T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2025/377
Karar No:2025/3004
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Dayanıklı Tüketim Maddeleri Otomotiv Petrol
İnşaat Nakliye ve Taahhüt Sanayi Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Karayolları 5. Bölge Müdürlüğünce 16/05/2024 tarihinde açık ihale usulüyle gerçekleştirilen ... ihale kayıt numaralı "Karayolları 5. Bölge Müdürlüğü Karayolları 53 (Antakya) ve 54 (Gaziantep) Şube Şefliği Sınırları Dahilinde Devlet ve İl Yollarında Kullanılmak Üzere İstenilen Tiplerde Asfalt Mıcırı Temini ve Nakli, Alttemel-Temel Yapılması Yapım İşi" ihalesine ilişkin olarak davacı şirket tarafından yapılan itirazen şikayet başvurusunun süre yönünden reddine dair 31/07/2024 tarih ve 2024/UY.IV-942 sayılı Kamu İhale Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen kararda; uyuşmazlığın, davacı şirket tarafından ihaleyi gerçekleştiren idareye yapılan şikayet başvurusunun reddine ilişkin işlemde, bildirim tarihinden itibaren on gün içerisinde Kuruma itirazen şikayet başvurusunda bulunulabileceğinin belirtilmemesinden kaynaklandığı, öte yandan, kamu ihalelerine katılan, uyuşmazlığa konu ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem nedeniyle zarara uğradığını iddia eden ve basiretli bir tacir olduğu kabul edilen davacı şirketin, mutlaka bir başvuru süresinin olduğunu, kendisine istediği zaman itirazen şikayet başvurusunda bulunabileceği yönünde bir hakkın tanınmadığını öngörmesi gerektiği, bu minvalde dosyada mevcut bilgi ve belgelerin incelenmesinden, davacı şirket tarafından 31/05/2024 tarihinde yapılan şikayet başvurusun reddine dair Karayolları Genel Müdürlüğü 5. Bölge Müdürlüğünün ...tarih ve... sayılı işleminde, her ne kadar bu işleme karşı hukuki başvuru yolu ve süresi belirtilmemişse de, davacı tarafından 25/06/2024 tarihinde aynı sebeplerle yeniden ihalenin iptali istemiyle yapılan başvuruya cevaben Karayolları Genel Müdürlüğü 5. Bölge Müdürlüğünce tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemde, 4734 sayılı Kanun ve İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik'te yer verilen başvuru süresi ve yerlerine dair kurallara açıkça yer verildiği, dolayısıyla davacının artık başvuru süresi ve merciinden haberdar edilmediği iddiasının bir dinlenilebilirliğinin olmadığı, keza aynı sebeplerle defaatle yapılan başvuruların da geçmiş olan başvuru süresini canlandırmayacağı açık olduğundan, şikayet başvurusunun reddedildiği 28/06/2024 tarihinden itibaren, on günlük süre geçirildikten sonra 22/07/2024 tarihinde yapılan itirazen şikayet başvurusunun süresinde olmadığı anlaşılmakla, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, ihaleyi yapan idare ile uzun süren bir yazışma içerisine girildiği, söz konusu yazışmaların uzun sürmesinin asıl sebebinin Karayolları 5. Bölge Müdürlüğü olduğu, idare ile yapılan yazışmaların birden fazla olması sebebiyle Karayolları 5. Bölge Müdürlüğünün son cevap tarihi olan 10/07/2024 tarihinin itirazen şikayet başvurusunun başlama süresi olarak kabul edilmesi gerektiği, yaptıkları 10/07/2024 tarihli başvuruya idarenin cevabı ile birlikte itirazen şikayet başvuru süresinin yeniden canlandığı, idare tarafından verilen cevaplarda kanun yollarının gösterilmediği, bu nedenle başvuru süresinin başlamadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, 4734 sayılı Kanun’un 54. maddesi gereği başvurunun incelenebilmesi için Kanunda öngörülen şekil koşullarının yerine getirilmesi gerektiği, 4734 sayılı Kanun’da düzenlenen başvuru şekil ve sürelerine ilişkin hükümlerin, kamu ihalelerinde zaman ve kaynak kaybını önlemek amacıyla idari yargı yolundaki sürelere kıyasla daha kısa düzenlendikleri, 5812 sayılı Kanun ile yapılan değişikliklerle aynı amaç doğrultusunda başvuru ve inceleme sürelerinin kısaltıldığı, değişikliğin gerekçesinde şikayet ve itirazen şikayet süreçlerinin en kısa sürede sonuçlanmasının hedeflendiğinin belirtildiği, davacı tarafından aynı mahiyette tekrarlanan sonraki başvuruların süreyi yeniden başlatmayacağı, dolayısıyla Kurul tarafından başvurunun süre yönünden reddedilmesinin mevzuata uygun olduğu, Anayasa Mahkemesinin 09/02/2017 tarihli ve E:2016/143, K:2017/23 sayılı kararında zımnı ret üzerine başvuru süresini düzenleyen Kanun maddesinin Anayasa’ya uygun bulunduğu, anılan kararda 4734 sayılı Kanun’daki başvuru süre ve yollarının ihale sürecinin gereksiz yere uzamasını önlemek ve kamu yararı doğrultusunda işlemlerin kısa sürede sonuçlandırılmasını sağlamak amacı taşıdığı ve zımni ret durumunda başvuru yollarının mevzuatta açıkça düzenlendiği gerekçesine yer verildiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Mahkeme kararının gerekçeli olarak onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Karayolları 5. Bölge Müdürlüğü tarafından 16/05/2024 tarihinde gerçekleştirilen "Karayolları 5. Bölge Müdürlüğü Karayolları 53 (Antakya) ve 54 (Gaziantep) Şube Şefliği Sınırları Dahilinde Devlet ve İl Yollarında Kullanılmak Üzere İstenilen Tiplerde Asfalt Mıcırı Temini ve Nakli, Alttemel-Temel Yapılması Yapım İşi" ihalesi davacı şirketin üzerine bırakılmıştır.
İhale komisyonu kararının kendisine 24/05/2024 tarihinde tebliği üzerine davacı şirket tarafından, uyuşmazlığa konu ihalenin, yeni tasarruf tedbirleri getiren 2024/7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi hükümleri uyarınca iptal edilmesi gerektiği, ihale şartnamesinde araç ve ekipman temininin yer almasının Genelgeye aykırı olduğu iddiasıyla 31/05/2024 tarihinde idareye şikayet başvurusunda bulunulmuştur. Daha sonra yine davacı şirket tarafından, 26/06/2024 tarihinde, idarenin 08/07/2024 tarihli sözleşmeye daveti üzerine ise 10/07/2024 ve 13/07/2024 tarihlerinde başvurular yapılmıştır.
Nihayetinde, 22/07/2024 tarihinde itirazen şikayet başvurusunda bulunulmuş, itirazen şikayet başvurusunun dava konusu Kurul kararı ile süre yönünden reddi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun "İhalelere yönelik başvurular" başlıklı 54. maddesinde, "İhale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabilecekler, bu Kanun'da belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olmak şartıyla şikayet ve itirazen şikayet başvurusunda bulunabilirler. Şikayet ve itirazen şikayet başvuruları, dava açılmadan önce tüketilmesi zorunlu idari başvuru yollarıdır. (...) Başvurular üzerine ihaleyi yapan idare veya Kurum tarafından gerekçeli olarak; (...) (c) Başvurunun süre, usul ve şekil kurallarına uygun olmaması, usulüne uygun olarak sözleşme imzalanmış olması veya şikayete konu işlemlerde hukuka aykırılığın tespit edilememesi veya itirazen şikayet başvurusuna konu hususun Kurumun görev alanında bulunmaması hallerinde başvurunun reddine karar verilir"; "İdareye şikayet başvurusu" başlıklı 55. maddesinde, "Şikayet başvurusu, ihale sürecindeki işlem veya eylemlerin hukuka aykırılığı iddiasıyla bu işlem veya eylemlerin farkına varıldığı veya farkına varılmış olması gereken tarihi izleyen günden itibaren 21'inci maddenin (b) ve (c) bentlerine göre yapılan ihalelerde beş gün, diğer hallerde ise on gün içinde ve sözleşmenin imzalanmasından önce, ihaleyi yapan idareye yapılır. İlanda yer alan hususlara yönelik başvuruların süresi ilk ilan tarihinden, ön yeterlik veya ihale dokümanının ilana yansımayan diğer hükümlerine yönelik başvuruların süresi ise dokümanın satın alındığı tarihte başlar. (...) İdare, şikayet başvurusu üzerine gerekli incelemeyi yaparak on gün içinde gerekçeli bir karar alır. Alınan karar, şikayetçi ile diğer aday veya istekliler ile istekli olabileceklere karar tarihini izleyen üç gün içinde bildirilir. İlan ile ihale veya ön yeterlik dokümanına yönelik başvurular dışında istekli olabileceklere bildirim yapılmaz. Belirtilen süre içinde bir karar alınmaması durumunda başvuru sahibi tarafından karar verme süresinin bitimini, süresinde alınan kararın uygun bulunmaması durumunda ise başvuru sahibi dahil aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından idarece alınan kararın bildirimini izleyen on gün içinde Kuruma itirazen şikayet başvurusunda bulunulabilir. (...)"; "Kuruma itirazen şikayet başvurusu" başlıklı 56. maddesinde, "İdareye şikayet başvurusunda bulunan veya idarece alınan kararı uygun bulmayan aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından 55'inci maddenin dördüncü fıkrasında belirtilen hallerde ve sürede, sözleşme imzalanmadan önce itirazen şikayet başvurusunda bulunulabilir. İhalenin iptaline ilişkin işlem ve kararlardan, sadece şikayet ve itirazen şikayet üzerine alınanlar itirazen şikayete konu edilebilir ve bu kararlara karşı beş gün içinde doğrudan Kuruma başvuruda bulunulabilir. (...)" kuralları yer almıştır.
İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik'in "İtirazen şikayet başvuruları" başlıklı 14. maddesinde, "(1) İdareye yapılan şikayet başvurusu üzerine idare tarafından alınan kararın uygun bulunmaması veya süresi içinde karar alınmaması hallerinde veya şikayet ya da itirazen şikayet üzerine idare tarafından alınan ihalenin iptali kararlarına karşı doğrudan Kuruma itirazen şikayet başvurusunda bulunulabilir. (2) Aynı kişi tarafından idareye yapılan ve ilk başvuru ile aynı mahiyette olan daha sonraki şikayet başvurularına idarece verilen cevaplar başvuru süresini yeniden başlatmaz." kurallarına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
4734 sayılı Kanun'da şikayet ve itirazen şikayet başvuruları uyuşmazlık yargı yerleri önüne getirilmeden önce ilgililerce tüketilmesi gereken mecburi idari başvuru yolları olduğundan, bu başvurular için öngörülmüş sürelere uyulmadığından bahisle ortaya çıkan uyuşmazlıkların mahkemeye erişim hakkına bir müdahale oluşturduğu açıktır.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin (AİHM) 36533/04 başvuru numaralı Mesutoğlu/Türkiye kararında da vurgulandığı üzere, mahkemeye erişim hakkı mutlak bir hak olmayıp, bazı sınırlamalara tabi olabilir. Bununla birlikte AİHM, usul kurallarının uygulanmasında bir yandan davanın hakkaniyetini zedeleyecek ölçüde aşırı şekilcilikten, diğer yandan kanunla öngörülmüş usul kurallarını işlevsiz hale getirecek ölçüde aşırı esneklikten kaçınılması gerektiğini vurgulamıştır.
Bunun yanında, Anayasa Mahkemesinin 10/07/2013 tarih ve E:2012/66, K:2013/85 sayılı kararında, ihale süreçlerinde idari başvuru yollarının işlevselliğini sağlamak amacıyla getirilen sınırlamaların, kamu yararını koruma ve sürecin gereksiz yere uzamasını önleme amacına hizmet ettiği ifade edilmiştir.
Bu durumda, şikayet ve itirazen şikayetin süresinde yapılmadığından bahisle ortaya çıkan uyuşmazlıkların, usul kurallarının öngördüğü sınırlar içinde etkin bir idari başvuru sistemi ile adil yargılanma hakkı arasında makul bir denge çerçevesinde ele alınması gerekmektedir.
4734 sayılı Kanun’un 55. maddesinde, ihaleyi gerçekleştiren idareye yapılan şikayet başvurusu üzerine idarenin on gün içinde karar vermesi gerektiği, bu süre içinde karar verilmemesi halinde ise sürenin bitimini izleyen on gün içinde Kamu İhale Kurumuna itirazen şikayet başvurusunda bulunulabileceği açıkça düzenlenmiştir. Bu hükümle, idareye yapılan başvuru üzerine her durumda bir karar verilmesi zorunluluğu öngörülmemiş aksine, idare tarafından karar alınmaması halinde başvuru sahibinin başvurabileceği sonraki yol ve başvuru süresi belirlenmiştir.
Nitekim, "ihaleyi yapan idare tarafından on gün içinde gerekli inceleme yapılarak gerekçeli bir karar verilseydi bu kararda hangi kanun yolları ve mercilere başvurulacağının ve sürelerinin de belirtilmiş olacağı, davacının son derece dağınık mevzuat karşısında mahkemeye erişim hakkı, hak arama hürriyeti, dilekçe hakkı ile savunma hakkının ihlal edildiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 36., 40. ve 74. maddelerine aykırı olduğu" gerekçesiyle 4734 sayılı Kanun'un 55. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkralarında yer alan ve idarenin şikayet başvurusuna süresi içinde karar vermemesi durumunda, itirazen şikayet süresinin "karar verme süresinin bitiminden" itibaren başlayacağını belirten ibarelerin iptali istemiyle itiraz yoluna başvurulması üzerine, Anayasa Mahkemesi tarafından, Anayasa’nın 2. maddesinde tanımlanan hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerinin ihlal edilmediği, idarenin 10 gün sessiz kalması durumunda ne yapılması gerektiğini açık, net ve öngörülebilir bir şekilde düzenlediği, idarenin sessiz kalması (zımni ret) durumunda, kanunun kendisi bu bildirim yükümlülüğünü yerine getirdiğinden bahisle itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olmadığına hükmedilmiştir (09/02/2017 tarih ve E:2016/143, K:2017/23 sayılı AYM kararı).
Bakılan uyuşmazlıkta, ihalenin davacının üzerine bırakıldığına ilişkin ihale komisyonu kararı davacı şirkete 24/05/2024 tarihinde tebliğ edilmiş, bunun üzerine davacı tarafından, süresi içinde, 31/05/2024 tarihinde şikayet başvurusunda bulunulmuştur. İhaleyi gerçekleştiren idare tarafından başvuruya 10 günlük yasal süre içinde cevap verilmeyerek başvuru zımnen reddedilmiştir. Başvurunun zımnen reddi üzerine 4734 sayılı Kanun'un 55. maddesinin 4. fıkrası uyarınca Kamu İhale Kurumuna başvurulmasına ilişkin süre başlamış, bu süre idarenin cevap süresinin bittiği tarihi izleyen on günün sonunda, 20/06/2024 tarihinde sona ermiştir. Bu tarihten sonra idare tarafından 25/06/2025 tarihinde davacının şikayet başvurusuna ilişkin yazılı bir cevap verilmiş olsa da 4734 sayılı Kanun'un 55. maddesi gereği işlemeye başlamış cevap süresinin sona ermesinden ve zımni reddin oluşmasından sonra gönderilen bu cevabi yazının yeni bir itirazen şikayet süresi başlatması hukuken mümkün değildir.
Öte yandan, idarece 08/07/2024 tarihinde davacı şirketin sözleşmeye davet edilmesine ilişkin işlem üzerine davacı şirket tarafından 10/07/2024 tarihinde yapılan şikayet başvurunun da 31/05/2024 tarihli önceki başvuru ile aynı mahiyette olduğu ve bu nedenle hukuken mükerrer başvuru niteliği taşıdığı anlaşılmaktadır. İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik’in 14. maddesinin ikinci fıkrasında da açıkça düzenlendiği üzere, aynı kişi tarafından idareye yapılan ve ilk başvuru ile aynı mahiyette olan sonraki şikayet başvurularına idarece verilen cevaplar, başvuru süresini yeniden başlatmayacaktır.
Bu durumda, davacı şirketin itirazen şikayet başvurusunu, başvuru için son tarih olan 20/06/2024 tarihinden sonra, 22/07/2024 tarihinde yaptığı dikkate alındığında, başvurunun 4734 sayılı Kanun’un 54. maddesinin on birinci fıkrasının (c) bendi uyarınca süre aşımı nedeniyle reddedilmesi yönündeki Kurul kararında hukuka aykırılık görülmemiştir.
Bu itibarla, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın reddi yolundaki ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından anılan Mahkeme kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın davacıya iadesine,
5. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
6. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 08/10/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.