T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2024/1174
Karar No : 2025/3222
DAVACI : ... Metal A.Ş.
(Eski ünvanı: ... Kuyumculuk ve Kıymetli Madenler Sanayi Ticaret Ltd. Şti.)
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı (E-Tebligat)
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...
DAVANIN KONUSU :
1. 23/02/2023 tarih ve 32113 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kıymetli Maden Standartları ve Rafinerileri Hakkında Tebliğ'in (Tebliğ No:2023/1) 7. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendinin, 8. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile aynı maddenin sekizinci fıkrasının, 22. maddesinin birinci fıkrasının ve Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası ile
2. Mali Güç Tevsikine İlişkin Genelge'nin (KMR-2023/2) 4. maddesinin ve Geçici 1. maddesinin birinci fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun ile davalı idareye verilen yetkinin aşıldığı, genel ve düzenleyici işlem tesis etme yetkisinin Cumhurbaşkanına ait olduğu, bu konuda davalı idarece düzenleme yapılamayacağı, Tebliğ ve Genelge'nin hem şekil hem de yetki yönünden hukuka aykırı olduğu, dava konusu Tebliğ ve Genelge düzenlemelerinden sürekli olarak etkilendikleri, mali güç tevsikine ilişkin düzenlemelerin ölçüsüz olduğu, şirket ortaklarının tüm varlık ve değerlerinin, asgari ödenmiş sermaye tutarını sağladığı, ancak bu şartın sağlandığının Genelge'nin 4. maddesi kapsamında ortaya koyulamadığı, kamu kurumları tarafından verilen diğer ruhsat/izinlerde yer alan mali güç kriterleri ile davalı idare tarafından öngörülen mali güç kriterlerinin örtüşmediği, Anayasa Mahkemesi kararlarında, mali gücün hangi ölçütlere göre belirleneceği konusunda kanun koyucuya bir sınır çizilmediği; gelir, servet ve harcamaların mali gücün göstergesi olarak kabul edildiği, dava konusu Genelge kapsamında mali gücün tespitinin katı kurallara bağlandığı, mali gücün tevsikinde tüm varlık ve değerlerin, şekli sınırlamalara tabi tutulmadan dikkate alınması gerektiği, faaliyet izninin iptal edilmesine yönelik düzenlemelerin kanunilik ilkesine aykırı olduğu, 2023/1 sayılı Tebliğ'in Geçici 1. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları kapsamında mülkiyet hakkına, teşebbüs hürriyetine ve çalışma özgürlüğüne kanuni bir dayanak olmaksızın müdahalede bulunulduğu, dava konusu Genelge'de yer alan düzenlemelerin açık, belirli ve öngörülebilir olmadığı, dava konusu düzenlemelerin hakkaniyet ilkesine aykırı olduğu, bu düzenlemeler nedeniyle kıymetli maden basımı yapan şirketlerin çalışamaz hale geldiği, şirketlerince faaliyet izni verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddi üzerine, Tebliğ'de değişiklik yapıldığı, şirketlerin durumlarını Tebliğ'de belirtilen düzenlemelere uygun hale getirmesi için öngörülen sürenin 01/10/2025 tarihine kadar uzatıldığı, bu kapsamda şirketlerinin başvurusunun reddine ilişkin işlemin eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Tebliğ ile kıymetli madenlerin standartlarının ve kıymetli maden rafinerilerinin kuruluş, faaliyet, gözetim ve denetim esasları ile Borsa İstanbul'da işlem gören kıymetli madenlerin standartlarına ilişkin temel hususların ve ürünleri Borsa'da işlem gören kıymetli maden rafinerilerine ilişkin esasların düzenlendiği, Genelge'nin 12/06/2024 tarihinde Bakanlık internet sitesinde yayımlanan Mali Güç Tevsikine İlişkin Genelge'nin (KMR-2024/2) 9. maddesi ile yürürlükten kaldırıldığı, mülga Genelge ile kıymetli maden rafinerilerinin kuruluş ve faaliyet izni ile pay devri başvuru işlemlerinde mali gücün tevsikine ilişkin usul ve esasların belirlendiği, Genelge'nin Geçici 1. maddesinin birinci ve ikinci fıkrası kapsamında yapılan faaliyet izni başvurularında, başvuru sahibi tüzel kişinin 23/02/2023 tarihinden önce ilgili Ticaret Sicil Müdürlüğünce tescil edilmiş ödenmiş sermayesinin, Tebliğ'in 7. maddesinde öngörülen asgari ödenmiş sermaye tutarından az olmakla birlikte başvuru öncesinde sermaye artışı yapılarak asgari şartın yerine getirilmesi durumunda, başvuru sahibinin veya ortaklarının söz konusu sermaye artış tutarı kadar mali gücünün bulunduğunu tevsik etmesinin zorunlu olduğu, başvuru sahibi tüzel kişinin net gelirlerinin tevsik işleminde kullanılabilmesi için tüzel kişinin paylarının tamamına sahip olan mevcut ortakların başvuru tarihi itibarıyla en az 3 yıl süreyle söz konusu tüzel kişinin ortağı bulunması gerektiği, aksi takdirde, tüzel kişinin mevcut ortağı olan gerçek kişilerin mali güçlerini tevsik etmelerinin zorunlu olduğu kuralına yer verildiği, her ülkenin kendi koşullarına göre uyguladığı farklı bir kambiyo rejiminin bulunduğu ve uygulanan rejimin de zamanla değişebildiği, ülkelerin kambiyo rejimlerinde ortaya çıkan bu değişikliklerin planlı olabildiği gibi mali piyasalardan kaynaklanan baskılar ve krizler sonucu da gerçekleşebildiği, hangi sebeple olursa olsun kambiyo rejimindeki değişikliklerin dış ticaret, yabancı yatırımlar veya döviz pozisyonları aracılığıyla hem mali sektör hem de reel sektör üzerinde önemli etkiler yarattığı, Anayasa Mahkemesinin muhtelif kararlarında da ifade edildiği üzere uzmanlık gerektiren ve oldukça detaylı düzenlenmesi gereken ekonomik bir alanın yasama organı tarafından düzenlenmesinin, yasama organının yapısı itibarıyla mali piyasaların ani değişimlerini aynı hızla takip edememesi ve ağır işlemesi yüzünden mümkün olamayacağı ve telafisi imkansız mali kayıplara sebebiyet verebileceği, bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun'un, çerçeve nitelikte bir yetki kanunu hükmünde olduğu, Türk parası kıymetini koruma hakkında mevzuatın ayrıntılarının Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak 32 Sayılı Karar ve bu Karar'a ilişkin ikincil mevzuat ile düzenlendiği, dava konusu Tebliğ ve Genelge'nin de 32 Sayılı Karar'ın uygulanması amacıyla hazırlanan ikincil mevzuat niteliğinde olduğu, Tebliğ'in 7. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendinde, ürünleri Türkiye'de alınıp satılabilecek ve yurt dışına ihraç edilebilecek rafinerilerin gerekli mali güce ve işin gerektirdiği dürüstlük ve yeterlik ile itibara sahip bulunması gerektiğinin hüküm altına alındığı, bu kapsamda gerekli mali gücün tespitine ilişkin usul ve esasların belirlenmesi zaruretinin hasıl olduğu, Bakanlıklarına tanınan yetki kapsamında dava konusu Genelge'nin Bakanlık internet sitesinde yayımlanarak ilan edildiği, dolayısıyla, iptali istenen düzenlemelerin, kambiyo mevzuatı sistematiğinde hukuka uygun olarak devredilen düzenleme yetkisi ve Kanun kapsamında yapıldığı, kamu yararının gözetildiği, kıymetli maden rafinerisi faaliyet izni başvurusunda bulunan şirketlere, Genelge'nin Bakanlık internet sitesinde yayımlandığının 04/04/2023 tarihli yazı ile bildirildiği, mali güç tevsikine ilişkin düzenlemelerin ölçüsüz olduğu iddiasının mesnetsiz olduğu, mali gücün tevsiki için farklı ölçütlerin belirlendiği, bu ölçütlerin herhangi biriyle ya da birden fazla ölçüt ile aynı anda mali gücün tevsik edilmesine imkan tanındığı, her ne kadar davacı tarafından, ekonomik ve ticari anlamda kıymetli maden rafinerilerinden daha fazla önem arz eden kurum ve kuruluşlarının mali güç ölçütlerinin katı koşullara bağlanmadığı ifade edilmiş ise de davacı tarafından bu önem sıralamasının hangi ölçütlere göre yapıldığının anlaşılamadığı, her kurumun, kendine özgü görev alanı kapsamında kamu yararının gerektirdiği ölçüde gerekli düzenlemeleri yaparak kamu hizmetinin yürütülmesini amaçladığı, bu nedenle finansal kiralama, faktoring, finansman ve tasarruf finansman şirketlerinin kıymetli maden rafinerileriyle benzer mali güç ölçütlerine göre değerlendirilmesinin işin mahiyeti gereğince beklenemeyeceği, kıymetli maden rafinerisi olarak son derece özellikli ve uzmanlık gerektiren bir alanda faaliyet göstermek isteyen şirketlerin piyasaya arz edilecek ürünlerinin halkı doğrudan etkileyebileceği de göz önünde bulundurulduğunda bahse konu alanı düzenleyen mevzuatın daha detaylı olmasının esas olduğu kaldı ki meri mevzuata göre mali gücün tek bir ölçüte göre değil birden fazla ölçüte göre incelendiği, kişinin gelir, servet ve harcamaları detaylı incelenerek bu denli masraflı bir iş için faaliyet izni isteyen kişilerin rafinasyon işini yapmaya mali gücünün olduğunun tespit edilmesinin hedeflendiği, Genelge ile tevsik edilmesi gerektiği düzenlenen tutarın şirketin asgari ödenmiş sermayesi ile sınırlandırıldığı, Tebliğ öncesinde rafinaj faaliyetinde bulunanların mağduriyet yaşamamalarını teminen söz konusu şirketlerin yalnızca Tebliğ'in 7. maddesinde öngörülen asgari ödenmiş sermaye tutarını sağlamak üzere gerçekleştirilen sermaye artış tutarı kadar mali gücünün bulunduğunu tevsik etmeleri gerektiğinin düzenlendiği, davacı tarafından, kıymetli maden faaliyet izni başvurusunun hiçbir süre/ihtar tanınmaksızın alelacele reddedildiği iddia edilmiş ise de Bakanlıkça muhtelif e-posta/resmi yazılarla 7 defa mali gücün tevsik edilebilmesi amacıyla davacı şirketle iletişime geçilmeye çalışıldığı, davacı şirket tarafından Bakanlığa yapılan altın kıymetli madeni için rafineri faaliyet iznine ilişkin başvurunun, şirketin durumunun ilgili Tebliğ hükümlerine uygun hale getirildiği belirtilen süre içerisinde Bakanlığa tevsik edilemediğinden ilgili mevzuat kapsamında yapılan değerlendirmeler neticesinde reddedildiği, diğer şirketlere 01/10/2025 tarihine kadar süre verildiği iddiasının mesnetsiz olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ: 2023/1 sayılı Tebliğ'in dava konusu düzenlemeleri yönünden davanın reddi, KMR-2023/2 sayılı Genelge'nin dava konusu düzenlemeleri yönünden ise karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'IN DÜŞÜNCESİ: Dava; 23/02/2023 tarih ve 32113 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Kıymetli Maden Standartları ve Rafinerileri Hakkında Tebliğ" (Tebliğ No:2023/1) ile "Mali Güç Tevsikine İlişkin Genelge"nin (KMR-2023/2) iptali istemiyle açılmıştır.
Her ne kadar dava dilekçesinde, 2023/1 sayılı Tebliğ ile KMR-2023/2 sayılı Genelge'nin bir bütün halinde iptali istenilmiş ise de davacı şirket tarafından altın kıymetli madenine yönelik rafineri faaliyet izni verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddedildiğinin bildirilmesine ilişkin Hazine ve Maliye Bakanlığı Finansal Piyasalar ve Kambiyo Genel Müdürlüğünün 12/12/2023 tarih ve E... sayılı işleminin gerekçesi ile dava dilekçesinde öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alınarak, anılan Tebliğ'e ilişkin iptal istemi; Tebliğ'in 7. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendi, 8. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile aynı maddenin sekizinci fıkrası, 22. maddesinin birinci fıkrası ve Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası; dava konusu Genelge'ye ilişkin iptal istemi ise Genelge'nin 4. maddesi ve Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası ile sınırlandırılmak suretiyle incelenmiştir.
Anayasa'nın 167. maddesinde, Devlet'in, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alacağı; piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önleyeceği yönündeki hükme yer verilmiştir.
1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, "Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithalinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı salahiyetlidir." (02/07/2018 tarihli ve 700 sayılı KHK'nin 8 inci maddesiyle, bu fıkrada yer alan “Bakanlar Kurulu” ibaresi “Cumhurbaşkanı” şeklinde değiştirilmiştir.) hükmüne yer verilmiş; 2. maddesinde, bu kararların (Türk Parası Kıymetini Koruma) başlığı altında Resmî Gazete ile ve Hazine Müsteşarlığının bağlı bulunduğu Bakanlığın münasip göreceği diğer neşir vasıtalariyle neşir ve ilan olunacağı hükmüne yer verilmiş; 5. maddesinde ise bu Kanun ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan mevzuat kapsamında faaliyet izni ve/veya yetki verilen anonim şirketlerin, 13/1/2011 tarih ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu'nun 330 uncu maddesi kapsamında özel kanuna tabi anonim şirket olarak değerlendirileceği ve bu kapsamda, söz konusu anonim şirketlerin, sadece bu Kanun ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabilecekleri ve faaliyet gösterebilecekleri yönündeki düzenlemelere yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun'un 1. maddesi ile verilen yetki kullanılmak suretiyle Bakanlar Kurulunun 07/08/1989 tarih ve 89/14391 sayılı kararı ile Türk Parasının Kıymetinin Korunması Hakkında 32 Sayılı Kararı alınmış ve 11/08/1989 tarih ve 20249 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmış olup; bu karar incelendiğinde 1. maddesinin birinci fıkrasında, Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, Türk parasının yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesine, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine, Türk parası ve Türk parasını temsil eden belgelerin (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ithal ve ihracına, kıymetli maden, taş ve eşyalara ilişkin işlemlere, ihracata, ithalata, özelliği olan ihracat ve ithalata, görünmeyen işlemlere, sermaye hareketlerine ilişkin kambiyo işlemlerine ait düzenleyici, sınırlayıcı esasların bu Karar ile tayin ve tespit edildiği belirtilmiş; 23/02/2023 tarih ve 32113 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6833 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararı'nın 1. maddesi ile değişik ikinci fıkrasında ise bu Karar'ın uygulanmasına yönelik usul ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça yönetmelik, tebliğ ve genelgeler yayımlanacağı, bu Karar'a ve bu Karar'ın uygulanması amacıyla yayımlanacak yönetmelik, tebliğ ve genelgelere muhalefetin, 20/02/1930 tarih ve 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun ile ek ve tadillerine muhalefet sayılacağı yönündeki emredici hükme yer verilmiştir.
Anılan 32 Sayılı Karar'ın "Kıymetli madenler, taşlar ve eşyalar" ile ilgili düzenlemelere yer veren 7. maddesinin, kıymetli madenler, taşlar ve eşyaların yurt içinde alım satımına ilişkin esasları belirleyen 4. fıkrasının (a) bendinde, yurt içinde yalnızca Darphane, Bakanlıkça faaliyet izni verilen rafineriler ile Borsa İstanbul A.Ş. tarafından yayımlanan Rafineriler Listesinde yer alan dışarıda yerleşik rafinerilerce üretilmiş standart işlenmemiş kıymetli madenlerin alım satımının mümkün olduğu belirtilmiş; (ç) bendinde ise yurt içinde yalnızca Bakanlıkça faaliyet izni verilen rafineriler ve Darphane tarafından üretilen basılı kıymetli madenlerin alım satımının yapılabileceği yönündeki emredici hükme yer verilmiş; Geçici 9. maddesinde (Ek:RG-23/2/2023-32113- CK-6833/4 md.) ise 7. madde kapsamında yurt içinde alım satımı yapılamayan standart işlenmemiş kıymetli madenler ile basılı kıymetli madenlerin, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten 31/12/2023 tarihine kadar Darphane, kıymetli madenler aracı kuruluşları, rafineriler ve kuyum işletmeleri tarafından alınabileceği; 31/12/2023 tarihinden sonra bahse konu kıymetli madenlerin yalnızca Darphane tarafından alınabileceği yönünde düzenlemeye yer verilmiş; Karar'ın "Yetki" başlıklı 20. maddesinin 1. fıkrasında ise "Bakanlık bu Kararın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Kararda öngörülen haller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya, haklı ve mücbir sebeplerin varlığı halinde döviz getirme sürelerini uzatmaya ve döviz getirme zorunluluğunu kısmen veya tamamen kaldırmaya, bu Kararda öngörülen miktarları değiştirmeye ve miktar belirlemeye yetkilidir." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu edilen 23/02/2023 tarih ve 32113 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Kıymetli Maden Standartları ve Rafinerileri Hakkında Tebliğ" (Tebliğ No:2023/1) hükümleri incelendiğinde; "Rafineri kuruluş izni" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, ürünleri Türkiye'de alınıp satılabilecek ve yurt dışına ihraç edilebilecek rafinerilerin;
a) Anonim şirket şeklinde kurulmuş olması,
B) Şirketin esas sözleşmesinde yer alan ticaret unvanında “rafineri” ibaresinin bulunması,
c) Ödenmiş sermayesinin 35 milyon TL'den az olmaması,
ç) Paylarının tamamının nama yazılı olması ve nakit şeklinde çıkarılması,
d) Esas sözleşmelerinin bu Tebliğ hükümlerine uygun olması,
e) Türkiye'de yerleşik her bir kurucu ortağının ve tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişiler ile tüzel kişi ortaklarla ilişkili kişilerin,
1) Müflis olmaması, konkordato ilan etmiş olmaması, uzlaşma suretiyle yeniden yapılandırma başvurusunun tasdik edilmiş olmaması ya da hakkında iflasın ertelenmesi kararı verilmiş olmaması,
(...)
5) Gerekli mali güce ve işin gerektirdiği dürüstlük ve yeterlilik ile itibara sahip bulunması zorunlu koşullar olarak hükme bağlanmış olup, "Rafineri faaliyet izni" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, altın, gümüş, platin ve paladyum madenleri için Bakanlığa ayrı ayrı faaliyet izni başvurusunda bulunulacağı belirtilerek bu başvuruya eklenmesi gereken belgelere sayma suretiyle yer verilmiş; fıkranın (b) bendinde, "Ortaklar tarafından şirket esas sözleşmesinde taahhüt edilen asgari şirket sermayesinin nakden ve defaten ödendiğini gösterir bankadan alınacak belge," sayılmış; maddenin 8. fıkrasında, "Faaliyet izni bulunmayanlar veya iptal edilenler, rafineri faaliyetinde bulunamazlar; ticaret unvanlarında, iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarında, ilan ve reklamlarında, iş yerlerinde veya internet sitelerinde rafinaj faaliyetinde bulundukları, rafinaj faaliyetine ilişkin işlem yaptıkları izlenimini yaratacak hiçbir kelime, deyim ve işaret kullanamazlar." hükmüne yer verilmiş; Tebliğin "Usul ve müşterek hükümler" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Tebliğin uygulanmasına yönelik usul ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça genelgeler yayımlanır." hükmüne yer verilirken, "Geçiş hükümleri" başlıklı Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasında ise "Bu Tebliğin yürürlük tarihi itibarıyla yurt içinde rafinaj faaliyetinde bulunan ve Borsa Rafineri Listesinde yer almayan Türkiye'de yerleşik tüzel kişiler tarafından Tebliğin yürürlük tarihinden itibaren 1 ay içerisinde 8 inci madde kapsamında faaliyet izni almak üzere Bakanlığa başvurulabilir. Başvuruda bulunmayanlar bu tarihten sonra rafinaj faaliyetinde bulunamazlar. Başvuruda bulunanların durumlarını 31/3/2023 tarihine kadar bu Tebliğ hükümlerine uygun hale getirmeleri zorunludur. Aksi takdirde başvuruları reddolunur ve 31/3/2023 tarihinden itibaren rafinaj faaliyetinde bulunamazlar. Ancak, gerekli görülmesi halinde söz konusu süreyi (Değişik ibare:RG-2/3/2024-32477) 2 yıla kadar uzatmaya Bakanlık yetkilidir." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu edilen 2023-2 sayılı "Mali Güç Tevsikine İlişkin Genelge" incelendiğinde;
Genelge'nin "Mali Güç Tevsikine İlişkin Şartlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, Rafinerilerin kuruluş ve faaliyet izni ile pay devri başvurularında; kurucu ve/veya mevcut ortakların, payları devralacak gerçek veya tüzel kişilerin mali güçlerini tevsik etmelerinin zorunlu olduğu belirtilmiş; 2. fıkrasında, Rafinerilerin kuruluş ve faaliyet izni başvurularında; kurucu gerçek ve/veya tüzel kişilerin toplamda en az Tebliğ'in 7 nci maddesinde yer alan asgari ödenmiş sermaye tutarı kadar mali gücü bulunduğunu tevsik etmek zorunda olduğu belirtilirken 4. fıkrasında mali gücün tevsikinde ayrı ayrı ya da birlikte dikkate alınacak kriterler bentler halinde sayılmış; 5. fıkrasında ise maddenin beşinci (doğrusu dördüncü) fıkrasında yer alan kriterlerin sağlanıp sağlanmadığı değerlendirilirken dikkate alınacak hususlara yer verilmiş; takip eden fıkralarda da mali gücün tevsikine ilişkin diğer kurallara ve ihtiyaç duyulan belgelere ayrıntılı bir şekilde yer verilmiş; "Mevcut Başvurular" başlıklı Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasında ise Tebliğ'in Geçici 1 inci maddesinin birinci ve ikinci fıkrası kapsamında yapılan faaliyet izni başvurularında; başvuru sahibi tüzel kişinin 23/02/2023 tarihinden önce ilgili Ticaret Sicil Müdürlüğünce tescil edilmiş ödenmiş sermayesinin Tebliğ'in 7. maddesinde öngörülen asgari ödenmiş sermaye tutarından az olmakla birlikte başvuru öncesinde sermaye artışı yapılarak asgari şartın yerine getirilmesi durumunda, başvuru sahibinin veya ortaklarının söz konusu sermaye artış tutarı kadar mali gücünün bulunduğunu tevsik etmesinin zorunlu olduğu; başvuru sahibi tüzel kişinin net gelirlerinin tevsik işleminde kullanılabilmesi için, tüzel kişinin paylarının tamamına sahip olan mevcut ortakların başvuru tarihi itibarıyla en az 3 yıl süreyle söz konusu tüzel kişinin ortağı bulunması gerektiği; aksi takdirde, tüzel kişinin mevcut ortağı olan gerçek kişilerin mali güçlerini tevsik etmelerinin zorunlu olduğu yönündeki hükümlere yer verildiği görülmektedir.
Dava dosyasının incelenmesinden, altın rafinasyon faaliyetinde bulunan davacı şirket tarafından davalı idareye 23/03/2023 tarihli dilekçe ile başvuruda bulunularak altın kıymetli madeni için rafineri faaliyet izni verilmesi talebinde bulunulduğu, sonrasında yapılan yazışmalar sonucunda 12/12/2023 tarihinde davacı şirketin KEP adresinde tebliğ edilen Hazine ve Maliye Bakanlığı Finansal Piyasalar ve Kambiyo Genel Müdürlüğünün ... sayılı işlemi ile başvurunun sonuçlandırıldığı, bu işlemin içeriği incelendiğinde, yukarıda yer verilen Tebliğ ve Genelge hükümlerinden bahsedilerek, faaliyet izni başvurularında başvuru sahibi tüzel kişinin 23/02/2023 tarihinden önce ilgili Ticaret Sicili Müdürlüğünce tescil edilmiş ödenmiş sermayesi Tebliğin 7. maddesinde öngörülen asgari ödenmiş sermaye tutarından az olmakla birlikte başvuru öncesinde sermaye artışı yapılarak asgari şartın yerine getirilmesi durumunda, başvuru sahibinin veya ortaklarının söz konusu sermaye artış tutarı kadar mali gücünün bulunduğunu tevsik etmesinin zorunlu olduğu, başvuru sahibi tüzel kişinin net gelirlerinin tevsik işleminde kullanılabilmesi için, tüzel kişinin paylarının tamamına sahip olan mevcut ortakların başvuru tarihi itibarıyla en az 3 yıl süreyle söz konusu tüzel kişinin ortağı bulunması gerektiği, aksi takdirde, tüzel kişinin mevcut ortağı olan gerçek kişilerin mali güçlerini tevsik etmeleri zorunlu olduğu halde, en son 03/11/2023 tarihli yazılarında da belirtilen süre içerisinde şirketin durumunun ilgili Tebliğ hükümlerine uygun hale getirildiğinin Bakanlığa tevsik edilmediği belirtilerek başvurunun reddedildiği ve bu yazının tebliğinden itibaren altın kıymetli madeni için rafinaj faaliyetinde bulunmalarının ve üretilmiş olan standart işlenmemiş altınlar ile basılı altınların yurt içinde alınıp satılabilmesinin mümkün olmadığının bildirildiği; davacı tarafça bu işlemin iptali istemiyle ... İdare Mahkemesinin E:... nosuna kayıtlı davanın açıldığı, dayanağı olan Tebliğ ve Genelge hükümlerinin iptali istemiyle de bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Davacı tarafça, dava konusu düzenleyici işlemlerin yetkisiz idarece tesis edildiği, ölçülü olmadığı, subjektif olduğu, kanunilik ilkesine aykırı olduğu, diğer kamu kurumlarınca mali güç tevsiki konusunda getirilen kriterlerden çok daha ağır kriterlere yer verildiği, bu yönleriyle hukuka aykırı oldukları ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
İktisadi hayatın dinamik yapısı ve yeni gelişmelere açık olması gerekliliği, kanun hükümlerinin ise esas itibarıyla durağan ve genel mahiyette olduğu dikkate alındığında, kamu düzeni ile yakından ilgili olan mali sistemde aktif bir şekilde yer alan yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerinin belli bir disiplin altında sürdürülebilmesi amacıyla dinamik bir mevzuatla yönetilmesi gerektiğinden bu alana ilişkin ayrıntılı düzenlemelerin idareye bırakılması işin doğası gereği olup, genel çerçevenin 1567 sayılı Yasa ile belirlenerek, altın rafinerisi olarak faaliyet gösterecek tüzel kişilerin sahip olması gereken mali gücün niteliği ve bu gücü tevsik edecek bilgi ve belgelerin nelerden ibaret olacağına ilişkin düzenlemelerin alt düzenleyici işlem vasfında olan Tebliğ ve Genelge ile düzenlenmesinde kanunilik ilkesine aykırılık bulunmadığı gibi, yetki yönünden de sorun bulunmamaktadır.
Nitekim, 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun ile ilgili olarak Anayasa Mahkemesince verilen kararlar yanında, Bakanlar Kurulunca alınan Türk Parasının Kıymetinin Korunması Hakkında 32 Sayılı Karar ve bu Karar dayanak alınarak davalı idarece yürürlüğe konulan alt düzenleyici işlemler hakkında açılan davalar sonucu idari yargı yerlerince verilen istikrar kazanmış kararlar da bu yöndedir.
Davacı tarafça başka kamu kurumlarınca mali gücün tevsiki konusunda çok daha az kriter talep edilirken dava konusu düzenleyici işlemlerle çok daha ağır ve ölçülü olmayan kriterler getirildiği ileri sürülmüş ise de her kamu kurumunun düzenlemekle yetkili olduğu sahada kural koyabileceği, farklı alanları düzenleyen kuralların birbiri bakımından emsal gösterilemeyeceği, kaldı ki, dava konusu düzenlemeler incelendiğinde, belirtilen kriterlerin tamamının bir arada olmasının şart koşulmadığı, bu kriterlerin duruma göre ayrı ayrı ya da birlikte değerlendirileceğinin belirtildiği, bu yönüyle ölçülü olmadıklarının söylenemeyeceği, nitekim davacı tarafça da bu iddianın somutlaştırılamadığı; her ne kadar şirketin ve ortaklarının halihazırda sahip oldukları altın vb. varlıkların maddi güçlerini kanıtlamaya yeterli olduğu halde iptali istenilen düzenlemeler nedeniyle değerlendirilmediği ileri sürülmekte ise de dava konusu düzenlemeler ile amaçlananın, başvuru anında izin alınabilmesi için oluşturulmuş anlık mal varlığı ya da ortaklıkların değil gerçek anlamda mal varlığına sahip olunup olunmadığını kanıtlayıcı uzun süreli ortaklık ve varlığın ortaya konulması olduğu anlaşıldığından dava konusu düzenleyici işlemler bakımından aksi yöndeki iddialar geçerli görülmemiştir.
Yine davacı tarafça, başvurunun reddinden sonra Tebliğin Geçici 1. maddesine eklenen hükümle 31/03/2023 olan tarihin 31/03/2025 olacak şekilde uzatıldığı, ancak başvuruları alelacele reddedilmek suretiyle kendilerinin bu uzatmadan yararlanmasının engellendiği, Geçici 1. maddenin bu yönüyle de hak kaybına yol açtığı iddia olunmuş ise de davalı idarece savunmada belirtildiği üzere, yapılan değişikliğin iki yıllık bir süre uzatımı yapma yetkisinin bakanlığa verilmesinden ibaret olduğu, ancak bu yetki kullanılarak herhangi bir uzatmanın yapılmadığı görüldüğünden bu iddia da geçerli görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemlerde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmış olup, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 21/10/2025 tarihinde, davacı vekili Av. ...'in ve davalı idare vekili Av. ...'ın geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
2023/1 sayılı Tebliğ, 23/02/2023 tarih ve 32113 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Tebliğ'in Geçici 1. maddesinde, bu Tebliğ'in yürürlük tarihi itibarıyla yurt içinde rafinaj faaliyetinde bulunan rafinerilerin Tebliğ'in yürürlük tarihinden itibaren (23/02/2023) 1 (bir) ay içerisinde Tebliğ'in 8. madde kapsamında faaliyet izni almak üzere Bakanlığa başvurulabilecekleri; başvuruda bulunanların durumlarını 31/03/2023 tarihine kadar bu Tebliğ hükümlerine uygun hale getirmelerinin zorunlu olduğu; aksi takdirde başvurularının reddedileceği ve 31/03/2023 tarihinden itibaren rafinaj faaliyetinde bulunamayacakları kurala bağlanmıştır.
22/03/2023 tarih ve 10795 sayılı Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi'nde yayımlanan ilandan, eski ticaret ünvanı ... Kuyumculuk ve Kıymetli Madenler Sanayi Ticaret Ltd. Şti. (...) olan davacı şirketin 16/03/2023 tarihli şirket genel kurulu kararına istinaden şirketin 500.000,00-TL sermaye karşılığı 500 adet payına sahip Ö.F.N.'nin paylarını F.A.N.'ye; 500.000,00-TL sermaye karşılığı 500 adet payına sahip M.N.'nin de paylarını E.N.'ye devrettiği anlaşılmaktadır.
Bu pay değişikliği yapıldıktan sonra Tebliğ'in Geçici 1. maddesi uyarınca davacı tarafından (... adına), 23/03/2023 tarihli başvuru dilekçesiyle halihazırda şirketlerince altın rafineri faaliyetlerine devam edildiğinden bahisle altın rafineri faaliyet izni verilmesi isteminde bulunulmuştur.
Başvuru süreci devam ederken Mali Güç Tevsikine İlişkin Genelge (KMR-2023/2), 31/03/2023 tarihinde Bakanlığın internet sitesinde yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Genelge'nin Geçici 1. maddesinde, Tebliğ'in Geçici 1. maddesinin birinci ve ikinci fıkrası kapsamında yapılan faaliyet izni başvurularında, başvuru sahibi tüzel kişinin 23/02/2023 tarihinden önce ilgili Ticaret Sicil Müdürlüğünce tescil edilmiş ödenmiş sermayesinin, Tebliğ'in 7. maddesinde öngörülen asgari ödenmiş sermaye tutarından (35.000.000,00-TL) az olmakla birlikte başvuru öncesinde sermaye artışı yapılarak asgari şartın yerine getirilmesi durumunda, başvuru sahibinin veya ortaklarının söz konusu sermaye artış tutarı kadar mali gücünün bulunduğunu tevsik etmesinin zorunlu olduğu; başvuru sahibi tüzel kişinin net gelirlerinin tevsik işleminde kullanılabilmesi için, tüzel kişinin paylarının tamamına sahip olan mevcut ortakların başvuru tarihi itibarıyla en az 3 yıl süreyle söz konusu tüzel kişinin ortağı bulunması gerektiği; aksi takdirde, tüzel kişinin mevcut ortağı olan gerçek kişilerin mali güçlerini tevsik etmelerinin zorunlu olduğu kuralına yer verilmiştir.
17/04/2023 tarih ve 10813 sayılı Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi'nde yayımlanan ilanda, 07/04/2023 tarihli şirket genel kurulu kararına istinaden davacı şirketin ticaret ünvanının ... Metal A.Ş. olarak değiştirildiği; şirketin sermayesinin, beheri 1.000,00-TL değerinde toplam 51.000 adet paya ayrılmış 51.000.000,00-TL değerinde olduğu, bu sermayenin 25.500 adet paya karşılık gelen kısmının F.A.N.'ye, 25.500 adet paya karşılık gelen kısmının ise E.N.'ye ait olduğu; taahhüt edilen sermayenin 1.000.000,00-TL'lik kısmının ...'nın ödenmiş sermayesinden karşılandığı, 50.000.000,00-TL'nin 25.000.000,00-TL'sinin F.A.N.'ye, 25.000.000,00-TL'sinin ise E.N.'ye ait ortak alacaklardan karşılanacağı belirtilmiştir.
Davalı idarenin 03/04/2023, 12/04/2023, 10/05/2023, 10/07/2023, 14/07/2023, 22/08/2023 ve 16/11/2023 tarihli e-mail/resmi yazılarıyla, davacı şirketçe altın rafineri faaliyet izni verilmesi istemiyle yapılan başvuru kapsamında, şirketin ve/veya ortakların mali gücünün tevsik edilmesine yönelik bilgi ve belgelerin sunulmadığı belirtilerek istenen evrakın Tebliğ ve Genelge'ye uygun olarak idarelerine sunulması gerektiği davacıya bildirilmiş olup en son 16/11/2023 tarihli yazıyla davacıya 30/11/2023 tarihine kadar süre verilmiştir.
Davalı idare tarafından tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemle, davacı şirketin durumunu Tebliğ hükümlerine uygun hale getirdiğini verilen sürede tevsik edemediğinden bahisle davacı şirketçe altın rafineri faaliyet izni verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine karar verilmiştir.
Davacı şirketçe, bu işlemin taraflarına tebliğ edilmesi üzerine söz konusu işlemin iptali istemiyle 13/02/2024 tarihinde... İdare Mahkemesinin E:...sayılı esasına kayıtlı olan dava açılmıştır.
08/02/2024 tarihinde açılan işbu dava kapsamında da ...tarih ve ... sayılı işlemin dayanağını teşkil ettiğinden bahisle Tebliğ ve Genelge'nin iptali istenilmiştir.
Her ne kadar davacı şirket tarafından dava dilekçesinde, Tebliğ ve Genelge'nin bir bütün halinde iptali istenilmiş ise de ...tarih ve ve ... sayılı işleminin gerekçesi ile dava dilekçesinde öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alınarak, anılan Tebliğ'e ilişkin iptal istemi, Tebliğ'in 7. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendi, 8. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile aynı maddenin sekizinci fıkrası, 22. maddesinin birinci fıkrası ve Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası; söz konusu Genelge'ye ilişkin iptal istemi ise Genelge'nin 4. maddesi ve Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası ile sınırlı olarak incelenmiştir.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun'un dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan 1. maddesinde, "Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithalinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı salahiyetlidir."; 5. maddesinde, "Bu Kanun ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan mevzuat kapsamında faaliyet izni ve/veya yetki verilen anonim şirketler, 13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanununun 330 uncu maddesi kapsamında özel kanuna tabi anonim şirket olarak değerlendirilir. Bu kapsamda, söz konusu anonim şirketler, sadece bu Kanun ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabilir ve faaliyet gösterebilir." kurallarına yer verilmiştir.
24/07/2025 tarih ve 32965 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7555 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun ile Bazı Kanunlarda ve 635 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 3. maddesiyle 1567 sayılı Kanun'un 4. maddesinde yapılan değişiklik sonrası anılan maddede, "Aşağıda yazılı olan faaliyetlerde bulunmak için Hazine ve Maliye Bakanlığından izin alınması zorunludur:
a) Ticari amaçla döviz alım satımında bulunmak.
b) Borsa İstanbul Anonim Şirketi Kıymetli Madenler Piyasasında üye olarak faaliyette bulunmak.
c) Kıymetli maden rafinaj faaliyetlerinde bulunmak.
ç) 21/2/2005 tarihli ve 2005/8518 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile katılınması kararlaştırılan Kimberley Süreci Sertifika Sistemi kapsamında faaliyette bulunmak.
Bu Kanun ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan mevzuat kapsamında izin verilen anonim şirketlerin 5 inci madde çerçevesinde belirlenen ekonomik amaç ve konulara aykırı faaliyette bulunduğunun tespiti halinde izinlerini iptal etmeye ve birinci fıkranın (a) bendi kapsamındaki anonim şirketler için; faaliyet yürütülen il ve ilçelerin büyüklüğü, nüfusu, ticaret ve turizm hacmi gibi ölçütler dikkate alınmak suretiyle faaliyet bölgeleri belirlemeye Hazine ve Maliye Bakanlığı yetkilidir. (...) " kuralları yer almıştır.
1567 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca (mülga) Bakanlar Kurulunca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar'ın (32 Sayılı Karar) 1. maddesinde, "Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, Türk parasının yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesine, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine, Türk parası ve Türk parasını temsil eden belgelerin (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ithal ve ihracına, kıymetli maden, taş ve eşyalara ilişkin işlemlere, ihracata, ithalata, özelliği olan ihracat ve ithalata, görünmeyen işlemlere, sermaye hareketlerine ilişkin kambiyo işlemlerine ait düzenleyici, sınırlayıcı esaslar bu Karar ile tayin ve tespit edilmiştir.
Bu Kararın uygulanmasına yönelik usul ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça yönetmelik, tebliğ ve genelgeler yayımlanır. Bu Karara ve bu Kararın uygulanması amacıyla yayımlanacak yönetmelik, tebliğ ve genelgelere muhalefet, 20/2/1930 tarihli ve 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun ile ek ve tadillerine muhalefet sayılır.
Çeşitli kanunlar ve uluslararası anlaşmalarda yer alan özel hükümler saklıdır."; "Yetki" başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasında, "Bakanlık bu Kararın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Kararda öngörülen haller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya, haklı ve mücbir sebeplerin varlığı halinde döviz getirme sürelerini uzatmaya ve döviz getirme zorunluluğunu kısmen veya tamamen kaldırmaya, bu Kararda öngörülen miktarları değiştirmeye ve miktar belirlemeye yetkilidir." kurallarına yer verilmiştir.
Kıymetli madenlerin standartları ve kıymetli maden rafinerilerinin kuruluş, faaliyet, gözetim ve denetim esasları ile Borsada işlem gören kıymetli madenlerin standartlarına ve ürünleri Borsada işlem gören kıymetli maden rafinerilerine ilişkin esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Kıymetli Maden Standartları ve Rafinerileri Hakkında Tebliğ'in (Tebliğ No: 2023/1) "Rafineri kuruluş izni" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasında, "Ürünleri Türkiye'de alınıp satılabilecek ve yurt dışına ihraç edilebilecek rafinerilerin;
(...)
c) Ödenmiş sermayesinin 35 milyon TL'den az olmaması,
(...)
e) Türkiye'de yerleşik her bir kurucu ortağının ve tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişiler ile tüzel kişi ortaklarla ilişkili kişilerin,
(...)
5) Gerekli mali güce ve işin gerektirdiği dürüstlük ve yeterlilik ile itibara sahip bulunması, zorunludur."; "Rafineri faaliyet izni" başlıklı 8. maddesinde, "(1) Altın, gümüş, platin ve paladyum madenleri için Bakanlığa ayrı ayrı faaliyet izni başvurusunda bulunulur. Faaliyet izni almak üzere yapılacak başvuruya;
(...)
b) Ortaklar tarafından şirket esas sözleşmesinde taahhüt edilen asgari şirket sermayesinin nakden ve defaten ödendiğini gösterir bankadan alınacak belge, (...) eklenir.
(...)
(8) Faaliyet izni bulunmayanlar veya iptal edilenler, rafineri faaliyetinde bulunamazlar; ticaret unvanlarında, iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarında, ilan ve reklamlarında, iş yerlerinde veya internet sitelerinde rafinaj faaliyetinde bulundukları, rafinaj faaliyetine ilişkin işlem yaptıkları izlenimini yaratacak hiçbir kelime, deyim ve işaret kullanamazlar. (...)"; "Usul ve müşterek hükümler" başlıklı 22. maddesinin birinci fıkrasında, "Bu Tebliğin uygulanmasına yönelik usul ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça genelgeler yayımlanır."; dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan "Geçiş hükümleri" başlıklı Geçici 1. maddesinde, "(1) Bu Tebliğin yürürlük tarihi itibarıyla yurt içinde rafinaj faaliyetinde bulunan ve Borsa Rafineri Listesinde yer almayan Türkiye’de yerleşik tüzel kişiler tarafından Tebliğin yürürlük tarihinden itibaren 1 ay içerisinde 8 inci madde kapsamında faaliyet izni almak üzere Bakanlığa başvurulabilir. Başvuruda bulunmayanlar bu tarihten sonra rafinaj faaliyetinde bulunamazlar. Başvuruda bulunanların durumlarını 31/3/2023 tarihine kadar bu Tebliğ hükümlerine uygun hale getirmeleri zorunludur. Aksi takdirde başvuruları reddolunur ve 31/3/2023 tarihinden itibaren rafinaj faaliyetinde bulunamazlar. Ancak, gerekli görülmesi halinde söz konusu süreyi 6 aya kadar uzatmaya Bakanlık yetkilidir.
(2) Borsa Rafineri Listesinde yer alan ve bu Tebliğin yürürlük tarihi itibarıyla faaliyette bulunan rafineriler, Tebliğin yürürlük tarihinden itibaren 1 ay içerisinde 8 inci madde kapsamında faaliyet izni almak üzere Bakanlığa başvurmak zorundadır. Başvuruda bulunmayanlar bu tarihten sonra rafinaj faaliyetinde bulunamazlar. Başvuruda bulunanların durumlarını 31/3/2023 tarihine kadar bu Tebliğ hükümlerine uygun hale getirmeleri zorunludur. Aksi takdirde başvuruları reddolunur ve 31/3/2023 tarihinden itibaren rafinaj faaliyetinde bulunamazlar. Başvuruda bulunmayanlar veya başvurusu reddedilen rafineriler Rafineri Listesinden çıkartılır. Ancak, gerekli görülmesi halinde söz konusu süreyi 6 aya kadar uzatmaya Bakanlık yetkilidir. (...)" kuralları yer almıştır.
31/03/2023 tarihinde Bakanlık internet sayfasında yayımlanarak yürürlüğe giren Mali Güç Tevsikine İlişkin Genelge (KMR-2023/2) ile 2023/1 sayılı Tebliğ uyarınca kıymetli maden rafinerilerinin kuruluş ve faaliyet izni ile pay devri başvuru işlemlerinde mali gücün tevsikine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş; Genelge'nin 4. maddesinde, mali gücün tevsikine ilişkin şartlara yer verilmiş; Geçici 1. madde ise Tebliğ'in Geçici 1. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları kapsamında yapılan faaliyet izni başvurularında, başvuru sahibi tüzel kişilerin mali gücünün tevsik edilmesine yönelik kurallara yer verilmiştir.
Öte yandan, 12/06/2024 tarihinde Bakanlık internet sayfasında yayımlanarak yürürlüğe giren Mali Güç Tevsikine İlişkin Genelge'nin (KMR-2024/2) 9. maddesinde, KMR-2023/2 sayılı Genelge'nin yürürlükten kaldırıldığı kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Genel Değerlendirme
Tebliğ'in dava konusu Geçici 1. maddesinin birinci fıkrasında, bu Tebliğ'in yürürlük tarihi itibarıyla yurt içinde rafinaj faaliyetinde bulunan ve Borsa rafineri listesinde yer almayan Türkiye'de yerleşik tüzel kişilerce, faaliyet izni almak üzere yapılan başvurular kapsamında, durumlarını 31/03/2023 tarihine kadar bu Tebliğ hükümlerine uygun hale getirmeyenlerin başvurularının reddedileceği ve bu tarihten itibaren rafinaj faaliyetinde bulunamayacakları düzenlenmiş, anılan Tebliğ ve Genelge kapsamında davacı şirketçe, şirketin veya ortakların mali güçlerinin tevsik edilemediğinden bahisle altın rafineri faaliyet izni verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine karar verilmiştir.
Davalı idare tarafından, 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak (mülga) Bakanlar Kurulunca alınan 32 Sayılı Karar ve bu karar uyarınca Bakanlıkça tesis edilen alt düzenleyici işlemlerde yer alan kurallara istinaden, 2023/1 sayılı Tebliğ'de rafineri faaliyet izni verilmesine yönelik usul ve esasların belirlendiği ifade edilmekte; dolayısıyla dava konusu düzenleyici işlemlerin yasal dayanağı olarak 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesi gösterilmektedir.
1567 sayılı Kanun'un dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan 1. maddesinde, kanun koyucu tarafından, Cumhurbaşkanı'na (mülga hükümet sisteminde Bakanlar Kuruluna), kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların ihracı veya ithalinin düzenlenmesi ve sınırlanması ile Türk parasının kıymetinin korunmasına yönelik kararlar alma yetkisi verilmiştir.
Dairemizin 13/09/2024 tarih ve E:2019/2259 sayılı kararıyla, 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinde yer alan düzenlemeyle Cumhurbaşkanı'na tanınan yetkinin temel ilkelerinin belirlenmediği ve çerçevesinin çizilmediğinden bahisle söz konusu düzenlemenin Anayasa'nın 2., 7., 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğu sonucuna varılarak Anayasa Mahkemesine başvurulmuştur.
Anayasa Mahkemesince verilen 17/06/2025 tarih ve E:2024/193, K:2025/136 sayılı kararda, "8. Anayasa'nın 7. maddesinde 'Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.' denilmektedir. Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olması ve bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren Anayasa'nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait olması 'demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum' olarak nitelendirilmiştir. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere yasama yetkisinin devredilemezliği, esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa'nın 7. maddesi ile yasaklanan, kanun yapma yetkisinin devredilmesidir (AYM, E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013; E.2021/73, K.2022/51, 21/4/2022, § 15; E.2022/54, K.2022/99, 8/9/2022, § 25).
9. Türevsel nitelikteki düzenleyici işlemler bakımından yürütmenin düzenleme yetkisi; sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle temel ilkeleri belirlenmeksizin ve çerçevesi çizilmeksizin yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir kanun kuralı ile sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yürütmenin düzenlemesine bırakılması, Anayasa'nın belirtilen maddesine aykırılık oluşturur. Bununla birlikte yasama organının temel ilkeleri ve çerçeveyi kanunla belirledikten sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM, E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013; E.2019/36, K.2021/15, 4/3/2021, § 57).
10. Anayasa'nın açıkça kanunla düzenlenmesini öngörmediği konularda kanunda genel ifadelerle düzenleme yapılarak ayrıntıların düzenlenmesinin yürütmenin türevsel nitelikteki düzenleyici işlemlerine bırakılması mümkündür. Anayasa'da münhasıran kanunla düzenleme yapılması öngörülmeyen konularda yasamanın asliliği ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri haricinde geçerli olan yürütmenin türevselliği ilkeleri gereği idari işlemlerin kanuna dayanması zorunluluğu vardır. Ancak bu durumda kanunda belirlenmesi gereken çerçeve, Anayasa'nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü durumdakinden çok daha geniş olabilecektir (AYM, E.2018/91, K.2020/10, 19/2/2020, § 110).
11. Kuralla döviz, banknot, hisse senetleri ve tahvillerin alım satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan yapılmış ya da bunları içeren her türlü eşya ve kıymetlerin, ticari senetlerle ödeme sağlamak için kullanılan her türlü araç ve belgenin ülke dışına çıkarılması veya ülkeye getirilmesinin düzenlenmesi, sınırlandırılması ve Türk parasının değerinin korunması hususlarıyla ilgili olarak karar alma yetkisi Cumhurbaşkanına tanınmıştır.
12. Döviz, banknot, hisse senedi ve tahvillerin alım satımı ile bunların ve mücevheratın ya da bunlarla ilgili diğer kıymetli evrakın ülke dışına çıkarılması veya ülkeye getirilmesinin mülkiyet hakkı, sözleşme özgürlüğü ve teşebbüs özgürlüğüyle yakından ilgili olduğu açıktır. Zira kural kişilerin anılan haklar kapsamında, malvarlığı değerleriyle ilgili olarak borçlandırıcı ve tasarruf işlemlerinde ya da ticari faaliyetlerde bulunmalarına ilişkin hususlarda Cumhurbaşkanına düzenleme ve sınırlama yetkisi vermektedir.
13. Anayasa'nın 13. maddesinde temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği belirtilmektedir. Dolayısıyla Cumhurbaşkanına tanınan düzenleme yetkisinin Anayasa'da münhasıran kanunla düzenlenebileceği belirtilen bir konuya ilişkin olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle kural kapsamındaki karar alma yetkisi konusundaki kanuni çerçeve oluşturma yükümlülüğünün daha katı olduğu söylenebilir.
14. Kuralla Cumhurbaşkanına, ekonomik faaliyetlerin önemli bir kısmını yani döviz ve değerli malların ticaretini ve hareketini doğrudan etkileyen kararlar alabilme yetkisi verilmiştir. Bununla birlikte geniş bir düzenleme alanını kapsayan bu yetkinin nasıl kullanılacağına, hangi şartlar altında ve hangi ilkeler doğrultusunda uygulanacağına dair kanunda yeterli bir çerçeve çizilmemiştir. Kanun, yalnızca Türk parasının kıymetinin korunması amacıyla kararlar alınabileceğini belirtmekte ancak bu yetkinin sınırlarını belirleyen somut ilkeleri ortaya koyamamaktadır.
15. Bu itibarla kural kapsamında döviz, banknot, hisse senetleri ve tahvillerin alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan yapılmış ya da bunları içeren her türlü eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle ödeme sağlamak için kullanılan her türlü araç ve belgenin ülke dışına çıkarılması veya ülkeye getirilmesinin düzenlenmesi, sınırlandırılması ve Türk parasının değerinin korunması hususlarıyla ilgili temel ilke ve esaslar kanunda belirlenmeksizin Cumhurbaşkanına doğrudan düzenlenme yapma yetkisi verilmesinin yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesiyle bağdaşan bir yönü bulunmamaktadır.
16. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 7. maddesine aykırıdır. İptali gerekir. (...)" gerekçesine yer verilmek suretiyle 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinde yer alan söz konusu düzenlemenin iptaline; iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak 9 (dokuz) ay sonra (15/07/2026 tarihinde) yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Söz konusu Anayasa Mahkemesi kararı henüz Resmî Gazete'de yayımlanmadan (15/10/2025 tarih ve 33048 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır.) 24/07/2025 tarih ve 32965 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7555 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun ile Bazı Kanunlarda ve 635 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinde; 3. maddesiyle de 1567 sayılı Kanun'un 4. maddesinde değişiklikler yapılmıştır.
1567 sayılı Kanun'un yeniden düzenlenen 1. maddesinde, "Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım satımı ve kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin alım satımı, kıymetli madenlerin rafinajı ile tüm bu eşya ve kıymetlerin, ticari senetlerin ve tediyeyi temine yarayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithalinin tanzim ve tahdidine ve Türk Parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı salahiyetlidir." kuralına yer verilmiştir.
Bu maddede yapılan değişikliğe ilişkin gerekçede, "Madde metninde ticari senetlerle tediyeyi temine yarayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithalinin tanzim ve tahdidine Cumhurbaşkanının yetkili olduğu düzenlenmekte olup, söz konusu ifadenin içeriğinde herhangi bir değişiklik yapılmaksızın anlamsal bütünlüğün sağlanabilmesi ve anlaşılırlığın artırılmasını teminen madde metninde değişiklik yapılmakta, ayrıca ikincil mevzuatta belirlenen kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin alım satımı ve rafinajına ilişkin yetkinin Kanuna dercedilmesi suretiyle hukuki belirliliğin ve öngörülebilirliğin sağlanması amaçlanmaktadır." ifadeleri yer almıştır.
1567 sayılı Kanun'un yeniden düzenlenen 4. maddesinin birinci fıkrasında, ticari amaçla döviz alım satımında bulunmak, Borsa İstanbul Anonim Şirketi Kıymetli Madenler Piyasasında üye olarak faaliyette bulunmak, kıymetli maden rafinaj faaliyetlerinde bulunmak ve 21/02/2005 tarih ve 2005/8518 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile katılınması kararlaştırılan Kimberley Süreci Sertifika Sistemi kapsamında faaliyette bulunmak için Hazine ve Maliye Bakanlığından izin alınmasının zorunlu olduğu; ikinci fıkrasında da bu Kanun ve bu Kanun'a dayanılarak çıkarılan mevzuat kapsamında izin verilen anonim şirketlerin Kanun'un 5. maddesi çerçevesinde belirlenen ekonomik amaç ve konulara aykırı faaliyette bulunduğunun tespiti halinde izinlerini iptal etmeye Hazine ve Maliye Bakanlığının yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.
Söz konusu değişikliklerin gerekçesinde ise "Anayasa Mahkemesinin 9/5/2024 tarihli ve E:2021/106, K:2024/101 sayılı kararı ile, 1567 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde yer alan '...altı milyon Türk Lirası’nı geçmemek üzere yönetmelikte belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde...' ifadesi iptal edilmiştir. Bu çerçevede, madde yeniden düzenlenerek birinci fıkrada Hazine ve Maliye Bakanlığının iznine tabi faaliyetler sıralanmaktadır.
İkinci fıkrada bu Kanun ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan mevzuat kapsamında faaliyet izni ve/veya yetki verilen anonim şirketlere ilgili düzenlenmelerde belirlenen amaç ve konulara aykırı faaliyet gösterildiğinin tespiti halinde verilen faaliyet izinlerinin iptal edilebilmesine ilişkin yetki Kanun metnine daha açık dercedilerek yasal dayanak güçlendirilmektedir." açıklamalarına yer verilmiştir.
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez."; beşinci fıkrasında ise "İptal kararları geriye yürümez." kuralına yer verilmiş ise de Anayasa Mahkemesince bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin tümünün ya da bunların belirli kısımlarının Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş olduğu bilindiği halde, eldeki davaların Anayasa'ya aykırılığı saptanmış olan kurallara göre görüşülüp çözümlenmesi, Anayasa'nın üstünlüğü prensibine ve hukuk devleti ilkesine aykırı düşeceği için uygun görülemez.
Öte yandan, Anayasa'nın 153. maddesinde yer alan ve iptal kararlarının geriye yürümezliğine ilişkin bulunan kural, iptal edilen hükümlere göre kazanılmış olan hakların ortadan kaldırılmasına veya toplum huzurunun bozulmasına yol açacak sonuçları önlemek amacıyla kabul edilmiş olup bu kuralın mutlak anlamda anlaşılıp uygulanamayacağı; özellikle bir davaya bakmakta olan mahkeme tarafından itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine götürülen konularda uygulanmasının mümkün olmadığı, aksi halde, Anayasa'nın 152. maddesinde düzenlenmiş olan "Anayasa'ya aykırılığın diğer mahkemelerde ileri sürülmesi" (itiraz) yolunun hukuk ve uygulama yönünden sonuçsuz kalacağı yargısal içtihatlarla kabul edilmiş bulunmaktadır. Nitekim, Anayasa Mahkemesi kararının 5 (beş) ay içinde gelmemesi halinde mahkemenin davayı yürürlükteki kanun hükümlerine göre sonuçlandıracağına işaret edilen Anayasa'nın 152. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan, "Ancak, Anayasa Mahkemesinin kararı, esas hakkındaki karar kesinleşinceye kadar gelirse, mahkeme buna uymak zorundadır." yolundaki kural da Anayasa Mahkemesinin verdiği iptal kararlarının, bu karardan önce açılmış bulunan ve bakılmakta olan davalarda uygulanması gerektiğini açıkça ortaya koymaktadır.
Bu hukuksal durumun doğal sonucu olarak, bir kanun ya da kanun hükmünde kararnamenin uygulanması nedeniyle dava açmak durumunda kalan ve Anayasa'nın 153. maddesi uyarınca itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmasını isteme hakkına sahip olan kişilerin de hak veya menfaatlerini ihlal eden kuralın iptal davası veya itiraz yoluyla daha önce yapılan başvuru sonucunda Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olması halinde iptal hükmünün hukuki sonuçlarından yararlanmaları gerekeceği açıktır. Aksi halde, iptal edilen kanun kuralının uygulanmasının sürdürülmesi nedeniyle bu uygulamaya karşı dava yoluna başvuracakların iptal kararının hukuki sonuçlarından yararlanamayacaklarının kabulü; bir yandan dava yoluna başvuran herkes için Anayasa ile tanınmış olan itiraz hakkının bunlar için fiilen işlemez hale getirilerek ortadan kalkması ve iptal kararının uygulanamaması, öte yandan Anayasa'ya aykırılığı hükmen saptanmış olan bir yasa kuralının uygulanmasının hukuken korunması gibi bir sonuca neden olur ki bu durumun Anayasa'nın üstünlüğü ve hukuk devleti ilkesine aykırı düşeceğinin kabulü gerekir.
Tebliğ'in asıl dayanağını teşkil eden 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesi yönünden Anayasa Mahkemesinin 17/06/2025 tarih ve E:2024/193, K:2025/136 sayılı kararıyla iptal kararı verilmesi üzerine işbu uyuşmazlık kapsamında öncelikli olarak Anayasa Mahkemesi kararı ile bir kanun hükmünün iptal edilmesinden sonra söz konusu kanun hükmünün yürürlükte olduğu dönemde tesis edilen işlemlerin yargısal denetiminin Anayasa Mahkemesinin iptal kararından ne şekilde etkileneceği hususunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Bu noktada, Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının geriye yürümemesi ilkesi ele alındığında, bu ilkenin temelinde hukuki güvenlik ilkesi etkin kılınarak hukuk düzeninde güven ve istikrarın sağlanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır. Bu ilkenin idare hukuku açısından önemi ise Anayasa Mahkemesinin iptal kararı öncesinde tesis edilen işlemlerin doğrudan hukuka aykırı hale gelmediği ve bu kapsamda tesis edilen işlemlerin "kanunilik ilkesi" yönünden dayanaksız kalmadığı noktasında toplanmaktadır. Aksinin kabulü halinde iptal edilen kanunun yürürlükte olduğu dönemde, bu kanuna dayanılarak tesis edilmiş olan bütün işlemlerin geçersiz hale gelmesi gibi bir durum ortaya çıkacaktır.
Öte yandan, yargı kararları yalnızca hüküm fıkrası ile anlam ifade etmemekte olup gerekçeleriyle bir bütün oluşturmaktadır. Gerekçenin bir nevi, mahkemece tespit edilen maddi olgular ile hüküm fıkrası arasında bir köprü olduğu söylenebilir. Bu anlamda iptal ya da yürütmenin durdurulması yolunda verilen kararların, gerekçesi ile birlikte dikkate alınarak değerlendirilmesi gerekir. Zira, Anayasa'nın 141. maddesinin üçüncü fıkrasında da "Bütün mahkemelerin her türlü kararları gerekçeli olarak yazılır." denilmek suretiyle bu konuya verilen öneme dikkat çekilmiştir. Bu husus, Anayasa Mahkemesince hukuka aykırılığı saptanan yasal düzenlemeye dayanılarak tesis edilen idari işlemlerin hukuka uygunluk denetimi açısından da önem arz etmektedir.
Anayasa Mahkemesi kararlarının uygulanmasına ve doğuracağı sonuçlara ilişkin yukarıda belirtilen kurallar, Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ve hukukun üstünlüğü ilkeleri çerçevesinde değerlendirildiğinde, itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulan bir davada Anayasa Mahkemesi kararı uygulanacağı gibi emsali durumda olan davalarda da yani daha açık bir ifade ile dayanak kanun hükmünün, Anayasa Mahkemesinin iptal kararından önce yürürlükte olduğu dönemde tesis edilen idari işlemlerin yargısal denetiminde de dikkate alınması gerekecek, Anayasa Mahkemesi kararı uygulanırken dayanak yasa hükmü ortadan kaldırılmak suretiyle oluşan ileriye yönelik hukuki durumun -Anayasa Mahkemesi kararlarının geriye yürümezlik ilkesi gözetilmek suretiyle- kararın gerekçesi dikkate alınarak idari işlem üzerindeki etkisi belirlenecektir.
İncelenen uyuşmazlıkla ilgili olarak Anayasa Mahkemesince verilen kararla, 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinin, Anayasa'nın 7. maddesine aykırılık oluşturduğu gerekçesiyle iptal edilmesi nedeniyle, kıymetli madenlerin standartları ve kıymetli maden rafinerilerinin kuruluş, faaliyet, gözetim ve denetim esasları ile Borsa'da işlem gören kıymetli madenlerin standartlarına yönelik esaslar ve ürünleri Borsa'da işlem gören kıymetli maden rafinerilerine ilişkin esasları düzenlemek amacıyla ihdas edilen Tebliğ'in yasal dayanağının kalmadığı anlaşılmaktadır. Ancak anılan iptal kararı henüz yürürlüğe girmeden önce, 7555 sayılı Kanun'un 3. maddesi ile 1567 sayılı Kanun'un yeniden düzenlenen 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında yer alan kurallar ile bu değişikliklerin gerekçeleri bir arada değerlendirildiğinde, kıymetli maden rafinaj faaliyetlerinde bulunmak için bu Kanun ve bu Kanun'a dayanılarak çıkarılacak mevzuat kapsamında Bakanlıktan izin alınması gerektiği kurala bağlandığından, 1567 sayılı Kanun kapsamında verilecek faaliyet izinlerine yönelik usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak mevzuat kapsamında (Yönetmelik/Tebliğ/Genelge vb.) belirlenebileceği anlaşılmaktadır.
Bu durum karşısında, Anayasa Mahkemesince verilen anılan iptal kararı sonrası yasama organınca yeni bir kanuni düzenleme yapılarak kıymetli maden rafinaj faaliyetinde bulunmak isteyenlerin durumu yeniden belirlendiğinden uyuşmazlığın bu husus göz önünde bulundurulması suretiyle çözümlenmesi gerekmektedir.
1. 2023/1 sayılı Tebliğ'in "Rafineri kuruluş izni" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendi; "Rafineri faaliyet izni" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile aynı maddenin sekizinci fıkrası; "Usul ve müşterek hükümler" başlıklı 22. maddesinin birinci fıkrası ve "Geçiş hükümleri" başlıklı Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası yönünden;
Sözlük anlamı ile "düzenli hale koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idari işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Adsız düzenleyici işlemler ile kural koyma yetkisi, idarenin kural koyma yetkisinin genel nitelikte olmasından kaynaklanmaktadır ve bu nedenle idarenin sahip olduğu hukuki araçlar Anayasa'da belirtilmiş işlemlerle sınırlı değildir. Nitekim, ..., Anayasa'da belirtilmiş tek düzenleyici işlemin nizamname olduğu, 1924 Anayasası döneminde, tanzim salahiyetini, "münhasıran icra uzvunun ve idari makamların hukuk kaideleri vazetmek salâhiyetine tekabül etmektedir" şeklinde tanımlamış ve idarenin düzenleme yetkisinin kaynağını yürütme fonksiyonunda görmüştür. Zira yürütme fonksiyonu, kanunları icra etme işlevi olarak, gerektiğinde boşlukları doldurma ve yeni kurallar koyma yetkilerini içinde barındırmaktadır. Bu nedenle, ...'ya göre idarenin kural koyma yetkisinin kaynağı, salt yürütme organı olmasından kaynaklı olarak sahip olduğu genel düzenleme yetkisidir. ...da aynı sonuca yürütmenin kanunu uygulama fonksiyonu yerine icra fonksiyonu gerekçesiyle ulaşmakta; idarenin düzenleme yetkisinin, 1961 Anayasası'nın tüzük ve yönetmelik hükümlerini düzenleyen maddelerine konu edilmekle birlikte, bu maddelerde yer alan yetkiden daha geniş olduğunu, zira düzenleme yetkisinin, icra ve idare fonksiyonundan ve niteliğinden doğduğunu ifade etmektedir. Bu itibarla, icrai karar almaya yetkili tüm idari makamların, düzenleyici işlem yapma yetkisine sahip oldukları kabul edilmelidir (ŞANLI ATAY Yeliz, Türk İdare Hukukunda Adsız Düzenleyici İşlemler, Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Ankara, 2011, s.73-74).
1567 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar'da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2023/1 sayılı Tebliğ ile kıymetli madenlerin standartları, kıymetli maden rafinerilerinin kuruluş, faaliyet, gözetim ve denetimlerine dair usul ve esaslar ile Borsa'da işlem gören kıymetli madenlerin standartları ve ürünleri Borsa'da işlem gören kıymetli maden rafinerilerine ilişkin esaslar düzenlenmiş, böylece kıymetli maden rafinerilerinin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amaçlanmıştır.
Tebliğ'in 7. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendinde, ürünleri Türkiye'de alınıp satılabilecek ve yurt dışına ihraç edilebilecek rafinerilerin, Türkiye'de yerleşik her bir kurucu ortağının ve tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişiler ile tüzel kişi ortaklarla ilişkili kişilerin, gerekli mali güce ve işin gerektirdiği dürüstlük ve yeterlik ile itibara sahip bulunması gerektiği kuralına yer verilmiştir.
Tebliğ'in 8. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, altın, gümüş, platin ve paladyum madenleri için Bakanlığa ayrı ayrı faaliyet izni başvurusunda bulunulması gerektiği, faaliyet izni almak üzere yapılacak başvuruya, ortaklar tarafından şirket esas sözleşmesinde taahhüt edilen asgari şirket sermayesinin nakden ve defaten ödendiğini gösterir bankadan alınacak belgenin eklenmesinin zorunlu olduğu belirtilmiş; aynı maddenin sekizinci fıkrasında ise faaliyet izni bulunmayanlar veya iptal edilenlerin, rafineri faaliyetinde bulunamayacağı; ticaret ünvanlarında, iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarında, ilan ve reklamlarında, iş yerlerinde veya internet sitelerinde rafinaj faaliyetinde bulundukları, rafinaj faaliyetine ilişkin işlem yaptıkları izlenimini yaratacak hiçbir kelime, deyim ve işaret kullanılamayacağı kurala bağlanmıştır.
Tebliğ'in 22. maddesinin birinci fıkrasında, bu Tebliğ'in uygulanmasına yönelik usul ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça genelgeler yayımlanacağı kuralı yer almıştır.
Tebliğ'in dava tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan Geçici 1. maddesinin birinci fıkrasında da bu Tebliğ'in yürürlük tarihi itibarıyla yurt içinde rafinaj faaliyetinde bulunan ve Borsa rafineri listesinde yer almayan Türkiye'de yerleşik tüzel kişiler tarafından, Tebliğ'in yürürlük tarihinden itibaren 1 ay içerisinde 8. madde kapsamında faaliyet izni almak üzere Bakanlığa başvurulabileceği, başvuruda bulunmayanların bu tarihten sonra rafinaj faaliyetinde bulunamayacağı, başvuruda bulunanların ise durumlarını 31/03/2023 tarihine kadar bu Tebliğ hükümlerine uygun hale getirmelerinin zorunlu olduğu, aksi takdirde başvurularının reddedileceği ve 31/03/2023 tarihinden itibaren rafinaj faaliyetinde bulunamayacakları, ancak gerekli görülmesi halinde söz konusu süreyi 6 (altı) aya kadar uzatmaya Bakanlığın yetkili olduğu kuralına yer verilmiştir.
Bu kapsamda, kıymetli maden rafineri faaliyetinde bulunmak isteyenlerin, belli bir mali güce ve işlem hacmine sahip olmaları, mali piyasaları, bu piyasaların ihtiyacı olan istikrar ve güven ortamını yakından ilgilendirmesi bakımından ekonomik bir zorunluluk olup, kurulmasına ilişkin izin verilecek kıymetli maden rafinerilerinin sahip olması gereken mali gücün niteliği ve bu gücün tevsik edilmesine yönelik bilgi ve belgelerin nelerden ibaret olacağına dair hususlar, davalı idarece belirlenebilecektir.
Bu itibarla, Türkiye'de yerleşik her bir kurucu ortağının ve tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişiler ile tüzel kişi ortaklarla ilişkili kişilerin gerekli mali güce ve işin gerektirdiği dürüstlük ve yeterlik ile itibara sahip bulunması gerektiği; kıymetli maden rafineri faaliyet izni almak üzere yapılacak başvuru kapsamında şirket ortakları tarafından şirket esas sözleşmesinde taahhüt edilen asgari sermayenin nakden veya defaten ödendiğini gösterir bankadan alınacak belgenin eklenmesinin gerektiği; Tebliğ'in uygulanmasına yönelik usul ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça genelgeler yayımlanabileceği; faaliyet izni bulunmayanlar veya iptal edilenlerin, rafineri faaliyetinde bulunamayacağı, rafinaj faaliyetinde bulunulduğuna dair herhangi bir ifadenin kullanılamayacağı; ayrıca, halihazırda faaliyet izni olmadan kıymetli maden rafineri faaliyetinde bulunanların Tebliğ'de öngörülen sürede faaliyet izni almak için başvuruda bulunmaları ve durumlarını Tebliğ'e uygun hale getirmeleri gerektiği, aksi takdirde başvurularının reddedileceği ve rafineri faaliyetinde bulunamayacağı yönünde ihdas edilen dava konusu Tebliğ düzenlemelerinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, Tebliğ'in dava konusu düzenlemesi kapsamında davalı idareye kıymetli maden rafineri faaliyet izin belgesi verilmesi istemiyle yapılan başvurular kapsamında ilgililerin gerekli mali güce ve işin gerektirdiği dürüstlük ve yeterlik ile itibara sahip olup olmadığının değerlendirilmesi hususunda takdir yetkisi verilmiş ise de bu takdir yetkisinin mutlak ve sınırsız olmadığı, hukukun genel ilkelerine, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerektiği açıktır.
2. KMR-2023/2 sayılı Genelge'nin 4. maddesi ve Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası yönünden;
KMR-2023/2 sayılı Genelge, 31/03/2023 tarihinde Bakanlık internet sitesinde yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
12/06/2024 tarihinde Bakanlık internet sitesinde yayımlanan Mali Güç Tevsikine İlişkin Genelge'nin (KMR-2024/2) 9. maddesinde, "31/3/2023 tarihinde Bakanlık internet sitesinde yayımlanan Mali Güç Tevsikine İlişkin Genelge (KMR-2023/2) yürürlükten kaldırılmıştır." kuralına yer verilmiştir.
Bu itibarla, KMR-2023/2 sayılı Genelge'nin, KMR-2024/2 sayılı Genelgeyle 12/06/2024 tarihinde yürürlükten kaldırılması nedeniyle davanın konusunun kalmadığı anlaşıldığından, konusuz kalan davanın bu kısmının esası hakkında karar verilmesine gerek bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2023/1 sayılı Tebliğ'in 7. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendi; 8. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile aynı maddenin sekizinci fıkrası; 22. maddesinin birinci fıkrası ve Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası yönünden DAVANIN REDDİNE oyçokluğuyla,
2. KMR-2023/2 sayılı Genelge'nin 4. maddesi ve Geçici 1. maddesinin birinci fıkrasının iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA oybirliğiyle,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 21/10/2025 tarihinde karar verildi
Başkan
(X) KARŞI OY :
2023/1 sayılı Tebliğ'in 7. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendi; 8. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile aynı maddenin sekizinci fıkrası; 22. maddesinin birinci fıkrası ve Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası yönünden karara katılmıyorum. Şöyle ki;
1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun'un 1. maddesinin dava tarihinde yürürlükte olan halinde, "Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithalinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı salahiyetlidir." kuralına yer verilmiştir.
Dairemizin 13/09/2024 tarih ve E:2019/2259 sayılı kararıyla, 1567 sayılı Kanun'da faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda gerekli izin veya belgeyi alanların faaliyet izninin iptali hususuna ilişkin olarak açık, belirli ve öngörülebilir nitelikte yasal bir düzenlemenin bulunmadığı ve bu yönüyle faaliyet izninin iptali suretiyle mülkiyet hakkına yönelik olarak ortaya çıkan müdahalenin kanunilik şartını taşımadığı, bu itibarla 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinde yer alan düzenlemeyle Cumhurbaşkanı'na tanınan yetkinin temel ilkelerinin belirlenmediği ve çerçevesinin çizilmediğinden bahisle söz konusu düzenlemenin Anayasa'nın 2., 7., 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğu sonucuna varılarak Anayasa Mahkemesine başvurulmuştur.
Anayasa Mahkemesince verilen 17/06/2025 tarih ve E:2024/193, K:2025/136 sayılı kararla, 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinde yer alan söz konusu düzenlemenin Anayasa'nın 7. maddesine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline; iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak 9 (dokuz) ay sonra (15/07/2026 tarihinde) yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Öte yandan, 24/07/2025 tarih ve 32965 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7555 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun ile Bazı Kanunlarda ve 635 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinde, 3. maddesiyle 1567 sayılı Kanun'un 4. maddesinde değişiklikler yapılmıştır.
Anayasa'nın “Anayasaya aykırılığın diğer mahkemelerde ileri sürülmesi” başlıklı 152. maddesinde, bir davaya bakmakta olan mahkemenin, uygulanacak bir kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümlerini Anayasa'ya aykırı görürse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa, Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davayı geri bırakacağı; Anayasa Mahkemesinin kararı, esas hakkındaki karar kesinleşinceye kadar gelirse, mahkemenin buna uymak zorunda olduğu; "Anayasa Mahkemesinin kararları" başlıklı 153. maddesinde ise iptal edilen kanun hükmünün, iptal kararının Resmî Gazete'de yayınlandığı tarihte yürürlükten kalkacağı, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlayacağı ve geriye yürümeyeceği kurala bağlanmıştır.
Bu durumda, erteleme süresi içerisinde veya daha sonra kanuni düzenleme yapılması halinde görülmekte olan dava, Anayasa Mahkemesinin iptal kararı dikkate alınarak mı, yoksa yeni kanun hükümleri uygulanarak mı çözülmelidir?
Anayasa’nın 153. maddesindeki “İptal kararları geriye yürümez” kuralı sadece lafzi yorumlandığında, Anayasa Mahkemesinin iptal kararının görülmekte olan davayı etkilemeyeceği kabul edilerek, iptal kararı üzerine yeniden düzenlenen kanun hükümleri uygulanarak dava görülebilir. Ancak, Anayasa’nın 153. maddesindeki “İptal kararları geriye yürümez” kuralının, yalnız lafza bağlı kalınarak yorumlanması bazı hallerde adalete, hakkaniyete ve hukuk devleti ilkesine aykırı sonuçlar doğurabilecektir. Bu nedenle Anayasa’nın 153. maddesindeki hükmü sadece lafzi değil, Anayasa’nın genel esasları, Anayasa’da teminat altına alınan temel hak ve özgürlükler ve Türkiye’nin taraf olduğu insan hakları sözleşmeleri çerçevesinde amaçsal yorumlaması gerekmektedir.
Anayasa’nın 152. maddesi uyarınca mahkemelerce bir kanunun iptali için Anayasa Mahkemesine başvuru yapabileceği ve süresinde de kanunun iptaline karar verilir ise iptal hükmü doğrultusunda davanın karara bağlanacağı hususu dikkate alındığında; “geriye yürümezlik” kuralının katı uygulanarak Anayasa Mahkemesinin iptal kararının dikkate alınmaması Anayasa 152. maddesi kapsamında itiraz yoluyla yapılacak denetimin amacına da aykırılık oluşturacaktır.
Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının geriye yürümemesinin temel gerekçesi hukuki güvenlik ve istikrar ilkesi ile kazanılmış hakların korunması olup, bu ilkeler tümden göz ardı edilmemeli ancak, bu ilkeler de kişilerin temel hak ve özgürlüklerini ihlal eden, onlara telafisi imkansız zararlar veren ve Anayasa’ya aykırılığı tespit edilmiş kanunların erteleme süresince uygulanmasına da imkan vermemelidir.
Temel hak ve özgürlükler ile lehe hukuki durumların korunmasının gerektirdiği hallerde, “geriye yürümezlik” kuralının katı uygulanmayarak Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının görülen davada dikkate alınması adilane bir çözüm olacaktır.
Kanunların zaman bakımından uygulanmasına ilişkin temel ilke kanunların, yürürlüğe girdikleri tarihten sonra meydana gelen olaylara uygulanması olmakla birlikte; bazı istisnai durumlarda, haklı beklentiler ve kazanılmış haklar korunarak, geçmişi kapsayacak şekilde kanuni düzenleme yapılabilir.
Anayasa Mahkemesinin iptal kararından sonra, 24/07/2025 tarih ve 32965 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7555 sayılı Kanun'un 1. ve 3. maddeleriyle 1567 sayılı Kanun'un 1. ve 4. maddelerinde yapılan değişikliklerde ise dava konusu işlemlere uygulanabileceğine ilişkin herhangi bir düzenleme yer almadığından yeni Kanun'un işbu davada uygulanmaması gerekmektedir.
Öte yandan, Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararı sonrasında yapılmış olan yeni kanuni düzenleme uyarınca davalı idare tarafından yeniden bir işlem tesis edilebileceği de tabiidir.
Bu itibarla, Anayasa Mahkemesince iptal edilen Kanun maddesi dayanak alınarak ihdas edilen 2023/1 sayılı Tebliğ'in kanuni dayanağı kalmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 2023/1 sayılı Tebliğ'in dava konusu 7. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendi; 8. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile aynı maddenin sekizinci fıkrası; 22. maddesinin birinci fıkrası ve Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası yönünden iptal kararı verilmesi gerektiği görüşüyle kararın bu kısmına katılmıyorum.