasındaki anlaşmazlık noktaları ortaya çıkarılarak her iki tarafın bu konulardaki iddia ve savunmaları kapsamında tartışmalı hususların belirlenmesi gerekmektedir. Taraflar arasındaki tartışmalı hususlardan hukuki ve olgusal olanlar ayrıştırılmalı, böylelikle uyuşmazlık daraltılarak bu hususlarda ve re’sen dikkate alınacak hususlarda inceleme yapılmalıdır. Böyle bir daraltma yapılması sonrasında, hakimlik mesleğinin gerektirdiği genel ve hukuki bilgiyle çözümlenmesi mümkün olan konular ayrıştırılarak, mümkün ise taraflara açıklama yaptırılması sonrasında, eğer yine de gerekli görülüyorsa bilirkişiye somut olarak uyuşmazlık konusu olan olgular üzerinden inceleme yaptırılmalıdır. Tarafların iddiaları dikkate alınarak dava konusu işlemin teknik yönden değerlendirilmesi gibi geniş, somuta indirgenmemiş bilirkişi soruları, belli sürece yayılan denetimin bilirkişilerce tekrar edilmesi anlamına geleceğinden kabulü mümkün değildir.
2- Yapılan saha denetimlerinin objektif bir sonuç verip vermeyeceği hususunun değerlendirilmesi:
Yapılan denetimin objektif bir sonuç verip vermediği hususunda değerlendirme yapılabilmesi için genel aydınlatma için saha denetimlerinin amacının ve konusunun ortaya konulması gerekmektedir.
4628 sayılı Kanun'un Geçici 17. maddesinde, genel aydınlatmaya ilişkin faturaların Hazine Müsteşarlığı tarafından ödeneceğinin kabul edilmesi üzerine, faturaların gerçek durumu gösterip göstermediğine yönelik bir denetim ihtiyacı gündeme gelmiştir. Dağıtım şirketleri tarafından fatura edilen tutar, genel aydınlatma sisteminin dağıtım şebekesinin bir parçası olması ve genel aydınlatmanın işletilmesiyle faturalama için gerekli ölçümlerin yapılmasının münhasıran dağıtım şirketinin sorumluluğunda ve/veya kontrolünde olması sebebiyle her zaman gerçek kullanımı göstermeyebilecektir. Genel aydınlatma kapsamında elektrik verilmemesi gereken fıskiye, su pompası, reklam panosu gibi tesislere bu kapsamda elektrik verilmesi, genel aydınlatma tesislerinin çalıştırılması gereken süreden daha fazla çalıştırılması, tesiste kısa devre ya da farklı teknik nedenlerle ilave tüketimlerin gerçekleşmesi mümkündür. Bu nedenle, saha denetiminin amacı herhangi bir sebeple meydana gelen fazla tüketimin tespit edilerek mevzuat uyarınca ödenmesi gerekenden fazla bir ödemenin yapılıp yapılmadığının tespiti ve eğer fazla ödeme yapılmış ise iadesinin sağlanmasıdır.
4628 sayılı Kanun’un Geçici 17. maddesinde yer alan, "Aydınlatma yükümlülüğünün kapsamı, aydınlatma payının belirlenmesi, ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin esas ve usuller Bakanlık ve Hazine Müsteşarlığının görüşleri alınmak suretiyle Kurul tarafından yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenir.” maddesine dayanılarak çıkarılan ve 10/07/2009 tarih ve 27284 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan mülga Aydınlatma Yönetmeliği'nin Geçici 1. maddesinde, "(1) Kamunun genel kullanımına yönelik meydan, bulvar, cadde ve sokakların aydınlatılması ile trafik sinyalizasyonlarına ait tüketim giderleri, ödemeye ilişkin Hazine Müsteşarlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, 1/1/2009 ila 31/12/2015 tarihleri arasındaki dönem için Hazine Müsteşarlığı bütçesine konulacak ödenekten karşılanır. 1/1/2016 tarihinden itibaren aydınlatma giderleri ilgili mevzuat hükümlerine göre tahakkuk ve tahsil edilir. (2) 1/1/2009 ila 31/12/2015 tarihleri arasında Hazine Müsteşarlığı, gerekli görmesi halinde, aydınlatma giderlerinin tespitine yönelik denetim yapabilir veya yaptırabilir. Bu dönem zarfında dağıtım şirketleri, istenen bilgi ve belgeleri Hazine Müsteşarlığına vermekle yükümlüdür." kuralı yer almıştır.
Anılan mevzuat uyarınca da Hazine Müsteşarlığınca çeşitli genelgeler yayımlanmıştır. Bu genelgelerin ilki 2009 yılında yayımlanmış olup bu genelgede elektrik dağıtım şirketince gönderilen fatura karşılığı ödeme yapılmadan önce, fatura üzerinde yapılacak denetime yer verilmiştir. Fatura üzerinde yapılacak denetim daha sonraki mevzuatın hepsinde de öngörülmüştür. Bu denetimle amaçlananın ödeme yapılmadan önce fatura üzerinden yapılacak kontrolle olası hatalı ödemelerin önüne geçilmesi olduğu anlaşılmaktadır.
28/06/2011 tarihli Hazine Müsteşarlığı Genelgesinde, ilk kez TEDAŞ’ın fatura üzerinde yapacağı kontrollerden farklı olarak genel aydınlatma faturalarının gerçeği yansıtıp yansıtmadıklarına ilişkin saha denetimleri yapılması öngörülmüş, denetimin tekniğine ilişkin ise bir kurala yer verilmemiştir. Genel aydınlatma tesisine ilişkin bir saatlik en yüksek tüketim (SEYT) değeri hesaplanarak fatura dönemindeki olabilecek en yüksek tüketim değeri üzerinden denetim yapılmasına ilişkin ilk düzenleme ise 2012 yılındaki Hazine Müsteşarlığı Genelgesi ile öngörülmüştür. 6446 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Genel Aydınlatma Yönetmeliği ve Tebliğ’de de benzer bir denetim yöntemi öngörülmüştür. Tüm bu denetim metotlarının; bir genel aydınlatma tesisinde mevzuata uygun yerlerin aydınlatılıp aydınlatılmadığı kontrol edildikten sonra, tesisin belli bir süre çalıştırılarak, tesisin bir gün içinde çalışması gereken süreden hareketle bulunan en yüksek tüketiminin, daha önce fatura edilen bedelle karşılaştırılması fikrine dayalı olduğu görülmektedir.
Genel aydınlatma abonelerinin tüketimlerinde, olağan tüketicilerden farklı olarak, herhangi bir değişikliğin olmaması asıldır. Çünkü, mevzuata göre, bir genel aydınlatma tesisinin, projesi ve envanterinin belli olması, tesiste yapılan değişikliklerin ise dağıtım şirketinin bilgisi dahilinde yapılması ve kayıt altına alınması zorunluluğu bulunmaktadır. Genel aydınlatma tesisinde yer alan unsurların ne kadar tüketim yaptıkları belli olduğundan, belli bir süre sonrasında yapılan denetimde aynı tesisin aynı miktarda elektrik tüketmesi beklenecektir. Gelişen teknoloji sonucu yapılan yenileme ya da herhangi bir nedenle yapılan değişikliklerin kayıt altına alınması ve denetimler sırasında dağıtım şirketlerince TEDAŞ’a sunulması gerekmektedir.
Yapılan denetimin konusunun alelade bir elektrik tüketicisi olmayan, kendine özel mevzuat uyarınca işletilen genel aydınlatma tesisi olması, amacının ise dağıtım şirketinin oluşturduğu faturanın gerçek bedeli yansıtıp yansıtmadığının tespiti olduğundan, işletilmesi ve/veya faturalandırılması dağıtım şirketinin sorumluluğunda olan bir tesiste denetim tarihinde, daha önceki faturada gösterilen bedelden neden daha az tüketimin ortaya çıktığının dağıtım şirketince somut olarak izah edilmesi gerekmektedir. Soyut olarak, gelişen teknoloji nedeniyle tüketimin düştüğü iddiasının mevzuat uyarınca dinlenilmesi mümkün değildir.
Öte yandan, benzer bir hukuki uyuşmazlık, genel aydınlatma faturalarına ilişkin olarak yapılacak denetimlerde kullanılacak metoda ilişkin kuralların yer aldığı 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinin 3. ve 4. fıkralarının iptali istemiyle açılan davada da gündeme gelmiştir. Anılan davada, Dairemizin, 30/04/2019 tarih ve E:2015/2776, K:2019/1425 sayılı kararıyla, "Dava konusu Yönetmelik maddelerine göre; dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek tüketim miktarını gösterip göstermediğinin tespit edilebilmesi için yapılacak denetimlerde; öncelikle belirli süre ölçülüp tutanak altına alınan tüketim miktarları baz alınarak ilgili abone için 1 saatlik en yüksek tüketim değerin (SEYT) bulunacaktır. Sonrasında, fatura dönemindeki genel aydınlatmanın ilgili aya ait toplam devrede bulunma saati (TDS), 14/4/2009 tarihli ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği uyarınca EPDK tarafından onaylanan, farklı mevsimsel şartların dikkate alındığı, “Aydınlatma Profilleri”nde belirtilen günlük çalışma saatleri kullanılarak hesaplanacaktır. Ayrıca, yaya ve araçların geçişi için 24 saat kullanılan alt geçitlerde TDS günlük 24 saat olarak alınmaktadır. Öte yandan, SEYT değerine %4 oranında tolerans ilave edilerek bulunan TDS ve SEYT değerleri kullanılarak ilgili abonelere ilişkin fatura dönemlerindeki 'toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları (EYT)' hesaplanmaktadır. Mevcut aydınlatma tesislerinin sistemden çekeceği saatlik en yüksek tüketim bilgileri, sayaç bilgileri, direk sayıları, armatür güç ve sayıları ve benzeri diğer bilgileri içeren envanterlerin halihazırda belli olduğu da göz önüne alındığında Yönetmeliğin 14. maddesinin 3. fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı görülmektedir." gerekçesi ile davanın reddine karar verilmiş, anılan Daire kararı Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 02/07/2020 tarih ve E:2019/2346, K:2020/1316 sayılı kararı ile onanmıştır.
Bu durumda, daha sonra yapılan denetimin objektif bir biçimde geçmiş tüketimlere ilişkin sonuç vermeyeceğinin kabulü hukuken mümkün değildir.
3-Otomatik sayaç okuma sistemi bulunan (OSOS’lu) sayaçların yapılan denetime etkisinin değerlendirilmesi:
OSOS olarak kısaltılan otomatik sayaç okuma sistemi, bir tüketim noktasına bağlı sayaçtan uzaktan veri alınmasını sağlayarak bu sayacın yanına gidilmeden okunarak fatura oluşturulmasına imkan veren bir sistemdir. Diğer bir deyişle, OSOS bir sayaç okuma yöntemidir. Genel aydınlatma mevzuatına uygun olarak tesis edilen ve işletilen bir tesiste sayaçtaki veri OSOS'tan da alınsa sayaçtan yerinden de alınsa aynı sonucu vermesi beklenir.
OSOS’lu sayaçlara ilişkin denetimlerde izlenecek yol Bakanlığın 2 no.lu Genelgesinde belirlenmiştir. Genelgenin 2. maddesinde, "OSOS tesis edilmiş sistemlerde, OSOS'tan alınan tüketimler esastır.
Geçmişe yönelik yapılacak denetimlerde;
OSOS’tan istenilen özellikle veri alınabildiği durumlarda SEYT değeri OSOS'ta ilgili dönem için kayıt değerlerinden alınır. Geçmiş döneme ait OSOS verisinin olmaması durumunda aynı dönemlerdeki en son OSOS verileri kullanılabilir." düzenlemesi yer almaktadır.
Buna göre, OSOS’lu sayaçlarda OSOS verilerinin kullanılmasının esas olduğu belirtildikten sonra, geçmişe yönelik yapılacak denetimlerde OSOS'tan istenilen özellikte veri alınması durumda SEYT değerinin OSOS'ta kayıtlı ilgili dönemden alınacağı anlaşılmaktadır. İstenilen özellikte veri alınamaması durumunda ise OSOS verilerinin kullanımı mümkün olmayacaktır.
Örneğin, saha tespitleri sırasında, sayaç üzerinde fiskiye, su pompası, reklam panosu vb. genel aydınlatmaya aykırı bağlantı olması durumunda, bu bağlantıların genel aydınlatmadan ayrılması; sayacı devreye alan zaman rölesinin EPDK tarafından belirlenen çalışma süresinden fazla bir süre ile çalıştırıldığının tespit edilmesi halinde zaman rölesi ayarlarının düzeltilmesi, sayaç üzerinde yapılan dakikalık tüketim hesabı ile sayacın eksik veya fazla tüketim gösterdiğinin tespit edilmesi durumunda sayacın değiştirilmesi, aydınlatma tesisinin beslediği kollardan oluşturulan armatür envanter gücü ve güçölçer ile sayaç çıkışlarından ölçülen güç değerleri analizlerinde tesiste kısa devre, balast arızası vb. arızadan kaynaklı ilave tüketimlerin tespiti halinde, arızanın giderilmesi sonrası tespit yapılması gerektiğinden, hatalı okunan OSOS verileri dikkate alınmayarak gün aşırı endeks değerlerinin kullanılması gündeme gelecektir.
Saha denetimi ile amaçlanan hususun faturanın okunması olmadığı, faturaya konu tüketimin hem teknik olarak hem de mevzuata uygun olarak tesis edilen ve işletilen bir genel aydınlatma tesisine konu olup olmadığı açıktır. Bilirkişi raporunda yer alan, yapılan denetimin sadece bir fatura okuma denetimi olduğu şeklindeki yorumun mevzuata aykırı ve hatalı olduğu görülmektedir. Böyle bir çıkarımda ise, saha denetiminin gerçek tüketimi ortaya koyması açısından bir anlamı kalmamakta, OSOS'lu sayaçların saha denetimine konu olmayacağı şeklinde, hukuken kabul edilemez bir sonuç ortaya çıkmaktadır.
Bu durumda, OSOS verisi olan sayaçlardan istenilen özellikte veri alınması durumunda OSOS verisi kullanılarak, aksi durumda ise gün aşırı endeks değerleri kullanılarak yapılan denetimde bu yönden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
4-TEDAŞ'ın bir yıl içinde denetim yapma zorunluluğunun bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi:
Elektrik dağıtım şirketlerinin genel denetimleri 6446 sayılı Kanun'un 15. maddesi uyarınca Bakanlık tarafından yapılır. Ancak Bakanlık, elektrik dağıtım şirketlerinin denetimini, Kurum da dahil olmak üzere bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte yapabileceği gibi bu kurum ve kuruluşlara kısmen veya tamamen yetki devretmek suretiyle yaptırmaya da yetkilidir. Bakanlığın bu denetim yetkisine ilişkin önce mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesi ve Denetlenmesine Dair Yönetmelik sonrasında ise Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği yürürlüğe konularak detaylar belirlenmiştir.
Genel aydınlatma kapsamında yapılan ödemelere ilişkin denetim ise yukarıda yer verilen denetimden ayrı ve özel olarak düzenlenmiştir. Ödemelere ilişkin denetim, 2009-2013/Haziran dönemi için 4628 sayılı Kanun’un Geçici 17. maddesi, mülga Aydınlatma Yönetmeliği ve Hazine Müsteşarlığı genelgelerinde, sonrasında ise 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesi uyarınca çıkarılan Genel Aydınlatma Yönetmeliği ve Tebliğinde düzenlenmiştir.
Elektrik dağıtım şirketlerinin genel aydınlatma faaliyetlerine yönelik tahakkuk denetimi ile faaliyetlerin elektrik piyasası mevzuatına uygunluğu noktasında yapılan denetimlerin farklı denetim türleri olduğu ve mevzuatta da farklı şekilde düzenlendikleri anlaşılmaktadır. Genel aydınlatma yükümlülüğü kapsamındaki tahakkuklara ilişkin ödeme yapılmadan önce fatura üzerinde kontrol ve sonrasında saha denetimleri öngörülmüşken, genel aydınlatma yükümlülüğü kapsamında yer alan belli yatırımları yapma, aydınlatma komisyonu kararlarını yerine getirme ve benzeri tahakkuk dışındaki diğer iş ve işlemler açısından ise ayrı bir denetim öngörülmüştür.
Bu nedenle, mülga Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesi ve Denetlenmesine Dair Yönetmeliğin, sonrasında ise Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliğinin esas alınması suretiyle her yıl denetim yapma yükümlülüğünün varlığının kabulü mümkün değildir.
Öte yandan, 18/03/2011 tarihli Hazine Müsteşarlığı Genelgesi'nin 7. maddesinin 3. fıkrasında yer alan, "TEDAŞ, bilgi güvenliği ve gizlilik ilkelerini gözeterek her yıl bir denetim programı belirler ve bu programa göre tüm dağıtım bölgelerinde, her bir dağıtım bölgesindeki sayaçların en az %5'i kapsanacak şekilde denetim yapar. (...)." kuralının Hazine Müsteşarlığı ile TEDAŞ arasındaki kurumsal disipline ilişkin olduğu, daha sonra Bakanlık döneminin başlaması ile uygulama imkanının kalmadığı anlaşılmaktadır.
5-Değişen mevzuatın uygulanacak denetim usulüne etkisinin değerlendirilmesi:
Genel aydınlatma faturalarının ödemeleri kapsamında yapılacak saha denetimlerinde iki ayrı dönemin ortaya çıktığı görülmektedir. Buna göre, 4628 sayılı Kanun’un Geçici 17. maddesi uyarınca, Hazine Müsteşarlığınca ödemelerin yapıldığı Aralık 2009 – Haziran 2013 dönemi ile Temmuz 2013 döneminden itibaren 6446 sayılı Kanun’un Geçici 6. maddesi uyarınca Bakanlık tarafından ödemelerin yapıldığı dönemdir.
Hazine Müsteşarlığı döneminde, 4628 sayılı Kanun’un Geçici 17. maddesi, EPDK tarafından çıkarılan Mülga Aydınlatma Yönetmeliği ve Hazine Müsteşarlığı tarafından yürürlüğe konulan genelgeler; Bakanlık döneminde ise 6446 sayılı Kanun’un Geçici 6. maddesi, Bakanlık tarafından yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği, Genel Aydınlatma Tebliği ve genelgeler çerçevesinde düzenlemeler söz konusudur. Anılan düzenlemelerde, hem genel aydınlatma kapsamında aydınlatılacak yerlere hem de saha denetimlerinde uygulanacak usule ilişkin zamanla değişiklik yapılan kurallar söz konusudur.
İki farklı denetim döneminin ortaya çıkması hangi dönemde hangi mevzuatın uygulanacağı sorununu gündeme getirmiştir. Buna göre, zaman içinde değişen kuralların, (1) genel aydınlatma kapsamında aydınlatılması gereken alanlar ve (2) uygulanacak denetim usulü açısından nasıl olacağının ortaya konulması gerekmektedir.
Öncelikle, genel aydınlatma kapsamında aydınlatılması gereken alanların belirlenmesine ilişkin olarak, denetlenen ilgili dönemde kurallar ne idiyse denetimin buna göre yapılması gerekmektedir. Denetlenen dönemde genel aydınlatma kapsamında olmayan, ancak sonradan genel aydınlatma kapsamına alınan tesislerin kapsama alındıkları tarih dikkate alınarak denetim yapılması zorunludur. Zira, denetim geçmişe yönelik iş ve işlemlerden kaynaklandığından, aydınlatma yükümlülüğünün, aydınlatmanın yapıldığı tarihteki yürürlükteki mevzuata göre belirlenmesi gerektiği açıktır.
Öte yandan, denetim usulü açısından inceleme yapıldığında ise yapılan denetimlerde, denetim tarihi ne olursa olsun, Hazine Müsteşarlığı dönemi için, Hazine Müsteşarlığı mevzuatındaki hesaplama yöntemi dikkate alınarak her fatura dönemi (aylık bazda) için olması gereken en yüksek tüketim miktarı tespit edilerek şirket tarafından bildirilen tüketim miktarı ile karşılaştırma yapılırken; Bakanlık döneminde, bu dönem mevzuattaki hesaplama yöntemi dikkate alınarak tespit edilen en yüksek tüketim değerlerine %4 tolerans ilave edilerek bir yıl içerisinde oluşabilecek en yüksek tüketim değerinin hesaplandığı, yıllık olarak toplam hesaplanan en yüksek tüketim değeri şirket tarafından ilgili yıl içerisinde bildirilen toplam tüketim değerleri ile karşılaştırılarak sonuca varıldığı görülmektedir.
Böylece, davalı idare tarafından, zamanla değişikliğe uğrayan denetim usulünün, sadece en yüksek tüketimin bulunması metoduna ilişkin kısmının dikkate alındığı, bunun dışındaki aylık-yıllık karşılaştırma ile %4 tolerans ekleme hususlarında ise ilgili döneme göre ayrım yapılmaya devam edildiği anlaşılmaktadır.
6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinin 5. fıkrasında, "4628 sayılı Kanunun bu Kanunla mülga geçici 17 nci maddesi uyarınca Hazine Müsteşarlığı bütçesinden yapılan ödemelere ilişkin denetim, takip ve tahsilat işlemleri dördüncü fıkra kapsamında yapılır." kuralına yer verilmiştir.
Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin Geçici 5. maddesinde, "6446 sayılı Kanunun geçici 6 ncı maddesinin beşinci fıkrası uyarınca, 4628 sayılı Kanunun mülga geçici 17 nci maddesi kapsamında Hazine Müsteşarlığı bütçesinden yapılan ödemelere ilişkin denetim, takip ve tahsilat işlemleri aynı maddenin dördüncü fıkrası kapsamında yapılır. 4628 sayılı Kanunun mülga geçici 17 nci maddesi kapsamında 1/1/2012 ile 30/6/2013 tarihleri arasında tahakkuk etmiş, ancak ödemesi gerçekleşmemiş fatura bedelleri Bakanlık tarafından ödenir. Hazine Müsteşarlığına genel aydınlatma ödemeleri kapsamında tahsis edilmiş bulunan ödenekten kalan kısım Bakanlık bütçesine aktarılır." kuralı yer almıştır.
Buna göre, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesi ve Genel Aydınlatma Yönetmeliğinde genel aydınlatmada yeni bir dönemin öngörülmesine karşın Hazine Müsteşarlığı döneminden Bakanlık dönemine geçiş için açık bir kurala yer verilmediği, tam aksine bu iki dönemin birbirinin devamı olacak şekilde düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Nitekim, Hazine Müsteşarlığının davalı idareye gönderdiği 01/04/2014 tarih ve 10634 sayılı yazıda, “6446 sayılı Kanun’un Geçici 6. maddesinin 4. fıkrası kapsamında Kuruluşunuz tarafından gerçekleştirilecek denetimlerde denetime konu başlangıç tarihinin, Hazine Müsteşarlığı bütçesinden ödeme yapılmaya başlanan 01/01/2009 tarihi olarak belirlenmesi” gerektiği belirtilmiştir.
Öte yandan, yapılacak denetimlerde, uygulanacak usulde en yüksek tüketim değerinin belirlenmesine ilişkin metottan doğan uyuşmazlıklarda, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/02/2022 tarih ve E:2021/2407, K:2022/332 sayılı kararında, "(…) bahse konu denetim döneminin başlangıcında yürürlükte olan Kanun ve ikincil mevzuatın değişikliğe uğradığı görülmekle birlikte, bahse konu mevzuat hüküm ve düzenlemelerinin bir arada değerlendirilmesinden; genel aydınlatma bedellerine ilişkin denetimin, denetim uygulamasının başlangıcından bu yana tüketim miktarının ve bedelinin doğru olarak tespit edilebilmesine yönelik olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, davacı şirketin denetime tabi olduğu Ocak 2009-Şubat 2017 dönemi boyunca yapılan denetimin de TEDAŞ'a iletilen fatura icmallerinde yer alan tüketim miktarlarının ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
Bu bağlamda; dağıtım şirketleri tarafından fatura edilen genel aydınlatma bedellerinin gerçek tüketimi yansıtıp yansıtmadığının daha objektif şekilde hesaplanması amacıyla idarenin zaman içinde farklı yöntemler geliştirilebileceği açıktır." gerekçesine yer verildiği görülmektedir.
Bu durumda, her iki denetim dönemi açısından açık bir düzenleme ile ayrım yapılmadığı, genel aydınlatma bedellerinin gerçek tüketimi yansıtıp yansıtmadığının daha objektif şekilde hesaplanması amacıyla idarenin zaman içinde farklı yöntemler geliştirebileceği kabul edildiğine göre, denetim tarihinde yürürlükte olan son denetim usulünün, yalnızca en yüksek tüketim değerinin belirlenmesine ilişki kısmının değil, tüm unsurlarıyla, bütün denetim dönemine uygulanması gerekmektedir.
6-Yıllık denetimlerde kesirli dönemlerin değerlendirilmesi:
Genel Aydınlatma Yönetmeliği’nin 14. maddesinin 5. fıkrasına göre, ilgili abonelere ait hesaplanan en yüksek tüketim miktarları, inceleme ve denetime konu yıla ait talep edilen toplam tüketim miktarı ile karşılaştırılır. Anılan kural ile denetim sonucu hesaplanan tutar ile ödeme yapılan tutarın karşılaştırılmasının ilgili yıldaki toplam tüketim miktarına göre yapılacağı öngörülmüştür. Bu nedenle, denetimlerde, denetim döneminin başlangıç tarihine ya da denetimin yapıldığı tarihe göre kimi dönemlerin tam bir yıla tamamlanamadığı, kesirli kaldığı görülmektedir.
Bu durumda ilgili yıla denk gelen kesirli dönemin kendi içinde karşılaştırılması gerekmektedir. Nitekim kesirli dönem, denetim döneminin başlangıç ve bitiş tarihlerindeki bir zorunluluktan ortaya çıkmaktadır. Kesirli dönemden sonraki dönem, bir sonraki denetimde dikkate alınacağından hak kaybının önüne de geçilmiş olacaktır. Aksinin kabulü halinde, denetlenen dönemin başlangıç ya da denetleme tarihine göre kimi dönemlerin denetlenememesi gibi bir sonuç ortaya çıkacağından ilgili yılın kesirli olsa da kendi içinde değerlendirmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
7-Birim fiyat hesaplamasına yönelik değerlendirme:
Dairemizde bulunan benzer konudaki diğer dava dosyalarının birlikte incelenmesinden, dağıtım şirketlerine fazla ödeme yapıldığından bahisle iadesi talep edilen tutarların hesaplanmasında incelenen dönem için tek bir ortalama birim fiyatın sabit tutar olarak baz alındığı görülmüştür. Örneğin, bir başka dağıtım şirketinin Dairemizin 2024/2029 esas sayılı dosyasında 07/2010-12/2017 döneminde 2010 yılından 2017 yılına kadar fazla fatura edilen tüm kullanım için 0,318969-TL; 2021/3912 esas sayılı dosyasında 07/2010-04/2014 dönemi için 2010 yılından 2014 yılına kadar 0,287351-TL; 2021/3466 esas sayılı dosyasında bir başka dağıtım şirketi için 01/2009 - 06/2013 tarihleri arasındaki tahakkuklara ilişkin olarak 0,268512-TL/Kwh sabit birim fiyat kullanılarak hesap yapıldığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Dairemizin 14/11/2024 tarihli ara kararı ile davalı idareden, davacı şirkete fazla ödeme yapıldığından bahisle iadesi talep edilen tüketim tutarının hesaplanmasında incelenen dönem baz alınan birim fiyatın nasıl hesaplandığının gerekçelerinin ve dayanağının açıklanması istenmiştir. Davalı idare tarafından verilen cevapta, Bakanlık döneminde yıllık olarak ilgili yılın bütün fatura dönemlerinin toplamı üzerinden fazla tüketimin olup olmadığının tespit edildiği, bu nedenle abonelere ilişkin hesaplanan fazla tüketim miktarlarının (kWh) hangi fatura dönemine ait olduğunun belli olmadığı, ayrıca, aylık karşılaştırma yapılan dönemlerde hatalı faturaların ilgili dönemde ödenmeyerek iptal edilmesi üzerine aynı fatura döneminin sonraki dönemlerde talep edilebildiği, böylece fatura okuma tarihlerinde kaymaların meydana geldiği, birden fazla tarife döneminin aynı faturada olabildiği, bu durumda dağıtım şirketlerinin de ortalama bedel üzerinden fatura oluşturdukları, bu nedenle birim fiyat uygulanmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir.
Yukarıda açıklandığı üzere, denetimlerde fazla tüketim miktarı yıllık karşılaştırmaya göre yapılacağından, bu karşılaştırmada fazla tüketimin hangi tarihte yapıldığının belli olmaması birim fiyat kullanılmasını zorunlu kıldığından, dağıtım şirketinin denetlenecek dönem aralığındaki toplam tüketim miktarı ile toplam tutarın oranlaması üzerinden hesaplanan birim fiyatın iade alınacak tutarın belirlenmesinde dikkate alınmasında hukuka aykırılık bulunmamaktır.
Öte yandan, genel aydınlatma faturası oluşturulurken, faturanın; yalnızca aktif enerji bedelinden değil, dağıtım bedeli, kayıp kaçak bedeli, TRT payı, BTV payı, (İl Özel İdaresi aboneleri hariç), enerji fonu, perakende satış hizmet bedeli, iletim bedeli, KDV tutarı gibi kalemlerden oluştuğu, nihai faturanın ilgili diğer kalemler dahil edilerek oluşturulduğu, TEDAŞ tarafından da ödemenin bu tutarlar üzerinden yapıldığı anlaşılmaktadır. Bu durumda, idare tarafından hangi kalemler dikkate alınarak ödeme yapıldıysa o kalemler dikkate alınarak birim fiyat hesaplanmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
8-Fazla yapılan ödemeler için faizin nasıl hesaplandığının değerlendirilmesi:
Aynı konuda Dairemizde bulunan dosyalar bir bütün olarak incelendiğinde, yapılan denetimler sonucunda fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi halinde, dağıtım şirketine yapılan ödeme tarihinden, şirketçe davalı idareye fazla tutarın iade edildiği tarihe kadar geçen süre için 6183 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca belirlenen gecikme zammı oranında faiz uygulandığı görülmektedir.
Faiz ile para borçları arasında sıkı bir ilişki olup, faiz, hukuki niteliği itibarıyla alacaklının talep etmeye yetkili olduğu bir miktar parayı kullanmaktan belirli bir süre mahrum kalması nedeniyle asıl alacağa bağlı fer'i bir haktır. Talep etmeye yetkili olduğu bir miktar parayı kullanmaktan mahrum kalan ilgili, mahrum kaldığı süre için faiz uygulanmasını isteme hakkına sahip olmakla birlikte, bu kaybın veya yoksun kalınan kazancın istenebilmesi için doğrudan veya dolaylı bir kusurun bulunması da kural olarak aranmaz. Nitekim Anayasa Mahkemesine göre de, "Bilindiği gibi faiz; ekonomik açıdan, ‘paranın fiatı’dır. Herhangi bir kimse, kendisine ait olmayan bir parayı, hangi isim altında olursa olsun, belli bir süre kullandığında, paranın asıl sahibine ‘faiz’ ödemek zorundadır. Çünkü paranın likidite özelliği, onun her an her türlü üretim faktörünü, mal ve hizmeti satın alabilmesine olanak verir. Daha açık bir deyişle parayı nakit olarak elinde bulunduran kimse, ‘bugünkü’ ihtiyaçlarını karşılayabildiği gibi, piyasanın ‘yarına dönük’ olanaklarından da yararlanabilir. Elindeki parayı başkasına veren veya kendine belli tarihte ödenmesi gereken bir miktar para olduğu halde bu parası ödenmeyen kimse ise bu imkânlardan yararlanamaz. Bu nedenle parayı kullanan kimsenin, parayı kullanmaktan vazgeçen kimseye bu kaybını ödemesi gerekir. İşte faizi doğuran temel neden budur." (AYM, 27/09/1988 tarih ve E:1988/9, K:1988/28 sayılı kararı).
Dağıtım şirketi, kendisine fazladan ödeme yapıldığı tarihten itibaren aslında kendisine ait olmayan parayı kullanmaktadır. Bu durumda, asıl borçtan sorumluluk gereği, asıl borca bağlı fer’i borç niteliğindeki faizin talep edilmesinde hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır. Ancak hangi oranda faiz talep edilebileceğinin ortaya konulması gerekmektedir.
Fazladan ödendiği tespit edilen tutara faiz talep edilmesi nedeniyle, dağıtım şirketlerinin ödeyecekleri faiz tutarı kadar mülkten yoksun bırakıldıklarından, bu durum mülkiyet hakkına bir müdahaledir. Mülkiyet hakkına müdahalenin kanuna dayalı olması öncelikle şekli manada bir kanunun varlığını zorunlu kılar. Şekli manada kanun, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından Anayasa'da belirtilen usule uygun olarak kanun adı altında çıkarılan düzenleyici yasama işlemidir. Mülkiyet hakkına müdahale edilmesi ancak yasama organınca kanun adı altında çıkarılan düzenleyici işlemlerde müdahaleye imkan tanıyan bir hükmün bulunması şartına bağlıdır (Ali Hıdır Akyol ve diğerleri [GK], B. No: 2015/17510, 18/10/2017, § 56).
Bununla beraber Anayasa Mahkemesinin daha önceki kararlarında da belirtildiği üzere kanunla düzenleme zorunluluğu, hakka yapılacak müdahalenin uygulamasının kanunun çerçevesini aşmayacak şekilde tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelge gibi yürütme organının çıkaracağı ikincil düzenlemelerle yapılmasına mani değildir (Tahsin Erdoğan [2.B.], B. No:2012/1246, 06/02/2014, § 60). Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin konularda temel esaslar, ilkeler ve genel çerçeve kanunla belirlendikten sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususların, yürütme organınca çıkarılacak düzenleyici işlemlerle tanzim edilmesi mümkündür (AYM, E:2014/177, K:2015/49, 14/05/2015).
Talep edilebilecek faiz oranına ilişkin temel kanun 3095 sayılı Kanuni Faiz ve Temerrüt Faizine İlişkin Kanun olduğundan, davalı idare tarafından aksi ayrıca kanunla özel olarak düzenlenmedikçe uygulanabilecek faiz 3095 sayılı Kanun'da belirlenen kanuni faizdir. Kanuni faiz oranından daha yüksek bir faizin talep edilebilmesi için talep edilen faiz oranına ilişkin öncelikle bir kanun hükmünün bulunması gerekmektedir.
Fazla ödenen genel aydınlatma bedellerine ilişkin olarak faiz talep edilebilmesine ilişkin ilk kurala 18/03/2011 tarihli Hazine Müsteşarlığı Genelgesi'nin 7. maddesinin 2. fıkrasında yer verilmiştir. Bu konudaki ilk kanuni düzenleme ise 01/01/2012 yürürlük tarihli 2012 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun E Cetveli'nin 9. maddesinde yer almaktadır. Anılan hükme göre, “(...)yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketlerine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi halinde, fazla ödeme tutarı ilgili mevzuat uyarınca 21/07/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51 inci maddesinde öngörülen oranda gecikme faizi uygulanarak ilgili dağıtım şirketinden tahsil edilir ve/veya ilgili dağıtım şirketlerinin cari dönem alacaklarından mahsup edilir.”
Daha sonra, 30/03/2013 tarihinde yürürlüğe giren 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinde ise, “yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde, fazla yapılan ödeme tutarının, ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51 inci maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte bir ay içinde ödenmesi ilgili dağıtım şirketinden istenir. Bu süre içerisinde ödeme yapılmaması hâlinde söz konusu ödeme tutarı dağıtım şirketinin cari dönem alacaklarından mahsup edilir.” kuralına yer verilmiştir.
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Anayasa'nın 2. maddesinde ifadesini bulan hukuk devleti ilkesinin unsurlarından biri hukuki belirlilik ilkesidir. Buna göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler, hem de idare yönünden herhangi bir duraksama ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuk devletinin bir diğer unsuru olan hukuki güvenlik ilkesiyle de yakından ilgilidir. Hukuki güvenlik, kişilerin kamu otoriteleriyle ilişkilerinde bugün ve geleceğe dönük olarak güven duygusu içinde olmaları demektir. Hukuki güvenlik ilkesi gereğince, her birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Kişi, ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve buna göre davranışlarını belirler. Hukuki güvenlik ilkesinin amaçlarından biri de hukuk normlarının öngörülebilir olmasıdır. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Bu sayede kişilerin geleceği öngörebilmeleri ve her türlü faaliyetlerini buna göre planlayıp yürütmeleri sağlanır. Bu nedenle, kural olarak kanunlar, yürürlüğe girdikleri tarih ile yürürlükten kalktıkları tarih arasında meydana gelen olaylara uygulanır.
Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde, 6183 sayılı Kanun'un 51. maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak faiz hesaplanmasına ilişkin 18/03/2011 tarihli Genelge’de yer verilen düzenlemenin kanuni dayanağı bulunmadığından uygulanması mümkün değildir. 3095 sayılı Kanun’da belirlenen kanuni faiz dışında gecikme zammı oranında faiz istenebilmesine ilişkin ilk kanuni düzenleme 01/01/2012 tarihinde yürürlüğe girdiğinden, fazla ödenen tutarlara ilişkin faizin hesaplanmasında, 01/01/2012 tarihinden sonraya denk gelen süre için 6183 sayılı Kanun’un 51. maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak faiz hesaplanması, 01/01/2012 tarihinden önceki süre boyunca ise alacağa 3095 sayılı Kanun uyarınca kanuni faiz uygulanması gerekmektedir.
Faizin hesaplanmasına ilişkin yapılan incelemede ise, Dairemizin E:2024/2279 sayılı dosyasında 14/11/2024 tarihli ara kararıyla davalı idareye, fazla yapılan ödeme tutarına yönelik anaparaya faizin nasıl uygulandığına ilişkin usulün (faizin aylık olarak mı yoksa günlük olarak mı hesaplandığı, aylık veya günlük faiz hesaplamalarının birbirinden farklılık arz edip etmediği) ve tercih edilen faiz hesaplama usulünün tercih sebebinin ayrıntılı olarak açıklanmasının istenilmesine karşın verilen cevapta, 6183 sayılı Kanun uyarınca faiz hesaplandığı belirtilmiş, ancak detaylı bir açıklama yapılmamıştır. Yine, farklı dağıtım şirketlerine yönelik tesis edilen işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlıklarda, idare tarafından dönemlere uygun olarak hesaplama yapıldığı belirtilmiş, ancak detaylı bilgi verilmemiştir. E:2021/3466 sayılı dosyada yapılan ara kararına davalı idare tarafından verilen cevapta ise hesaplamanın aylık olarak yapıldığı ileri sürülmüştür. Öte yandan, farklı dosyalara sunulan hesaplama tabloları incelendiğinde, idare tarafından 6183 sayılı Kanun uyarınca yapılan hesaplamada her bir ay 30 gün kabul edilerek günlük hesaplama yapıldığı görülmektedir.
Faiz hesabında, 6183 sayılı Kanun’un uygulandığı dönem için Kanun'un 51. maddesinde açıkça vurgulandığı üzere hesaplamanın aylık olarak yapılması gerekmektedir. 3095 sayılı Kanun'un uygulanacağı dönem için ise, 3095 sayılı Kanun uyarınca ilgili döneme denk gelen yasal faiz oranının yıllık olarak (365 gün üzerinden) uygulanmak suretiyle işleyen faiz tutarının bulunması gerekmektedir.
9-Dağıtım şirketlerinin işletme yükümlülüğünde olmayan genel aydınlatma tesislerinin durumunun değerlendirilmesi:
Mülga 4628 sayılı Kanun’un Geçici 17. maddesinde, "Dağıtım şirketi, dağıtım bölgesinde ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde otoyollar hariç, kamunun genel kullanımına yönelik cadde ve sokak aydınlatmasından ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden sorumludur.” kuralı yer almaktayken, yürürlükteki 6446 sayılı Kanun'un "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde, "Genel aydınlatma", "Otoyollar ve özelleştirilmiş erişme kontrollü karayolları hariç, kamunun genel kullanımına yönelik bulvar, cadde, sokak, alt-üst geçit, köprü, meydan ve yaya geçidi gibi yerler ile halkın ücretsiz kullanımına açık ve kamuya ait park, bahçe, tarihî ve ören yerlerinin aydınlatılması ile trafik sinyalizasyonu" şeklinde tanımlanarak genel aydınlatmanın kapsamı genişletilmiştir.
Genel Aydınlatma Yönetmeliği’nin 5. maddesinin 1. fıkrasında, “Dağıtım şirketi; dağıtım bölgesindeki yerleşim yerlerinde bulunan, otoyollar ve özelleştirilmiş erişme kontrollü karayolları hariç, kamunun genel kullanımına yönelik bulvar, cadde, sokak, köprü, meydan, kavşak, yürüyüş yolu ve yaya geçidi aydınlatmasından ve bunlara ait gerekli aydınlatma ve ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden sorumludur. Bu sorumluluk, imar planlarında bulvar, cadde veya çıkmaz sokaklar dâhil, sokak olarak belirlenen meskûn yerlerin tamamını kapsar.”; 4. fıkrasında ise, “Halkın ücretsiz kullanımına açık ve kamuya ait park, bahçe, yürüyüş yolu, tarihî ve ören yerlerinin aydınlatılması ile alt-üst geçit, yaya alt-üst geçidi ve trafik sinyalizasyonu için gerekli sistemlerin tesisi ve işletilmesi ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına aittir. İlgili kurum ve kuruluşlar tesis edip bakım-onarımını yaptıkları bu tür tesislerin işletme yükümlülüğünü dağıtım şirketine devredebilirler.” düzenlemeleriyle genel aydınlatma tesislerinin işletilmesi açısından bir ayrım yapıldığı görülmektedir.
Anılan tesislerin işletilmesi açısından yapılan bu ayrımın genel aydınlatma saha denetimlerine olan etkisinin ortaya konulması gerekmektedir.
6446 sayılı Kanun’un "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinin 11. fıkrasında, "Dağıtım şirketi, dağıtım bölgesinde, genel aydınlatmadan ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden sorumludur." kuralı ile dağıtım şirketlerinin genel aydınlatmadan sorumlu oldukları kurala bağlanmıştır.
Öte yandan, Yönetmeliğin 8. maddesinde, “(1) Bu Yönetmelik kapsamında yeni yerlerin aydınlatılması için sorumlu kişilerce, 6 ncı madde hükümleri dikkate alınarak hazırlanan ve onaylanan projelere göre müstakil bağlantı noktası tesis edilir ve ilgisine göre belediye, il özel idaresi veya ilgili kamu kuruluşu ile dağıtım şirketi arasında bağlantı anlaşması yapılır. Tarafların bağlantı anlaşmasını imzalamaktan imtina etmesi durumunda konu aydınlatma komisyonu tarafından çözülür. (2) Dağıtım şirketi ile ilgisine göre belediye, il özel idaresi veya ilgili kamu kuruluşunun bağlantı anlaşması yapmaması durumunda yeni inşa edilen aydınlatma tesisinin kabulü yapılmaz ve enerji verilmez. (3) Genel aydınlatma tesisinin bağlantı noktasından, genel aydınlatma amacı dışında enerji verilemez. Ancak, teknik nedenlerle müstakil bağlantı noktası tesis edilemeyen ve genel aydınlatma hat veya tesislerinden beslenen ışıklı reklam veya ilan panosu ve benzerlerine ait aydınlatma giderleri genel aydınlatmaya ilişkin tahakkuk hesaplarına dâhil edilmez.” kuralı ile bağlantı anlaşması olmaksızın genel aydınlatma tesisine elektrik enerjisi verilemeyeceği kural altına alınmıştır.
Genel Aydınlatma Tebliği’nin “Faturaların ve icmallerin düzenlenmesi” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında, dağıtım şirketlerinin genel aydınlatmaya ilişkin faturalarında yer vermesi gereken bilgiler sayılmış; 3. fıkrasında, dağıtım şirketlerinin, genel aydınlatma kapsamında düzenlediği faturalara ilişkin olarak detaylı icmaller hazırlaması öngörülmüş; 4. fıkrasında ise, “İşbu icmale ilişkin olarak, '(a) Yukarıda beyan edilen bilgiler ile ödeme talebinin tam ve doğru olduğunu, (b) Fatura icmaline konu aydınlatma hizmetinin ilgili mevzuatta belirtilen usul ve esaslara uygun ve tam olarak yerine getirildiğini, (c) Fatura edilen aydınlatma giderlerine ait enerji miktarının ve bedelinin 6446 sayılı Kanun ve bu Kanunun ikincil mevzuatına uygun ölçüm sistemleri marifetiyle ve ilgili tarifeler üzerinden hesaplandığını ve yalnızca genel aydınlatma bedellerini kapsadığını, (ç) Yukarıda beyan edilen hususlardan herhangi birinin yerine getirilmemesi sebebiyle ortaya çıkabilecek her türlü kamu zararının sorumluluğunun şirketimize ait olduğunu, taahhüt ederiz.’ ifadesi yer alır” kuralına yer verilmiştir.
Buna göre, halkın ücretsiz kullanımına açık ve kamuya ait park, bahçe, yürüyüş yolu, tarihi ve ören yerlerinin aydınlatılması ile alt-üst geçit, yaya alt-üst geçidi ve trafik sinyalizasyonu gibi genel aydınlatma sistemlerinin tesisi ve işletilmesinin ilgili kamu kurumuna ait olmasına karşın, dağıtım şirketlerinin anılan tesislere ancak bağlantı anlaşması imzalanması şartıyla enerji verebildiği, bağlantı anlaşmasının onaylanan projeye bağlı olduğu, bu alanların işletme yükümlülükleri diğer kamu idareleri ya da kurumlarında olsa da bu alanlara dağıtım şirketinin bilgisi dahilinde elektrik verildiği açıktır.
Ayrıca, Genel Aydınlatma Tebliği’nin yukarıda aktarılan kuralları gereği, dağıtım şirketleri detaylı fatura icmalleri hazırlamakla yükümlü olduklarından, enerji bedeli sabitken fatura tutarında meydana gelen değişikliklerin sebebinin tespit edilerek gerekli iş ve işlemlerin yapılmasının ilgili kurumlarla koordineli olunmasını gerektirdiği anlaşılmaktadır. Öte yandan, fatura icmallerinde, söz konusu genel aydınlatma hizmetinin mevzuatta belirtilen usul ve esaslara uygun ve tam olarak yerine getirildiği, fatura giderlerinin yalnızca genel aydınlatmayı kapsadığı, beyan edilen hususlardan herhangi birinin yerine getirilmemesi sebebiyle ortaya çıkabilecek her türlü kamu zararının sorumluluğunun şirkette olduğu taahhüt edildiğinden, söz konusu tesislerin genel aydınlatma kapsamında tüketim yapıp yapmadığı, tesis kapsamında genel aydınlatmaya dahil olmayan kısımların yer alıp almadığı gibi faturalandırmaya esas konularda dağıtım şirketlerinin sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu nedenle, yapılan denetimlerde, dağıtım şirketleri tarafından faturalandırılan tüm genel aydınlatma tesislerinin göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
Bu itibarla, yukarıda sayılan hususlar dikkate alınarak dosya kapsamında somut uyuşmazlık noktaları belirlenmeksizin eksik inceleme ile verilen kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarafların temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılması ve dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 30/01/2025 tarihinde kesin olarak oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, tarafların temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanmasına karar verilmesi gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.