T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2022/2651
Karar No : 2025/1920
DAVACI :... Turizm Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av....
DAVALI : ... Taşıma A.Ş. (...)
VEKİLLERİ : Av...., Av. ...
DAVANIN KONUSU :
2022 Yılı Nisan Ayı Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi'nin BOTAŞ'tan doğal gaz satın alan dağıtım şirketlerine ilişkin kısmının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Organize sanayi bölgeleri (OSB) dışındaki tüketicilere, kullanım miktarıyla orantılı bir ücret belirlerken OSB bünyesindeki kullanıcılara böyle bir imkan tanınmadığı, yıllık doğal gaz çekiş miktarının 300.000 Sm³'ün çok altında olduğu, tüketim miktarı esas alındığında tesisin OSB dışında olması halinde tüketim endeksi 3,348212-TL birim bedel üzerinden hesaplanacak iken sırf OSB içinde olduğu için tüketiminin 9,402750-TL birim bedel üzerinden hesaplandığı, tarife ile kullanıcılar arasında hiçbir objektif farklılık bulunmamasına rağmen fiyatlandırmada eşit davranılmadığı, OSB dışında faaliyet gösteren tesisler lehine haksız bir avantaj sağlandığı, bu durumun OSB içinde ve dışında bulunan üreticiler arasında haksız rekabete yol açtığı, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, davanın süresi içinde açılmadığı ve dava konusu işlemin davacının menfaatini etkilemediği; esasa ilişkin olarak ise doğal gaz tarifelerinde dağıtım şirketlerinin doğal gaz tedarik ettiği OSB'ler için Aralık 2021 tarihinden önce ayrı bir fiyatlandırma olmadığı gibi Aralık 2021 tarihinden Mayıs 2022 tarihine kadar da ayrı bir fiyatlandırma yapılmadığı, OSB içerisinde yer alan tüzel kişilerin OSB'lere ilişkin mevzuat hükümleri dahilinde OSB'nin onayı ile ilgili dağıtım şirketinden doğal gaz satın alabileceği, bu durumda dağıtım şirketinden doğal gaz alan diğer serbest tüketiciler ile aynı kategoride olabileceği, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının 21/04/2022 tarihli mevzuat değişikliği öncesinde OSB'lerin katılımcısı konumundaki herhangi bir sanayi tesisine OSB'nin muvafakatı ile ilgili dağıtım şirketi tarafından doğal gaz satışı yapılması durumunda, yıllık doğal gaz tüketimi 300.000 Sm³ ve altında olan ilgili OSB katılımcısının Kademe-1 fiyatlarından faydalanabildiği, doğal gaz toptan satış fiyatlarının doğal gaz piyasası mevzuatında yer alan düzenlemelere uygun olarak, eşit taraflar arasında ayrım yapılmaması ve şeffaflık ilkeleri gözetilerek, mümkün olan en makul seviyede, taraflar arasında serbestçe belirlendiği, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ :
Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'NIN DÜŞÜNCESİ :
Başkent Organize Sanayi bölgesinde faaliyet gösteren davacı şirket tarafından, 2022 Yılı Nisan Ayı BOTAŞ Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi'nin, BOTAŞ’tan doğal gaz satın alan dağıtım şirketlerine ilişkin kısmının, Organize Sanayi Bölgesindeki doğal gaz kullanıcıları yönünden iptali istenilmektedir. Davacının Başkent OSB’den satın aldığı doğal gazın, Başkentgaz Dağıtım Şirketinden tedarik edildiği ve BOTAŞ tarafından yayımlanan doğal gaz toptan satış tarifesine tabi olduğu ve her ay yayımlanmak suretiyle ilan edildiği anlaşılmakla, davalı yanın husumete ve usule yönelik itirazları yerinde görülmediğinden işin esası incelenmiştir:
4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanun'un amacının, doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde çevreye zarar vermeyecek şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, doğal gaz piyasasının serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir doğal gaz piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması olduğu düzenlemesine yer verilmiştir.
4646 sayılı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin 40. bendinde, “Kullanıcı birliği: Mülkiyetindeki dağıtım şebekesiyle üyelerinin doğal gaz ihtiyacını karşılayan organize sanayi bölgelerini ve kooperatiflerini” ifade ettiği kuralı yer almış, ve 8/a-1 maddesinde de satın aldığı yıllık doğal gaz miktarı bir milyon metreküpten daha fazla olan tüketiciler ve kullanıcı birliklerinin serbest tüketici olduğu belirtilmiştir.
Aynı Kanun’un 4/4-e-4 maddesinde, “Toptan satış şirketi, ithalatçı şirket veya ihracatçı şirket veya serbest tüketici veya dağıtım şirketi ile satış sözleşmeleri yapar ve fiyatları serbestçe belirler. Ticari gizliliği olan bilgiler Kurum hariç üçüncü taraflara açıklanamaz ve suistimal edilemez.” hükmüne yer verilmiş, “Tarifeler” başlıklı 11. maddesinin 3. bendinde, “Toptan Satış Tarifesi: Kurum doğal gaz satış tarifelerinde esas alınacak unsurlar ve şartları belirler. Satış fiyatları ise, bu esaslar dahilinde doğal gaz alım satımı yapan taraflarca serbestçe belirlenir.” kuralı getirilmiş; aynı maddenin 3. fıkrasında da “Bu maddede belirtilen esaslar doğrultusunda Kurum, bütün tarife türleri için tarifeler yönetmeliği hazırlar. Bu yönetmelik çerçevesinde, ilgili tüzel kişilerce tarife önerileri hazırlanır ve Kuruma sunulur. Kurum ilgili tüzel kişilerin mali verileri ve tarife önerileri ile piyasa verilerinden hareketle tarifeleri belirler. İlgili tüzel kişiler, Kurul tarafından onaylanan tarifeleri uygular. Tarife esasları ve limitleri Kurumca enflasyon ve diğer hususlar göz önüne alınarak yeniden ayarlanabilir.” hükmü yer almıştır.
4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5/A maddesinde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun, 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nda yer alan hükümler dahilinde özel hâllerde uygulamaya konulabilecek sınırlama ve yükümlülüklerin tespiti ile fiyat belirlemesine yönelik kararları almakla, doğal gaz piyasası içerisinde rekabetin hiç veya yeterince oluşmadığı alanlarda, fiyat ve tarife teşekkülüne ilişkin usul ve esasları düzenlemekle ve 4646 sayılı Kanun'da belirlenen faaliyetlere ilişkin tarifeleri onaylamak veya tarife revizyonları hakkında karar almakla görevli ve yetkili olduğu kurala bağlanmış; Ek-2. maddesinde, "Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, doğal gazın ithali, iletimi, dağıtımı, depolanması, ticareti ve ihracatı ile bu faaliyetlerine ilişkin tüm gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini tanımlayan lisans ve sertifikaların verilmesinden, piyasa ve sistem işleyişinin incelenmesinden, dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, maliyeti yansıtan fiyatların incelenmesinden ve piyasada Doğal Gaz Piyasası Kanunu'na uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan yetkili ve sorumludur." hükmüne yer verilmiş; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun 22/12/2011 tarih ve 3577 sayılı kararı ile de doğal gaz toptan satış fiyatlarının taraflar arasında serbestçe belirleneceği hususu düzenlenmiştir.
Öte yandan, 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu'nun 3. maddesinin (b) bendinde, organize sanayi bölgelerinin, sanayinin uygun görülen alanlarda yapılmasını sağlamak, çarpık sanayileşme ve çevre sorunlarını önlemek, kentleşmeyi yönlendirmek, kaynakları rasyonel kullanmak, bilgi ve bilişim teknolojilerinden yararlanmak, sanayi türlerinin belli bir plan dahilinde yerleştirilmesi ve geliştirilmesi amacıyla; sınırları tasdik edilmiş arazi parçalarının imar planlarındaki oranlar dahilinde gerekli idari, sosyal ve teknik altyapı alanları ile küçük imalat ve tamirat, ticaret, eğitim ve sağlık alanları, teknoloji geliştirme bölgeleri ile donatılıp planlı bir şekilde ve belirli sistemler dahilinde sanayi için tahsis edilmesiyle oluşturulan ve bu Kanun hükümlerine göre işletilen mal ve hizmet üretim bölgelerini ifade ettiği belirtilmiş; Kanun'un 20. maddesinde ise organize sanayi bölgelerinin ihtiyacı olan elektrik, su, kanalizasyon, doğalgaz, arıtma tesisi, yol, haberleşme, spor tesisleri gibi altyapı ve genel hizmet tesislerini kurma ve işletme, kamu ve özel kuruluşlardan satın alarak dağıtım ve satışını yapma, üretim tesisleri kurma ve işletme hakkının sadece organize sanayi bölgesinin yetki ve sorumluluğunda olduğu kurala bağlanmış; maddenin 2. fıkrasında da organize sanayi bölgesinde yer alan kuruluşların, altyapı ihtiyaçlarını organize sanayi bölgesinin tesislerinden karşılamak zorunda olduğu, organize sanayi bölgesinin izni olmaksızın altyapı ihtiyaçlarının başka bir yerden karşılanamayacağı ve bu amaçla münferiden tesis kurulamayacağı, bu kuruluşların kendilerine tahsis edilen altyapı kullanma hakkını başka kuruluşlara devir ve temlik edemeyeceği ve başkalarının istifadesine tahsis edemeyeceği belirtilmiştir.
Kamu hizmeti niteliğindeki doğal gaz piyasası faaliyetlerinin önemli bir unsurunu oluşturan doğal gazın tüketiciye sunulmasına yönelik toptan satış faaliyeti, 4646 sayılı Kanun'un 3. maddesinde, "Doğal gazın dağıtım şirketlerine ve serbest tüketicilere yapılan satışı" şeklinde tanımlanmıştır. İthal edilen veya ülkemizde üretilen doğal gaz, ilgili şirketler tarafından toptan satış faaliyeti kapsamında önce şehir içi doğal gaz dağıtımı lisansı sahibi şirketlere satılmakta, sonrasında ise şehir içi dağıtım firmaları tarafından nihai tüketici olan abonelerin kullanımına sunulmaktadır. Yine belli bir miktarın üzerinde yıllık tüketime sahip olması nedeniyle serbest tüketici olarak tanımlanan gerçek veya tüzel kişiler de yaptıkları alım sözleşmeleri ile toptan satış faaliyeti kapsamında doğal gazı doğrudan temin edebilmektedir. Bu bakımdan, toptan satış faaliyeti kapsamında alımı satımı yapılacak doğal gaza yönelik tarifeler nihai kullanıcıların doğal gaz alım fiyatlarını doğrudan (sözleşme ile alım yapan serbest tüketiciler) veya dolaylı olarak (dağıtım şirketinden abonelik ile gaz temin eden tüketiciler) etkilemektedir.
Öte yandan, doğal gaz piyasasında uygulanacak tarifelerde yer verilecek unsurlar ise 4646 sayılı Kanun ile ikincil mevzuatta düzenlenmiş, 4646 sayılı Kanun'da Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından doğal gaz satış tarifelerinde esas alınacak unsurların ve şartların belirleneceği, doğal gaz toptan satış fiyatlarının ise bu esaslar dahilinde doğal gaz alım satımı yapan taraflarca serbestçe tespit edileceği kuralı yer almış, 22/12/2011 tarih ve 3577 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ile doğal gaz toptan satış tarifelerine yönelik usul ve esaslar belirlenmiş ve 1. maddesinde, doğal gaz toptan satış fiyatlarının taraflar arasında serbestçe belirleneceği karara bağlanmıştır.
20/2/2001 tarih ve 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile 18/04/2001 tarih ve 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu’na (Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılması ve Doğal Gaz Piyasası Hakkında Kanun) dayanılarak hazırlanan Doğal Gaz Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 14. maddesinde de “(1) Toptan satış tarifelerinde, hakim durumun kötüye kullanılmaması, doğal gaz arz güvenliği ve düzenliliğinin sağlanması ile Kurulun bu konuda belirleyeceği diğer ilkelere uyulması esastır. (2) Doğal gaz toptan satış fiyatları bu ilkeler çerçevesinde doğal gaz alım satımı yapan taraflar arasında Kurul onayı olmaksızın ve/fakat Kurul tarafından belirlenen usul ve esaslara uygun olmak kaydıyla serbestçe belirlenir.” hükmü yer almıştır.
Aktarılan bu düzenlemeler uyarınca EPDK'nın 22/12/2011 tarih ve 3577 sayılı Kurul kararı ile doğal gaz toptan satış tarifelerine yönelik usul ve esaslar belirlenmiş, Kurul kararı kapsamında belirlenecek fiyatların herkes tarafından ulaşılabilecek şekilde ilan edilmesi ve aylık olarak EPDK'ya bildirilmesi öngörülmüştür. Toptan satış tarifeleri, ilgili Kurul kararı uyarınca davalı idarece aylık olarak belirlenerek internet sitesinde ilan edilmekte, ayrıca EPDK'ya da bildirimde bulunulmaktadır.
Doğal gaz toptan satış tarifeleri, toptan satış fiyatları ile birlikte tarifenin uygulanmasına ilişkin hükümler içeren tarife ayrıntılarından oluşmaktadır. Doğal gaz tedarikini davalı idareden yapan dağıtım şirketleri ile serbest tüketicilere belirtilen bu süreç neticesinde belirlenen toptan satış tarifelerindeki fiyatlar uygulanmakta, söz konusu fiyatlarda kullanım türü ve miktarı ile sektör bazında farklılaştırmalara gidilebilmekte, bu hususlara tarife ayrıntılarında yer verilmektedir.
BOTAŞ ile Doğal Gaz Alım Satım Sözleşmesi İmzalamış Serbest Tüketicilere Uygulanan 2022 Yılı Nisan Ayı Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi Detayının 5. bendinde de BOTAŞ ile Doğal Gaz Alım Satım Sözleşmesi imzalamış serbest tüketicilere uygulanan Doğal Gaz Toptan Satış Tarifesinde yer alan Organize Sanayi Bölgelerine Uygulanan Doğal Gaz Toptan Satış Fiyatının; BOTAŞ ile doğal gaz alım satım sözleşmesi imzalayan Organize Sanayi Bölgesi müşterileri için geçerli olduğu belirtilmiştir.
Olayda, organize sanayi bölgelerinde faaliyet gösteren doğal gaz kullanıcılarına yönelik dava konusu toptan satış tarifesinin, Kurul tarafından belirlenen usul ve esaslara uygun olarak ticari esaslara göre yürütülen ve taraflar arasında serbestçe gerçekleştirilen bir fiyat belirleme işlemi olduğu ileri sürülmüş ise de bu serbestliğin sınırsız olmadığı, esasları ve temel parametreleri mevzuat ile belirlenmiş bir serbestlik olduğu, kamu hizmeti niteliğindeki doğal gaz arzına ilişkin fiyatların belirlenmesinde salt maliyet - kar esası gözetilerek işlem tesis edilemeyeceği, doğal gaz girdi fiyatları, sosyal ve ticari gerekliliklerin yanı sıra bu tarifelerin, nihai tüketiciye doğal gaz arzının güvenliği ve kamu hizmeti niteliği dikkate alınmak suretiyle tespit edilmesi gerektiği açıktır.
Bu itibarla, davalı idarenin, doğal gazın ülke çapında iletimini sağlayan, kamu hizmeti niteliğindeki doğal gaz arzını piyasadaki hakim konumuyla gerçekleştiren kamu iktisadi teşebbüsü statüsünde olduğu dikkate alındığında, toptan satış fiyat tarifesinin, 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde düzenlenmiş amacı da gözetilerek doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz, eşitliğe ve rekabete dayalı esaslar çerçevesinde nihai tüketicilerin kullanımına sunulması gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden; Başkent Organize Sanayi Bölgesinde faaliyet gösteren davacı şirketin üretim faaliyetine bağlı olarak Başkent Organize Sanayi Bölgesinden satın aldığı doğal gazın, Başkentgaz Dağıtım Şirketinden tedarik edildiği ve BOTAŞ tarafından yayımlanan doğal gaz toptan satış tarifesine tabi olduğu ve Organize Sanayi Bölgelerindeki doğal gaz kullanıcıları için Aralık/2021 tarihinden itibaren, tüketim miktarı dikkate alınmaksızın diğer dağıtım şirketlerinden farklı bir tarife uygulandığı, kullanım miktarıyla orantılı bir ücret tespit edilmediği, OSB dışındaki tüketicilere, kullanım miktarlarıyla orantılı tarife belirlenirken, OSB kullanıcıları yönünden, en yüksek kullanım kademesindeki doğal gaz toptan satış fiyatının tespit edildiği, davalı idarenin tek taraflı olarak hazırladığı bu tarifenin kullanıcılar arasında eşitsizliğe ve OSB dışında faaliyet gösteren üretim şirketleri yönünden haksız rekabete yol açtığı iddialarıyla dava konusu işlemin iptali istemiyle dava açıldığı görülmektedir.
Olayda, BOTAŞ ile Doğal Gaz Alım Satım Sözleşmesi İmzalamış Serbest Tüketicilere Uygulanan 2022 Yılı Nisan Ayı Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi Detayının 5. bendinde, BOTAŞ ile Doğal Gaz Alım Satım Sözleşmesi imzalamış serbest tüketicilere uygulanan Doğal Gaz Toptan Satış Tarifesinde yer alan Organize Sanayi Bölgelerine Uygulanan Doğal Gaz Toptan Satış Fiyatının; BOTAŞ ile doğal gaz alım satım sözleşmesi imzalayan Organize Sanayi Bölgesi müşterileri için geçerli olduğunun belirtildiği ve 2022 yılı Nisan ayı BOTAŞ Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesinde, BOTAŞ’tan doğal gaz satın alan serbest tüketiciler için doğal gaz toptan satış fiyatının tespit edildiği görülmekte olup, Kademe 1 başlığı altındaki düzenlemenin, her bir ölçüm sistemindeki yıllık çekiş miktarının 300.000 Sm3 ve altında olan serbest tüketicileri ifade ettiği, Kademe 2’nin; her bir ölçüm sistemindeki yıllık çekiş miktarının 300.001 Sm3 ve üzerinde olan serbest tüketicileri tanımladığı, Organize Sanayi Bölgelerinin ise OSB başlığı altında ayrı bir ücrete tabi tutulduğu anlaşılmaktadır.
Her ne kadar davalı idare tarafından, Organize Sanayi Bölgelerinden gaz tedarik eden serbest tüketiciler ile dağıtım şirketlerinden gaz tedarik eden diğer serbest tüketiciler aynı hukuki statüde olmadığı için farklı ücret uygulamasına tabi olacağı belirtilmişse de BOTAŞ tarafından yayımlanan davaya konu Toptan Satış Tarifesinde, nihai tüketiciler yönünden de fiyat tespiti yapıldığı görülmekte olup, OSB’de üretim faaliyetine bağlı olarak nihai tüketici statüsünde doğal gaz kullanan davacı şirkete kullanım miktarıyla orantılı bir tarife uygulanmadığı, Organize Sanayi Bölgelerinden gaz tedarik eden serbest tüketiciler ile dağıtım şirketlerinden gaz tedarik eden diğer serbest tüketicilerin farklı kategoride değerlendirilmesinin hukuken haklı ve geçerli nedenlere dayanmadığı, dolayısıyla OSB dışındaki tüketicilere, kullanım miktarlarıyla orantılı tarife belirlenirken, OSB’ler için tüketim miktarı dikkate alınmaksızın ayrı bir fiyatlandırmaya tabi tutulmak suretiyle belirlenen davaya konu tarifenin; nihai tüketici statüsündeki kullanıcılar arasında eşitsizliğe ve OSB dışında faaliyet gösteren üretim şirketleri yönünden de haksız rekabete yol açacağı anlaşıldığından, 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun, 1. maddesindeki amacına, taraflar arasında ayrım yapılmaması ilkesine ve kamu yararına uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim, dosyada mevcut Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı yazısında da BOTAŞ tarafından ilan edilen doğal gaz tarifelerinin uygulanması aşamasında, doğal gaz dağıtım şebekesini kendisi işleten OSB’lerde yer alan ve 300.000 m3/yıl altı tüketime sahip abonelere ilişkin tarifenin, Kademe 1’e tabi olması gerekirken OSB dışında yer alan aynı kademe grubuna tabi abonelere kıyasla daha yüksek bir tarife olan OSB tarifesinden faturalandırılmaları nedeniyle oluşan mağduriyetin önlenmesi amacıyla OSB’lere yetki verilmesine ihtiyaç duyulduğunun belirtildiği, bu kapsamda ... tarih ve ... sayılı Bakanlık Olur’u ile hazırlanan Organize Sanayi Bölgelerinin Doğal Gaz Faaliyetlerine İlişkin Usul ve Esaslarda değişikliğe gidildiği ve akabinde 1 Mayıs 2022 tarihinden itibaren, BOTAŞ Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifelerinde, BOTAŞ’tan doğal gaz satın alan Organize Sanayi Bölgelerindeki kullanıcıların tüketim miktarına bağlı olarak OSB Kademe 1 ve OSB Kademe 2 şeklinde sınıflandırma yapıldığı, başkaca bir ayrıma gidilmediği, bunun yanı sıra, Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği’nin 65. maddesinde de konuya ilişkin ayrıntılı düzenlemelere yer verildiği görülmektedir.
Bu nedenle, Organize Sanayi Bölgelerindeki üretim faaliyetine bağlı olarak doğal gaz tedarik eden kullanıcılar itibarıyla tüketim miktarı dikkate alınmaksızın toptan satış fiyatının belirlenmesi yolundaki 2022 Yılı Nisan Ayı BOTAŞ Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi; nihai tüketici statüsündeki kullanıcılar arasında eşitsizliğe ve OSB dışında faaliyet gösteren üretim şirketleri yönünden de haksız rekabete yol açacağı ve taraflar arasında ayrım yapılmaması ilkesini ihlal edeceği için hukuka aykırılığı nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 13/05/2025 tarihinde davacıyı temsilen gelenin olmadığı, davalı idare vekili Av. ...'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra gelen tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Davacı Başkent Organize Sanayi Bölgesinde faaliyet göstermektedir.
Davalı idare tarafından 2022 yılı Nisan ayı doğal gaz toptan satış fiyatları ile diğer hususları içeren toptan satış tarifesi detayı belirlenerek ilan edilmiş, bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı tarafından görev itirazında bulunulması üzerine, Dairemizin 10/11/2022 tarih ve E:2022/2651 sayılı kararıyla, davanın görüm ve çözümünün idari yargının görev alanında bulunduğu gerekçesiyle görev itirazının reddine karar verilmiştir.
Bu karara karşı davalı tarafından yapılan itirazın incelenmesi sonucu Dairemizin görevlilik kararının kaldırılmasını gerektirecek bir husus bulunmadığından, 2247 sayılı Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve İşleyişi Hakkında Kanun'un 10. ve 12. maddeleri uyarınca dosya uyuşmazlık çıkarma isteminde bulunmaya yetkili Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığına gönderilmiş; Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığının ... tarih ve ... sayılı kararı ile özetle, "davalı BOTAŞ'ın, kamu hizmeti yürüten, tüzel kişiliğe sahip bir kamu kurumu olduğu, ana statüde yer verilen amaçları gerçekleştirmek doğrultusunda kamu yararı çerçevesinde özel bir takım görevler verildiği ve bu görevlerini yerine getirebilmesi için de kamusal yetkilerle donatıldığı, ana statüde yer veriler bir kısım faaliyet konularına ilişkin hizmetlerin ücret ve uygulama koşullarını düzenleyen 2022 yılı Nisan ayı Doğal Gaz Toptan Satış Tarifesinin bazı hükümlerinin iptalinin istenildiği, kamu gücü kullanılarak resen ve tek yanlı olarak tesis edilen söz konusu işlemin iptali istemiyle açılan davanın iptal davası niteliğinde olduğu" gerekçesiyle davanın çözümünde 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinin birinci fikrasının (a) bendi gereğince idari yargı yerlerinin görevli olduğu sonucuna varılmış ve 2247 sayılı Kanun'un 10. ve 13. maddeleri gereğince olumlu görev uyuşmazlığı çıkarılmasına yer olmadığından, dosyanın gereği ve taraflara tebliği yapılmak üzere mahkemesine gönderilmesine karar verilmiştir.
Davalı idarenin usule ilişkin diğer itirazları da geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde çevreye zarar vermeyecek şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, doğal gaz piyasasının serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir doğal gaz piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanmasıdır."; "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinde, "3) BOTAŞ: Boru Hatları ile Petrol Taşıma Anonim Şirketini, (...) 6) Tüzel kişi (şirket): Bu Kanun hükümleri uyarınca doğal gazın üretimi, iletimi, dağıtımı, toptan satışı, ithali, ihracı, ticareti, sıvılaştırılması ve depolanması fonksiyonlarını yürütmek üzere kurulmuş özel veya kamu hukuku tüzel kişisini, (...) 15) Toptan satış: Doğal gazın dağıtım şirketlerine ve serbest tüketicilere yapılan satışını, (...) 17) Serbest tüketici: Yurt içinde herhangi bir üretim şirketi, ithalat şirketi, dağıtım şirketi veya toptan satış şirketi ile doğal gaz alım-satım sözleşmesi yapma serbestisine sahip gerçek veya tüzel kişiyi, (...) 37) Tarife: Doğal gazın iletimi, dağıtımı, LNG veya gaz olarak depolanması ve satışı ile bunlara dair hizmetlere ilişkin fiyat, hüküm ve şartları içeren düzenlemeleri, (...) ifade eder."; "Doğal gaz piyasa faaliyetleri" başlıklı 4. maddesinin 4. fıkrasının (e) bendinde, " e) Toptan satış: Toptan satış şirketleri, serbest tüketicilere yapacakları toptan satış faaliyeti için, Kuruldan lisans almak zorundadır. (...) Doğal gazın toptan satış faaliyetlerinin düzenlenmesinde aşağıdaki esaslara uyulması zorunludur. (...) 4) Toptan satış şirketi, ithalatçı şirket veya ihracatçı şirket veya serbest tüketici veya dağıtım şirketi ile satış sözleşmeleri yapar ve fiyatları serbestçe belirler. (...)"; "Tarifeler" başlıklı 11. maddesinde, "Bu Kanun kapsamında Kurulca onaylanmak üzere düzenlenen tarifeler, tarifelerin belirlenmesi ve uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar şunlardır: (...) 3) Toptan Satış Tarifesi: Kurum doğal gaz satış tarifelerinde esas alınacak unsurlar ve şartları belirler. Satış fiyatları ise, bu esaslar dahilinde doğal gaz alım satımı yapan taraflarca serbestçe belirlenir." kuralları yer almıştır.
4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu'nun "Alt yapı tesisleri kurma, kullanma ve işletme hakkı" başlıklı 20. maddesinin 4. fıkrasında, "OSB’de yer alan kuruluşlar, altyapı ihtiyaçlarını OSB’nin tesislerinden karşılamak zorundadır. OSB’nin izni olmaksızın altyapı ihtiyaçları başka bir yerden karşılanamaz ve bu amaçla münferiden tesis kurulamaz. (...)" kuralına yer verilmiştir.
13/10/2016 tarih ve 29856 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Doğal Gaz Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin "Toptan satış tarifesi" başlıklı 14. maddesinde, "Toptan satış tarifelerinde, hakim durumun kötüye kullanılmaması, doğal gaz arz güvenliği ve düzenliliğinin sağlanması ile Kurulun bu konuda belirleyeceği diğer ilkelere uyulması esastır. Doğal gaz toptan satış fiyatları bu ilkeler çerçevesinde doğal gaz alım satımı yapan taraflar arasında Kurul onayı olmaksızın ve/fakat Kurul tarafından belirlenen usul ve esaslara uygun olmak kaydıyla serbestçe belirlenir." kuralı yer almıştır.
02/02/2019 tarih ve 30674 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği'nin "Alt yapı tesisleri kurma ve işletme hakkı" başlıklı 65. maddesinde, "(1) OSB’lerin ihtiyacı olan elektrik, su, kanalizasyon, doğalgaz, arıtma tesisi, arıtma çamuru depolama, kurutma ve yakma tesisi, yol, haberleşme, spor tesisleri gibi altyapı ve genel hizmet tesislerini kurma ve işletme, kamu ve özel kuruluşlardan satın alarak dağıtım ve satışını yapma hakkı sadece OSB’nin yetki ve sorumluluğundadır. 18/4/2001 tarihli ve 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu çerçevesinde doğalgaz dağıtım şirketleri, organize sanayi bölgelerinin talebi ve muvafakati ile organize sanayi bölgeleri için şebeke ve bağlantı hattı yatırımları yaparak organize sanayi bölgelerinde dağıtım faaliyeti gerçekleştirebilirler. Bu faaliyetlerin hangi koşullarda yapılabileceğine ilişkin usul ve esaslar, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından Bakanlık ile Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının uygun görüşleri alınarak belirlenir. (...) (7) Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun 13/9/2018 tarihli ve 8058 sayılı kararının ekinde yer alan Doğalgaz Dağıtım Şirketleri Tarafından Organize Sanayi Bölgelerinde Dağıtım Faaliyeti Gerçekleştirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar kapsamında yer almayan OSB’lerin doğalgaz dağıtım faaliyetlerine ilişkin ilke ve kurallar Bakanlıkça çıkartılacak usul ve esaslar ile belirlenir." kurallarına yer verilmiştir.
31/12/2011 tarih ve 28159 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 22/12/2011 tarih ve 3577 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 1. maddesinde, "Doğal gaz toptan satış fiyatları taraflar arasında serbestçe belirlenir. Fiyatların belirlenmesinde eşit taraflar arasında ayrım yapılmaması ve şeffaflık ilkeleri dikkate alınır." kuralı yer almıştır.
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının 21/04/2022 tarih ve 3579887 sayılı Bakanlık Makamı Olur'u ile yürürlüğe konulan Organize Sanayi Bölgelerinin Doğal Gaz Faaliyetlerine İlişkin Usul ve Esaslar'ın (Usul ve Esaslar) "Sorumluluk" başlıklı 14. maddesinin 1. fıkrasında, "(1) OSB’nin, varsa bulunduğu bölgede lisans sahibi doğal gaz dağıtım şirketinden veya doğal gaz tedarik şirketlerinden OSB giriş noktasında satın aldığı doğal gazı OSB’nin kurup işlettiği ölçüm noktalarında katılımcılarına satması, bu ölçüm noktalarından ölçülerek katılımcılarına fatura edilen doğal gaz tüketimlerine ilişkin bilgilerin uzaktan okuma sistemleriyle ya da beyan yolu ile doğal gaz tedarik şirketleri ile paylaşılması ve paylaşılan bu verilere ilişkin veri güvenliği de münhasıran OSB’nin yetki ve sorumluluğundadır.
(...)" kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuat hükümlerinden, doğal gaz piyasasında toptan satışın dağıtım şirketleri ile serbest tüketicilere yapılan doğal gaz satışını ifade ettiği, toptan satışa ilişkin fiyat ve diğer şartların tarifeler yoluyla belirlendiği, Kurum tarafından tarifelerde esas alınacak unsurlar ve şartların belirlendiği, toptan satış tarifelerinin ise ilgili tüzel kişilerce bu esaslar dahilinde belirlendiği ve ilan edildiği anlaşılmaktadır.
Doğal gaz piyasasında toptan satış faaliyeti yürüten davalı idare tarafından 2022 yılı Nisan ayında gerçekleştirilecek toptan doğal gaz satışlarına ilişkin fiyatlar ve diğer hususlar "2022 Yılı Nisan Ayı BOTAŞ Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi" ile belirlenmiş ve söz konusu tarife ilan edilmiştir. Tarife ile 2022 yılı Nisan ayında davalı idareden toptan doğal gaz satın alacak dağıtım şirketleri, serbest tüketiciler, CNG ve LNG müşterileri ile bu müşteri gruplarının tüketimine göre belirlenen kademeler için birim fiyatlar ayrı ayrı tespit edilmiş ve tarifenin uygulanmasına ilişkin diğer hususlar belirlenmiş, ayrıca tarifenin ekinde her bir müşteri grubuna ilişkin özel koşulları düzenleyen "tarife detayına" yer verilmiştir. Davacı şirkete ilgili mevzuat gereği doğal gaz satan ve serbest tüketici olan Başkent OSB'nin doğal gaz satın aldığı Başkent Doğalgaz Dağıtım GYO A.Ş.'nin de dahil olduğu "Botaş'tan Doğal Gaz Satın Alan Dağıtım Şirketleri İçin Doğal Gaz Toptan Satış Fiyatları" yıllık doğal gaz tüketim miktarı 300.000 Sm³ ve altında olan serbest tüketiciler ifade eden Kademe-1 için 3.348212-TL/Sm³, yıllık doğal gaz tüketim miktarı 300.001 Sm³ ve üzerinde olan serbest tüketicileri ifade eden Kademe-2 için ise 9,450000-TL/Sm³ olarak belirlenmiştir.
Davacı tarafından, OSB dışındaki tüketicilere kullanım miktarıyla orantılı bir ücret belirlerken OSB kullanıcılarına böyle bir imkan tanınmadığı, kendi tesisine ilişkin doğal gaz tüketimi yıllık 300.000 Sm³'ün çok altında olmasına rağmen tesisin OSB içinde yer alması ve OSB aracılığıyla gaz temin edilmesi nedeniyle OSB'nin tüketim miktarına bağlı olarak Kademe-2 fiyatından faturalandırma yapıldığı, tüketim miktarı esas alındığında tesisin OSB dışında olması halinde Kademe-1 fiyatından faturalandırılacak iken sırf OSB içinde olduğu için tüketiminin Kademe-2 fiyatından faturalandırıldığı iddia edilmektedir.
Davalı idare tarafından ise davacının Kademe-2 fiyatından faturalandırılmasının OSB mevzuatından kaynaklandığı, OSB içerisinde yer alan tüzel kişilerin OSB üzerinden doğal gaz satın alarak kullanım yaptığı, ancak OSB'lere ilişkin mevzuat hükümleri dahilinde, OSB'nin onayı ile ilgili dağıtım şirketinden doğal gaz satın alınabileceği, bu durumda dağıtım şirketinden doğal gaz alan diğer serbest tüketiciler ile aynı kategoride olunabileceği ve tüketim miktarının yıllık 300.000 Sm³'ün altında olması halinde OSB'nin tüketim miktarından bağımsız olarak Kademe-1 fiyatından tüketim yapabileceği, bu şekilde bir tercih yapılmaması halinde ise OSB'nin tüketim miktarına bağlı olarak Kademe-2 fiyatından faturalandırma yapıldığı savunulmaktadır.
Olayda, davacı şirkete ait tesisin OSB içerisinde yer aldığı, OSB’de yer alan kuruluşların, altyapı ihtiyaçlarını OSB’nin tesislerinden karşılamak zorunda olduğu, OSB’nin izni olmaksızın altyapı ihtiyaçlarının başka bir yerden karşılanamayacağı ve bu amaçla münferiden tesis kurulamayacağı, doğal gazı satın alarak dağıtım ve satışını yapma hakkının sadece OSB’nin yetki ve sorumluluğunda olduğu, bu durumun istisnasının ise organize sanayi bölgelerinin talebi ve muvafakatı ile doğal gaz dağıtım şirketlerinin organize sanayi bölgeleri için şebeke ve bağlantı hattı yatırımları yaparak organize sanayi bölgelerinde dağıtım faaliyeti gerçekleştirebilmesi olduğu, söz konusu kısıtlamalar gereğince OSB'lerin muvafakatı ile dağıtım şirketinin faaliyet gösterdiği haller haricinde OSB'lerdeki tesislerin OSB üzerinden doğal gaz kullanımı yaptığı, OSB tarafından satın alınan doğal gazın kullanıcılara ulaştırıldığı ve faturalandırmanın tek bir kullanıcı olarak OSB üzerinden yapıldığı, belirtilen durumda OSB içerisindeki tesislerin bireysel kullanım miktarının faturalandırmaya etkisinin bulunmadığı anlaşılmaktadır.
OSB mevzuatından kaynaklanan bu durum nedeniyle OSB içerisindeki tesislerin tüketim miktarının dikkate alınmamasına yol açan bu durumun ilgili mercilere aktarılması sonrasında 21/04/2022 tarihinde yürürlüğe giren Usul ve Esaslar ile dağıtım şirketlerinin OSB'nin içerisinde yer alan tüketicilerine ait sayaçlara erişimine imkan sağlanarak OSB içerisinde yer alan kullanıcıların tüketiminin OSB'nin toplam tüketiminden bağımsız olarak tespit edilebilmesi ve buna bağlı olarak her bir kullanıcının kendi yıllık tüketim miktarına bağlı olarak faturalandırılabilmesine imkan tanınmıştır. Bu kapsamda davalı idarenin 2022 yılı Mayıs ayı tarifesiyle birlikte OSB bünyesinde bulunan kullanıcılara yönelik olarak Kademe-1 ve Kademe-2 şeklinde iki ayrı fiyat belirlenmiş, böylece her bir tesis sahibinin OSB'nin toplam tüketiminden bağımsız olarak kendi tüketim miktarı üzerinden faturalandırılması sağlanmıştır.
Diğer yandan, Dairemizin benzer nitelikteki BOTAŞ işlemine karşı açılan E:... sayılı dosyasında 19/04/2022 tarihli ara kararı ile davalı idareden, "(...) 4. Toptan satış fiyat tarifesi kapsamında belirli sektörlerde faaliyet gösteren katılımcıların tüketim miktarına göre kademeli fiyatlandırma yapılmasının maddi ve hukuki gerekçelerinin açıklanmasının (kademeli fiyatlandırmada kullanılan ölçütlerin nasıl belirlendiği hususunun da açıklanması suretiyle) istenilmesine"; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan ise "1. Doğal gaz piyasası toptan satış fiyatlarının belirlenmesinde esas alınacak unsurlar ve şartların belirlenmesine ilişkin olarak Kurul tarafından alınmış olan tüm kararların (ilke kararlarının) bir örneğinin (varsa toptan satış fiyat tarifesi kapsamında belirli sektörlerde faaliyet gösteren katılımcıların tüketim miktarına göre kademeli fiyatlandırma yapılmasına yönelik olarak alınmış olan karar/kararlar dahil olmak üzere) ibrazının istenilmesine, (...)" karar verilmiş, davalı idare tarafından ara kararımıza cevaben sunulan... tarih ve E:... sayılı yazıda, "Kamu İktisadi Teşebbüsü olan Kuruluşumuz tarafından, dünya enerji piyasalarında yaşanan enerji arz güvenliğine ilişkin problemlerin ülkemize yansımasını en aza indirmek, konutlara enerji arzının sürdürülebilirliğini sağlamak ve Kuruluşumuzun finansal dengesini de gözetmek adına 2021 yılı Kasım ayında kademeli fiyatlandırma uygulaması yapılmıştır. (...)" şeklinde beyanda bulunulmuş; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından ara kararımıza cevaben sunulan... tarih ve ... sayılı yazıda, "Toptan satış fiyat tarifesi kapsamında belirli sektörlerde faaliyet gösteren katılımcıların tüketim miktarına göre kademeli fiyatlandırma yapılmasını sınırlandıran veya düzenleyen bir Kurul kararı bulunmamaktadır." şeklinde beyanda bulunulmuştur.
Bu durumda, her ne kadar davacı tarafından tüketim miktarı esas alındığında tesisin OSB dışında olması halinde Kademe-1 fiyatından faturalandırma yapılacak iken sırf tesisin OSB içinde olması ve OSB aracılığıyla doğal gaz kullanmasına bağlı olarak kendi tüketiminin de OSB'nin toplam tüketimi üzerinden faturalandırılması nedeniyle Kademe-2 fiyatından faturalandırma yapıldığı ileri sürülmekte ise de bu durumun davalı idarenin tarife belirleme işleminden değil OSB mevzuatındaki kısıtlamalara bağlı olarak kullanıcıların OSB aracılığıyla doğal gaz temin etmek zorunda olmasından kaynaklandığı, OSB bünyesindeki tüm tüketicilerin OSB üzerinden doğal gaz satın alması nedeniyle OSB bünyesindeki tüm tüketicilerin Kademe-2 fiyatından faturalandırıldığı, 21/04/2022 tarihli Usul ve Esaslar ile söz konusu sorunların çözümlenerek OSB içerisindeki her bir tesisinin kendi tüketiminin ölçülebilmesi ve OSB'nin toplam tüketiminden bağımsız olarak kendi yıllık tüketim miktarı üzerinden faturalandırılabilmesine imkan tanındığı, davalı idare tarafından söz konusu düzenleme sonrasındaki ilk tarife dönemi olan 2022 yılı Mayıs ayında tarifede değişiklik yapılarak sorunun çözüldüğü, Usul ve Esaslar ile düzenleme yapılmadan önce davacının iddia ettiği şekilde OSB tüketicileri bazında Kademe-1 ve Kademe-2 fiyatı belirlenmiş olsaydı dahi OSB mevzuatı gereği tüketicilerin bireysel kullanımı tespit edilemeyeceğinden ve kullanıcılar OSB'nin aboneliği üzerinden doğal gaz tüketimi yapacağından bu fiyatların uygulanma imkanı olmayacağı, kaldı ki davacının Usul ve Esaslar öncesinde de OSB'nin onayı ile ilgili dağıtım şirketinden doğal gaz satın alma imkanının bulunduğu ve bu durumda kendi yıllık tüketimi dikkate alınarak Kademe-1 fiyatı üzerinden doğal gaz tüketimi yapma imkanına sahip olmasına rağmen bu imkandan faydalanmadığı, 300.001 Sm³'ün üzerinde tüketim yapan tüm Kademe-2 tüketicilerine aynı fiyatın uygulanması öngörüldüğünden eşit taraflar arasında ayrım yapmama ilkesinin ihlal edilmediği, bu bakımdan tüketim miktarına göre kademeli fiyat uygulanmasını sınırlayan herhangi bir mevzuat düzenlemesinin mevcut olmadığı da dikkate alındığında davacının iddialarının yerinde olmadığı ve tarifede bu yönüyle hukuka aykırılık bulunmadığı, düzenleme ile enerji arz güvenliğine ilişkin problemlerin ülkemize yansımasının önlenmesi, konutlara enerji arzının sürdürülebilirliğinin sağlanması ve KİT niteliğindeki davalı idarenin finansal dengesininin de gözetilmesinin amaçlandığı, diğer yandan fiyatlarda yaşanan artışın temel sebebinin enerji maliyetinde ve döviz kurunda yaşanan artışlar olduğu, sonuç olarak dava konusu tarifedeki belirlemeler ile davalı ve tüketiciler arasındaki makul dengenin gözeltildiği, bu suretle tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli doğal gazın ulaştırılması aynı zamanda da mali açıdan güçlü ve sürdürülebilir doğal gaz piyasasının oluşturulması amacının göz önünde bulundurulduğu anlaşıldığından, davalı idareye ilgili mevzuat hükümleri ile verilen yetki kapsamında tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 13/05/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.