T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2022/4662
Karar No : 2025/2836
DAVACI : ... Elektrik Üretim A.Ş.
DAVALI : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
MÜDAHİL (DAVALI YANINDA): ... A.Ş. (...)
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
30/09/2022 tarih ve 31969 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 29/09/2022 tarihli, 11270 ve 11274 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararlarının iptali ile 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 17. maddesinin on birinci fıkrasının, Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu 11270 sayılı Kurul kararıyla, 01/10/2022 tarihinden itibaren 6 (altı) ay süreyle kaynak bazında destekleme bedeli uygulamasına devam edilmesine karar verildiği, söz konusu uygulama nedeniyle bazı üretim tesislerinin hukuka aykırı olarak desteklendiği, üretim maliyeti düşük üretim tesislerinin vergi benzeri mali bir yükümlülüğü ödenmekle karşı karşıya kaldığı, dava konusu düzenlemelerin, 6446 sayılı Kanun'un amacına aykırı olduğu, rekabet ortamına doğrudan müdahalede bulunulduğu, piyasa şartlarında oluşan fiyat yerine dava konusu 11270 sayılı Kurul kararı uyarınca belirlenen fiyatlardan üretilen enerjinin satılmasının istenilmesi nedeniyle arz güvenliğinin tehlikeye sokulduğu, üretimin durma noktasına geldiği, sözleşme özgürlüğüne orantısız müdahalede bulunulduğu, maliyeti yüksek üretim tesisi ve maliyeti düşük üretim tesisi yönünde bir belirleme yapılmak suretiyle eşitlik ilkesine aykırı düzenlemelerin ihdas edildiği, dava konusu düzenlemelerin ölçülü ve elverişli olmadığı, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğu, üretim maliyeti yüksek üretim tesislerinin desteklenmesi gerekiyorsa, bu desteğin devlet tarafından sağlanması gerektiği, 11270 sayılı Kurul kararı ve bu Kurul kararına istinaden ihdas edilen 11274 sayılı Kurul kararının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, birden fazla Kurul kararının iptali istemiyle tek dilekçeyle dava açılamayacağından dilekçenin reddine karar verilmesi gerektiği; esasa ilişkin olarak ise sürdürülebilir bir sistem için doğal gaz ve kömür gibi yüksek maliyetli santrallerin varlığının önemli olduğu, son dönemde yaşanan ekonomik gelişmeler çerçevesinde, 08/03/2022 tarih ve 31772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan değişiklikle, 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinde düzenleme yapıldığı, bu kapsamda, üretim maliyetlerinin, piyasada oluşan fiyatlardan yüksek olan santrallerin üretime katkı yapmalarının sağlanarak, arz güvenliğinin güvence altına alınması ve/veya tüketicilerin desteklenmesi amacıyla bir düzenleme yapılmasına ihtiyaç duyulduğu, Kanun'un vermiş olduğu yetki çerçevesinde, "Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Taslağı" hazırlanarak Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının görüşünün alınması üzerine 17/03/2022 tarih ve 10866 sayılı Kurul kararının 18/03/2022 tarih ve 31782 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 01/04/2022 tarihinde yürürlüğe girdiği, 29/03/2022 tarih ve 10887 sayılı Kurul kararıyla, Usul ve Esaslar'da değişiklik yapılarak 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin on birinci fıkrasının Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği 08/03/2022 tarihinden sonra yapılmış olan ikili anlaşmalara ilişkin düzenleme yapıldığı, kaynak bazında destekleme bedeli uygulamasının 6 (altı) aylık yürürlük süresinin 30/09/2022 tarihinde sona ermesinden önce Bakanlığın ... tarih ve ... sayılı yazısında, Usul ve Esaslar'ın uygulanmasına ilişkin koşulların devam ettiğinin değerlendirildiğinin ve Usul ve Esaslar kapsamında işlem tesis edilmesinde fayda mülahaza edildiğinin belirtildiği, öte yandan Bakanlığın ... tarih ve ... sayılı yazısında, Usul ve Esaslar'da yapılması planlanan değişikliklerden teminata ilişkin hususların Bakanlık tarafından uygun olduğunun değerlendirildiğinin ve sabit fiyat ile elektrik enerjisi fiyatları değişikliğinden korunmaya çalışarak, ikili anlaşma yapan tüketicilerin korunması için getirilen muafiyete ilişkin kuralın detaylandırılarak açıklanmasının uygun olacağının değerlendirildiğinin belirtilmesi üzerine 29/09/2022 tarih ve 11270 sayılı Kurul kararıyla kaynak bazında destekleme bedeli uygulamasının 01/10/2022 ila 31/03/2023 tarihleri arasında devam etmesine karar verildiği, ayrıca ikinci uygulama dönemi başlangıç değeri olarak belirlenen kaynak bazındaki azami uzlaştırma fiyatlarının tespit edildiği, 11274 sayılı Kurul kararıyla, azami uzlaştırma fiyatlarının güncellenmesine ilişkin formülün belirlendiği, bu kapsamda dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DAVALI YANINDA MÜDAHİLİN SAVUNMASI :
Elektriğin tüketicilere sürekli ve düşük maliyetli sunulması 6446 sayılı Kanun'un amaçları arasında sayıldığı, bu nedenle arz güvenliğinin ve/veya tüketicilerin yüksek fiyat artışlarından korunmasını sağlamak için 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesine onbirinci fıkranın eklendiği, söz konusu kuralın Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna verdiği yetkiye dayanılarak dava konusu Kurul kararlarının ihdas edildiği, şirketlerinin Usul ve Esaslar'da yer alan düzenlemeleri uygulamakla yükümlü olduğu, Usul ve Esaslar ile amaçlananın arz güvenliğinin sağlanması için maliyeti yüksek üretim tesislerinin desteklenmesi ve elektrik fiyatlarının yükselişinden tüketicilerin korunması olduğu, azami uzlaştırma fiyatının enerji piyasalarında teklif verebilmek için konulmuş bir fiyat sınırı olmadığı, dava konusu düzenlemelerin, 6446 sayılı Kanun'un amacına uygun olarak faaliyetlerin yürütülebilmesi için zorunlu olarak yerine getirilen bir regülasyon işlevinin sonucu olduğu, kaynak bazında destekleme uygulaması kapsamında elde edilen tutarların %98'inin nihai tüketicileri korumak amacıyla görevli tedarik şirketlerine, %2'sinin ise yüksek maliyetli santrallere aktarıldığı, bu sayede arz güvenliğinin sağlandığı ve nihai tüketicilerin fiyat artışlarından korunduğu, dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ...'İN DÜŞÜNCESİ :
Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'IN DÜŞÜNCESİ :
Dava; 30/09/2022 tarih ve 31969 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 29/09/2022 tarihli, 11270 ve 11274 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararlarının iptali ile 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 17. maddesinin on birinci fıkrasının, Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istemiyle açılmıştır.
Anayasa'ya aykırılık iddiasında bulunulan, 6446 sayılı Kanun'un "Tarifeler ve tüketicilerin desteklenmesi" başlıklı 17. maddesine 7381 sayılı Kanun'un 27. maddesiyle eklenen (11) numaralı fıkrasında; ulusal veya uluslararası piyasalarda elektrik enerjisi üretimine girdi olan emtia fiyatlarının ve/veya kaynak maliyetleri arasındaki farkların makûl olmayan artışları nedenleriyle, arz güvenliğinin ve/veya tüketicilerin korunması amacıyla elektrik enerjisinin üretim maliyetleri dikkate alınarak, her seferinde altı ayı geçmemek üzere, Kurum tarafından kaynak bazında tüketiciyi ve/veya maliyeti yüksek üretimi destekleme bedeli belirlenebileceği öngörülmüştür. Ancak devam eden cümlede "Bu bedel, üretim maliyeti düşük üreticiden karşılanarak arz güvenliğinin, maliyeti yüksek üretimin ve/veya tüketicilerin desteklenmesi amacıyla kullanılır." denilmek suretiyle söz konusu destekleme bedelinin tüm yükü üretim maliyeti düşük üreticilerin üzerine bırakılmıştır. Ayrıca anılan düzenlemede "ve/veya" ifadesi geçtiği ve Kurul'a tüketiciler hariç yalnızca maliyeti yüksek üretimi destekleme amacıyla bedel belirleme yetkisi de verildiği dikkate alındığında, üretim maliyeti düşük üreticiler, yüksek maliyetli üreticilere destekleme bedeli ödemek suretiyle bu üretici grubunun piyasada elektrik fiyatları nedeniyle oluşan zararlarını karşılamak zorunda kalacaktır.
Anayasa'nın 13. maddesinde, temel hak ve hürriyetlerin özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir. Buna göre Anayasa'nın 48. maddesinde çerçevesi belirlenen teşebbüs hürriyetine sınırlama getiren kanuni düzenlemelerin Anayasa'da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olması gerekir.
Destekleme bedelinin üretim maliyeti düşük üreticiden karşılanmasını öngören yasa kuralı ile, düşük maliyetli elektrik üreticileri adeta cezalandırılmış ve yüksek maliyetli üreticileri fonlamak zorunda bırakılmışlardır. Elektrik piyasasının işleyişi sırasında emtia fiyatlarının ya da kaynak fiyatlarının artmasında, düşük maliyetli üreticilerin en küçük bir etkisi olmadığı halde fiyat artışının bedeli bu üretici grubuna yüklenmiştir. Düşük maliyetli üreticileri, kendilerinden kaynaklanmayan piyasa olumsuzluklarını üstlenmek zorunda bırakmak, bedel ödetmek eşitlik ilkesine ve ölçülülük ilkesine aykırıdır. Devletin yüksek maliyetli üreticilerin olağanüstü dönemlerde oluşan bu şekildeki kayıplarını, sübvanse ederek, vergi avantajı sağlayarak, benzer mali ve finans yöntemleri kullanmak suretiyle geçici olarak karşılaması mümkün iken, bütün yükü düşük maliyetli üreticilerin üzerine bırakmasını adalet ve hakkaniyet ile izah etmek güçtür.
Nitekim, 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin yedinci fıkrasında, "Belirli bölgelere veya belirli amaçlara yönelik olarak tüketicilerin desteklenmesi amacıyla sübvansiyon yapılması gerektiğinde, sübvansiyon fiyatlara müdahale edilmeksizin yapılır. Sübvansiyonun tutarı ile usul ve easları Cumhurbaşkanı kararı ile belirlenir ve ilgili kurumun bütçesinden ödenir." kuralı yer almıştır. Buna karşılık, 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin on birinci fıkrasında yapılan düzenleme ile ekonomik alanda alınması gereken tedbirler açısından Devlet özne olmaktan çıkarılarak mali yükümlülük tamamen yerli kaynağa dayalı üreticilere yüklenmiştir.
İthalat nedeniyle üretim maliyeti yüksek olan üreticilerin, maliyetlerini karşılamak için piyasaya teklif ettikleri fiyatı artırmaktan başka bir seçeneği olmadığı düşünüldüğünde, piyasa fiyatlarının artmasında üretim maliyeti yüksek üreticilerin etkisi yadsınamaz bir gerçektir. Piyasa fiyatlarının yükseldiği dönemlerde üretim maliyeti düşük olan üreticilerin, üretim maliyeti yüksek olan üreticilere göre daha fazla kar elde edeceği söylenebilir. Fakat karlılığı yüksek diye düşük maliyetli üreticileri yüksek maliyetli üreticilere destekleme bedeli ödemek zorunda bırakmak, bu bedelin ekonomik bir değeri ifade ettiği düşünüldüğünde mülkiyet hakkına orantısız bir müdahaledir. Çünkü elektrik piyasasında kaynak bazında yatırım tercihlerini her teşebbüs serbestçe yapmaktadır. Dolayısıyla her bir üretim tesisi gerek yatırım gerekse üretim açısından birbirinden farklı maliyetler ile işletilmektedir. Hiçbir teşebbüs kendisinin serbestçe yaptığı yatırım tercihinin ve üretiminin ekonomik maliyetini bir başka teşebbüsün üstüne yükleyemez. Her bir teşebbüs yatırım tercihinin ve üretiminin doğurduğu ekonomik maliyetin sonuçlarına kendisi katlanacaktır ya da Devlet piyasa düzeninin bozulmaması için bu maliyetin etkisini azaltan destekleyici tedbirler alacaktır. Ancak, Devletin bir teşebbüsün mali durumundaki bozulmayı önlemek ve azaltmak için alacağı tedbirler, diğer teşebbüslere destekleme bedeli adı altında bir maliyet yüklemek suretiyle olamaz.
Bu nedenlerle, 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesine 7381 sayılı Kanun'un 27. maddesiyle eklenen (11) numaralı fıkrada yer alan, "Bu bedel, üretim maliyeti düşük üreticiden karşılanarak arz güvenliğinin, maliyeti yüksek üretimin ve/veya tüketicilerin desteklenmesi amacıyla kullanılır." kuralının, Anayasa'nın 10, 13, 35, 48 ve 167. maddelerine aykırı olduğu için, iptal edilmesi amacıyla Anayasa Mahkemesine başvurulması yönündeki talebin kabulü gerekmektedir. Kaldı ki, üretim maliyeti düşük üreticilerin destekleme bedeli ödemek zorunda bırakılması yönünden Anayasa'ya aykırılık bulunmadığı kabul edilse dahi, üretim tesislerinin yatırım maliyetinin geri dönüş süresi göz ardı edilerek, bu maliyetin toplam maliyete olan etkisi hesaplamaya dahil edilmeyerek yalnızca "üretim maliyetlerinin" temel kıstas belirlenmesi de ölçülülük ilkesine aykırıdır. Anılan düzenlemede, yatırım maliyetinin geri dönüş süresi ve bunun her bir üretici açısından teklif ettikleri fiyata ve piyasa fiyatına olan etkisi tamamen dışlanmıştır. Böyle bir maliyet hesabının piyasa gerçekleriyle bağdaştığını söylemek mümkün değildir. Üretim maliyetleri kıstas alınarak azami uzlaştırma fiyatı belirleneceğinden, üretim maliyeti düşük olan üreticiler, toplam maliyeti üzerinden azami uzlaştırma fiyatı hesaplanmadığı için daha fazla destekleme bedeli ödemek zorunda kalacaktır. Dolayısıyla anılan (11) numaralı fıkranın birinci cümlesindeki "üretim maliyetleri" ibaresinde geçen "üretim" kelimesi de tek başına ölçülülük ilkesini ihlâl ettiğinden Anayasa'ya aykırı olup, belirtilen cümlenin tümünün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği düşünülmektedir.
Mevcut yasal düzenlemeler doğrultusunda dava konusu edilen Kurul kararı incelendiğinde;
6446 sayılı Kanun'un "Tarifeler ve tüketicilerin desteklenmesi" başlıklı 17. maddesine 7381 sayılı Kanun'un 27. maddesiyle eklenen (11) numaralı fıkrada yer alan düzenlemenin "üretim maliyetlerini" kıstas aldığı, ancak Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar'da azami uzlaştırma fiyatı için belirleyici olarak kabul edilen kaynak bazındaki üretim maliyetinin nasıl hesaplanacağına dair bir düzenleme yapılmadığı, bunun yerine Usul ve Esaslar'ın 4. maddesiyle kaynak türleri için elektrik enerjisi üretimindeki maliyetlerin Kurul tarafından belirleneceğinin ifade edildiği, böylece Kurul tarafından üretim maliyetlerinin hesaplanması ve belirlenmesi noktasında Bakanlığın görüşüne başvurulmadığı ve Bakanlığın devre dışı bırakıldığı, oysa düşük maliyetli üreticilerin yüksek maliyetli üreticilere destekleme bedeli ödemesini öngören bir sistem düzenlendiğine ve bunun için temel alınan kıstas "üretim maliyetleri" olduğuna göre, Bakanlık görüşü alınarak çıkarılan Usul ve Esaslar'da kaynak türleri itibarıyla üretim maliyetinin nasıl hesaplanacağının, hangi maliyet bileşenlerinin kullanıldığının objektif, nesnel ve somut olarak düzenlenmesi gerektiği, Usul ve Esaslar'da böyle bir düzenleme yapılmamasının öngörülebilirlik ve hukuki belirlilik ilkelerine aykırı olduğu, tüm piyasa aktörlerinin her bir kaynak türü itibarıyla üretim maliyetinin nasıl hesaplandığını, hangi verilerin kullanıldığını, adil ve eşit bir hesaplama yapılıp yapılmadığını bilmeye hakları bulunduğu ve böyle bir düzenlemenin piyasa açısından şeffaflığı sağlayacağı, kaynak türü itibarıyla nasıl hesaplandığı bilinmeyen üretim maliyetleri üzerinden azami uzlaştırma fiyatı belirleyen ve bu fiyata bağlı olarak destekleme bedeli ödenmesini zorunlu kılan Usul ve Esaslar'ın ve alınan Kurul kararlarının dayanağı olan anılan kanuni düzenlemenin amaçları açısından öngörülebilir olmadığı, hukuki belirsizliklere neden olduğu anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerde belirtilen yönden hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesine 7381 sayılı Kanun'un 27. maddesiyle eklenen (11) numaralı fıkrasında yer alan, "Bu bedel, üretim maliyeti düşük üreticiden karşılanarak arz güvenliğinin, maliyeti yüksek üretimin ve/veya tüketicilerin desteklenmesi amacıyla kullanılır." kuralı, Anayasa'nın 10, 13, 35, 48 ve 167. maddelerine aykırı olduğu için iptal edilmesi amacıyla Anayasa Mahkemesine başvurulması; mevcut yasal düzenlemeler doğrultusunda incelenen dava konusu 11270 ve 11274 sayılı Kurul kararlarının ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
6446 sayılı Kanun'un ''Tarifeler ve tüketicinin desteklenmesi'' başlıklı 17. maddesine, 08/03/2022 tarih ve 31772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7381 sayılı Kanun'un 27. maddesinin altıncı fıkrasıyla eklenen on birinci fıkranın Kuruma verdiği yetkiye dayanılarak hazırlanan "Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar (Usul ve Esaslar)" Kurulun 17/03/2022 tarih ve 10866 sayılı kararıyla kabul edilerek 18/03/2022 tarih ve 31782 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Kurulun 29/03/2022 tarih ve 10887 sayılı kararıyla kabul edilerek 30/03/2022 tarih ve 31794 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar'da Değişiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esaslar" ile Usul ve Esaslar'da birtakım değişiklikler yapılmıştır.
30/03/2022 tarih ve 31794 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 29/03/2022 tarih ve 10888 sayılı Kurul kararıyla, 01/04/2022 tarihinden itibaren 6 (altı) ay süreyle tüketiciyi ve/veya maliyeti yüksek üretimi destekleme amacıyla destekleme bedeli uygulanmasına karar verilerek destekleme bedelinin belirlenmesinde kullanılacak "azami uzlaştırma fiyatları" kaynak tipi dikkate alınarak belirlenmiştir.
30/03/2022 tarih ve 31794 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 29/03/2022 tarih ve 10889 sayılı Kurul kararıyla, azami uzlaştırma fiyatının güncellenmesine ilişkin formüller belirlenerek bu formüllerde yer alan ifadelerin tanımlaması yapılmıştır.
30/03/2022 tarih ve 31794 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 29/03/2022 tarih ve 10890 sayılı Kurul kararıyla, Gün Öncesi Piyasasında ve Dengeleme Güç Piyasasında Asgari ve Azami Fiyat Limitlerinin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın Geçici 1. maddesinin beşinci fıkrasında değişiklik yapılarak ilgili piyasalarda asgari fiyat limitleri 0 TL/MWh, azami fiyat limitleri ise 2.500,00-TL/MWh olarak belirlenmiştir.
08/04/2022 tarih ve 31803 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2022 tarih ve 10914 sayılı Kurul kararıyla, 10889 sayılı Kurul kararıyla belirlenen formüllerde geçen bazı ifadelerin tanımları değiştirilmiştir.
30/09/2022 tarih ve 31969 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 29/09/2022 tarih ve 11269 sayılı Kurul kararıyla, Usul ve Esaslar'ın 7. maddesinin birinci fıkrası ile 8. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında değişiklik yapılmıştır.
30/09/2022 tarih ve 31969 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 29/09/2022 tarih ve 11270 sayılı Kurul kararıyla, 01/10/2022 tarihinden itibaren 6 (altı) ay süreyle, tüketiciyi ve/veya maliyeti yüksek üretimi desteklemek amacıyla destekleme bedeli uygulanmasına karar verilerek, destekleme bedelinin belirlenmesinde kullanılacak olan azami uzlaştırma fiyatları kaynak tipi dikkate alınmak suretiyle tespit edilmiştir.
30/09/2022 tarih ve 31969 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 29/09/2022 tarih ve 11274 sayılı Kurul kararıyla, Usul ve Esaslar kapsamında hesaplanan kaynak bazında azami uzlaştırma fiyatlarının güncellenmesine yönelik formüller belirlenmiştir.
Bunun üzerine dava konusu 11270 ve 11274 sayılı Kurul kararlarının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davacı şirket tarafından, 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin on birinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmemiş; davalı idarenin usule yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçilmiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinin ikinci fıkrasında, "Kurum, (...) bu Kanun'da yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanun'a uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur."; 5. maddesinin altıncı fıkrasının (c) bendinde, "Bu Kanun'un diğer maddeleri ile belirlenen görevlerinin yanısıra, Kurul aşağıdaki görevleri de yerine getirir: (...) c) Tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak.
"; 9. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde ise "Kurum'un hizmet birimleri ile görev ve yetkileri şunlardır: a) Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı: Bu Kanun ve diğer kanunlarla Kurum'a verilen elektrik piyasası ile ilgili düzenleme, rekabet şartlarını oluşturma, tüketici haklarının korunması ile tüketici şikayetlerinin incelenmesi çalışmalarını yapmak, her türlü lisans, sertifika, izin ve belgelendirmeye ilişkin iş ve işlemleri yürütmek."
kurallarına yer verilmiştir.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanun'un amacının, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olduğu belirtilmiş; ''Tarifeler ve tüketicinin desteklenmesi'' başlıklı 17. maddesine, 08/03/2022 tarih ve 31772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7381 sayılı Kanun'un 27. maddesinin altıncı fıkrasıyla eklenen on birinci fıkrasında, ''Ulusal veya uluslararası piyasalarda elektrik enerjisi üretimine girdi olan emtia fiyatlarının ve/veya kaynak maliyetleri arasındaki farkların makul olmayan artışları nedenleriyle, arz güvenliğinin ve/veya tüketicilerin korunması amacıyla elektrik enerjisinin üretim maliyetleri dikkate alınarak, her seferinde altı ayı geçmemek üzere, Kurum tarafından kaynak bazında tüketiciyi ve/veya maliyeti yüksek üretimi destekleme bedeli belirlenebilir. Bu bedel, üretim maliyeti düşük üreticiden karşılanarak arz güvenliğinin, maliyeti yüksek üretimin ve/veya tüketicilerin desteklenmesi amacıyla kullanılır. Uygulamaya ilişkin usul ve esaslar Bakanlığın uygun görüşü alınarak Kurum tarafından belirlenir.'' kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Sözlük anlamı ile "düzenli hale koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idari işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemler tesis eden idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallara yer vermiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun ''Tarifeler ve tüketicinin desteklenmesi'' başlıklı 17. maddesine, 08/03/2022 tarih ve 31772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7381 sayılı Kanun'un 27. maddesinin altıncı fıkrasıyla eklenen on birinci fıkrada, ulusal veya uluslararası piyasalarda elektrik enerjisi üretiminde girdi olan emtia fiyatlarının ve/veya kaynak maliyetleri arasındaki farkların makul olmayan artışları nedeniyle, arz güvenliğinin ve/veya tüketicilerin korunması amacıyla elektrik enerjisinin üretim maliyetleri dikkate alınarak, her seferinde altı ayı geçmemek üzere, Kurum tarafından kaynak bazında tüketiciyi ve/veya maliyeti yüksek üretimi destekleme bedeli belirlenebileceği; bu bedelin, üretim maliyeti düşük üreticiden karşılanarak arz güvenliğinin, maliyeti yüksek üretimin ve/veya tüketicilerin desteklenmesi amacıyla kullanılacağı; uygulamaya ilişkin usul ve esasların Bakanlığın uygun görüşü alınarak Kurum tarafından belirleneceği kuralına yer verilmiştir.
Anılan Kanun değişikliğinin gerekçesinde, "(...) son dönemlerde elektrik enerjisi üretiminde girdi olan emtiaların fiyatlarındaki beklenmeyen yüksek artışlar nedeniyle elektrik enerjisi üretim maliyetleri, dolayısıyla elektrik enerjisi fiyatları yükselmektedir. Uluslararası piyasalarda Temmuz 2020 tarihinden önce 50 dolar/ton civarında olan kömür fiyatları 5 (beş) katın üzerine çıkarak 290 dolar/ton, 02/03/2022 tarihinde ise bir gün içerisinde %41 oranında artışla 410 dolar/ton mertebelerine ulaşmıştır. Benzer şekilde, Temmuz 2020 tarihinden önce 190 dolar/1.000 metreküp civarında olan doğal gaz fiyatları 02/03/2022 tarihi itibarıyla 1.400 dolar/1.000 metreküp civarına ulaşmıştır. Söz konusu fiyatlardaki yükselişler, öncelikle nihai tüketiciler olmak üzere ülke ekonomisindeki ilgili tüm tarafları maliyet açısından olumsuz etkilemektedir.
Hidrolik, rüzgar, güneş, jeotermal, yerli kömür, ithal kömür ve doğal gaz gibi birbirinden farklı kaynaklar vasıtasıyla aynı miktarda elektrik enerjisi üretilmesi için katlanılan maliyetler birbirinden oldukça farklılık gösterebilmektedir. Bu maliyet farklılıkları birbirine yakın olduğu dönemlerde piyasada sıkıntı oluşturmazken üretim kaynak maliyetleri arasındaki farklarda yaşanan artışlar serbest piyasa fiyatlarında makûlün üstünde artışa neden olmuştur.
6446 sayılı Kanun'un 17. maddesine eklenmesi önerilen düzenlemeyle, yukarıda belirtilen durumların oluşması halinde bir taraftan tüketicilerin yüksek elektrik fiyatlarına maruz kalmalarının önlenmesi, diğer taraftan ise organize piyasalarda oluşan piyasa fiyatlarının üzerinde maliyetleri olan üretim tesislerinin maliyetlerinin bir kısmı karşılanmak suretiyle söz konusu üretim tesislerinin de üretime devam edebilmelerinin temin edilmesi, böylelikle yeterli elektrik enerjisinin sağlanarak arz güvenliğinin korunması amaçlanmaktadır." açıklamalarına yer verilmiştir.
Ulusal veya uluslararası piyasalarda elektrik enerjisi üretimine girdi olan emtia fiyatlarında ve/veya kaynak maliyetlerinde makul olmayan artışlar olması halinde, söz konusu artışların arz güvenliğini olumsuz etkileyeceğinin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı (Bakanlık) tarafından tespit edilerek Kuruma bildirildiği ve/veya tüketicileri olumsuz etkileyeceğinin Kurum tarafından tespit edildiği durumlarda Bakanlığın görüşü alınarak Kurul tarafından, Usul ve Esaslar kapsamında, her seferinde altı ayı geçmemek üzere kaynak bazında destekleme bedeli uygulamasına yönelik işlemler tesis edilebilecektir.
6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin on birinci fıkrasında yer alan düzenlemeye dayanılarak hazırlanan Usul ve Esaslar taslağı, Kurumun ... tarih ve ... sayılı yazısıyla Bakanlığa gönderilerek Bakanlığın görüşü sorulmuştur.
Söz konusu taslağın uygun bulunduğunun Bakanlığın ... tarih ve ... sayılı yazısıyla Kuruma bildirilmesi üzerine, Kurulun 17/03/2022 tarih ve 10866 sayılı kararıyla kabul edilen Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar, 18/03/2022 tarih ve 31782 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 01/04/2022 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Bakanlığın ... tarih ve ... sayılı yazısıyla, elektrik enerjisi üretimine girdi olan emtia fiyatlarındaki artışın arz güvenliğini olumsuz etkileyeceği, bu kapsamda 01/04/2022 tarihinden itibaren başlamak üzere Usul ve Esaslar'ın 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında işlemlerin tesis edilmesinin uygun olduğunun Kuruma bildirilmesi üzerine, Kurulun 29/03/2022 tarihli, 10888 ve 10889 sayılı kararlarıyla, Usul ve Esaslar kapsamında hesaplanan kaynak bazında azami uzlaştırma fiyatları ile azami uzlaştırma fiyatlarının güncellenmesine yönelik formüller belirlenmiştir.
08/04/2022 tarih ve 31803 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2022 tarih ve 10914 sayılı Kurul kararıyla, 10889 sayılı Kurul kararıyla belirlenen formüllerde geçen bazı ifadelerin tanımlarında değişiklik yapılmıştır.
Usul ve Esaslar'ın 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları kapsamında, ulusal veya uluslararası piyasalarda elektrik enerjisi üretimine girdi olan emtia fiyatlarında ve/veya kaynak maliyetlerinde makul olmayan artışlar olması halinde, söz konusu artışların, arz güvenliğini olumsuz etkileyeceğinin Bakanlık tarafından tespit edilerek Kuruma bildirildiği ve/veya tüketicileri olumsuz etkileyeceğinin Kurum tarafından tespit edildiği durumlarda Bakanlığın görüşü alınarak Kurul tarafından bu Usul ve Esaslar kapsamında, her seferinde 6 (altı) ayı geçmemek üzere işlem tesis edilebilecektir. Öte yandan, azami uzlaştırma fiyatı, bu Usul ve Esaslar kapsamında yer alan ve elektrik enerjisinin üretiminde kullanılan kaynak türleri için elektrik enerjisi üretimindeki maliyetler dikkate alınarak Kurul tarafından belirlenmektedir.
Usul ve Esaslar'ın 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları uyarınca Kuruma verilen yetki çerçevesinde, 29/03/2022 tarih ve 10888 sayılı Kurul kararıyla, 01/04/2022 tarihinden itibaren 6 (altı) ay süreyle tüketiciyi ve/veya maliyeti yüksek üretimi destekleme amacıyla destekleme bedeli uygulanmasına karar verilerek (1. uygulama dönemi), destekleme bedelinin belirlenmesinde kullanılacak olan azami uzlaştırma fiyatları kaynak tipi dikkate alınmak suretiyle ithal kömür için 2.500,00-TL/MWh, doğalgaz/fuel oil/nafta/lpg/motorin için 2.500,00-TL/MWh ve diğer kaynaklar (HES, RES, JES vb.) için 1.200,00-TL/MWh olarak belirlenmiştir.
Söz konusu Kurul kararları uyarınca, kaynak bazında destekleme bedeli uygulamasının süresinin 30/09/2022 tarihinde sona ermesi nedeniyle Kurumun ... tarih ve ... sayılı yazısıyla, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına Usul ve Esaslar'ın uygulanmasına esas koşulların ortadan kalkıp kalkmadığına ilişkin görüşü sorulmuş olup, Bakanlığın ... tarih ve ... sayılı yazısında, Usul ve Esaslar'ın uygulanmasına esas koşulların devam ettiğinin değerlendirildiği, Usul ve Esaslar'ın 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında işlem tesis edilmesinde fayda mülahaza edildiği belirtilmiştir.
Ayrıca, Usul ve Esaslar'ın uygulanmasına devam edilmesi kapsamında, uygulamada karşılaşılan sorunların çözümü ve sürecin sağlıklı bir şekilde işlemesine yönelik Usul ve Esaslar'da bazı değişikliklerin yapılması öngörülmüş olup, söz konusu değişikliklere ilişkin Kurumun ... tarih ve ... sayılı yazısı ile Bakanlığın uygun görüşü sorulmuştur.
Bakanlığın ... tarih ve ... sayılı yazısında, Usul ve Esaslar'da yapılması plânlanan değişikliklerden teminata ilişkin hususların uygun olduğunun değerlendirildiği, ayrıca sabit fiyat ile elektrik enerjisi fiyatları değişikliğinden korunmaya çalışarak ikili anlaşma yapan tüketicilerin korunması için getirilen muafiyete ilişkin kuralın detaylandırılarak açıklanmasının uygun olacağının değerlendirildiği belirtilmiştir.
Söz konusu görüş yazıları dikkate alınarak, 29/09/2022 tarih ve 11270 sayılı Kurul kararıyla, 01/10/2022 tarihinden itibaren 6 (altı) ay süreyle, kaynak bazında destekleme bedeli uygulanmasına karar verilerek (2. uygulama dönemi), destekleme bedelinin belirlenmesinde kullanılacak olan azami uzlaştırma fiyatları kaynak tipi dikkate alınmak suretiyle yerli kömür için 2.050,00-TL/MWh, ithal kömür için 2.750,00-TL/MWh, doğalgaz/fuel oil/nafta/lpg/motorin için 4.500,00-TL/MWh ve diğer kaynaklar (HES, RES, JES vb.) için 1.540,00-TL/MWh olarak belirlenmiştir.
29/09/2022 tarih ve 11274 sayılı Kurul kararıyla da Usul ve Esaslar kapsamında hesaplanan kaynak bazında azami uzlaştırma fiyatlarının güncellenmesine yönelik formüller belirlenmiştir.
Dairemizin 10/11/2022 tarihli ve E:2022/4371 sayılı ara kararıyla davalı idareden, azami uzlaştırma fiyatları belirlenirken hangi kıstasların dikkate alındığının sorulmasına, konuyla ilgili yapılan çalışma ve değerlendirmelerin bir örneğinin gönderilmesinin istenilmesine karar verilmesi üzerine davalı idarece verilen savunma dilekçesinde ve 23/12/2022 tarihli cevabi yazıda, kaynak tipi bazında destekleme bedelinin belirlenmesinde kullanılacak olan azami uzlaştırma fiyatlarının belirlenmesi amacıyla her bir yakıt tipi için maliyetlerin belirlenmesi için araştırma ve çalışma yapıldığı, yapılan araştırma ve çalışma sonucunda, kaynak tipi bazında azami uzlaştırma fiyatlarına ve azami uzlaştırma fiyatlarının güncellenmesinde kullanılacak olan güncelleme formüllerine ulaşıldığı, azami uzlaştırma fiyatları belirlenirken ilgili tüm maliyet kalemlerinin dikkate alındığı, maliyet açısından en verimli üretim tesisleri yerine mümkün olduğunca maliyet açısından en verimsiz üretim tesislerinin piyasada faaliyet gösterebilmelerini teminen düzenleme yapıldığı ve belirlenen azami uzlaştırma fiyatlarının makûl kâr beklentisini karşılayacak seviyede olduğu ifade edilmiştir.
Usul ve Esaslar'ın 10887 sayılı Kurul kararıyla değişik 4. maddesinin üçüncü, dördüncü ve beşinci fıkraları uyarınca, elektrik enerjisinin üretiminde kullanılan kaynak türleri için elektrik enerjisi üretimindeki maliyetler dikkate alınarak belirlenen azami uzlaştırma fiyatları, enerji üretimine girdi olan emtia fiyatları ile enflasyon ve döviz kuru parametrelerinden biri veya birden fazlasına ilave olarak Kurul tarafından uygun görülen diğer parametreler dikkate alınarak, Kurul kararlarıyla belirlenen formüller çerçevesinde piyasa işletmecisi (EPİAŞ) tarafından aylık olarak güncellenmekte ve destekleme bedeli, Kurul tarafından kaynak bazında belirlenen azami uzlaştırma fiyatları dikkate alınarak uzlaştırma dönemi bazında EPİAŞ tarafından hesaplanmaktadır.
Usul ve Esaslar'da, azami uzlaştırma fiyatlarının belirlenmesi ve bu fiyatların güncellenmesinde dikkate alınacak hususlar belirlenmek suretiyle temel ilkelerin ortaya koyulduğu anlaşıldığından, söz konusu düzenlemelerde hukuki belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı bir durumun söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, elektrik enerjisinin üretimine ilişkin katlanılan maliyetlerden bahsedilmeden kaynak bazında destekleme bedeli uygulaması nedeniyle yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim yapan tesislerin gelirlerinde azalma olduğu iddia edilmiş ise de gelir kaybı olarak belirtilen meblağın, tesislerin üretim maliyetleri ile kar/zarar dengesi belirtilmediği sürece gerçek anlamda gelir kaybı mı, zarar mı yoksa kar kaybı mı olduğu hususunda bu aşamada bir değerlendirme yapılamayacağından söz konusu iddia yerinde görülmemiştir.
13/05/2016 tarih ve 6282-2 sayılı Kurul kararıyla kabul edilerek 28/05/2016 tarih ve 29275 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Gün Öncesi Piyasası Tekliflerinin Yapısı ve Tekliflerin Değerlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın 5. maddesi uyarınca, gün öncesi piyasasına katılan piyasa katılımcıları, bir sonraki günün her saati için, saatlik aktif elektrik enerjisi alış-satışına ilişkin saatlik alış-satış tekliflerini, Piyasa Yönetim Sistemi (PYS) aracılığıyla EPİAŞ'a bildirmektedir. Gün öncesi piyasasına saatlik teklif sunmak üzere kullanılacak olan asgari ve azami fiyat limitleri, Kurul tarafından onaylanarak yürürlüğe giren "Gün Öncesi Piyasasında ve Dengeleme Güç Piyasasında Asgari ve Azami Fiyat Limitlerinin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar" uyarınca belirlenerek PYS aracılığıyla piyasa katılımcılarına duyurulmaktadır. Gün öncesi piyasasına sunulan tüm saatlik alış-satış tekliflerine ilişkin fiyatlar, fiyat limitlerini içerecek şekilde sunulmaktadır.
Kurulun 31/08/2022 tarih ve 11156 sayılı kararıyla, Gün Öncesi Piyasasında ve Dengeleme Güç Piyasasında Asgari ve Azami Fiyat Limitlerinin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın Geçici 1. maddesinin beşinci fıkrasında değişiklik yapılarak -dava açma tarihi itibarıyla- ilgili piyasalarda asgari fiyat limitleri 0 TL/MWh, azami fiyat limitleri ise 4.800,00-TL/MWh olarak belirlenmiştir.
Gün öncesi piyasasına sunulan tüm saatlik alış-satış tekliflerine ilişkin fiyatlar, söz konusu asgari ve azami fiyat limitleri dikkate alınarak piyasa katılımcıları tarafından sunulmaktadır. Ayrıca, Gün Öncesi Piyasasında ve Dengeleme Güç Piyasasında Asgari ve Azami Fiyat Limitlerinin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'da, dengeleme güç piyasası kapsamında rekabete aykırı eylem ve işlem içerisinde oldukları Rekabet Kurumunca tespit edilen piyasa katılımcıları hakkında tesis edilecek işlemler belirlenmiştir.
Bu itibarla, davalı idarenin yerine getirdiği regülasyon işlevi göz önüne alındığında, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için gerekli olan düzenlemeleri yapma yetkisi kapsamında, ulusal veya uluslararası piyasalarda elektrik enerjisi üretiminde girdi olan emtia fiyatlarının ve/veya kaynak maliyetleri arasındaki farkların makul olmayan artışları nedeniyle, arz güvenliğinin ve/veya tüketicilerin korunması kapsamında, 01/10/2022 tarihinden itibaren 6 (altı) ay süreyle, tüketiciyi ve/veya maliyeti yüksek üretimi desteklemek amacıyla destekleme bedeli uygulanmasına ve destekleme bedelinin belirlenmesinde kullanılacak azami uzlaştırma fiyatları ile azami uzlaştırma fiyatlarının güncellenmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine ilişkin dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Davalı yanında müdahil tarafından yapılan toplam ...-TL yargılama giderinin davacıdan alınarak davalı yanında müdahile verilmesine,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya ve müdahile iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 25/09/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.