T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2023/3750
Karar No:2025/1136
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Birliği
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
MÜDAHİL (DAVALI YANINDA) : ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: ... Holding N.V. şirketinin hisselerinin tamamına sahip olduğu iştiraki ... şirketinin, ... N.V. şirketinde bulunan hisselerinin müdahil şirket tarafından devralınmasına, devralan müdahil şirket tarafından sunulan taahhütler çerçevesinde koşullu izin verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Rekabet Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; müdahil şirket tarafından, devralmaya ilişkin olarak, Türkiye'deki mevcut veya potansiyel müşterilere markalı güneş gözlükleri, markalı optik çerçeveler, oftalmik lens ve oftalmik teçhizat ürünlerini (ilgili sarf malzemeleri ile birlikte) ayrı ayrı tedarik etmeyi reddetmemek de dahil olmak üzere, söz konusu ürünlerin bağlı satışını gerçekleştirmeyeceğini, markalı güneş gözlükleri, markalı optik çerçeveler, oftalmik lensler ve oftalmik teçhizatlara (ilgili sarf malzemeleri ile birlikte) ilişkin olarak eşit koşullarda bulunan müşterilere yönelik yapılan satışlarda ayrımcı şartlar uygulamayacağını ve her halükarda makul şartlar sunacağını, markalı güneş gözlükleri, markalı optik çerçeveler, oflalmik lensler ve oftalmik teçhizat ürünlerine (ilgili sarf malzemeleri ile birlikte) ilişkin olarak tüm müşterilerine, perakendeci iştiraklerine uygulayacağı satış koşulları ve şartlarının aynısını uygulayacağını, markalı güneş gözlükleri, markalı optik çerçeveler ve RX lensler bakımından, ... Optik Perakende Ticaret A.Ş.'nin (...) üçüncü taraf sağlayıcılardan yaptığı alımların değer bakımından toplam payının, 2019 yılında gerçekleşen alımları ile en az aynı oranda olacağını taahhüt ettiği, sayılan bu taahhütlerin uygulanmasının takip edilmesi ve raporlanması konusunda ise müdahil şirket tarafından, işlem akabinde, Kurulun kısa kararının tebellüğ edilmesinden itibaren 45 gün içerisinde, bağımsız üçüncü kişi bir firma ile anlaşacağını, denetçi uzmanın, müdahil şirketin taahhütlere uyumuna ilişkin görüşlerini içeren yıllık raporunun, taahhüt dönemi süresince her yıl sonuna kadar davalı idareye ve eş zamanlı olarak müdahil şirkete sunacağını, denetçi uzmanın, davalı idarenin talebi üzerine veya gerekli gördüğü takdirde resen, bahsi geçen yıllık rapor dışında ara raporda sunabileceğini, Kurulun kısa kararının tebliğinden itibaren 30 gün içerisinde denetçi uzman ile yapılacak anlaşmanın genel koşullarını içeren bir şartnamenin davalı idareye sunulacağını, ilgili raporlamanın gerçekleşmesi için dürüstlük kuralı çerçevesinde denetçi uzmandan her türlü gizlilik taahhüdü alınması kaydı ile sunulması gerekli her türlü bilgiyi ve desteği denetçi uzmana sağlayacağını, işlemin kapanışı ile denetçi uzmanın ataması arasındaki dönemde, müdahil şirketin davalı idareye aylık raporlar sunacağını, koordinasyon hususu kapsamında ortaya çıkabilecek çekinceleri gidermek üzere, işlem sonrasında, perakende seviyesindeki ticari ilişkileri vasıtasıyla bir toptancı olarak elde ettiği ticari açıdan hassas bilgileri (...'un rakiplerine ilişkin) doğrudan veya dolaylı olarak ... ile paylaşmayacağını, ...'un, toptan satış seviyesindeki ticari ilişkileri vasıtasıyla bir perakendeci olarak elde ettiği ticari açıdan hassas bilgileri (müdahil şirketin rakiplerine ilişkin) doğrudan veya dolaylı olarak müdahil şirket ile paylaşmayacağını, ayrıca belirtilen amaçlar doğrultusunda, ... ile müdahil şirket arasında hassas bilgilere erişim hususunda sınırlama uygulayacağını, ...'un operasyonel yönetimi, personel ve organizasyon yapısı itibarıyla müdahil şirketin toptan seviyedeki iştiraklerinden ayrı yapılanmasına devam edeceğini, bu kapsamda, ...'un operasyonel yönetiminde yer alan yöneticilerin, aynı anda müdahil şirketin kendi bünyesinde ya da toptan satış seviyesindeki iştiraklerinde görev almayacağını, aynı bağlamda müdahil şirketin kendi bünyesinde ya da toptan satış seviyesindeki iştiraklerinde operasyonel yönetimde yer alan yöneticilerin aynı zamanda ... bünyesinde görev almayacaklarını, ilaveten, Kurulun ilgili taahhütlerinin uygulanmasına ilişkin potansiyel endişelerini ortadan kaldırmak adına, müdahil şirket ile ... arasındaki ticari açıdan hassas bilgi akışının sınırlandırılmasına ilişkin alınan etkili önlemlere yönelik olarak müdahil şirket tarafından, ilki Kurul işleminin kapanışı akabinde olmak üzere, yıllık raporlar sunulacağının taahhüt edildiği;
Davacı Birliğin Türkiye optik pazarının bir bütün olarak ele alınmadığı iddiasına ilişkin olarak; oftalmik lenslerin toptan satışı pazarında devralan teşebbüsün pazar payının 2016-2019 yılları itibarıyla ciro bazında ve adet bazında değerlendirildiği, ilgili ürün pazarının alt kırılımlarına da bakılması gerektiği tespiti doğrultusunda stok lenslerin toptan satışı ve RX lenslerin toptan satışı bazında incelemenin derinleştirildiği, buna göre stok lenslerin toptan satışı pazarında müdahil şirketin pazar payının 2019 yılında ciro bazında, adet bazında değerlendirildiği, müdahil şirketin, 2016-2019 yılları arasında markalı güneş gözlüklerinin toptan satışı pazarında adet bazında ve değer bazında ise değerlendirildiği, markalı güneş gözlükleri toptan satışı pazarına ilişkin olarak 2014-2019 yılları arasında R.B. markasının elde ettiği ciro ve adet bazlı pazar paylarının değerlendirildiği anlaşıldığından, anılan iddiaya itibar edilmediği;
Davacı Birliğin, piyasada faaliyet gösteren teşebbüslerin ve optisyenlerin rekabetçi endişelerinin giderilmediği iddiasına ilişkin olarak; davalı idarece yapılan değerlendirmede, 2016-2019 yılları arasında ... ve ... Turkey Gözlük Ticaret A.Ş.'nin perakende seviyelerindeki pazar paylarının değerlendirilmesi sonucunda, birleşme sonrasında oluşacak toplam pazar paylarının %20'nin altında kaldığının belirlendiği, davalı idarece oftalmik lens tedarikçileri ve ticaret odalarından ön araştırma aşamasında bilgi ve belge talebinde bulunulduğu, devralma sürecinde davacı birlik haricinde diğer optisyenler tarafından yapılan itirazlar dikkate alınarak müdahil şirketten ek taahhüt alınması yoluna gidildiği de anlaşıldığından, anılan iddiaya itibar edilmediği;
Davacı Birliğin, devralma işlemine yalnızca davranışsal taahhütler ile izin verildiği iddiasına ilişkin olarak; davalı idare tarafından yayımlanan Birleşme/Devralma İşlemlerinde Rekabet Kurumunca Kabul Edilebilir Çözümlere İlişkin Kılavuz incelendiğinde, davranışsal çözüm önerilerinin, eğer rekabet sorunlarını giderme konusunda yapısal çözümlerle benzer düzeyde etkinliğe ulaşabilecek nitelikte olması durumunda ve eş etkili bir yapısal çözümünde bulunamadığı durumlarda kabul edilebilecek bir çözüm olarak benimsenebileceğinin belirtildiği, müdahil şirket tarafından, verilen taahhütler ve davalı idarece birleşme sonrasında oluşacak toplam pazar payının %20'nin altında olduğunun tespiti bir bütün olarak değerlendirildiğinde rekabetin olumsuz olarak etkilenmesinin önlenmesi bakımından davranışsal taahhütlerin yetersiz olduğu yönündeki anılan iddiaya itibar edilmediği;
Davacı Birliğin, devralma işlemi sonrasında yerel optisyenlerin pazardan yok olacağına ilişkin iddiasının incelenmesinden; davalı idare tarafından, tek taraflı etkiler ve koordinasyon doğurucu etkilerin kapsamlı olarak ele alındığı, etkin rekabetin önemli ölçüde azaltılması olasılığına ilişkin dikkat çekilen rekabetçi endişelerin esas itibariyle rakip bağımsız optisyenlerin faaliyetlerinin zorlaştırılması olasılıklarını ortadan kaldırmaya yönelik olduğu, rekabetçi endişelerin giderilmesi adına sunulan taahhütlerin de ayrıntılı bir biçimde ele alındığı, devralan teşebbüsün bildirim sürecinde dört kez taahhüt metni sunduğu ve kendilerine iletilen rekabetçi endişeleri dikkate alarak dördüncü metinde tüm rekabetçi endişeleri gideren nihai taahhüt metninin oluşturulduğu, gerek birleşme öncesi gerekse birleşme sonrasında oluşacak pazar paylarının ayrıntılı olarak değerlendirildiği dikkate alındığında, Türkiye’de zincir mağazaların yanında pazarın büyük bir kısmının bağımsız optisyenlerden oluştuğu, tarafların birleşik pazar payının %20'nin altında kaldığı, davalı idare tarafından yayımlanan, Yatay Birleşme ve Devralmaların Değerlendirilmesi Hakkında Kılavuz’a göre, birleşme taraflarının ilgili pazardaki paylarının toplamının %20’nin altında olması halinde, birleşme işleminin rekabet bakımından olumsuz etkilerinin önemli ölçüde olmadığı ve incelemenin derinleştirilmesini ve birleşmenin yasaklanmasını gerektirecek düzeyde olmadığı belirtildiğinden, anılan iddiaya itibar edilmediği, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Türkiye optik pazarının bir bütün olarak ele alınmadan karar verildiği, devralma işlemine yalnızca davranışsal taahhütler ile izin verilmesinin hukuka aykırı olduğu, söz konusu devralmaya İtalya, Belçika ve Hollanda'da belirli sayıdaki mağazanın elden çıkarılması gibi yapısal taahhütlerle izin verildiği, ilgili pazarda devralan şirkete karşı dengeleyici nitelikte herhangi bir faktörün bulunmadığı, devralınan şirketin mağaza sayısını 3 yılda artırmaya devam ettiği, davranışsal tedbirlerin perakende seviyede pazarda oluşacak telafisi imkansız rekabetçi sorunların önüne geçmesinin mümkün olmadığı, pazarda faaliyet gösteren teşebbüslerin ve optisyenlerin taahhüt süresi sonrasına dair rekabetçi endişelerinin giderilmediği, taahhüt süresi sonunda devralınan şirketin diğer sağlayıcılarla çalışmayı reddetmesi halinde toptan seviyede rekabetin sona ereceği, müdahil şirketin oluşumuyla sonuçlanan 2018 yılındaki birleşme işlemine yönelik taahhütlere uyulmaması nedeniyle davalı idarece idari para cezası verildiği de gözetildiğinde devralma işlemine ilişkin rekabetçi endişelerin haklı olduğunun ortaya çıktığı, taahhüt süresinin bitiminden sonra değişecek satıl koşulları sonucunda bağımsız yerel optisyenlerin pazardan yok olacağı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, dava konusu Kurul kararında Türkiye optik pazarının kapsamlıca ele alındığı, Avrupa Birliği ve Türkiye açısından pazarın yapısı ve dinamikleri farklılık arz ettiğinden alınan taahhütlerin de farklı olmasının doğal olduğu, müdahil şirket tarafından sunulan taahhütlerin rekabetçi endişeleri giderme bakımından yeterli olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Birleşme/devralma işlemlerine belirli taahhütler karşılığında izin verilmesi yöntemi, Rekabet Kurulundan İzin Alınması Gereken Birleşme Ve Devralmalar Hakkında Tebliğ'in 7. maddesinde düzenlenmiş; ilgili maddede, teşebbüsler tarafından verilen taahhütlerin, rekabetçi sorunları tamamen ortadan kaldırıcı nitelikte olması gerektiği, Kurulun izin kararında, taahhütlerin yerine getirilmesini sağlamaya yönelik şart ve yükümlülük öngörebileceği kurala bağlanmıştır.
Taahhütlerin çeşitleri, uygulanması ve denetimi, taahhütlerin denetiminde uygulanacak yöntemler, görevlendirilebilecek kişiler ve bu kişilerin nitelikleri ise Birleşme/Devralma İşlemlerinde Rekabet Kurumunca Kabul Edilebilir Çözümlere İlişkin Kılavuz'da (Kılavuz) düzenlenmiştir.
İdare tarafından şart olarak belirlenmesi halinde taahhüde uyulmamasının, birleşme/devralma işleminin geçersizliği sonucunu, yükümlülük olarak belirlenmesi halinde taahhüde uyulmamasının, idari para cezası verilmesi sonucunu doğuracağı da gözetildiğinde, birleşme/devralma işlemleriyle ortaya çıkan rekabetçi endişelerin giderilmesi için taahhüde teşebbüslerin uyması elzemdir. Teşebbüsün bu taahhüdüne uymaması ekonomik kamu düzeninin bozulmasına yol açacağı gibi uyumun etkin bir şekilde kamusal denetime tabi tutulmaması Rekabet Kurumuna Anayasa'nın 167. maddesi ve 4054 sayılı Kanun ile verilen görevin yerine getirilmemesi sonucunu doğuracaktır. Teşebbüslerin taahhütlerine uygun davranmamasının ekonomik kamu düzenindeki etkisi ve taahhüde uyulmaması sonucunda ortaya çıkabilecek yaptırım ve sonuçlar dikkate alındığında, taahhütlere uyumun izlenilmesinin davalı idarenin idari kolluk faaliyeti kapsamında olduğu anlaşılmaktadır.
4054 sayılı Kanun'un 27. maddesi ile 30. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi uyarınca, birleşme ve devralmalara izin vermenin; Kanunun ihlal edildiğinin tespit edilmesi üzerine, bu ihlallere son verilmesi için gerekli tedbirleri alıp bundan sorumlu olanlara idari para cezası vermenin Kurulun; Kurulun kararlarının uygulanması sağlamanın Rekabet Kurumu başkanının asli görevi olduğu görülmektedir.
İdarelerin, kamu hizmeti ve kolluk faaliyetini yerine getirirken, asli nitelikte olmayan, yardımcı nitelikteki işleri için üçüncü kişilerden mal ve hizmet satın alma yetkileri bulunmaktaysa da, asli nitelikteki işlerini kural olarak, kendi personeliyle yerine getirmesi gerekmektedir. Bu kuralın istisnası ise kanunda açıkça yetki verilmesi halidir.
Dosyanın incelenmesinden, müdahil şirketin girdi ve müşteri kısıtlamalarına yönelik sunduğu 4 taahhüdün uygulanmasının takip edilmesi ve raporlanması konusunda müdahil şirket tarafından, Kurulun kısa kararının tebliğinden itibaren 45 gün içerisinde bağımsız üçüncü kişi bir firma ile anlaşılacağının taahhüt metninde yer aldığı, davalı idarece taahhüt metninin devralma işleminin yol açacağı rekabet sorunlarını gidermede yeterli bulunduğu ve devralma işlemine müdahil şirket tarafından sunulan taahhütler çerçevesinde koşullu izin verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, taahhütlere uyumun denetiminin idarenin kolluk faaliyetinin asli nitelikteki bir unsuru olduğu ve 4054 sayılı Kanun'da bu yetkinin üçüncü kişilerin katılımıyla kullanılması ya da devri yönünde bir düzenleme bulunmadığı, her ne kadar Kılavuz hükümlerinde üçüncü kişi denetçi uzmana ilişkin düzenlemeler yer almaktaysa da, davalı idarenin asli görevi olan teşebbüslerin taahhütlerine uyup uymadığı konusundaki denetime, Kanunda herhangi bir yetki verilmeksizin üçüncü kişilerin katılmasının öngörülemeyeceği anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında bu yönüyle hukuka uygunluk; davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmadığı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Bölge idare mahkemesi kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı halinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan kararın ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın davacıya iadesine,
5. 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin de ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesine gönderilmesine, 10/03/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.