T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2024/1437
Karar No:2024/2473
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından (B) grubu sınırlı yetkili müessese kuruluş izni verilmesi talebiyle 18/11/2022 tarihinde yapılan başvurunun reddine yönelik 06/02/2023 tarihli e-posta ile bildirilen işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi’nce verilen ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; davacının başvurusunun Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar'a İlişkin Tebliğ'in 6. maddesinde yer alan şartların yerine getirilmediği belirtilerek reddedildiği, söz konusu şartları yerine getirmeme sebebi olarak davacı hakkında elde edilen, "2016 yılında Fetö/PDY'ye yönelik yapılan çalışmalarda TUSKON (mahkeme kararında TUSCON yazılmıştır.) üyesi şirketin yönetim kurulunda yer alan şahıslardan olduğu" bilgisine dayanıldığı, anılan Tebliğ'in 6. maddesinde sınırlı yetkili müessese anonim şirketi kuruluş izni almak için bazı şartların bulunduğu, bu şartlardan birisinin de "Gerekli mali güce ve işin gerektirdiği dürüstlük ile itibara sahip bulunması" olduğu, davacı hakkında elde edilen bilgilerin işin gerektirdiği dürüstlük ve itibarı sarsıcı mahiyette olduğu, davacının B grubu yetkili müessese kuruluş izni almasına engel teşkil edecek mahiyette olduğu ve davacının anılan maddede aranan şartlara haiz olmadığı anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, davalı idarenin yaptıkları başvuruya verdiği cevaplardan işlemin bir dayanağının bulunmadığının anlaşıldığı, duruşma sırasında konuşmasının bitmesinden sonra hâkim tarafından Emniyetten gelen bir yazıdan haberdar olup olmadığının sorulduğu, bu yazının gizli olduğu, UYAP’a taramayacağı ve kendisine verilemeyeceğinin bildirildiği, sadece incelemesine izin verildiği, gizli belgenin delil olarak kullanılamayacağının belirtildiği, bu belgenin hukukî işlem tesisine esas olamayacağı, mevzuatta aranan tüm şartlara sahip olduğu, mahkemece hiçbir araştırma yapılmadığı, kendisinden açıklama istenilmediği, bahsedilen derneğin ne zaman kapatıldığının sorulmadığı, FETÖ/PDY yapılanması öncesi kapatılıp kapatılmadığının araştırılmadığı, savunma hakkının kısıtlandığı, adil yargılanma hakkının ihlâl edildiği, adlî sicilinin temiz olduğu, hakkında herhangi bir ceza davası bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, yetkili müesseselerin finansal piyasaların önemli bir aktörü olduğu, kara para aklanması gibi riskleri barındırdığı, bu nedenle yetkili müessese kuruluşunun sıkı şartlara bağlandığı, uluslararası kuruluşların raporlarınında da bu yönde öneriler verildiği, davacının başvurusunun birçok eksiklik bulunması nedeniyle defalarca şirkete iade edildiği, davacının başvurusunun tam ve eksiksiz olduğuna dair hiçbir zaman bildirim yapılmadığı, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ :
Uyuşmazlık konusu düzenlemelerin 07/08/1989 tarih ve 14391 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Bakanlar Kurulu kararına, 32 sayılı Bakanlar Kurulu kararının ise, 1567 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında Kanunu'nun 1. maddesine dayandığı anlaşılmaktadır.
Yürütmenin düzenleme yapma yetkisi, asli yetkili olan kanun koyucudan farklıdır. Yürütme organının işlemleri, ister sübjektif ister düzenleyici işlemler olsun, daima o alanı önceden düzenlemiş olan bir kanuna dayanmak zorundadır. Bu anlamda yürütme organının işlemleri, kanunu izleyen, kanundan kaynaklanan (secundum legem) işlemlerdir. Sadece yasama organı bir konuyu ilkel, yani özerk ve serbest olarak düzenleyebilir. İdareci, kendisini yetkilendiren bir kanun hükmüne dayanmaksızın, bireysel olsun düzenleyici olsun hiçbir işlem yapamayacağı hâlde kanun, yasama organının kendine özgü iktidarına “teşebbüs kudretine” dayanır. Yasama kuvveti, aynı zamanda devredilemez bir kuvvettir. (Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, 22. Baskı, Ankara, Yetkin Yayınları, 2022, s. 213 vd.)
Yasama kuvvetinin devredilemezliği ilkesi uyarınca, kanun koyucunun idareye genel olarak düzenleme yapma yetkisi vermesi mümkün değildir. Nitekim Anayasa Mahkemesi bir kararında “Türevsel nitelikteki düzenleyici işlemler bakımından yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle temel ilkeleri belirlenmeksizin ve çerçevesi çizilmeksizin, yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir kanun kuralı ile sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yürütmenin düzenlemesine bırakılması, Anayasa'nın belirtilen maddesine aykırılık oluşturur. Bununla birlikte yasama organının temel ilkeleri ve çerçeveyi kanunla belirlendikten sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz” (Anayasa Mahkemesi, E:2020/43, K:2022/116, K.T.:13/10/2022, §47) ifadesiyle, idare tarafından düzenleme yapılacak alanın sınırlarının kanun tarafından çizilmiş olması gerektiği ve bu kapsamda uzmanlık ve yönetim tekniğine ilişkin alanlarda düzenleme yapma yetkisinin idareye bırakılabileceği belirtilmektedir.
Öte yandan, idare tarafından düzenlenecek alanın bireylerin temel hak ve hürriyetlerine yönelik olması hâlinde, idarenin düzenleme yapma yetkisi daha da sıkılaşmaktadır. Zira Anayasa’nın 13. maddesi gereğince bireylerin temel hak ve hürriyetlerinin sınırlanması ancak kanunla mümkündür. Uyuşmazlık konusu kurallarla, döviz alım satımı alanında teşebbüs ve sözleşme hürriyeti sınırlandığı dikkate alındığında yapılan sınırlamaların kanuna dayanması zorunludur.
Uyuşmazlık konusu düzenlemelerin dayanağı olan 32 sayılı Bakanlar Kurulu kararı, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde verilen yetkiye dayanmaktadır. Kanun maddesi incelendiğinde, yasama organı tarafından alanla ilgili bir düzenleme yapılmadığı, sınırlarının çizilmediği, bireylerin temel hak ve hürriyetlerine yönelik usulî güvencelere yer verilmediği, yasama yetkisinin devri niteliği doğuracak şekilde yetki verildiği düşünülmektedir.
1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı iddiasıyla yapılan başvurunun değerlendirildiği 28/03/1963 tarih ve E:1963/4, K:1963/71 sayılı Anayasa Mahkemesi kararında, "İtiraz konusu 1567 sayılı kanunun 1. maddesiyle kanun koyucu Hükümetin hangi sahayı düzenleyeceğini tesbit etmiştir. Bunlar da; kambiyo nükut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlarla kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi sağlayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracını veya memlekete ithalini tanzim ve tahdit etmek ve Türk Parasının Kıymetinin korunması zımnında kararlar almaktır. Bu hükümlerle düzenlemenin yönü tâyin ve esası tesbit olunmuştur.
İktisad kanunlarının kabul ettiği esaslara göre yürütülecek olan ve bunun dışına çıkıldığı takdirde memleketi büyük malî zararlara uğratacağı şüphesiz bulunan ve teknik konuları kapsayan ve geciktirmeden zamanında tedbirler alınması ve icabında derhal kaldırılması ve değiştirilmesi gereken bu alanın, kanun koyucu tarafından doğrudan doğruya düzenlenmesi bazı sakıncalar doğurabilir. Çünkü, yukarıda da söylendiği gibi yasama organlarının yapısı itibariyle günlük olayları izliyememesi ve ağır işlemesi yüzünden bunun zamanında sağlanması mümkün olamaz. Bu sebepledir ki, kanun koyucu düzenleme alanının esaslarını tesbit ve amacı tâyin ettikten sonra alınacak tedbirlerin ihtiyaca uygunluğunu sağlamak üzere yürütme organım görevlendirmiş ve bu görevin gerektirdiği tasarruflarda bulunmak yetkisini vermek suretiyle yasama yetkisini bu yolda, kullanmayı uygun bulmuştur. (...) Anayasa'nın 6. maddesi, yürütme görevinin, kanunla çevresinde, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından yerine getirileceğini âmir olduğu gibi, 98. maddesi de; Cumhurbaşkanının bütün kararlarından Başbakan ve ilgili bakanın sorumlu olacağını göstermektedir. Maddenin Anayasa Komisyonunca hazırlanan gerekçesinde; bu maddenin Anayasa'da olduğu gibi muhafazası ile, Türkiye'de Devlet ve idare tasarruflarının yerleşmiş olan şekillerinde herhangi bir değişiklik yapmamak amacının güdüldüğü belirtilmektedir. Bu açık hükümler karşısında yürütme görevini kanunlar çerçevesinde yerine getirmekle sorumlu olan organın, tanzim edici tasaruflarının, yalnız tüzükler çıkarmak yolu ile sağlayabileceğinin kabulü suretiyle kayd altına alınmasının; görevin gerektirdiği süratle hareket edilmesini ve zamanında isabetli netice alınmasını engelleyeceğinden de şüphe edilemez." gerekçesiyle işin gerektirdiği sürat ve yönetim tekniğine atıf yapılarak reddine karar verilmişse de, 1980 yılı ve sonrasında ülkenin ekonomik durumundaki değişiklikler ile Devletin ekonomik alana müdahalesinin daralması, yukarıda atıf yapılan Anayasa Mahkemesi kararları ve zamanın değişmesiyle hükümlerinde değişmesinin inkâr olamayacağı ilkesi (Cengiz İlhan, Mecelle Hukukun Doksan Dokuz İlkesi, İkinci Baskı, Tarih Vakfı, İstanbul, s. 41) uyarınca anılan Anayasa Mahkemesi kararının, 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı konusundaki ciddi endişeleri ortadan kaldırmaya yeterli olmadığı düşünülmektedir.
Nitekim öğretinin de görüşü bu yöndedir. (Doç. Dr. Mutlu Kağıtçıoğlu, Döviz Cinsinden veya Dövize Endeksli Sözleşme Yapma Özgürlüğünün Yürütmenin Düzenleyici İşlemleriyle Sınırlandırılması Sorunu, Ankara Hacı Bayram Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C:24, S:3, 2020; Dr. Öğretim Üyesi Harun Yılmaz, Türk Hukukunda Düzenleme Yetkisinin Tarihsel Gelişimi ve Niteliği, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S:110, 2014)
Açıklanan nedenlerle, Anayasa’ya aykırı olduğu düşünülen kanun maddesi aleyhine Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 152. maddesi uyarınca Anayasa Mahkemesi'ne başvuru yapılması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davacı tarafından, 18/11/2022 tarihinde (B) grubu sınırlı yetkili müessese kuruluş izni verilmesi istemiyle davalı idarenin elektronik bilgi sistemi üzerinden başvuruda bulunulmuştur. Davalı idare tarafından yapılan incelemeler kapsamında İçişleri Bakanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü’nden 30/01/2023 tarihinde bilgi talep edilmiş, anılan idarenin 03/01/2023 tarihli yazısında, davacı hakkında “2016 yılında FETÖ/PDY’ye yönelik yapılan çalışmalarda TUSKON üyesi şirketin yönetim kurulunda yer alan şahıslardan olduğu şeklinde bilgilerin elde edildiği” bilgisine yer verilmiştir.
Bunun üzerine, başvurusunun reddedildiği 06/02/2023 tarihli e-posta ile davacıya bildirilmiş ve davacı tarafından başvurunun reddine yönelik işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
30/01/2018 tarih ve 30317 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin Tebliğ'in (Tebliğ No:2018-32/45) 5. maddesinin 1. fıkrasında, "Yetkili müesseselerin kurulması ve faaliyete geçmesi için Bakanlıktan izin alınması şarttır."; 6. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin 5 numaralı alt bendinde, "(1) Kurulmasına izin verilecek yetkili müesseselerin;
(...)
d) Türkiye’de yerleşik her bir kurucu ortak ve tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on ve daha fazla ortaklık payı bulunan kişiler, tüzel kişi ortakla ilişkili kişiler ile şirket genel müdürünün, yönetim kurulu üyelerinin, imza yetkisini haiz çalışanlarının ve A grubu yetkili müesseseler için iç kontrol görevlilerinin;
(...)
5) Gerekli mali güce ve işin gerektirdiği dürüstlük ile itibara sahip bulunması şarttır."; 34. maddesinde, "Bu Tebliğ hükümlerini Hazine ve Maliye Bakanı yürütür." kurallarına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuattan, yetkili müesseselerin kurulması ve faaliyete geçmesi için Hazine ve Maliye Bakanlığı'ndan izin almaları, yetkili müessese kurulabilmesi için her bir kurucu ortağın işin gerektirdiği dürüstlük ve itibara sahip olması gerektiği anlaşılmaktadır.
Anılan Tebliğ'de "işin gerektirdiği dürüstlük ile itibara sahip bulunması" ifadesiyle idareye, yetkili müessese izin belgesi başvurusunda bulunacak tüzel kişilerin yetkililerinin, işin gerektirdiği dürüstlük ve itibara sahip olup olmadığının değerlendirilmesi hususunda takdir yetkisi verilmiştir. Bununla birlikte, bu takdir yetkisinin mutlak ve sınırsız olmadığı, hukukun genel ilkelerine, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerektiği ve bu gerekliliğe uyulup uyulmadığının idari yargı yerlerince değerlendirileceği açıktır.
Dosyanın incelenmesinden, davacı tarafından (B) grubu yetkili müessese kurulabilmesi için 18/11/2022 tarihinde davalı idare tarafından kurulan bilişim sistemi üzerinden başvuruda bulunulduğu, başvuruda bulunan eksikliklerin giderilebilmesi için çeşitli yazışmalar yapıldığı, daha sonra İçişleri Bakanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü'nün 03/01/2023 tarihli yazısı üzerine, 06/02/2023 e-posta ile davacının kuruluş izni başvurusunun reddedildiğinin bildirildiği anlaşılmıştır.
Bu itibarla, idareye tanınan takdir yetkisinin yetkili makam tarafından kullanılıp kullanılmadığının belirlenebilmesi için dava konusu işlem dava dosyasına dâhil edilerek, davalı idarenin takdir yetkisini hukukun genel ilkelerine, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanıp kullanmadığının incelenmesi için davacının yönetim kurulu üyesi olduğu hangi şirketin TUSKON'a üye olduğu, davacının şirketin yönetim kurulu üyeliğinde hangi tarihler arasında bulunduğu, şirketin ve TUSKON'un ne zaman kapatıldığı, bu şirketin yönetim kurulu üyeleri hakkında herhangi bir adli veya idari inceleme olup olmadığı araştırıldıktan sonra, davacının bu durumunun Tebliğin 4. maddesinde sayılan işlerin gerektirdiği dürüstlük ve itibarı zedeleyici olup olmadığı konusunda gerekli araştırma ve inceleme yapılması suretiyle karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığından, davanın reddine dair İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan...-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 30/05/2024 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.