T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2022/5041
Karar No : 2025/1636
DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1. ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
2. ... Valiliği
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
1. Ankara Valiliği Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü Enerji Kimlik Belgesi Komisyonunca, davacının enerji kimlik belgesi düzenleme yetkisinin askıya alınmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin,
2. Anılan işlemin dayanağı olduğu belirtilen 07/01/2021 tarih ve 31357 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ'in 10. maddesinin dördüncü, altıncı ve yedinci fıkralarının,
iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ'in (Tebliğ) hükümlerinin kanunilik ilkesine aykırı olduğu, Tebliğ ile enerji kimlik belgesi uzmanlarının belge düzenleme yetkilerinin süreli ve süresiz askıya alınması şeklinde idari yaptırım uygulanmasının öngörüldüğü ancak üst norm niteliğindeki 5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nda bu yönde bir idari yaptırım uygulanabileceğine dair düzenleme bulunmadığı, anılan Kanun'da enerji kimlik belgesi hakkında herhangi bir yasaklı fiil ya da yaptırım türüne yer verilmediği, içeriği idarenin düzenleyici işlemiyle doldurulabilecek çerçeve hükme de yer verilmediği, buna rağmen dava konusu Tebliğ ile enerji kimlik belgesi hakkında askı kararı alınabileceğinin düzenlendiği, bu durumun kanunilik ilkesinin ihlali anlamına geldiği, zira kanunilik ilkesi uyarınca idari yaptırımın türü, süresi ve miktarının kanunla belirlenmiş olması gerektiği, Tebliğ'in 6. maddesinde askıya alma yaptırımının gerekçesi olarak gösterilen gerçeğe aykırı belge düzenlemek ve yetkinin kötüye kullanılması durumlarında hangi fiil ve eylemlerin yasaklı olarak kabul edileceğinin gösterilmediği ve kriter ortaya konulmadığı, bu durumun belirlilik ilkesine aykırı olduğu, dava konusu işlem ve dayanağı niteliğindeki düzenlemelerin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMASI :
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından, usule ilişkin olarak, süresinde açılmadığının tespiti halinde süre aşımı yönünden davanın reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak ise 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 8. maddesinin (g) bendi ile Bakanlığa enerji kimlik belgesiyle ilgili iş ve işlemler bakımından denetim yapma ve idari yaptırım kararı verme yetkisi verildiği, enerji kimlik belgelerinin gerçeğe uygun olarak düzenlenmesinin büyük önem arz ettiği, bu nedenle enerji kimlik belgesi uzmanlarının işlemlerinin gerçeğe uygun olup olmadığının 5627 sayılı Kanun’un 7. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi ile 3194 sayılı Kanun'un 8. maddesinin (g) bendi hükmüne dayanılarak ve Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 26/A maddesinin beşinci fıkrası gereğince il müdürlükleri tarafından denetlendiği, enerji kimlik belgesi uzmanı tarafından verilerin gerçeğe uygun (onaylı projeler) olarak sisteme girilmesinin esas olduğu, binanın gerçek durumu yerine gerçeğe aykırı bilgilerle belge düzenlenmesinin yapı kullanma izin belgesi düzenleyecek idare ve bina maliklerine sorun yarattığı, yapılan denetimin uzmanların suç işleyip işlemediği konusunda olmadığı, Kanunla verilen yetki gereğince ilgili mevzuata uygun ve gerçek verilere dayalı (onaylı yapı ruhsatı ve eki projeleri vb.) olarak belge düzenlenip düzenlenmediğinin kontrolü amacıyla yapıldığı, uzmanın sisteme girerken taahhüt ettiği şekilde gerçeğe uygun belge üretip üretmediğinin kontrol edildiği, yapılan kontrol sonucunda tesis edilen süreli ve süresiz askıya alma işleminin suç niteliğindeki fiile yönelik olmadığı, bu nedenle cezai işlem tesis edilmediği, sadece yetki belgesinin askıya alındığı, fiilin suç unsuru olup olmadığı hususu yönünden ilgili meslek odasına bildirim yapıldığı, düzenlemenin amacının binalara gerçeğe aykırı belge üretilmesi suretiyle ilgililerin yanıltılmasının önlenmesi olduğu, komisyonların kararlarına karşı ilgili komisyona ve sonrasında Bakanlık nezdinde oluşturulan komisyona itiraz edilebileceği, davacının bu yönde bir başvurusunun bulunmadığı, dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
Ankara Valiliği tarafından, usule ilişkin olarak, süresinde açılmadığının tespiti halinde süre aşımı yönünden davanın reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak ise davacıdan istenilen bilgilerin eksiksiz biçimde sunulmaması nedeniyle Tebliğ hükümleri gereğince askıya alma işlemi tesis edildiği, işlemin dayanağı olan Tebliğ'in üst hukuk normlarına uygun olduğu, dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ :
Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ'in 10. maddesinin altıncı ve yedinci fıkralarının yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği, Tebliğ'in 10. maddesinin dördüncü fıkrası ile ... tarih ve ... sayılı işlem yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI AYDIN KURTULUŞ'UN DÜŞÜNCESİ :
Dava; Ankara Valiliği Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü Enerji Kimlik Belgesi Komisyonu'nca, davacının enerji kimlik belgesi düzenleme yetkisinin askıya alınmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlem ile, bu işleme dayanak teşkil eden 07/01/2021 tarih ve 31357 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ'in 10. maddesinin dördüncü, altıncı ve yedinci fıkralarının iptali istemi ile açılmıştır.
5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; enerjinin etkin kullanılması, israfının önlenmesi, enerji maliyetlerinin ekonomi üzerindeki yükünün hafifletilmesi ve çevrenin korunması için enerji kaynaklarının ve enerjinin kullanımında verimliliğin artırılmasıdır. " hükmü; "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin (i) bendinde; "Enerji kimlik belgesi: Asgarî olarak binanın enerji ihtiyacı ve enerji tüketim sınıflandırması, yalıtım özellikleri ve ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ile ilgili bilgileri içeren belgeyi," ifade ettiği hükmü, "Uygulamalar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, "Toplam inşaat alanı yönetmelikte belirlenen mesken amaçlı kullanılan binalarda, ticarî binalarda ve hizmet binalarında uygulanmak üzere mimarî tasarım, ısıtma, soğutma, ısı yalıtımı, sıcak su, elektrik tesisatı ve aydınlatma konularındaki normları, standartları, asgarî performans kriterlerini, bilgi toplama ve kontrol prosedürlerini kapsayan binalarda enerji performansına ilişkin usûl ve esaslar, Türk Standartları Enstitüsü ve Genel Müdürlük ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak bir yönetmelikle düzenlenir. Yönetmelik hükümlerine aykırı hareket edilmesi halinde ilgili idare tarafından yapı kullanma izni verilmez." hükmü; (d) bendinde; "Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliğe göre hazırlanan yapı projeleri kapsamında enerji kimlik belgesi düzenlenir. Enerji kimlik belgesinde binanın enerji ihtiyacı, yalıtım özellikleri, ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ve binanın enerji tüketim sınıflandırması ile ilgili bilgiler asgarî olarak bulundurulur. Belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esaslar, Bakanlık ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Mücavir alan dışında kalan ve toplam inşaat alanı bin metrekareden az olan binalar için enerji kimlik belgesi düzenlenmesi zorunlu değildir. " hükmü yer almaktadır.
18/4/2007 tarihli ve 5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanununun 7. maddesinin birinci fıkrasının (ç) ve (d) bentleri ile 13/12/1983 tarihli ve 180 sayılı Bayındırlık ve İskân Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 30/A numaralı maddesine dayanılarak hazırlanan Binalarda Enerji Performans Yönetmeliği, 05/12/2008 günlü ve 27075 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 97 nci ve 107 nci maddeleri ile Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliğinin 26/A maddesine dayanılarak hazırlanan ve 07/01/2021 günlü ve 31357 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ'in, 1. maddesinde "Bu Tebliğin amacı; 5/12/2008 tarihli ve 27075 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği kapsamında; enerji kimlik belgesi düzenleyen uzmanlara ve eğiticilere verilecek olan eğitimler ile bunların denetimine dair usul ve esasları belirlemektir." hükmü, 10.maddesinin; (1). bendinde, "Enerji kimlik belgesi uzmanlarının denetimi, il müdürlüğü denetçileri tarafından yapılır.", (2). bendinde, "İl müdürlüğü denetçileri, her ay rastgele seçilecek en az 10 adet EKB üzerinden denetim yapar. Ayrıca, varsa şikâyet üzerine de denetim yapar.", (3). bendinde, "İncelenen EKB’leri hazırlayan EKB uzmanlarından, EKB’ye esas olan proje, rapor vb. her türlü bilgi ve belge talep edilir ve gönderilmesi için 15 gün süre verilir. Gelen bilgiler doğrultusunda EKB incelemesi yapılır.", (4). bendinde, "İstenen bilgi ve belgeler süresi içerisinde gelmediği durumda EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluş, talep edilen bilgi ve belgelerin ilgili il müdürlüğüne sunularak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar enerji kimlik belgesi verme yetkileri askıya alınır. İlgili EKB uzmanından konu ile ilgili olarak bilahare dönüş yapılması halinde ise sunulan bilgi ve belgeler doğrultusunda değerlendirilerek cezai işlem gerektiren husus tespit edilmemesi halinde askı işlemi iptal edilir.", (5). bendinde, "İnceleme, BEP-TR yazılımı içerisinde bulunan denetim dokümanları göz önünde bulundurularak yapılır.", (6). bendinde, "Yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluş, komisyon kararı ile iki ay süre ile BEP-TR sisteminde askıya alınır ve bu süre boyunca yeni EKB hazırlayamaz. Hatalı EKB’lerin düzeltilerek sisteme yüklenmesinden ilgili EKB uzmanı sorumludur.", (7). bendinde, "İlk askıya alma süresinden itibaren bir yıl içerisinde aynı veya farklı il müdürlüklerince üç defa yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluşun, EKB verme yetkileri bir daha verilmemek üzere iptal edilir ve BEP-TR sistemine erişimlerine izin verilmez.", (8). Bendinde, "İl Müdürlüğünce, askıya alma işlemi yapılan EKB uzmanı ve kuruluşuna teknik raporu ile birlikte karar bildirilir.", (9). bendinde, "Hakkında askıya alma işlemi yapılan EKB uzmanları (adı, soyadı, TC kimlik numarası, mesleği) ve kuruluşları BEP-TR sistemi için Bakanlığa, EKB ile yapılan işlemler için ilgili idareye, üyesinin yaptığı işlem için ilgili meslek odalarına bildirilir.",
(10). bendinde, "İl müdürlüğü denetçisi tarafından BEP-TR yazılımı içerisinde bulunan denetim formu ve komisyon tutanağı; incelenen her EKB için ayrı ayrı hazırlanarak BEP-TR sistemine yüklenir." hükmü yer almaktadır.
Enerji kimlik belgeleri, 5627 sayılı Kanun'un ve Yönetmeliğin amaç maddesinde vurgulandığı üzere, enerjinin etkin kullanılması, israfının önlenmesi, enerji maliyetlerinin ekonomi üzerindeki yükünün hafifletilmesi ve çevrenin korunması için enerji kaynaklarının ve enerjinin kullanımında verimliliğin artırılması için öngörülmüş bir sistemdir. Enerji kimlik belgesinin bu yönüyle tüm toplumu ilgilendiren öneminin yanı sıra aktarılan mevzuat uyarınca yapı kullanma izni alacak yeni binaların enerji tüketimi ve CO2 salınımı olarak asgarî C sınıfı ve daha üstünde olması gerektiği, aksi hâlde yapı kullanma izni belgesi alamaması nedeniyle de tek tek kişiler üzerinde önemli hukukî, ekonomik ve malî sonuçlar doğurabildiği görülmektedir.
Enerji kimlik belgelerinin amacı ve ortaya çıkardığı sonuçlar, belge düzenleme yetkisinin kamu adına kullanıldığı da dikkate alındığında, enerji kimlik belgelerinin gerçeğe uygun şekilde düzenlenmesi ve belge oluşturma yetkisinin kötüye kullanılmaması gerektiği açıktır. Bakanlık'tan yetki alarak belge düzenleyen kişilerin belgelerin hazırlanmasında kendilerine verilen yetki kapsamında hareket etmeleri ve gerçeğe uygun verileri kullanarak belgeleri tanzim etmeleri beklenmektedir.
Bu nedenle, istenen bilgi ve belgeler süresi içerisinde gelmediği durumda EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluş, talep edilen bilgi ve belgelerin ilgili il müdürlüğüne sunularak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar enerji kimlik belgesi verme yetkilerinin askıya alınacağı, ilgili EKB uzmanından konu ile ilgili olarak bilahare dönüş yapılması halinde ise sunulan bilgi ve belgeler doğrultusunda değerlendirilerek cezai işlem gerektiren husus tespit edilmemesi halinde askı işleminin iptal edileceği, yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluş, komisyon kararı ile iki ay süre ile BEP-TR sisteminde askıya alınacağı ve bu süre boyunca yeni EKB hazırlayamacağı, hatalı EKB’lerin düzeltilerek sisteme yüklenmesinden ilgili EKB uzmanının sorumlu olacağı, ilk askıya alma süresinden itibaren bir yıl içerisinde aynı veya farklı il müdürlüklerince üç defa yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluşun, EKB verme yetkileri bir daha verilmemek üzere iptal edileceği ve BEP-TR sistemine erişimlerine izin verilmeyeceği yolundaki dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Ankara Valiliği Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü Enerji Kimlik Belgesi Komisyonu'nca, davacının enerji kimlik belgesi düzenleme yetkisinin askıya alınmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istemine gelince;
Dosyanın incelenmesinden; davacının, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından gerçekleştirilen eğitimleri alması ve sınavda başarılı olması neticesi, enerji kimlik belgesi düzenlemeye yetkili olduğu, enerji kimlik belgelerinin (EKB) "BEP-TR" isimli elektronik sistem kullanılarak düzenlendiği, Bakanlık tarafından yetkili kişilere BEP-TR sistemine erişim izni verilerek sistemin kullanılmasının sağlandığı anlaşılmaktadır.
Olayda; Ankara Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü'nün ... günlü ve ... sayılı yazısı ile, davacıdan "BEP-TR 2" programının kullanılarak düzenlenen ..., ... ve ... numaralı enerji kimlik belgelerine ilişkin mimari, elektrik ve mekanik tesisat projelerinin, ısı yalıtım raporlarının ve söz konusu enerji kimlik belgelerinin hazırlanması aşamasında kullanılan bütün bilgi ve belgelerin (etüt-proje uzmanı tarafından hazırlanan raporların ve bu raporları destekleyecek kanıt belgelerin, fotoğraf, fatura vb. eklerin) 10 (on) gün içinde İl Müdürlüğüne sunulmasının istenildiği, bu yazının davacıya, birlikte ikamet eden davacının annesi...'ye 04/10/2022 tarihinde tebliğ edildiği, 25/10/2022 tarihinde İl Müdürlüğünün evrak kaydına giren 21/10/2022 tarihli dilekçe ile, davacı tarafından ... numaralı enerji kimlik belgesine istinaden, binaların onaylı ozalit nüshaları bulunmadığından, ilgili belediyeden projelerin İl Müdürlüğüne veya tarafına gönderilmesinin 20/10/2022 tarihli dilekçe ile talep edildiği, kontrol işlemlerinin halihazırda elinde olan ve CD ekinde sunulan dijital projeler üzerinden yapılması veya ilgili belediyece projeler gönderilene kadar tarafına ek süre verilmesi gerektiği, denetime konu diğer işlere ait onaylı projelerin ise dilekçe ekinde sunulduğu, Ankara Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü Enerji Kimlik Komisyonu'nun ... günlü ve ... sayılı işlemi ile İl Müdürlüğünün ... günlü ... sayılı yazısı ile gönderilmesi talep edilen evrakın davacı tarafından sunulmaması nedeniyle, enerji kimlik belgesi düzenleme yetkisinin askıya alınmasına karar verilmesi üzerine, bu işlemin iptali istemi ile bakılan davanın açıldığı açıktır.
Bu nedenle, davaya konu edilen ve hukuka uygun olan mevzuat hükümleri göz önüne alınarak, davacının enerji kimlik belgesi düzenleme yetkisinin askıya alınmasına ilişkin dava konusu işlemde de hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden belirlenen 15/10/2024 tarihinde davacı vekili Av. ...'ın, davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı vekili Av. ... ile teknik personel ...'nın ve davalı Ankara Valiliği vekili Av. ...'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra 15/10/2024 tarihli ara kararı cevabının geldiği görülerek gereği görüşüldü:
MADDÎ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ:
Davacı enerji kimlik belgesi uzmanı sıfatı ile ilgili mevzuat çerçevesinde enerji kimlik belgesi (EKB) düzenlemektedir.
Ankara Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Müdürlüğü tarafından Tebliğ'in 10. maddesi çerçevesinde yapılacak denetim kapsamında davacıya gönderilen ... tarih ve ... sayılı yazı ile davacının düzenlemiş olduğu üç adet belgeye esas mimari, elektrik, mekanik tesisat projeleri ve ısı yalıtım raporu ile enerji kimlik belgelerinin hazırlanması aşamasında kullanılan tüm bilgi ve belgelerin sunulması istenilmiştir.
Davacı tarafından söz konusu talebe istinaden Ankara Valiliği'ne sunulan 25/10/2022 tarihli yazı ile inceleme konusu belgelerden birine ait projelerin onaylı özalit nüshaları bulunmadığından söz konusu projelerin ilgili Belediyeden talep edildiği belirtilmiş, denetimin sunulan dijital projeler üzerinden yapılması veya belediye projeleri gönderene kadar ek süre verilmesi talep edilmiş, denetime konu diğer işlerin onaylı projelerinin ise yazı ekinde sunulduğu belirtilmiştir.
Aktarılan süreç sonrasında Ankara Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü Enerji Kimlik Belgesi Komisyonu'nun ... tarih ve ... sayılı kararı ile davacının talep edilen belgeleri teslim etmediği gerekçesiyle yetkisinin askıya alınmasına karar verilmiş, bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ'in 10. maddesinin altıncı ve yedinci fıkralarının incelenmesi;
Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ 07/01/2021 tarih ve 31357 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş, anılan Tebliğ'in "Enerji kimlik belgesi uzmanlarının ve enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşların denetimi" başlıklı 10. maddesinin dördüncü, altıncı ve yedinci fıkralarında, " (4) İstenen bilgi ve belgeler süresi içerisinde gelmediği durumda EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluş, talep edilen bilgi ve belgelerin ilgili il müdürlüğüne sunularak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar enerji kimlik belgesi verme yetkileri askıya alınır. İlgili EKB uzmanından konu ile ilgili olarak bilahare dönüş yapılması halinde ise sunulan bilgi ve belgeler doğrultusunda değerlendirilerek cezai işlem gerektiren husus tespit edilmemesi halinde askı işlemi iptal edilir. (...) (6) Yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluş, komisyon kararı ile iki ay süre ile BEP-TR sisteminde askıya alınır ve bu süre boyunca yeni EKB hazırlayamaz. Hatalı EKB’lerin düzeltilerek sisteme yüklenmesinden ilgili EKB uzmanı sorumludur. (7) İlk askıya alma süresinden itibaren bir yıl içerisinde aynı veya farklı il müdürlüklerince üç defa yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluşun, EKB verme yetkileri bir daha verilmemek üzere iptal edilir ve BEP-TR sistemine erişimlerine izin verilmez." kuralına yer verilmiş, bakılan dava ise 29/12/2022 tarihinde açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin birinci fıkrasında, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da altmış gün olduğu; dördüncü fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava açma süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilecekleri; 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (e) bendinde, dava dilekçelerinin süre aşımı bulunup bulunmadığı yönünden inceleneceği; 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise, 14. maddenin üçüncü fıkrasının (e) bendine aykırılık görülmesi hâlinde davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
Aktarılan mevzuat birlikte değerlendirildiğinde, düzenleyici işlemin ilanından sonra dava açma süresi içinde bu işlemin iptali istemiyle dava açılabileceği gibi, dava açma süresinin geçmiş olması halinde, düzenleyici işlemin uygulanmasına ilişkin yeni bir işlem tesis edildiğinde ilgililerin uygulama işlemini veya dayanağı olan düzenleyici işlemi ayrı ayrı veya birlikte dava edebilecekleri anlaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, Ankara Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü Enerji Kimlik Belgesi Komisyonu'nun ... tarih ve ... sayılı işlemi ile davacının enerji kimlik belgesi verme yetkisinin alınmasına karar verildiği, davacı tarafından anılan işlemin iptali istemiyle açılan davada söz konusu işlemin belge verme yetkisinin iki ay süreyle askıya alınmasına ilişkin işlem olduğunun ifade edildiği ve bu kapsamda söz konusu kararın dayanağı olarak gösterilen Tebliğ'in 10. maddesinin dördüncü, altıncı ve yedinci fıkralarının iptalinin istenildiği, ancak ... tarih ve ... sayılı işlemin, davacının belge verme yetkisinin iki ay süreyle değil inceleme sonuçlanana kadar süresiz askıya alınmasına ilişkin olduğu ve Tebliğ'in dördüncü maddesi kapsamında tesis edildiği, davalı idare tarafından da dava konusu işlemin Tebliğ'in dördüncü maddesi kapsamında tesis edildiğinin ifade edildiği anlaşılmaktadır.
Olayda, Tebliğ'in 10. maddesinin iptali istenilen altıncı ve yedinci fıkralarının, yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanlarının yetkilerinin iki ay süre ile askıya alınmasına ve ilk askıya alma süresinden itibaren bir yıl içerisinde aynı veya farklı il müdürlüklerince üç defa yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanlarının EKB verme yetkilerinin bir daha verilmemek üzere iptal edilmesine ilişkin olduğu, söz konusu fıkraların EKB'ye ilişkin belgelerin ibraz edilmesi sonrasında yapılacak inceleme sırasında tespit edilecek hususlar üzerine uygulanabilecek nitelikte olduğu, davacı tarafından belgelerin ibraz edilmemesi üzerine dördüncü fıkra kapsamında yetkisinin süresiz askıya alınmasına karar verildiği, belge ibraz edilmediğinden sonraki aşamaya geçilerek altıncı ve yedinci fıkralar kapsamında herhangi bir işlem tesis edilmediği, davacının da söz konusu fıkralar kapsamında tesis edilen başka bir işlemden söz etmediği, dava dilekçesinde yer alan "dava konusu işlemin belge düzenleme yetkisinin iki ay süreyle askıya alınmasına dair işlem tesis edildiği" yönündeki hatalı kabule dayanılarak anılan fıkraların iptalinin istenildiği anlaşılmaktadır.
Nitekim, Dairemizin 15/102024 tarihli ara kararı ile, "Davacı tarafından, yetkisinin askıya alınmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlem sonrasında daha önce sunmuş olduğu 25/10/2022 tarihli yazıda belediyeden talep edildiği belirtilen bilgi ve belgelerin sunulup sunulmadığının, davacı hakkında yeni bir karar alınıp alınmadığının ve söz konusu askı kararının halen geçerli olup olmadığının (davacının halihazırda belge düzenleme yetkisi bulunup bulunmadığının) sorularak bu hususa ilişkin bilgi ve belgeye dayalı ayrıntılı açıklama yapılmasının istenilmesine" karar verilmesi üzerine sunulan bilgi ve belgelerden davacı hakkında uygulanan süresiz askı kararının halen devam ettiği ve davacının eksik belgeleri sunmaması nedeniyle belgelerin incelenmesi aşamasına geçilmediği, buna bağlı olarak belgelerin incelenmesi sonucunda uygulanabilecek altıncı ve yedinci fıkralar uyarınca tesis edilmiş herhangi bir işlemin söz konusu inceleme kapsamında mevcut olmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Tebliğ'in 07/01/2021 tarihli Resmî Gazete'de yayımlandığı, Tebliğ'in iptali istenilen hükümleri ile birlikte iptali istenilen dava konusu uygulama işleminin Tebliğ'in 10. maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında tesis edildiği, söz konusu düzenleyici işlemin 10. maddesinin altıncı ve yedinci fıkraları kapsamında tesis edilen herhangi bir uygulama işlemi dava konusu edilmediği gibi davanın açıldığı tarih olan 29/12/2022 tarihinden geriye doğru 60 günlük süre içerisinde dava konusu edilen düzenleyici işlemlerin uygulanmasına yönelik olarak tesis edilmiş herhangi bir uygulama işleminin de mevcut olmadığı anlaşıldığından, 07/01/2021 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan Tebliğ'in 10. maddesinin altıncı ve yedinci fıkralarının iptali istemiyle 29/12/2022 tarihinde açılan davanın süre aşımı nedeniyle esasının incelenme imkânı bulunmamaktadır.
Davalı idarelerin usule ilişkin diğer itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 97. maddesinde, "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır: (...) f) (...) yapılarda enerji verimliliğini artırıcı düzenlemeleri yapmak, buna ilişkin faaliyetleri yönetmek ve izlemek; yapı malzemelerinin denetimine ve uygunluk değerlendirmesine ilişkin iş ve işlemleri yapmak (...)"; 107. maddesinde ise "(1) Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şunlardır: (...) e) (...) binalarda enerji verimliliğinin sağlanması ve ileri yapım teknolojilerinin kullanılması ve yaygınlaştırılması için gerekli tedbirleri almak (...)" kurallarına yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanunu'nun "Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması" başlıklı 8. maddesinde, "Planların hazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur. (...) g) Bakanlık; ilgili idareler, kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve tüzel kişiler tarafından yapılan mekansal planlamaya, harita ve parselasyona, etüt ve projelendirmeye, yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni düzenlemeye, enerji kimlik belgesi hazırlanmasına ilişkin iş ve işlemler ile yapı malzemelerini; denetlemeye, aykırılıklar hakkında işlem tesis etmeye, aykırılıkları gidererek mevzuata uygun hale getirmeye yönelik değişiklik yapmaya ve onaylamaya, yapı tatil tutanağı tanzim etmeye, mühürlemeye, yıkım kararı almaya ve yıkımı gerçekleştirmeye, ilgililer hakkında idari yaptırım kararı vermeye yetkilidir. Bu görevlerden, yapı tatil tutanağı tanzim etmeye, mühürlemeye ve yıkım kararına ilişkin rapor düzenleme işi ile denetlemeye ilişkin görevler, Bakanlığın merkez ve taşra teşkilatında, denetçi belgesini haiz personel tarafından gerçekleştirilir. İlgililer Bakanlık denetçileri tarafından istenilen her türlü bilgi ve belgeyi, istenilen süre içerisinde vermek zorundadırlar. Bakanlık denetçilerinin seçimi, eğitimleri, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları Bakanlıkça belirlenir." kuralı yer almıştır.
5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nun "Amaç" başlık 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; enerjinin etkin kullanılması, israfının önlenmesi, enerji maliyetlerinin ekonomi üzerindeki yükünün hafifletilmesi ve çevrenin korunması için enerji kaynaklarının ve enerjinin kullanımında verimliliğin artırılmasıdır."; "Uygulamalar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında " (...) ç) Toplam inşaat alanı yönetmelikte belirlenen mesken amaçlı kullanılan binalarda, ticarî binalarda ve hizmet binalarında uygulanmak üzere mimarî tasarım, ısıtma, soğutma, ısı yalıtımı, sıcak su, elektrik tesisatı ve aydınlatma konularındaki normları, standartları, asgarî performans kriterlerini, bilgi toplama ve kontrol prosedürlerini kapsayan binalarda enerji performansına ilişkin usûl ve esaslar, Türk Standartları Enstitüsü ve Genel Müdürlük ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak bir yönetmelikle düzenlenir. Yönetmelik hükümlerine aykırı hareket edilmesi halinde ilgili idare tarafından yapı kullanma izni verilmez. d) Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliğe göre hazırlanan yapı projeleri kapsamında enerji kimlik belgesi düzenlenir. Enerji kimlik belgesinde binanın enerji ihtiyacı, yalıtım özellikleri, ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ve binanın enerji tüketim sınıflandırması ile ilgili bilgiler asgarî olarak bulundurulur. Belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esaslar, Bakanlık ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Mücavir alan dışında kalan ve toplam inşaat alanı bin metrekareden az olan binalar için enerji kimlik belgesi düzenlenmesi zorunlu değildir. (...)" kuralına yer verilmiştir.
05/12/2008 tarih ve 27075 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin "Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşlar" başlıklı 26/A maddesinin 5. fıkrasında, "Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşların bu belgelerin düzenlenmesi ile ilgili faaliyetlerinin denetimi Bakanlık tarafından yapılır veya yaptırılır. Denetimlere ilişkin hususlar Bakanlık tarafından yürürlüğe konulacak tebliğ ile belirlenir." kuralı yer almaktadır.
Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ'in "Enerji kimlik belgesi uzmanlarının ve enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşların denetimi" başlıklı 10. maddesinde dava konusu uygulama işleminin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan halinde, "(1) Enerji kimlik belgesi uzmanlarının denetimi, il müdürlüğü denetçileri tarafından yapılır. (2) İl müdürlüğü denetçileri, her ay rastgele seçilecek en az 10 adet EKB üzerinden denetim yapar. Ayrıca, varsa şikâyet üzerine de denetim yapar. (3) İncelenen EKB’leri hazırlayan EKB uzmanlarından, EKB’ye esas olan proje, rapor vb. her türlü bilgi ve belge talep edilir ve gönderilmesi için 15 gün süre verilir. Gelen bilgiler doğrultusunda EKB incelemesi yapılır. (4) İstenen bilgi ve belgeler süresi içerisinde gelmediği durumda EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluş, talep edilen bilgi ve belgelerin ilgili il müdürlüğüne sunularak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar enerji kimlik belgesi verme yetkileri askıya alınır. İlgili EKB uzmanından konu ile ilgili olarak bilahare dönüş yapılması halinde ise sunulan bilgi ve belgeler doğrultusunda değerlendirilerek cezai işlem gerektiren husus tespit edilmemesi halinde askı işlemi iptal edilir. (5) İnceleme, BEP-TR yazılımı içerisinde bulunan denetim dokümanları göz önünde bulundurularak yapılır. (6) Yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluş, komisyon kararı ile iki ay süre ile BEP-TR sisteminde askıya alınır ve bu süre boyunca yeni EKB hazırlayamaz. Hatalı EKB’lerin düzeltilerek sisteme yüklenmesinden ilgili EKB uzmanı sorumludur. (7) İlk askıya alma süresinden itibaren bir yıl içerisinde aynı veya farklı il müdürlüklerince üç defa yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluşun, EKB verme yetkileri bir daha verilmemek üzere iptal edilir ve BEP-TR sistemine erişimlerine izin verilmez. (...); "Komisyon teşkili ve çalışması" başlıklı 12. maddesinde ise "(...) (3) Komisyon tarafından alınan kararlara itirazlar yine il müdürlüğüne yapılır. Bu itirazlar il müdürlüğünde oluşturulan komisyon tarafından tekrar değerlendirilir. (4) İl müdürlüklerince verilen kararlara itirazlar, Genel Müdürlük ilgili biriminde oluşturulan, EKB uzmanı olma şartlarını haiz en az üç personelden oluşan komisyon tarafından karara bağlanır." kurallarına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ'in 10. maddesinin dördüncü fıkrası yönünden yapılan inceleme:
Sözlük anlamı ile "düzenli hale koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, İstanbul, 2017, s. 426).
Anayasa'nın 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralı yer almıştır.
İdarenin düzenleyici işlem yapabilme yetkisi, Anayasa'nın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olup, mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla idarece düzenleyici işlemler yapılabileceği kuşkusuzdur. Kamu hizmetlerinin hangi şartlar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden tespit etmek her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara uyum sağlamak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla ve kurallar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişikliklerin yapılması konusunda da idareye takdir yetkisi tanınmıştır.
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır. İdarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı idare hukukunun en temel ilkelerindendir.
Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olması zorunlu olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerekir.
Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği (Yönetmelik) ile EKB vermeye yetkili kuruluşların denetiminin Bakanlık tarafından yapılması veya yaptırılması, bu kapsamda denetime ilişkin hususların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulacak Tebliğ ile belirlenmesi öngörülmüştür. Söz konusu Yönetmelik kuralı uyarınca Bakanlık tarafından çıkarılan Tebliğ hükümlerinden, EKB uzmanlarının denetiminin il müdürlüğü denetçileri tarafından yapılacağı, inceleme kapsamında EKB'ye esas bilgi ve belgelerin talep edileceği, istenen bilgi ve belgelerin süresi içerisinde gelmediği durumda EKB uzmanlarının talep edilen bilgi ve belgelerin ilgili il müdürlüğüne sunularak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar enerji kimlik belgesi verme yetkilerinin askıya alınacağı, EKB uzmanının daha sonra bilgi ve belgeleri sunması halinde ise sunulan bilgi ve belgeler doğrultusunda değerlendirme yapılarak cezai işlem gerektiren bir hususun tespit edilmemesi halinde askı işleminin iptal edileceğinin kurala bağlandığı anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, Tebliğ ile enerji kimlik belgesi uzmanlarının belge düzenleme yetkilerinin süreli ve süresiz askıya alınması şeklinde idari yaptırım uygulanmasının öngörüldüğü ancak üst norm niteliğindeki 5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nda bu yönde bir idari yaptırım uygulanabileceğine dair düzenleme bulunmadığı, buna rağmen dava konusu Tebliğ ile enerji kimlik belgesi hakkında askıya alma kararı alınabileceğinin düzenlendiği, bu nedenle kanunilik ilkesinin ihlal edildiği ve düzenlemenin hukuka aykırı olduğu iddia edilmektedir.
Enerji kimlik belgeleri, 5627 sayılı Kanun'un ve Yönetmeliğin amaç maddesinde vurgulandığı üzere, enerjinin etkin kullanılması, israfının önlenmesi, enerji maliyetlerinin ekonomi üzerindeki yükünün hafifletilmesi ve çevrenin korunması için enerji kaynaklarının ve enerjinin kullanımında verimliliğin artırılması için öngörülmüş bir sistemdir. Enerji kimlik belgesinin bu yönüyle tüm toplumu ilgilendiren öneminin yanı sıra aktarılan mevzuat uyarınca yapı kullanma izni alacak yeni binaların enerji tüketimi ve CO2 salınımı olarak asgarî C sınıfı ve daha üstünde olması gerektiği, aksi hâlde yapı kullanma izni belgesi alamaması nedeniyle de tek tek kişiler üzerinde önemli hukuki, ekonomik ve mali sonuçlar doğurabildiği görülmektedir.
Enerji kimlik belgelerinin amacı ile ortaya çıkardığı sonuçlar ve belge düzenleme yetkisinin kamu adına kullanılması hususları dikkate alındığında, enerji kimlik belgelerinin gerçeğe uygun şekilde düzenlenmesi ve belge oluşturma yetkisinin kötüye kullanılmaması; Bakanlık'tan yetki alarak belge düzenleyen kişilerin de belgelerin hazırlanmasında, kendilerine verilen yetki kapsamında hareket etmeleri ve gerçeğe uygun verileri kullanarak belgeleri tanzim etmeleri gerektiği kuşkusuzdur.
Enerji kimlik belgesinin belirtilen özellikleri dikkate alınarak Yönetmeliğin 26/A maddesinin beşinci fıkrasında 19/02/2022 tarihinde yapılan değişiklik ile EKB'lerin düzenlenmesi ile ilgili faaliyetlerin denetiminin Bakanlık tarafından yapılması ve buna ilişkin hususların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulacak Tebliğ ile belirlenmesi öngörülmüş, bu kapsamda çıkarılan Tebliğ'in dava konusu düzenlemesi ile de EKB uzmanından istenen bilgi ve belgelerin süresi içerisinde gelmediği durumda talep edilen bilgi ve belgelerin ilgili il müdürlüğüne sunularak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar enerji kimlik belgesi verme yetkisinin askıya alınması yönünde düzenleme yapılmış olup, bu yönüyle dava konusu düzenlemenin mevzuata aykırılık nedeniyle idari yaptırım uygulanmasını öngören nitelikte bir içeriğe sahip olduğu görülmektedir.
Uyuşmazlık bu yönüyle ele alındığında, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 8. maddesinin (g) bendinde, enerji kimlik belgesi hazırlanmasına ilişkin iş ve işlemlerin denetlemesi, aykırılıklar hakkında işlem tesis edilmesi ve ilgililer hakkında idari yaptırım kararı verilmesi hususlarında Bakanlığın yetkili olduğunun belirtildiği, 5627 sayılı Kanun'un 7. maddesinin birinci fırkasının (d) bendinde ise EKB'de bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dahil olmak üzere uygulamaya ilişkin usul ve esasların Bakanlık tarafından belirleneceğinin ifade edildiği, söz konusu yetki kapsamında belirtilen usul ve esasların öncelikle Yönetmelik ile belirlendiği, ardından EKB uzmanları hakkında idari yaptırım uygulanmasını öngören dava konusu Tebliğ'in çıkarıldığı, bu bakımdan, yaptırım uygulama ve düzenleme yapma hususundaki üst hukuk normları ile davalı idareye tanınan yetki kapsamında çıkarıldığı anlaşılan dava konusu Tebliğ'in 10. maddesinin dördüncü fıkrasında bu yönüyle hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Davacı tarafından, dava konusu uyuşmazlıkta idari yaptırım niteliğindeki yeni bir türün düzenleyici işlem olan Tebliğ ile ihdas edilmesinin kanunilik ilkesine aykırılık teşkil ettiği iddia edilmektedir
İdari yaptırımlardan "idari cezalar"da muhatabın cezalandırılması amacı, "idari tedbirler"de ise kamu hizmetinin aksamadan ve kamu düzeninin bozulmadan işleyişine devam etmesi amacı ağır basmakta olup, hizmetin düzgün işlemesini olumsuz etkileyebilecek ihlalleri engelleyici ve durdurucu nitelik taşıyanlar "idari tedbir"; idari tedbir boyutunu aşıp tedip etme ve cezalandırma boyutuna varan yaptırımlar ise "idari ceza" olarak görülmektedir. EKB yapı kullanma izin belgesi düzenlenebilmesi için gerekli belgeler arasında olup EKB uzmanı tarafından gerçeğe aykırı verilerle belge düzenlenmesi halinde bu durumun yapı kullanma izin belgesi düzenleyecek idare ve bina malikleri nezdinde sorunlara yol açabileceği dikkate alındığında, dava konusu kuralın enerji kimlik belgelerinin verilmesine ilişkin sürecin düzenlenmesi ve iyi işlemesinin sağlanması amacına yönelik idari bir tedbir niteliği taşıdığı kuşkusuzdur.
Bu bakımdan, idari yaptırımların türlerinden olan her türlü idari tedbirin kanunda sayılmasının hukuken mümkün olmadığı, yasal dayanağın bulunması şartıyla idarenin düzenleyici işlemleriyle de idari tedbir öngörülebileceği, dava konusu düzenleme ile idari tedbir niteliğinde bir yaptırım öngörüldüğü, düzenlemenin idari tedbirler yönünden kanunilik ilkesinin görünümü olan hukuki belirliliğin gereklerinden erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olma gerekliliklerini de taşıdığı anlaşıldığından, davacının iddiasının yerinde olmadığı ve dava konusu işlemde bu yönüyle de hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu düzenleme ile EKB uzmanının belge verme süresi sona erdikten sonra ilgili belgeleri idareye sunması ve söz konusu belgelerde cezai işlemi gerektirecek bir husus bulunmaması halinde askıya alma işleminin kaldırılmasının öngörüldüğü, başka bir deyişle düzenlemede yer alan askıya alma işleminin her koşulda süresiz olarak uygulanacak bir işlem niteliğinde olmadığı ve belli koşulların gerçekleşmesi halinde iptal edilebilmesi imkanının mevcut olduğu, kaldı ki Dairemizin 15/10/2024 tarihli ara kararı ile " (...) Dava konusu Tebliğ'in 10. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca uygulanan askıya alma işleminin belirli bir süre sonrasında sona erdirilip erdirilmediğinin veya belirli periyotlarla gözden geçirilip geçirilmediğinin sorulmasına (...)" karar verilmesi üzerine ara kararına cevaben sunulan belgelerden, Tebliğ'in 12. maddesi ile komisyonlar tarafından alınacak kararlara karşı il müdürlüğüne, il müdürlüklerince verilen kararlara karşı ise Genel Müdürlük ilgili biriminde oluşturulan komisyona karşı itirazda bulunulabilme imkanının da bulunduğunun belirtildiği, bu bakımdan ilgililerin askıya alma işlemi sonrasında belgeleri sunması halinde askıya alma işleminin sona erdirilebileceği ve komisyonun askıya alma kararına karşı itirazda bulunabileceği dikkate alındığında, EKB düzenleme yetkisinin her koşulda süresiz olarak ve yeniden gözden geçirilmesine imkan tanınmayacak şekilde sona erdirilmesi şeklinde bir sınırlama yapılmadığı, bu bakımdan düzenlemenin EKB düzenleme yetkisine ölçüsüz bir müdahale niteliğinde olmadığı, ilgilinin daha sonra belgeleri sunması yahut itirazda bulunması ve itirazının kabul edilmesi halinde yeniden EKB düzenleme hakkına sahip olabileceği anlaşıldığından, düzenlemede bu yönüyle de hukuka aykırılık görülmemiştir.
Bu itibarla, enerji kimlik belgesi uzmanlarına idari yaptırım uygulama ve konuyla ilgili usul ve esasları alt normlar ile belirleme yetkisinin aktarılan Kanun hükümleri ile Bakanlığa verildiği, söz konusu yetkinin dava konusu Tebliğ ile kullanıldığı ve EKB uzmanlarının EKB'ye ilişkin denetim kapsamında istenen bilgi ve belgeleri süresi içerisinde sunmadığı durumda talep edilen bilgi ve belgelerin ilgili il müdürlüğüne sunularak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar enerji kimlik belgesi verme yetkisinin askıya alınacağına ilişkin düzenleme yapıldığı, düzenlemeyle EKB'nin gerçeğe dayalı olmayan veriler kullanılarak oluşturulması ve buna bağlı olarak mağduriyetlerin ortaya çıkmasının önüne geçilmesi için yapılacak denetimler kapsamında idare tarafından talep edilen bilgi ve belgelerin sunulmayarak denetimin engellenmesi veya işlevsiz hale getirilmesinin önlenmesinin amaçlandığı göz önünde alındığında, davalı idareye tanınan yetki kapsamında tesis edilen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
... tarih ve ... sayılı işlemin incelenmesi:
Dosyanın incelenmesinden, Tebliğ'in 10. maddesi çerçevesinde yapılacak denetim kapsamında davacıya gönderilen ... tarih ve ... sayılı yazı ile davacının düzenlemiş olduğu üç adet belgeye esas mimari, elektrik, mekanik tesisat projeleri ve ısı yalıtım raporu ile enerji kimlik belgelerinin hazırlanması aşamasında kullanılan tüm bilgi ve belgelerin sunulmasının istenildiği, davacı tarafından söz konusu talebe istinaden sunulan 25/10/2022 tarihli yazı ile inceleme konusu belgelerden birine ait projelerin onaylı özalit nüshaları bulumadığından söz konusu projelerin ilgili Belediyeden talep edildiği belirtilerek denetimin ekte sunulan dijital projeler üzerinden yapılması veya belediye söz konusu projeleri gönderene kadar ek süre verilmesinin talep edildiği, aktarılan süreç sonrasında Ankara Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü Enerji Kimlik Belgesi Komisyonu'nun ... tarih ve ... sayılı kararı ile davacının talep edilen belgeleri teslim etmediği gerekçesiyle yetkisinin askıya alınmasına karar verildiği görülmektedir.
Dairemizin 15/102024 tarihli ara kararı ile, "Davacı tarafından, yetkisinin askıya alınmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlem sonrasında daha önce sunmuş olduğu 25/10/2022 tarihli yazıda belediyeden talep edildiği belirtilen bilgi ve belgelerin sunulup sunulmadığının, davacı hakkında yeni bir karar alınıp alınmadığının ve söz konusu askı kararının halen geçerli olup olmadığının (davacının halihazırda belge düzenleme yetkisi bulunup bulunmadığının) sorularak bu hususa ilişkin bilgi ve belgeye dayalı ayrıntılı açıklama yapılmasının istenilmesine" karar verilmesi üzerine davalı idareler tarafından sunulan bilgi ve belgelerin incelenmesinden, davacı tarafından dava konusu işlem sonrasında herhangi bir bilgi veya belgenin sunulmadığı ve davacı hakkında Ankara Valiliğince uygulanan süresiz askı kararının halen devam ettiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davacı tarafından incelemeye konu EKB'lere ilişkin onaylı projeleri de içeren bilgi ve belgelerin davalı idareye eksiksiz bir biçimde sunulmadığının sabit olduğu, davacı tarafından işlendiği sabit olan fiil nedeniyle hukuka uygun bulunan Tebliğ'in 10. maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında EKB düzenleme yetkisinin askıya alınmasına karar verildiği anlaşıldığından, dava konusu komisyon kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ'in 10. maddesinin altıncı ve yedinci fıkraları yönünden DAVANIN SÜRE AŞIMI NEDENİYLE REDDİNE oybirliğiyle,
2. Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ'in 10. maddesinin dördüncü fıkrası ile ... tarih ve ... sayılı işlem yönünden ise DAVANIN REDDİNE oyçokluğuyla,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 21/04/2025 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava; Ankara Valiliği Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü Enerji Kimlik Belgesi Komisyonunca, davacının enerji kimlik belgesi düzenleme yetkisinin askıya alınmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlem ile anılan işlemin dayanağı olduğu belirtilen ve 07/01/2021 tarih ve 31357 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim ve Denetimlerine Dair Tebliğ"in 10. maddesinin dördüncü fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Enerji kimlik belgesi düzenleyen uzmanlara ve eğiticilere verilecek olan eğitimler ile bunların denetimine dair usul ve esasları belirlemek amacıyla yürürlüğe konulan dava konusu Tebliğ, 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 97 nci ve 107 nci maddeleri ile Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliğinin 26/A maddesine dayanılarak hazırlanmış ve 07/01/2021 tarih ve 31357 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Tebliğin "Enerji kimlik belgesi uzmanlarının ve enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşların denetimi" başlıklı 10. maddesinin dördüncü fıkrasında, "İstenen bilgi ve belgeler süresi içerisinde gelmediği durumda EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluş, talep edilen bilgi ve belgelerin ilgili il müdürlüğüne sunularak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar enerji kimlik belgesi verme yetkileri askıya alınır. İlgili EKB uzmanından konu ile ilgili olarak bilahare dönüş yapılması halinde ise sunulan bilgi ve belgeler doğrultusunda değerlendirilerek cezai işlem gerektiren husus tespit edilmemesi halinde askı işlemi iptal edilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
Amacı ve kapsamına yukarıda yer verilen Tebliğin dava konusu düzenlemesinin hukuka uygun olup olmadığının, idarenin düzenleme yetkisi çerçevesinde değerlendirilmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlığın çözümü için, genel olarak, idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır. Anayasa'nın 124. maddesinde yer alan, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü, idarenin düzenleme yetkisinin Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri hariç, aslında ikincil ve türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisinin kanunlar çerçevesinde ve kanuna uygun olarak kullanılması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması ve yönetmelikten sonra gelen düzenlemelerle yönetmelik kurallarının aşılmaması zorunludur.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nun "Uygulamalar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında "... d) Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliğe göre hazırlanan yapı projeleri kapsamında enerji kimlik belgesi düzenlenir. Enerji kimlik belgesinde binanın enerji ihtiyacı, yalıtım özellikleri, ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ve binanın enerji tüketim sınıflandırması ile ilgili bilgiler asgarî olarak bulundurulur. Belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esaslar, Bakanlık ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
Anılan Yasa kuralına dayanılarak yürürlüğe konulan Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin, dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan 26/A maddesinin beşinci fıkrasında "Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşların bu belgelerin düzenlenmesi ile ilgili faaliyetlerinin denetimi Bakanlık tarafından yapılır veya yaptırılır. Denetimlere ilişkin hususlar Bakanlık tarafından yürürlüğe konulacak tebliğ ile belirlenir." düzenlemesine yer verilmiştir.
Davalı Bakanlığın, enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşların bu belgelerin düzenlenmesi ile ilgili faaliyetlerinin denetimine yönelik hususları, çıkaracağı yönetmelikle düzenleme görevi ve yetkisinin bulunduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, 5627 sayılı Kanun'da, belirtilen hususların yönetmelikle düzenlenmesi öngörüldüğünden, kanundan kaynaklanan düzenleme yetkisinin kanunda belirtildiği gibi münhasıran yönetmelik çıkarmak suretiyle kullanılması zorunludur.
Bu durumda; amacı, kapsamı ve düzenleme alanı göz önünde bulundurulduğunda, enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşların bu belgelerin düzenlenmesi ile ilgili faaliyetlerinin denetimine ilişkin konuların kanunda öngörüldüğü şekilde yönetmelikte düzenlenmesi gerekirken, kanunda öngörülen düzenleme türünden ve usulden farklı olarak Tebliğle düzenleme yapılmasında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenle, Tebliğ'in 10. maddesinin dördüncü fıkrasının ve anılan düzenleme kapsamında tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla, kararın belirtilen işlemlere ilişkin kısmına katılmıyorum.