T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2022/3892
Karar No : 2025/3263
DAVACI : ... İnşaat Makina İthalat İhracat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av....
DAVALI : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın 31/12/2021 tarih ve 31706 sayılı (6. Mükerrer) Resmî Gazete'de yayımlanan, 30/12/2021 tarih ve 10699 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararıyla değiştirilen 16. maddesinin 5. fıkrasının (a) bendinde yer alan, "Dağıtım bölgesinde aynı ölçüm noktasında kurulan lisanssız elektrik üretim tesisleri ve bu tesisler ile ilişkilendirilen tüketim tesislerinde, tüketimi aşan üretim miktarına lisanssız üreticilere ilişkin tek terimli dağıtım tarifesi uygulanır." ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :5346 sayılı Kanun'un öngördüğü muafiyet kapsamında 12/05/2016 tarihinden sonra yapılacak başvurular neticesinde tüketim tesisi ile aynı noktada olan üretim tesisi kuracak olan lisanssız üreticilerin 10 yıl süreyle ihtiyacından fazla ürettiği elektriği YEK Destekleme Mekanizması (YEKDEM) kapsamında satabileceği ve dağıtım bedelinin %100 indirimli uygulanacağından hareketle yatırım kararı alındığı, bu nedenle 10 yıl süreyle indirimli oran üzerinden dağıtım bedeli ödeneceğine ilişkin haklı beklentinin oluştuğu, ancak 10 yıllık süre bitmeden ödeme muafiyetinin sona erdirildiği ve dağıtım bedeli tahakkuk ettirilmeye başlandığı, bu durumun öngörülebilirlik ve hukuki güvenlik ilkelerine aykırı olduğu, ilgili dönemde gerekli koşulları sağlayarak elde ettikleri statü gereği kazanılmış haklarının korunması ve bu duruma uygun bir biçimde geçici düzenleme yapılması gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığının tespiti halinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, esasen bir tüketim tesisinin ihtiyacını karşılamak üzere kurulan, temel olarak tüketimleri için üretim yapan tüketici niteliğinde olan, ancak kendisine tanınan muafiyet sınırını ölçüsüzce aşan bir şekilde ve kurulum amacından uzak bir biçimde faaliyet gösteren lisanssız üretim tesislerinin niteliklerine uygun şekilde bir dağıtım tarife metodolojisinin geliştirildiği, dava konusu düzenleme çerçevesinde lisanssız üretim tesisleri için de bir artış yapılmasının piyasa şartlarına göre takdir edildiği ve piyasada belli taraflar arasında menfaat dengesinin gözetildiği, lisanssız üreticilerin ilgili mevzuat gereği tüketimleri için üretim yapan tüketici niteliğinde oldukları ve bu amacın dışına çıkılması halinde sebep oldukları maliyete katlanmaları gerektiği tespitinden yola çıkılarak tarife değişikliğinin yapıldığı, tarifelerin ilgililer bakımından kazanılmış bir hak veya haklı beklenti oluşturmadığı, zira tarife sisteminde temel kurgunun piyasa katılımcıları arasındaki dengenin sağlanması olduğu, bu dengenin değişen şartlara göre yeniden tesis edilmesinde veya uyarlanmasında Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun (Kurum) yetkisinin bulunduğu, YEKDEM'in dağıtım tarifelerinin ne şekilde düzenleneceğine ilişkin herhangi bir ölçüt getirmediği, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ: Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Davacı şirket tarafından, 31/12/2021 tarih ve 31706 (6. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 30/12/2021 tarih ve 10699 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu Kararı ile Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslarda Değişiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esasların 16. maddesinin 5. fıkrasının (a) bendindeki "Dağıtım bölgesindeki aynı ölçüm noktasında kurulan lisanssız elektrik üretim tesisleri ve bu tesisler ile ilişkilendirilen tüketim tesislerinde, tüketimi aşan üretim miktarına lisanssız üreticilere ilişkin tek terimli dağıtım tarifesi uygulanır." kısmının iptali istenilmektedir.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü azami bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyet kapsamında olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi halinde elektrik enerjisi son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'da kaynak türü bazında belirlenen fiyatlardan alınacağı kurala bağlanmıştır.
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'da, bu Kanun'un amacının, yenilenebilir enerji kaynaklarının elektrik enerjisi üretimi amaçlı kullanımının yaygınlaştırılması, bu kaynakların güvenilir, ekonomik ve kaliteli biçimde ekonomiye kazandırılması, kaynak çeşitliliğin artırılması, sera gazı emisyonlarının azaltılması, atıkların değerlendirilmesi, çevrenin korunması ve bu amaçların gerçekleştirilmesinde ihtiyaç duyulan imalat sektörünün geliştirilmesi olduğu hükme bağlanmış; 3. maddesinin 1. fıkrasının 14. bendinde "YEK destekleme mekanizması", bu Kanun kapsamındaki yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim faaliyeti gösterenlerin faydalanabileceği fiyat, süreler, miktarlar ve bunlara yapılacak ödemelere ilişkin usul ve esasları içeren destekleme mekanizması olarak tanımlanmış; 6/A maddesinde, kendi tüketim ihtiyacını karşılamaya yönelik olarak yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten lisanssız elektrik üretim faaliyetinde bulunan gerçek veya tüzel kişilerin, ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini iletim veya dağıtım sistemine vermeleri halinde I sayılı cetveldeki fiyatlardan on yıl süre ile faydalanabileceği, bu kapsamda iletim veya dağıtım sistemine verilen elektrik enerjisinin görevli tedarik şirketi tarafından satın alınmasının zorunlu olduğu hüküm altına alınmıştır.
Dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, elektrik piyasasında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını tüketim noktasına en yakın kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması ile elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi amacıyla lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usul ve esasların belirlenmesi olduğu; 23. maddesinin 1. fıkrasında, lisanssız üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmalarının esas olduğu hükmü bulunmaktadır.
Olayda, 31/12/2015 tarih ve 29579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın davaya konu değişiklikten önceki 16. maddesinde, 26/12/2016 tarih ve 6808 sayılı Kurul kararıyla yapılan değişiklikle, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi kapsamındaki lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin üretim tesislerinin sistem üzerinde oluşturdukları ek maliyetler dikkate alınarak farklılaştırılabileceği, lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabule hazır tutanağı alan tesisler için geçici kabulün bu tutanağa istinaden yapılması halinde lisanssız üreticilere uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca Kurul tarafından belirlenecek oranda indirimli uygulanacağı kuralı getirilmiştir. Ardından, 01/01/2017-31/03/2017 tarihleri arasında uygulanacak çeyrek dönem tarife tablolarının belirlendiği 29/12/2016 tarih ve 6838 sayılı Kurul kararında, tek terimli tarife sınıfına tabi üreticiler için veriş yönünde dağıtım bedeli, 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedeli ve 31/12/2017 tarihinden sonra geçici kabul alan lisanssız üretim tesisleri için dağıtım bedeli şeklinde farklılaştırmaya gidilmiştir.
Öte yandan, 20.6.2019 tarihli ve 8666 sayılı Kurul Kararı ile de Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esasların 16. maddesine eklenen 5. fıkrasında da, 12.5.2019 tarihli ve 30772 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliğinin 5. maddesinin, birinci fıkrasının (c) bendi kapsamındaki üretim tesislerinden 12.5.2019 tarihi itibariyle yapılacak başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan, YEK destekleme mekanizmasına tabi, kurulu gücü bağlantı anlaşması sözleşme gücü ile sınırlı, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı lisanssız elektrik üretim tesislerinde üretilip bu tesislerle ilişkilendirilen tüketim tesislerinde tüketilen elektrik enerjisine ilişkin olarak tüketimin üretime eşit veya tüketimin üretimden fazla veya az olduğu durumlarda veriş yönünde dağıtım bedelinin, üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl süre ile % 100 indirimli uygulanacağı düzenlemesine yer verilmiştir.
01/01/2022 tarihinde yürürlüğe giren 10699 sayılı Kurul kararında ise, 31.12.2015 tarihli ve 29579 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esasların 16. maddesi değiştirilmiş ve 16. maddesinin 5. fıkrasının (a) bendinde, “Dağıtım bölgesinde aynı ölçüm noktasında kurulan lisanssız elektrik üretim tesisleri ve bu tesisler ile ilişkilendirilen tüketim tesislerinde, tüketimi aşan üretim miktarına lisanssız üreticilere ilişkin tek terimli dağıtım tarifesi uygulanır.” kuralı getirilmiş, böylece 12.5.2019 tarihi itibariyle yapılacak başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. Maddesinin (b) bendi kapsamında yer alan elektrik üretim tesisleri için veriş yönünde her şekilde üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl süre ile uygulanacak % 100 oranındaki dağıtım bedeli indirimi uygulamasına son verilmiş ve tüketimi aşan üretimler için tek terimli dağıtım tarifesi uygulamasına geçilmiştir.
5346 sayılı Kanun’un 6/A maddesine göre, kendi tüketim ihtiyacını karşılamaya yönelik olarak yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten lisanssız faaliyette bulunan kişiler, ihtiyaçlarının üzerinde ürettiği elektrik enerjisini iletim veya dağıtım sistemine verdiklerinde I sayılı cetveldeki fiyatlardan on yıl süre ile faydalanabileceklerdir.
İdarelerin, hizmet etkinliğinin sağlanması için ve normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahip ise de, idareye tanınan bu takdir yetkisi, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına gelmeyeceği gibi, düzenleyici işlemler üzerinde değişiklik yapma yetkisinin, hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkelerine uygun olarak kullanılması, kazanılmış hak ve haklı beklentileri ihlal etmemesi gerekmektedir.
"Kazanılmış hak", yürürlükteki hukuka uygun olarak doğan ve böylece kişiye özgü lehte sonuçlar doğurmuş, daha sonra mevzuat değişikliği ya da işlemin geri alınması gibi durumların varlığına rağmen hukuk düzenince korunması gereken bir haktır. "Haklı beklenti" ise, idarenin ister düzenleyici işlem, ister bir taahhüt, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleridir. Her iki ilkenin de idarelerce düzenleyici işlemlerin kaldırılması ve değiştirilmesi aşamasında gözardı edilmemesi gerekmektedir. Bu husus, Anayasa Mahkemesinin 16/11/2017 tarih ve E:2016/195, K:2017/158 sayılı kararında da; "hukuk devletinin önemli bir unsuru olarak hukukî güvenlik ilkesinin, sadece bireylerin devlet faaliyetlerine duyduğu güveni değil, aynı zamanda yürürlükteki mevzuatın süreceğine duyulan güveni de içerdiği ve yürürlükte bulunan hukuk kurallarına uygun olarak gerçekleşmiş kazanılmış hakları korumanın yanında kazanılmış hakka dönüşmemiş beklentileri de belli ölçüde koruduğu" şeklinde ifade edilmiştir.
Uyuşmazlıkta da, 12.5.2019 tarihi itibariyle yapılacak başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan lisanssız üreticilere ilişkin olarak üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren 5346 sayılı Kanun'da öngörülen YEKDEM'den yararlanma süresi olan on yıl boyunca dağıtım bedelinin % 100 oranında indirimli uygulanacağı hukuken taahhüt edilmiş olup, bu hukukî taahhüt, indirimli bedelin davacı şirket yönünden uygulanmaya başlandığı tarihten itibaren dava konusu düzenleme ile ortadan kaldırılmıştır. Davacı ise, bu taahhüde güvenerek üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl süre ile uygulanacak % 100 oranındaki dağıtım bedeli indiriminden yararlanacağı öngörüsüyle lisanssız elektrik üretimine ilişkin yatırımını gerçekleştirmiştir.
Bu bağlamda, lisanssız üreticiler için yatırım maliyetinin bir parçası olan dağıtım bedelinin 6808, 6838, 7070 ve 8666 sayılı Kurul kararlarıyla YEKDEM süresince indirimli uygulanacağına yönelik düzenlemelere dayanarak davacının yatırım kararı aldığı ve taahhüt edilen teşvik indiriminin miktar ve süresini esas alarak ticari ve mali planlamalar da yaptığı için indirimli dağıtım bedelinden 10 yıl süre ile yararlanacağı yolunda haklı beklentisinin bulunduğu açıktır. Buna karşın Elektrik Piyasası Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliğinin 5. maddesinin, birinci fıkrasının (c) bendi kapsamındaki üretim tesislerinden 12.5.2019 tarihi itibariyle yapılacak başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan lisanssız elektrik üreticilerine on yıl süre ile tanınan % 100 oranındaki dağıtım bedeli indirimi, dava konusu Kurul Kararı ile kaldırılmak suretiyle yenilenebilir enerjiye dayalı lisanssız elektrik santrallerinin amortisman süreleri dolmadan dağıtım bedelleri rasyonel olmayan bir oranda artırılmış ve lisanssız üreticiler açısından hak kaybına yol açmıştır.
Her ne kadar davalı idarece lisanssız üretim tesisleri için tarife kapsamındaki fiyatlarda piyasa koşullarının ve maliyetlerin gerektirdiği biçimde herhangi bir artış yapılmaması durumunda, dağıtım şirketlerinin ihtiyaç duydukları geliri tarife aracılığıyla elde edememesinden dolaylı dağıtım faaliyetinin gereği gibi yerine getirilemeyeceği, piyasada belli taraflar arasında menfaat dengesi gözetildiği, lisanslı üreticiler yönünden haksız rekabete yol açacağı, lisanssız elektrik üretim tesislerinin kendilerine kanunen tanınan muafiyet sınırını aşan şekilde ticari bir faaliyet yürütür gibi davrandıklarından bahisle bu tesislerin dağıtım sistemine verdikleri enerjiye uygulanacak dağıtım bedelinin yeniden değerlendirilmesine ihtiyaç duyulduğu belirtilmek suretiyle dava konusu düzenlemelerin kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek yapıldığı ve bu konuda idarenin takdir yetkisi bulunduğu iddia edilmekte ise de; dosyadaki mevcut belge ve bilgilerden, davalı idarenin bu iddialarını destekleyen ve davaya konu düzenlemelerin yapılmasına esas teşkil eden objektif, hukuki ve/veya teknik gerekçelerin ve haklı nedenlerin ortaya konulamadığı, herhangi bir geçiş süreci de öngörülmeksizin dağıtım bedelindeki teşvik indiriminin tamamen kaldırılarak hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkelerinin ihlal edildiği görülmektedir.
Öte yandan, yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımının yaygınlaştırılması amacıyla çıkarılan 5346 ve 6094 sayılı Kanunlar ile üretici firmaların yenilenebilir enerjiden elektrik üretmeye yönelik taleplerinin artırılması hedeflenmiştir.
5346 sayılı Kanun’un amacında da belirtildiği üzere, yenilenebilir enerji kaynaklarının elektrik enerjisi üretimi amaçlı kullanımının yaygınlaştırılması, bu kaynakların güvenilir, ekonomik ve kaliteli biçimde ekonomiye kazandırılması, kaynak çeşitliliğin artırılması, sera gazı emisyonlarının azaltılması, atıkların değerlendirilmesi, çevrenin korunması yenilenebilir enerji kaynaklarına duyulan ihtiyaç ve enerjinin bu kaynaklardan sağlanmasının önemi dikkate alındığında, 6808, 6838, 7070 ve 8666 sayılı Kurul Kararlarında atıf yapılan tek terimli dağıtım tarifesi üzerinden % 100 oranındaki indirim uygulamasına 10 yıllık süre dolmadan tamamen son verilmesi, 5346 sayılı Yasanın amacına ve elektrik üretimi sektöründeki yenilenebilir enerji payının artırılması hedefine de aykırılık taşımaktadır.
Bu itibarla, 12.5.2019 tarihi itibariyle yapılacak başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan lisanssız üreticilere ilişkin olarak üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren 5346 sayılı Kanun'da öngörülen YEKDEM'den yararlanma süresi olan on yıl boyunca dağıtım bedelinin % 100 oranında indirimli uygulanacağı taahhüt edilmiş davacı açısından bu durumun, kalan süre boyunca da aynı teşviğin uygulanacağı yönünde haklı bir beklenti teşkil ettiği; dava konusu Kurul Kararı ile söz konusu teşvik uygulamasının zamanından önce hukuken haklı ve geçerli ve/veya teknik neden ortaya konulmaksızın ve herhangi bir geçiş süreci de öngörülmeksizin tamamen kaldırılarak hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkelerinin ihlal edildiği sonucuna varıldığından, 31/12/2021 tarih ve 31706 (6. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 30/12/2021 tarih ve 10699 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu Kararı ile Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslarda Değişiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esasların 16. maddesinin 5. fıkrasının (a) bendindeki düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
5999-3 sayılı Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Görevli Tedarik Şirketlerinin Tarife Uygulamalarına İlişkin Usul ve Esaslar'ın (Usul ve Esaslar) 16. maddesine, 20/06/2019 tarih ve 8666 sayılı Kurul kararıyla eklenen beşinci fıkra ile 12/05/2019 tarihli ve 30772 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliğinin 5. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamındaki üretim tesislerinden, 12/05/2019 tarihi itibarıyla yapılacak başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan, YEK Destekleme Mekanizmasına tabi, kurulu gücü bağlantı anlaşması sözleşme gücü ile sınırlı, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı lisanssız elektrik üretim tesislerinde tüketimin üretime eşit veya tüketimin üretimden fazla veya az olduğu durumlarda veriş yönünde dağıtım bedeli üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl süre ile % 100 indirimli uygulanmasına karar verilmiştir.
Daha sonra, 01/01/2022 tarihinde yürürlüğe giren 10699 sayılı Kurul kararıyla, Usul ve Esaslar'ın 16. maddesi değiştirilerek anılan maddenin önceki halinde yer alan beşinci fıkra kapsamındaki tesisler için uygulanan dağıtım bedeli indirimi kaldırılmıştır.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı tarafından, davanın süresinde açılmadığının tespiti halinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Davalı idarenin usule yönelik itirazı geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, Kurumun bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten sorumlu olduğu kurala bağlanmış; 5. maddesinde, tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak ve dağıtım için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmek Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olduğu; 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, üretim faaliyetinin, lisans almak şartıyla yürütülebilecek elektrik piyasası faaliyetlerinden biri olduğu; 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü azami bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyet kapsamında olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi halinde elektrik enerjisinin son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarih ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği; 17. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun kapsamında düzenlenen ve bir sonraki dönem uygulanması önerilen tarifelerin, ilgili tüzel kişi tarafından Kurulca belirlenen usul ve esaslara göre, tarife konusu faaliyete ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedellerini içerecek şekilde hazırlanacağı ve onaylanmak üzere Kuruma sunulacağı, Kurulun, mevzuat çerçevesinde uygun bulmadığı tarife tekliflerinin revize edilmesini isteyeceği veya gerekmesi halinde re'sen revize ederek onaylayacağı, ilgili tüzel kişilerin Kurul tarafından onaylanan tarifeleri uygulamakla yükümlü olduğu kurala bağlanmıştır.
Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 9. maddesinin birinci fıkrasında, "Dağıtım tarifesi; elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan kullanıcılara eşit, taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin hüküm ve şartlardan oluşur."; ikinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; ilgili dağıtım şirketi için belirlenen verimlilik hedefine ulaşılması ölçüsünde, dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamında gerekli olan yatırım harcamaları ile yatırım harcamalarına ilişkin makul bir getiri, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme-bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti ve iletim tarifesi kapsamında ödenen tutarlar gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetler dikkate alınarak belirlenir."; dördüncü fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin belirlenmesi, teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranlarının tespiti ve değiştirilmesi ile oluşacak maliyetin tarifelerde yer alması ve tüketicilere yansıtılmasına ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan tebliğ ile düzenlenir."; beşinci fıkrasında, "Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller; bağlantı durumu, tüketim miktarı ve kullanım amacı gibi ölçütler esas alınarak farklı seviyelerde belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki haliyle, Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, elektrik piyasasında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarını tüketim noktasına en yakın kendi üretim tesisinden karşılaması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve küçük ölçekli üretim kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması ile elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi amacıyla lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek, gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usul ve esasların belirlenmesi olduğu; 23. maddesinin birinci fıkrasında, lisanssız üretim yapan gerçek ve tüzel kişilerin kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmalarının esas olduğu; 34. maddesinin üçüncü fıkrasında, bu Yönetmelik kapsamındaki üretim tesislerinde üretilen elektrik enerjisinin, bu Yönetmelikte belirtilen istisnalar dışında ticarete konu edilemeyeceği belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdarenin düzenleyici işlem yapabilme yetkisi, Anayasa'nın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olup, mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla idarece düzenleyici işlemler yapılabileceği kuşkusuzdur. Kamu hizmetlerinin hangi şartlar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden tespit etmek her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara uyum sağlamak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla ve kurallar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişikliklerin yapılması konusunda da idareye takdir yetkisi tanınmıştır.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlardaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Kamu hizmetlerinin değişen şartlara uyarlanması ve geliştirilmesi ihtiyacı, idarelere, kamu hizmetinin sunumuna ilişkin düzenleyici işlemlerin değiştirilebilmesi ya da yürürlükten kaldırılabilmesi imkanını tanımakta olup, diğer idareler ile karşılaştırıldığında, bağımsız idari otoritelerin düzenleme yapma ve mevcut düzenlemelerde değişiklik yapma yetkisinin, düzenlemeye tabi piyasanın dinamik ve teknik yapısı gereği daha kapsamlı olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
Elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasını teminen gerekli düzenlemeleri yapmak, dağıtım için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit ederek gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda değiştirmek ve dağıtım tarifelerini incelemek ve onaylamak Kurumun yetkileri arasındadır.
4628, 5346 ve 6446 sayılı kanunlarda lisanssız elektrik üreticilerine dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerden indirim uygulanacağına yönelik herhangi bir düzenleme bulunmamakla birlikte, Kurum tarafından genel düzenleme yetkisine istinaden, 8666 sayılı Kurul kararıyla 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan lisanssız elektrik üretim tesisleri için üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl boyunca uygulanacağı bildirilen dağıtım bedeli indirimi, 01/01/2022 tarihinde yürürlüğe giren dava konusu 10699 sayılı Kurul kararıyla kaldırılmıştır.
Uyuşmazlığın esasını, üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl süreyle dağıtım bedelinin indirimli olarak ödeneceğine ilişkin teşvik uygulamasının düzenleyici işlem ile kaldırılması oluşturduğundan, belirli bir süre boyunca verileceği öngörülen bir teşviğin, bu süre dolmadan sonlandırılması, "kazanılmış hak" ve "haklı beklenti" kavramları bağlamında ele alınmalıdır.
"Kazanılmış hak", yürürlükteki hukuka uygun olarak doğan ve böylece kişiye özgü lehte sonuçlar doğurmuş, daha sonra mevzuat değişikliği ya da işlemin geri alınması gibi durumların varlığına rağmen hukuk düzenince korunması gereken bir haktır. Bir hakkın, kazanılmış hak olarak nitelendirilebilmesi için, kişinin bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş olması gerekmektedir.
Bir faaliyetin belirli şartlar altında ve çeşitli imkanlar tanınarak gerçekleştirilebilmesi yetkisini veren hukuki düzenlemelerin kalıcı olduklarının kabulü mümkün olmadığından, sonradan ortaya çıkan yeni şartların, değişiklik yapılmasını kaçınılmaz kılması halinde hukuki düzenlemelerin değişebileceği hususu göz önünde bulundurulduğunda, dağıtım bedelinde indirim uygulamasının geleceğe dönük olarak kaldırılmasının kazanılmış hak ihlali olarak değerlendirilemeyeceği açıktır.
"Haklı beklenti" ise, idarenin ister düzenleyici işlem, ister bir taahhüt, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleridir. Kazanılmış hak ilkesinde olduğu gibi, haklı beklentilerde de, kamu hizmetlerinin değişkenliği ve adaptasyonu ilkesi ile hakkaniyet, hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkeleri arasında bir tür uzlaşma veya dengeleme sağlanmaktadır. Bu nedenle, kişilerin idareden bu tür beklentilerinin ilelebet veya çok uzun bir gelecek için değil, ancak makul ve öngörülebilir bir gelecek için haklı olacağı kabul edilmelidir. Buradaki makul süre için somut ve genel bir süre bulunmamakla birlikte, bahsi geçen hakkın niteliğine, kişiler nezdinde doğuracağı mağduriyetin derecesine ve kamu açısından getireceği mali külfetlerin ve kamusal yükümlülüklerin ağırlığına göre idarece takdir edilebilecektir (ULUSOY Ali D., Yeni Türk İdare Hukuku, 2021, Ankara, s. 453).
Düzenleyici işlemin değişmesinden kaynaklanan haklı beklentilerde dikkat edilmesi gereken durum, yeni düzenleme ile amaçlanan kamu yararı değildir. Önemli olan önceki düzenlemeye yönelik haklı beklenti içine giren bireyin haklı beklentisinin kamu yararına olumsuz etkisinin olup olmadığının değerlendirilmesidir (KNIGHT Dean R., Estoppel (principles?) in Public Law: The Substantive Protection of Legitimate Expectations, Master of Law, The University of British Columbia, 2004, Canada, s. 140).
Dava konusu Kurul kararıyla, 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan lisanssız elektrik üretim tesisleri için üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl boyunca indirimli dağıtım bedeli uygulanacağına ilişkin beklentilerin, korunması gereken haklı beklenti niteliğinde olup olmadığının değerlendirilmesi gerekir.
Haklı beklentilerin korunmasının genel olarak üç aşamalı bir değerlendirmenin sonucunda mümkün olduğu kabul edilmektedir. Buna göre ilk aşamada bir beklentinin var olması, ikinci aşamada beklentinin haklı olması ve üçüncü aşamada ise beklentiyi gerektiren baskın kamu yararının olmaması gerekmektedir. Eğer beklenti tüm bu şartları taşıyor ise hukuken korunmaya değer asgari şartları taşıdığı varsayılır (GİŞİ Selçuk, Haklı Beklentiler İlkesi, Doktora Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, 2016, Ankara, s. 107). Haklı beklenti davalarında ikili ispat yükü vardır. Davacı konumunda bulunan haklı beklenti sahibi, haklı bir beklentisinin olduğunu kanıtlarken, idarenin de beklentinin korunmaması için baskın bir kamu yararının varlığını kanıtlaması gerekir.
Haklı beklentilere ilişkin Anayasa Mahkemesinin yaklaşımı incelendiğinde, Mahkemenin 20/09/2012 tarih ve E:2012/65, K:2012/128 sayılı kararına göre, kanunların uzun süreli uygulanmasına güvenerek hayatını yönlendiren, hukuki iş ve işlemlere girişen bireyin, bu kanunların uygulanacağı yolunda oluşan beklentisinin mümkün olduğunca korunması gerekmekle birlikte, hukuki güvenlik ilkesi, her türlü beklentinin korunmasını zorunlu kılmamaktadır. Bir beklentinin hukuken koruma görebilmesi için, haklı beklenti seviyesine ulaşması gerekmektedir. Beklentinin haklı olup olmadığı tespit edilirken başvurulacak ölçüt ise "hakkaniyet"tir.
Diğer yandan, Anayasa Mahkemesinin 15/11/2017 tarih ve E:2016/133, K:2017/155 sayılı kararında da ifade edildiği üzere, kişilerin mevcut kurallar çerçevesindeki tüm beklentilerinin mutlak suretle hukuken korunması, kuralların değişmezliğine yol açabileceği gibi, kuralların değiştirilmesini anlamsız kılabilecek sonuçlara da yol açabilmektedir. Oysa hukuk, toplumun değişimine ve gelişimine koşut olarak değişime açık ve yaşayan bir varlık olduğundan, her değişiklikte olduğu gibi kişilerin değişen kurallardan etkilenmesi kaçınılmazdır. Bir kuralda yapılan değişikliğin kişilerin elde etmeyi bekledikleri haklara etkisinin tespit edilmesinde ise, söz konusu kuralın değiştirilme gerekçelerinin gözetilmesi zorunludur.
Benzer bir şekilde, Anayasa Mahkemesinin 25/07/2019 tarih ve E:2017/18, K:2019/66 sayılı kararında da işaret edildiği üzere, haklı beklenti, bireyin kendisine güvenerek hareket ettiği, lehine olan bir kanunda öngörülemez bir değişiklik yapılması ve bu öngörülemez değişikliğin herkes yönünden objektif olarak beklenebilecek bir beklentiyi sonuçsuz bırakması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gündeme gelmekle birlikte, bir beklentinin hukuken korunabilmesi için anılan şartların gerçekleşmesi yeterli olmayıp bu beklentinin korunmasına engel teşkil eden bir kamu yararının da bulunmaması gerekmektedir. Bu yönüyle anayasa yargısında kişi yararıyla kamu yararının karşı karşıya geldiği durumlarda ancak önemli bir kamu yararı bulunmadığında haklı beklentinin korunması kabul edilebilir. Aksi takdirde kanun koyucunun kamu yararını gerçekleştirmek üzere değişen şartlara göre yeni politikalar belirlemesi imkanı önemli ölçüde zedelenebilir.
Anayasa Mahkemesinin bahse konu kararlarında da değinildiği üzere, dava konusu düzenlemeden önceki 8666 sayılı Kurul kararının, davacı açısından haklı beklenti oluşturup oluşturmadığı ve dava konusu düzenlemelerin haklı beklentilerin korunması ilkesini ihlal edip etmediğinin tespitinde, söz konusu düzenleme ile yapılan değişiklik, kamu hizmetinin sunumu açısından zorunluluk taşıma ve baskın bir kamu yararına uygun olma gerekçeleri yönünden irdelenmelidir.
Kişisel yarar ile baskın bir kamu yararının karşı karşıya geldiği hallerde baskın bir kamu yararının bulunması durumunda haklı beklentilerin korunması ilkesinin ihlal edilmeyeceği göz önünde bulundurulmalıdır.
Uyuşmazlık, beklentinin haklılığı ve beklentinin korunmaması için baskın bir kamu yararı olup olmadığı yönünden ele alındığında;
Beklentinin varlığı, haklılığı ve korunmaması için baskın bir kamu yararı olup olmadığı hususları çerçevesinde kanunlarda bir düzenleme bulunmamakla birlikte, Kurulun genel düzenleme yetkisi kapsamında dağıtım bedelinden indirim kararı aldığı ve bu uygulamanın da bir buçuk yıl sürdüğü dikkate alındığında beklentinin varlığının kabulü gerekmektedir.
Dağıtım tesisinin varlığı dağıtım faaliyetinin yürütülebilmesi için zorunlu olup, 6446 sayılı Kanun, dağıtım şirketlerini, dağıtım tesislerini yenilemek, kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmakla yükümlü kılmıştır. Kamu hizmeti niteliğindeki bu faaliyetin yerine getirilebilmesi için oluşan maliyet ise, "dağıtım bedeli" adı altında kullanıcılara yansıtılmaktadır. Anılan Kanun'da dağıtım faaliyeti için onaylanan gelir tavanları ile öngörülen dağıtıma esas enerji ve abone grubu oransallıkları ile elde edilen dağıtım bedelinin yansıtılmasında herhangi bir istisnai kurala yer verilmeyerek dağıtım sistemi kullanıcılarının tamamı yükümlü kılınmıştır.
Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, dağıtım şirketleri için davalı idare tarafından yapılan gelir düzenlemesinin bir sonucu olarak onaylanmakta olup, dağıtım şirketlerinin yürüttüğü dağıtım faaliyetinin ilgili mevzuatta belirtilen standartlarda sunulması için gelir tavanı yöntemi kullanılarak dağıtım hizmeti karşılığında elde edilecek gelir miktarları belirlenmektedir. Gelir tavanı, bir şirketin faaliyetiyle ilgili yapılması gereken işletme giderleri ve yatırım harcamaları göz önüne alınarak o faaliyetin maliyet esaslı olarak sürdürülebilmesi için gerekli giderler toplamını ifade etmektedir. Dağıtım şirketlerinin elde edeceği gelir, davalı idare tarafından onaylanan gelir tavanı ile sınırlı olup tarifede bir kullanıcı grubuna dağıtım sistem kullanım bedellerinin tam ve doğru yansıtılmaması halinde tarife sistemi ile kullanıcılar arasında sağlanan dengenin bozulacağı anlaşılmaktadır.
Lisanssız elektrik üretim tesislerinin, kendi ihtiyaçlarını karşılamak için üretim yapmaları esas olup, kurulu gücü azami 1 megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerine yönelik lisanssız üreticilerin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf tutulması, söz konusu üreticilerin lisanslı üreticiler gibi doğrudan piyasa faaliyetine konu edilebilecek elektrik üretimi gerçekleştirecekleri anlamını taşımamaktadır. Ancak, bu tesislerce ihtiyaç fazlası üretimin sisteme verilmesi halinde dağıtım tarifesi uygulanmaktadır.
5346 sayılı Kanun'un I sayılı Cetvelinde yenilenebilir enerji kaynağına dayalı üretim tesislerinin ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini iletim veya dağıtım sistemine vermeleri halinde uygulanacak fiyatlar belirlenmiş olup, YEKDEM kapsamındaki lisanslı üreticilerin yanı sıra lisanssız üreticiler de bu fiyatlardan on yıl süreyle faydalanabilmektedirler. Buna karşılık, dava konusu düzenlemelerden önce, YEKDEM kapsamındaki lisanssız ve lisanslı üreticilerin kaynak türü bazında elektrik enerjisi satış fiyatları aynı olmasına rağmen, dağıtım bedeli yönünden lisanssız üreticiler lehine indirim uygulandığı; YEKDEM kapsamında olmayan lisanslı üreticilerin ise serbest piyasa satış fiyatından elektrik enerjisi sattıkları gibi, dağıtım bedeli indiriminden de yararlanamadıkları görülmektedir. Dolayısıyla hem elektrik enerjisi satış fiyatı hem de dağıtım bedeli indirimi dikkate alındığında, lisanslı üreticilerle kıyaslandığında lisanssız üreticilerin daha yüksek gelir elde ettiği anlaşılmaktadır. Ayrıca, lisanssız üreticilerin elde ettiği gelirin daha da artması sonucunda mevcut piyasa şartlarında dağıtım bedeli indiriminin sürdürülmesi durumunda, lisanslı üreticilerin daha fazla dağıtım bedeli ödememesi dolayısıyla nihai tüketicilerin tarifesinin artmasına yol açacağından, dağıtım bedeli indiriminin kaldırılmasının, elde edilen gelir ile katlanılan maliyet arasındaki dengenin sağlanmasına ve nihai tüketicilerin tarifesinde oluşacak artışın önlenmesine yönelik olduğu görülmektedir. Başka bir ifadeyle, sabit fiyat garantisi üzerinden yapılan elektrik enerjisi satışından elde edilen gelir ile bu elektriğin üretimi için katlanılan dağıtım bedeli maliyeti arasındaki denge lisanssız üreticiler lehine bozulacağından, dağıtım bedeli tarifesinde yapılacak artışa, lisanslı üreticiler dolayısıyla nihai tüketicilerin katlanması gerekmektedir.
Lisanssız üreticilerin enerji satışından elde ettiği gelir artarken, %100 indirimli dağıtım bedeli ödemeye devam etmeleri halinde teşvik kapsamında ödenmeyen dağıtım bedeli tutarının nihai tüketicilere yansıtılmaması amacıyla söz konusu teşvik indiriminin kaldırıldığı anlaşılmaktadır. Dava konusu Kurul kararının, anılan teşvik indirimi kaldırılmak suretiyle nihai tüketicileri korumaya matuf olarak tesis edildiği dikkate alındığında, 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan lisanssız elektrik üretim tesislerinin %100 indirim teşvikinin on yıl boyunca devam edeceği yönündeki beklentilerin korunmamasında baskın bir kamu yararı bulunduğu ve hakkaniyete aykırı düşmediği görülmektedir.
Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD) ise, haklı beklentilere, tacirlerin basiretli davrandığı ön kabulüyle yaklaşmaktadır. Ekonomik alanda özellikle piyasa şartlarının çok sık değiştiği alanlarda sürekli değişiklik gereklidir. Bu nedenle ekonomik aktörler bunu öngörmek zorundadır. Ayrıca, piyasa taleplerinin gerektirdiği değişiklikler nedeniyle gerekli olduğu alanlarda beklenti içine girilemeyeceği ifade edilmiştir. Buna karşın ATAD, dikkatli ve öngörülü ekonomik aktörün takip etmesi makul olmayan değişiklikte korunması gereken beklentinin haklı olacağını belirtmektedir (aktaran GİŞİ Selçuk, Haklı Beklentiler İlkesi, Doktora Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, 2016, Ankara, s. 119). Lisanslı üreticilere kıyasla lisanssız üreticilere belli bir avantaj sağlanarak yenilenebilir enerji kaynaklarının toplam elektrik üretimindeki payının arttırılması amacıyla verilen ek teşviğin her zaman kaldırılabileceğinin basiretli bir tacir tarafından öngörülmesi beklenir. Düzenleyici işlemin ani olmayan değişikliği, öngörülebilirliğin tesis edilmesi sebebiyle haklı beklentiyi orantısız bir şekilde ihlal etmemektedir. Bu sebeple, düzenleyici işlem değişikliğinin bireyler tarafından önceden öngörülebildiği durumlarda haklı beklenti oluşmaz (CRAIG Paul, Administrative Law, Fourth Edition, 1999, London, s. 619).
Bununla birlikte, "R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Kahn" davasından hareketle, bir haklı beklentinin esas yönünden korunması her zaman bu beklentinin lehinde bir karar alınacağı şeklinde anlaşılmamalıdır. Korunması gereken daha baskın bir kamu yararı bulunması durumunda söz konusu beklenti karşılanmayabilecektir. Baskın kamu yararının belirlenmesi de takdir yetkisiyle açıklanabilecek bir durumdur (OĞURLU Yücel, İdari Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma İdari Ceza Hukuku ve İdari Cezalara Karşı Başvuru Yolları, 2001, Ankara, s. 259). ATAD da, "Dieckmann and Hansen GmbH v. Commission" davası temelinde, baskın bir kamu yararı olduğu gerekçesiyle geçiş düzenlemesi öngörmeyen ticari ve ekonomik temelli haklı beklentilerin genellikle korunmadığına karar vermiştir (ALTINDAĞ Halil, Yürürlükte Olan Yasalara ve İdari Düzenleyici İşlemlere Güvenden Kaynaklanan Haklı Beklenti Kavramı ve Korunması, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2010, İstanbul, s. 61).
Uyuşmazlık ABAD (ATAD) kararıyla birlikte değerlendirildiğinde, yapılan işlemin dönemsel olarak sürekli düzenlenen tarifenin miktarına ilişkin olması ve dava konusu Kurul kararının davacının yeni duruma uyum sağlaması için birtakım iş ve işlemleri yapmasını gerektirecek mahiyette olmaması hususları dikkate alındığında, düzenleme yapılırken geçiş dönemi öngörülmemesinde hukuka aykırı bir yön görülmemiştir.
Öte yandan, 25/11/2020 tarihinde 6446 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (g) bendi ile bağlantı anlaşmasındaki sözleşme gücü ile sınırlı olmak kaydıyla yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin de lisans alma yükümlülüğünden muaf tutulması, tüm kullanıcılara yansıtılacak dağıtım bedellerinin yeniden değerlendirilmesini gerektirmekte olup, dağıtım bedelindeki indirim oranının on yıl süreyle değiştirilemeyeceğinin kabulü, çeşitli değişken maliyet unsurlarından etkilenen elektrik piyasasının yapısıyla bağdaşmamaktadır.
Dolayısıyla, tarifelerin geleceğe yönelik ve belirli bir süre için yapılıyor olması, tarifede yer alacak unsurların zaman içerisinde değişkenlik gösterebilecek olması, faaliyetle ilgili maliyetlerin dönemler arası değişkenlik göstermesi, bu maliyetlerin ilişkilendirileceği yükün tüm sistem kullanıcılarını etkilemesi, kullanıcı sayısı ve enerji talebinin değişkenlik arz etmesi gibi birçok unsur göz önünde bulundurulduğunda, daha önce mevcut şartlar gözetilerek ve söz konusu şartların belirli bir süreyle devam edeceği öngörüsüyle bu süre boyunca uygulanması planlanan dağıtım bedeli üzerinden indirim teşviğinin sürekliliğinden bahsedilemez.
Davalı idarenin 01/01/2022 tarihi itibarıyla lisanssız üreticilerin ödeyeceği dağıtım bedelini yeniden belirlerken, 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan lisanssız elektrik üretim tesisleri yönünden herhangi bir istisna tanımamasında güdülen amacın nihai tüketicileri korumak olduğu açık olup, lisanssız üreticilerin geleceğe ilişkin bireysel beklentilerinin, anılan yönde düzenleme yapılmasıyla öngörülen baskın kamu yararından daha üstün tutulması beklenemez.
Bu itibarla, daha önce 8666 sayılı Kurul kararlarıyla tanınan teşviğin, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasını teminen, 6446 sayılı Kanun'un ve ikincil mevzuatın tanıdığı yetkiye istinaden kaldırılmasının kamu hizmetinin sunumu açısından gerekli olduğu, baskın kamu yararına ve hakkaniyete uygun bulunduğu, bu bağlamda haklı beklentilerin korunması ilkesinin ihlalinden söz edilemeyeceği anlaşıldığından, söz konusu indirim oranının korunması yönünde geçiş düzenlemesine yer verilmesinin gerekli olmadığı ve dava konusu Kurul kararında bu yönüyle hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 22/10/2025 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
8666 sayılı Kurul kararıyla, 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan lisanssız elektrik üretim tesislerine uygulanan dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerin üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl süre ile %100 oranında indirimli uygulanmasına karar verilmiştir.
Davacı şirketin, lisanssız üreticilere ilişkin indirimli dağıtım bedelinden 10699 sayılı Kurul kararının tesis edildiği tarihe kadar yararlandığı görülmektedir. Bu kapsamda, 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanılması sonrasında üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl boyunca indirimli dağıtım bedeli uygulanacağının belirtilmesinin kazanılmış hak teşkil edip etmediğinin irdelenmesi gerekmektedir.
Bunun için, dağıtım bedelinin on yıl süreyle indirimli oran üzerinden ödeneceğine ilişkin 8666 sayılı Kurul kararı dolayısıyla, bu süre dolmadan 10699 sayılı Kurul kararı ile dağıtım bedelindeki indirimin kaldırılıp kaldırılamayacağı hususu çözüme kavuşturulmalıdır.
Öğretide ve içtihatta kazanılmış hakkın tam bir tanımı yapılamamış, niteliği ve kapsamı hakkında görüş birliğine varılamamıştır. Kazanılmış haklara özel hukuk dalında ve genellikle medeni hukuk alanında rastlandığı halde, statü hukuku esasına dayalı, nesnel ve düzenleyici kuralların egemen olduğu idare hukuku alanında bu tür bir haktan genellikle söz edilmemektedir. Burada, ancak statü hukukunun olanak verdiği oranlarda ve şartlarda, genel durumun kişisel duruma dönüşmesinden sonra kazanılmış haklar ortaya çıkabilmektedir. (AYM, E:1976/45, K:1977/1, 13/01/1977)
Kazanılmış hakkın doğumu için ilgili düzenlemenin yürürlüğü döneminde bir hukuk kuralına uygun şekilde bütün sonuçları ile edinilmesi, ilgilileri lehine doğan hukuki durumların ortaya çıkması gerekir. Hak, bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmedikçe, diğer bir ifadeyle, gerçekten kazanılmadıkça, buna dayanılarak kazanılmış hakkın varlığı ileri sürülemez. Yalnızca bir hukuki durumun tamamlanmasından sonra ilgilileri lehine hak doğurması mümkündür. Başka bir ifadeyle, söz konusu hakkın hukuk düzeni tarafından korunmaya değer bir aşamaya gelmesi, bu aşamaya gelinmedikçe kazanılmış hakkın söz konusu olmamasıdır. (OĞURLU Yücel, İdari Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma İdari Ceza Hukuku ve İdari Cezalara Karşı Başvuru Yolları, 2001, Ankara, s. 96)
Kazanılmış hak kavramı yerine "hak yaratıcı işlemler" kavramını kullanan GÖZLER'e göre, hak yaratıcı işlem ifadesinde geçen hak kelimesi subjektif hak demek değildir. İdari işlemlerin bir kısmı (şart işlemler) zaten doğrudan doğruya subjektif hak yaratmazlar; hukuki durumlar yaratırlar; subjektif haklar bu durum içinde bulunmaktan dolayı daha sonra doğabilir. O nedenle bu hak yaratıcı işlemler aslında hak değil, bir avantaj yaratırlar. (GÖZLER Kemal, İdare Hukuku, Cilt I, 2019, Bursa, s. 1246) (...) Kazanılmış hak yalnızca subjektif bir işlemden doğmaz, fakat genel bir durumun kişiye tanınmasından (şart-işlem) da doğabilir. (aktaran TAN Turgut, İdari İşlemin Geri Alınması, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, 1970, s. 58)
Bu noktada, (...) idari işlem ve kararların gerek geri alınması gerek kaldırılması konusunda, en başta göz önünde tutulan esas bunların doğurduğu birel ve özgül sonuçların değişmezliğidir. Hukukun genel ilkelerinden olan bu kural, hukuki güven ve kararlılık gereğine dayanmakta, işlem ve kararların bireyler lehine meydana getirdiği durumlara riayeti zorunlu kılmaktadır. (DURAN Lütfi, İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayını, 1982, s. 421-422)
Hukuk devletinin önemli bir unsuru olarak hukuki güvenlik ilkesi, sadece bireylerin devlet faaliyetlerine duyduğu güveni değil, aynı zamanda yürürlükteki mevzuatın süreceğine duyulan güveni de içerir. Bu nedenle hukuki güvenlik ilkesi, yürürlükte bulunan hukuk kurallarına uygun olarak teessüs etmiş kazanılmış hakları korumanın yanında kazanılmış hakka dönüşmemiş beklentileri de belli ölçüde korumaktadır. (AYM, E:2016/195, K:2017/158, 16/11/2017)
Hukuk güvenliği gereğince, hukuki durumların istikrarı ile hukukun değişkenliği arasında kurulması zorunlu olan denge, özellikle kamu yararı için ihdas edilen yeni bir düzenleme, bir önlem ya da zorlayıcı hukuki bir uygulamadan doğan hukuki sorumlulukta daha belirgindir. Menfaati zedelenen kimseye ancak bir tazminat ödenmesi halinde, kamu yararı için yeni bir düzenleme yapılması ya da bir önlem alınması haklılık taşır. Kuşkusuz özel yarar kamu yararına feda edildiğinde tazmin edilmeyi isteyebilme imkanı olmalıdır. İlgililerin kazanılmış hakları ihlal edildiğinde kamu gücünün sorumluluğu doğar. Bu nedenle, hukuka uygun işlemlerin idarece geri alınması ya da herhangi bir diğer şekilde ortadan kaldırılmasında, ilgililerin lehine doğmuş olan kazanılmış hakların tazmin edilmesi gerekir. (OĞURLU Yücel, İdari Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma İdari Ceza Hukuku ve İdari Cezalara Karşı Başvuru Yolları, s. 184-185)
Bununla birlikte, kural olarak mali nitelikteki ödeme kararları kazanılmış hakka sebebiyet vermez. İdare bu kararlarla, kanunla öngörülen şartların gerçekleşmesi durumunda hak sahibi haline gelmiş kişilere belli bir paranın ödenmesine karar verir. İdarenin böyle bir durumda aldığı ödeme kararı tespit edici niteliktedir, idarenin bu konuda takdir yetkisi yoktur. Buna karşılık bir paranın ödenip ödenmemesi veya ödenecek paranın tespiti hususunda idarenin takdir yetkisi varsa, bu tür kararlar kazanılmış hak niteliğindedir. Zira böyle bir durumda söz konusu hakkın idarenin kararından önce çıktığı iddia edilemez. (GÖZLER Kemal, İdare Hukuku, Cilt I, s. 1248)
12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanılması sonrasında üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren 10 yıl boyunca dağıtım bedelinin indirimli uygulanacağı hukuken taahhüt edilmiş olup, söz konusu bu hukuki taahhüt Kurul kararının yayınlandığı tarihten itibaren bir buçuk yılın sonunda idari bir işlem ile kaldırılmıştır. Oysa, davacı şirket bu taahhüde güvenerek yatırımını gerçekleştirmiş ve üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl boyunca indirimli dağıtım bedelinden yararlanacağını öngörmüştür. Aksi bir durumun kabulü halinde, idari istikrar ve güven ilkeleri zedelenmek suretiyle bireylerin doğmuş olan haklarının hiçe sayılması anlamına gelen her türlü düzenleme ve uygulama hukuka güvenerek geleceğin planlanmasına imkan tanımayacaktır.
Fransız Danıştayının konuyla ilgili genel yaklaşımı da, hukuka uygun bir şekilde tesis edilen hak yaratıcı bireysel idari işlemlerin idare tarafından kaldırılamayacağıdır. Örneğin, "Tarım ve Kırsal Kalkınma Bakanı'nın belirlediği tarım ve gıda ürünleri depolama, işleme ve pazarlama şirketlerine oryantasyon primi uygulanmasına ilişkin 17/03/1964 tarihli kararname hükümlerinin uygulanmasında bir şirkete bir antrepo inşası için "Devletten mali katkı" verilmesine karar verilmiştir. Bu konuda mevcut olan takdir yetkisinin kullanılmasında alınan Tarım Bakanı'nın kararı, haklar yaratmış olan maddi nitelikteki bireysel bir karardır. Ancak, Bakan'ın böyle bir kararı yeniden gözden geçirmesine izin veren yasal veya düzenleyici hükümlerin yokluğunda, tek başına Bakan'a mali katkının ödenmesini durdurma yetkisi verilmemiştir. Şirketin başka bir hususta cezai takibata uğraması, Bakan'a başlı başına mali katkı ödemesini askıya alma yetkisi vermemektedir. (...)" gerekçesiyle hukuka uygun hak yaratıcı işlemlerin herhangi bir yasal dayanak olmadan takdir yetkisi kullanılmak suretiyle kaldırılmasının hukuka aykırı olduğu belirtilmiştir. (CE 25 juill. 1986, Société Grandes Distilleries « les fils d'Auguste Peureux », Lebon 340 ; RFDA 1987.454, concl. Fouquet)
Öte yandan, uyuşmazlık konusu, dağıtım tarifesinin değişken maliyetleri kapsamında %100 indirim oranının kaldırılması değil, üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl süreyle dağıtım bedelinden indirim adı altında ek bir teşvik verileceğinin taahhüt edilip edilmediğidir. Hukuki öngörülebilirlik ilkesi bağlamında, 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvurular neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretimi ile tüketimi aynı ölçüm noktasında olan lisanssız üretim tesislerinin dağıtım bedeli indirimi teşvikinden yararlanma talepleri 8666 sayılı Kurul kararlarında özellikle belirtilen on yıllık süreyi hukuki bir taahhüt olarak nitelendirmelerinden ileri gelmektedir. Zira, bir yatırım kararı verilirken yatırımcılar açısından en önemli husus maliyet unsurudur. Lisanssız üreticiler için yatırım maliyetinin bir parçası olan dağıtım bedelinin 8666 sayılı Kurul kararlarıyla üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren on yıl süreyle indirimli uygulanacağına yönelik vurgunun, davacı şirket açısından lisanssız üretici statüsünden doğan, kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş kazanılmış hak teşkil ettiği kabul edilmelidir.
Bu itibarla, 12/05/2019 tarihinden sonra yapılan başvuru neticesinde bağlantı anlaşmasına çağrı mektubu almaya hak kazanan ve üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinden itibaren %100 indirimli dağıtım bedeli ödemeye başlayan davacı şirket açısından bu durumun kazanılmış hak niteliği taşıdığı, 10699 sayılı Kurul kararı ile bu hakkın zamanından önce geçerli bir hukuki neden olmaksızın kaldırıldığı anlaşıldığından, dava konusu işlemin iptali gerektiği oyu ile karara katılmıyoruz.