T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2024/3489
Karar No:2025/898
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Proje İnşaat A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
MÜDAHİLLER (DAVALI YANINDA) : 1- ... Taahhüt Elektromekanik
Sanayi ve Ticaret A.Ş.
2-... Sanayi Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Sağlık Bakanlığı Sağlık Yatırımları Genel Müdürlüğünce 21/05/2024 tarihinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21. maddesinin (b) bendi uyarınca pazarlık usulü ile gerçekleştirilen ... ihale kayıt numaralı "Denizli Şehir Hastanesi İkmal İnşaatı ile 400 Yataklı Acil Durum Hastanesi Yapım İşi" ihalesinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen kararda; davalı idare ve müdahillerin, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığına yönelik itirazlarının ve davalı idarenin süre aşımı itirazının yerinde bulunmadığı;
Dosya içerisinde yer alan tüm bilgi ve belgeler incelendiğinde, Denizli Devlet Hastanesinin deprem analiz sonuçlarına göre riskli yapı olarak tespit edildiği, alınan karot numuneleri sonucu beton dayanım oranlarının göçme sınırı altında 5-9 MPa aralığında olduğu ve binaların ivedilikle boşaltılarak yıkılması gerektiği, binaların boşaltılması durumunda bölgede sağlık hizmetini sunacak bir tesis kalmayacağından, ivedilikle yeni sağlık tesislerine ihtiyaç bulunduğunun anlaşıldığı, Denizli Şehir Hastanesinin yüksek teknolojik donanım gerektiren sismik izolasyon sistemlerine sahip, elektrik ve mekanik anlamda yüksek teknolojili akıllı bina sistemleri ile donatılacak yapılardan olduğu, bu açıdan ihale konusu işin yapım tekniği açısından özellik arz eden işlerden olduğu, ihalenin pazarlık usulüyle yapılabilmesi için Kanun'da öngörülen durumların uyuşmazlık konusu olayda meydana geldiği, dava konusu ihale için yaklaşık maliyetin idare tarafından 13.633.876.032,48 TL olarak belirlendiği, ihaleye 4 firmanın katıldığı, ihalenin 11.999.995.000,00 TL bedel ile yaklaşık maliyetin altında en avantajlı teklifi veren müdahil şirketlerin oluşturduğu iş ortaklığı üzerinde kaldığı, ihalede açıklık, rekabet, kaynakların verimli kullanılması ilkelerine riayet edildiği, ihale edilen işin ivedi olarak gerçekleştirilmesini gerekli kılan nedenlerin bulunduğu anlaşıldığından 4734 sayılı Kanun'un 21/b maddesinde belirtilen şartların oluştuğu, söz konusu ihalenin pazarlık usulü ile gerçekleştirilmesi yönünde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, pazarlık usulü ile ihale yapma şartlarının gerçekleşmediği, dava açma ehliyetinin bulunduğu, yüksek miktarlı ihalelerde yüklenici olduğu, iş deneyim belgelerinin bulunduğu, pazarlık ihalesinin kişilerin dava açma hakkını elinden aldığı, eşitlik ilkesine aykırı davranıldığı, kamu parasıyla tekelci bir anlaşma oluşturularak kaynakların dağıtımının etkinliğinin bozulduğu, ihalelerin kapalı kapılar arkasında belli kişilere paylaştırıldığı, kişisel veya siyasi amaç izlendiği, kamu yararı bulunmadığı, kamunun zarara uğradığı, ihalelerin rekabete açık bir şekilde yapılmasının işin bir an önce bitirilmesinden daha üstün olduğu, dava konusu ihalenin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davalı idare tarafından, 06 Şubat 2023 tarihinde Kahramanmaraş merkezli depremlerden sonra olağanüstü hal ilan edildiği, tüm illerdeki yapı stoğunun gözden geçirildiği, bu kapsamda Denizli Devlet Hastanesinde yapılan analizler sonucunda beton dayanım oranının göçme sınırının altında olduğu, ivedilikle yıkılıp can ve mal güvenliğinin sağlanması gerektiğinin anlaşıldığı, şehirde yer alan diğer sağlık yapılarının da depreme dayanaksız olduğunun tespit edildiği, Denizli 1000 Yataklı Şehir Hastanesi Yapım İşi sözleşmesinin imzalanmasından 2 yıl sonra işin temelinin dahi bitirilemediği, yüklenici şirketin teknik ve mesleki yeterliğe sahip olmadığı, bakılan davaya konu ihaleye teknik ve mesleki yeterliğe sahip şirketlerin davet edildiği, işin yüksek teknolojik donanım gerektiren yapım tekniği açısından özellik arz eden bir iş olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
Davalı yanında müdahiller tarafından, deprem riski bulunan tüm illerde acil tedbirlerin alınmasına yönelik çalışmalar kapsamında yapılan analizler sonucunda Denizli Devlet Hastanesinin ve Denizli ilinde yer alan diğer sağlık yapılarının depreme dayanıksız olduğunun anlaşıldığı, mevcut sağlık tesislerinin yıkılması veya boşaltılması durumunda sağlık hizmetlerinin aksaması durumu ortaya çıkabileceğinden ivedi tedbirlerin alındığı, 400 yataklı Acil Durum Hastanesinin ve Şehir Hastanesinin projelerde aynı parselde yer aldığı, birbiriyle çakışır nitelikte iki hastane için ayrı ayrı ihaleye çıkılmasının mümkün olmadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ: 4734 sayılı Kanun incelendiğinde, ihaleye katılım ile ihaleye karşı dava açmak birbirinden farklı müesseselerdir. Çünkü ihaleye katılım süreci, idari bir işlem ile ilgili iken dava açmak, yargılama usulü ile ilgili bir süreçtir. Bu kapsamda, ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgeler de ihaleye katılım süreci ile ilgili belgelerdir.
4734 sayılı Kanun'un 10. maddesinde, ihaleye katılacak isteklilerden, ekonomik ve mali yeterlik ile mesleki ve teknik yeterliklerinin belirlenmesine ilişkin olarak hangi bilgi ve belgelerin istenebileceği belirtilmiş olmakla birlikte, bu Kanun'da ihaleye katılımda istenecek yeterliğe ilişkin bilgi ve belgelerin, ihaleye karşı dava açmak için ön şart olarak kabul edileceği yönünde bir sınırlandırma yapılmamıştır. Zira gerçek ve tüzel kişilerin, ihale yapılmadan önce ihale ilanına veya satın aldığı ihale şartnamesine, dolayısıyla ihale dokümanlarında istenen yeterlik kurallarına ilişkin olarak şikayet ve itirazen şikayet başvurusunda bulunmak ve başvurusunun reddi üzerine dava açmak hakkı vardır. Bu şekilde açılacak olan iptal davasında, ihale dokümanında istenen yeterlik kriterlerine yönelik olarak hukuka aykırılık iddiasında bulunabilmeleri mümkün bulunmaktadır.
İlansız pazarlık usulü ile yapılan ihalelerde ise, ihaleye davet edilmediği için ihale dokümanı satın alamayan kişilerin, ihale konusu işin kapsamı ve ihaleye katılım için istenen yeterlik ile ilgili bilgi ve belgeler konusunda bilgi sahibi olmaları mümkün değildir.
Dolayısıyla ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgeler de, ihale işlemleri ile ilgili sürecin bir unsuru olup, bir dava ön şartı değildir. Açılan davalarda uyuşmazlığın esasına özgü hukuki değerlendirme yapılan yargısal aşamanın bir parçasıdır. İlansız pazarlık usulü ile yapılan ihalelere karşı dava açabilmek için ihale konusu iş ile ilgili iş deneyim belgesini ön şart olarak kabul etmek, ihaleye davet edilmediği için ihale dokümanı satın alamayan kişilerin doğrudan açacakları iptal davasında ihalenin usulüne, ihale konusu işin kapsamına, ihalede istenen yeterlik kriterleri ve iş deneyim belgesine ilişkin hukuka aykırılık iddialarını öne sürmelerini engellemek anlamına gelecektir. Ayrıca böyle bir uygulama, mahkemelerin, ihaleye katılanların yeterlik sahibi olup olmadıklarını inceleyen ihale komisyonları gibi davranmasına neden olacaktır.
4734 sayılı Kanunda ihale işlemlerine karşı dava açabilmek için yeterli ve gerekli tek kriter olan, ihale konusu alanda faaliyet göstermek kriteri dışında kanunda öngörülmeyen ihale için gerekli ekonomik ve mali yeterliğe sahip olmak şeklinde yeni bir kriter getirmek, pazarlık usulü ile yapılan ihalelere karşı dava açacak olan gerçek ve tüzel kişilere diğer ihale usullerinde olmayan aşırı bir külfet yüklenmiş olacaktır. Bu durumun mahkemeye erişim hakkını ve buna bağlı olarak adil yargılanma ilkesini ihlal edeceğinde şüphe yoktur.
Bu itibarla, kamu kaynaklarının oluşumuna katılan davacının bu kaynakların harcanması niteliğindeki ihale işleminin hukuka uygunluğunun denetiminde menfaati olduğu, pazarlık usulüyle gerçekleştirilen dava konusu ihalenin hukuk devleti açısından denetiminin başka türlü yapılamayacağı göz önüne alındığında, davacının dava açma ehliyetinin bulunduğu anlaşıldığından işin esasına geçilerek karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davalı idare tarafından, 4734 sayılı Kanun'un 21. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamında pazarlık usulüyle ... ihale kayıt numaralı "Denizli Şehir Hastanesi İkmal İnşaatı ile 400 Yataklı Acil Durum Hastanesi Yapım İşi" ihalesi gerçekleştirilmiş, ihaleye 4 istekli tarafından teklif sunulmuş, tekliflerin değerlendirilmesi neticesinde ihale, müdahil şirketlerin oluşturduğu iş ortaklığı üzerinde bırakılmıştır.
Bunun üzerine, anılan ihalenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında menfaatleri ihlal edilenler tarafından, tam yargı davaları ise idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış; 14. maddesinin 3. fıkrasının (c) bendinde, dava dilekçelerinin, diğer ilk inceleme konuları yanında ehliyet yönünden de inceleneceği belirtilmiş; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, 14. maddenin 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 10. maddesinde, "İhaleye katılacak isteklilerden, ekonomik ve malî yeterlik ile mesleki ve teknik yeterliklerinin belirlenmesine ilişkin olarak aşağıda belirtilen bilgi ve belgeler istenebilir: a) Ekonomik ve malî yeterliğin belirlenmesi için;(...)
2) İsteklinin, ilgili mevzuatı uyarınca yayınlanması zorunlu olan bilançosu veya bilançosunun gerekli görülen bölümleri, yoksa bunlara eşdeğer belgeleri," kuralına yer verilmiştir.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği'nin 30. maddesinde,"(1) Ekonomik ve mali yeterlik ile mesleki ve teknik yeterliğin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere aday veya isteklilerden istenecek belgeler aşağıdaki esaslara göre belirlenir:
b) Ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgeler yaklaşık maliyeti eşik değerin;
1) Onda birine kadar olan ihalelerde istenilemez,
2) Onda birinden eşik değerin yarısına kadar olan ihalelerde istenilebilir,
3) Yarısına eşit ve bu değerin üzerinde olan ihaleler ile yeterlikleri tespit edilenler arasından belli sayıda adayın davet edilmesinin öngörüldüğü belli istekliler arasında ihale usulüyle yapılan ihalelerde istenilmesi zorunludur."; 35. maddesinde,
"(1) Bilançonun veya eşdeğer belgelerin istenildiği ihalelerde ihalenin yapıldığı yıldan önceki yıla ait;
a) Yayınlanması zorunlu olan yıl sonu bilançosunun veya gerekli bölümlerinin,
b) (a) bendinde belirtilen belgelere eşdeğer belgelerin, her ikisinin de idarece istenilmesi zorunludur.
(2) Bilanço veya eşdeğer belgeler kapsamında;
a) İlgili mevzuatı uyarınca bilançosunu yayımlatma zorunluluğu olan aday ve istekliler yıl sonu bilançosunu veya bilançonun üçüncü fıkradaki kriterleri sağladığını gösteren bölümlerini,
b) İlgili mevzuatı uyarınca bilançosunu yayımlatma zorunluluğu olmayan aday ve istekliler yıl sonu bilançosunu veya bilançonun üçüncü fıkradaki kriterlerin sağlandığını gösteren bölümlerini ya da bu kriterlerin sağlandığını göstermek üzere yeminli mali müşavir veya serbest muhasebeci mali müşavirce standart forma uygun olarak düzenlenen belgeyi, sunar.
(3) Adayın veya isteklinin ikinci fıkra uyarınca sunduğu belgelerde;
a) Belli sürelerde nakit akışını sağlayabilmesi için gerekli likiditeye ve kısa dönem (bir yıl) içinde borç ödeme gücüne sahip olup olmadığını gösteren cari oranın (dönen varlıklar/kısa vadeli borçlar) en az 0,75 olması (hesaplama yapılırken; yıllara yaygın inşaat maliyetleri dönen varlıklardan, yıllara yaygın inşaat hakediş gelirleri ise kısa vadeli borçlardan düşülecektir),
b) Aktif varlıkların ne kadarının öz kaynaklardan oluştuğunu gösteren öz kaynak oranının (öz kaynaklar/toplam aktif) en az 0,15 olması (hesaplama yapılırken, yıllara yaygın inşaat maliyetleri toplam aktiflerden düşülecektir),
c) Kısa vadeli banka borçlarının öz kaynaklara oranının 0,50’den küçük olması ve belirtilen üç kriterin birlikte sağlanması zorunludur. Sunulan bilançolarda varsa yıllara yaygın inşaat maliyetleri ile hakediş gelirlerinin gösterilmesi gerekir.
(4) Yukarıda belirtilen kriterleri bir önceki yılda sağlayamayanlar, son üç yıla kadar olan yılların belgelerini sunabilirler. Bu takdirde belgeleri sunulan yılların parasal tutarlarının ortalaması üzerinden yeterlik kriterlerinin sağlanıp sağlanmadığına bakılır.
(5) İhale veya son başvuru tarihi yılın ilk dört ayında olan ihalelerde, bir önceki yıla ait belgelerini sunmayanlar, iki önceki yıla ait belgelerini sunabilirler. Bu belgelerde, yeterlik kriterini sağlayamayanlar ise iki önceki yılın belgeleri ile üç önceki ve dört önceki yılın belgelerini sunabilirler. Bu durumda, belgeleri sunulan yılların parasal tutarlarının ortalaması üzerinden yeterlik kriterlerinin sağlanıp sağlanmadığına bakılır. (...)
(9) Aday veya isteklinin ortak girişim olması halinde, ortakların her birinin istenen belgeleri ayrı ayrı sunması ve üçüncü fıkrada belirtilen kriterleri sağlaması zorunludur." kurallarına yer verilmiştir.
24/01/2024 tarih ve 32439 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu İhale Tebliği'nin (Tebliğ No:2024/1) 3. maddesiyle, 01/02/2024-31/01/2025 tarihleri arasında gerçekleştirilen yapım işi ihalelerinde eşik değerin 418.648.353,00-TL olarak belirlenmesine karar verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biriyle hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.
Yargı kararlarında ve doktrinde "menfaat" kavramının davacı ile iptalini istediği idari işlem arasındaki bağı, ilgiyi ifade ettiği belirtilmekte ve idari işlem ile dava açan kişi arasında meşru, güncel ve ciddi bir alaka söz konusu ise, davada menfaat bağının bulunduğu kabul edilmektedir. İptal davalarında davacı olabilmek için subjektif bir hakkın ihlal edilmesi şartı aranmamakta, menfaat ihlali yeterli sayılmaktadır.
İptal davasının gerek anılan maddede, gerekse içtihat ve doktrinde belirtilen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen idari işlemlerin, bu idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat alakası kurabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü gerekmektedir.
Bununla birlikte, idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat alakası kuramayan, idari işlemin hukuki aleminde sonuç doğurduğunu, hatta sonuç doğurabileceğini dahi ortaya koyamayan davacılar yönünden 2577 sayılı Kanun'un 14. ve 15. maddesi uyarınca davanın ehliyet yönünden reddedileceği açıktır.
Dosyasının incelenmesinden, davacı şirketçe, davalı idare tarafından pazarlık usulüyle gerçekleştirilen "Denizli Şehir Hastanesi İkmal İnşaatı ile 400 Yataklı Acil Durum Hastanesi Yapım İşi" ihalesinde, 4734 sayılı Kanun'un 21. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan şartların oluşmadığı, dolayısıyla ihalenin pazarlık usulüyle yapılmasının hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Dairemizin yerleşik içtihadı olduğu üzere, pazarlık usulüyle yapılan ihalelere karşı, ihalede 4734 sayılı Kanun'da aranan şartların bulunmadığından bahisle pazarlık usulüyle yapılamayacağı iddiasıyla açılan davalarda, dava konusu ihalenin 4734 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca açık ihale usulüyle yapılması halinde de mevzuat uyarınca ihaleye katılım şartlarını taşımayan kişilerin, dava konusu ihaleyle aralarında meşru, kişisel ve güncel bir menfaat alakası bulunmadığı kabul edilmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuattan, isteklilerin ekonomik ve mali yeterliğine yönelik olarak bilançonun veya gerekli bölümlerinin sunulmasının istenebileceği, ancak yaklaşık maliyeti eşik değerin yarısına eşit veya bu değerin üzerinde olan ihalelerde bilançonun veya gerekli bölümlerinin sunulmasının zorunlu olduğu, 01/02/2024-31/01/2025 tarihleri arasında gerçekleştirilen ihalelerde eşik değerin 418.648.353,00-TL, dava konusu ihalenin yaklaşık maliyetinin ise 13.633.876.032,48-TL olduğu dikkate alındığında bilançonun sunulmasının zorunlu olduğu, ayrıca sunulan bilançonun Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği'nin 35. maddesinin üçüncü fıkrasında aranan şartları da sağlaması gerektiği, aksi takdirde ihaleye katılım şartlarının sağlanamayacağı anlaşılmaktadır.
Dairemizin E:2024/3084 sayılı dosyasında davalı idare yanında müdahil tarafından, davacı şirketin ihaleye katılabilmesi için gerekli olan bilanço şartını sağlamadığı iddia edildiğinden, söz konusu ihalede davacının ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin şartları taşıyıp taşımadığı hususuyla ilgili olarak 12/12/2024 tarih ve E:2024/3084 sayılı ara kararıyla davacıdan bilanço şartını sağlayıp sağlamadığının sorulmasına karar verilmiştir. Davacı tarafından ara kararına verilen cevapta istenilen hususa yönelik bir açıklama yapılmayıp bilanço şartının sağlanması için iş ortaklığı kurulabileceği iddia edilmişse de anılan Yönetmeliğin 35. maddesinin dokuzuncu fıkrası uyarınca iş ortaklığının kurulması halinde dahi her bir ortağın ayrı ayrı aranan şartları sağlaması gerektiği açıktır.
Bu itibarla, dava konusu ihalede bilançonun ve gerekli bölümlerinin istenilmesinin zorunlu olduğu ve sunulan bilançonun Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği'nin 35. maddesinin üçüncü fıkrasında aranan şartları sağlaması gerektiği anlaşıldığından, ihaleye katılmasının mümkün olduğunu ve dava konusu ihalenin meşru, kişisel ve güncel bir menfaatini ihlal ettiğini ortaya koyamayan davacı şirketin bakılan davayı açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varıldığından, davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerekirken, işin esası incelenerek verilen davanın reddi yolundaki temyize konu Mahkeme kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın reddi yolundaki ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından anılan Mahkeme kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın davacıya iadesine,
5. Kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi halinde davacıya iadesine,
6. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
7. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 24/02/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.