Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2013/2135 E. , / K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2013/2135
Karar No : 2015/8833
Davacı :
Vekili :
Davalı :
Vekili :
Davanın Özeti : Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 23.10.2012 tarih ve 28450 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik hükümleriyle değişen, 8. maddesinin 1/(h) bendinin, 13. maddesinin 1/(d) ve 4/(d) bentlerinin; dava konusu değişikliğin Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğine aykırı olarak üst norm olan 1618 sayılı Seyahat Acentaları Kanunu dikkate alınmadan yapıldığı, Türkiye Seyahat Acentaları Birliği'nin görüşü alınmadığı, Yönetmeliğin 8. maddesi yönünden; yolculuğun başlangıç ya da varış noktalarından birinin yetki belgesi sahibinin merkezi adresinin bulunduğu il olması şartının Yönetmeliğin lafzına ve ruhuna aykırı olduğu, A1 yetki belgesinin yurtiçi genel geçer bir belge olarak nitelendirildiği, seyahat acentalarının gerçekleştirdiği transfer hizmetlerinin çeşitliliği ve sektörün esnekliği dikkate alındığında bu düzenlemenin ticaret hayatının olağan akışına aykırı olduğu, transfer hizmetinin otomobille sunulması için A1 yetki belgesinin gerekli olduğu, bu taşımanın uçak bileti hizmetinin tamamlayıcısı olduğu, Yönetmeliğin 13. maddesi yönünden; A1 ve D4 yetki belgelerinin alınmasından önce, İl Trafik Komisyonlarından ve UKOME'lerden onay alma zorunluluğu getirildiği, A1 yetki belgeleri tüm ülke içerisinde kullanılabileceği, "arz/talep dengesi" ve "taşıma düzeni" gibi kıstasların belirsiz olduğu, Yönetmelikte ayrıntılı olarak düzenlenmek suretiyle keyfiliğe yer bırakılmaması gerektiği, seyahat acentalarının transfer hizmetlerinin olağan taşıma işlerinden farklı olduğunun dikkate alınması gerektiği ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : A1 yetki belgeli taşıtlara ilişkin yoğun şikayetler üzerine düzenleme yapıldığı, A1 belgeli araçlarla şehirlerarası yolcu taşımacılığı yerine kısa mesafelerde taksi gibi taşımacılık yapıldığı, yerel makamlarca bu tür araçlar için yapılacak işlemler hakkında tereddüde düşüldüğü, D4 ve A1 yetki belgeleriyle yapılan taşımalarda taşımacıların bazı suistimallerde bulunduğu, haksız rekabetin ve suistimallerin önlenebilmesi amacıyla, 8. maddede düzenleme yapıldığı, Belediye Kanunu ve Büyükşehir Belediyesi Kanunun ilgili maddeleri uyarınca belediye sınırları içerisinde yapılan yolcu taşımacılığı faaliyetini düzenleme yetkisinin belediye başkanlıklarında olduğu, A1 ve D4 yetki belgesi sahiplerinin kalkış veya varış noktalarının merkez adreslerinin bulunduğu il içerisinde olması halinde, ilgili il trafik komisyonu ya da UKOME tarafından şehiriçi taşıma düzeni ve arz/talep dengesi yönünden sakınca olmadığına dair karar alınmasının önemli olduğu, düzenlemenin hukukun temel ilkeleri dikkate alınarak, toplum ve kamu yararı amacıyla tesis edildiği belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi:
Düşüncesi : Dava konusu Yönetmeliğin 8.maddesinin (h) bendindeki değişiklik ile seyahat acentelerinin kendi mevzuatından kaynaklı münhasır yetkileri kısıtlanmış; yolculuğun başlangıç ve varış noktası yetki belgesi sahibinin merkezi adresinin bulunduğu yer olması şartı ile 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu'nun 6.maddesinde ülke genelinde şube açma yetkisi bulunan dolayısıyla bu hususta mevzuatında herhangi bir kısıtlama bulunmayan seyahat acentelerinin faaliyetlerini gerçekleştirmelerinin zorlaştırıldığı anlaşılmaktadır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7.maddesinde; büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve
koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemenin büyükşehir belediyelerinin görevleri arasında sayıldığı, taşıma hattının ve taşıma güzergahının belirlenmesi, trafiğin güven ve düzen içerisinde seyri ve şehir içi trafiğin olumsuz etkilenmemesi için gerekli düzenlemeleri yapma konusunda yetkilendirilmiş olan belediyelerin de A1 yetki belgesi düzenlenmesi sürecine katılımının sağlandığı, A1 yetki belgesi almadan önce ilgililerden il trafik komisyonu veya Ulaşım ve Koordinasyon Merkezlerinden arz talep dengesi ve taşıma düzeni bakımından uygunluk koşulunun aranmasına ilişkin dava konusu Yönetmeliğin 13. maddesinin 1/(d) bendinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Karayolları Taşıma Yönetmeliğinin 6. maddesinde D4 yetki belgesi tanımlanmış; esasen tarifeli taşımacılık yapılması için öngörülmüş olup zaman tarifelerinin aksatılmaması kaydıyla tarifesiz taşımacılık yapılabileceği de kabul edilmiştir. Seyahat acentalarının faaliyet alanında tarifeli taşımacılık yapılması yer almadığından ve bu nedenle D4 yetki belgesi alamayacaklarından, dava konusu Yönetmeliğin 13. maddesinin 4/(d) bendinde hukuka ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı görülmektedir.
Açıklanan nedenlerle dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin 1/(h) bendinin iptali, 13. maddesinin 1/(d) ve 4/(d) bentleri yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava, Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 23/10/2012 günlü, 28450 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılamasına Dair Yönetmelik hükümleriyle değişik 8. maddesinin 1 (h) bendi ile 13. maddesinin 1 (d) ve 4 (d) bentlerinin iptali istemiyle açılmıştır.
05/10/2007 günlü, 26664 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Seyahat Acentaları Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (i) bendinde "Transfer", "Turistin; düzenlenen paket tur veya turun başlangıç noktasına kadar, herhangi bir safhasında veya sonunda, sınır giriş ve çıkış kapıları, marinalar, şehirlerarası veya uluslararası ulaşım hizmetlerinin sunulduğu otogar, gar, liman, havalimanı gibi yerlerden konaklama yapacağı tesise veya tesisten bu ulaşım hizmetlerinin sunulduğu yerlere veya programın başladığı yerleşim yerinden konaklama tesisine veya programın bitiminde, tesisten yerleşim yerine bir araçla bir tarifeye bağlı kalmaksızın seyahat acentası tarafından verilen ulaşım hizmeti" şeklinde tanımlanmış; 5. maddesinde, seyahat acentalarının vereceği hizmetler arasında transfer hizmetine de yer verilmiştir.
Anılan Yönetmelik maddesi hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, Yönetmelikte tanımı yapılan transfer hizmetinin, seyahat acentalarının münhasıran yürüttüğü hizmetler arasında bulunduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Nitekim, bu husus dikkate alınarak Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde seyahat acentaları yönünden düzenleme yapılarak, anılan Yönetmeliğin 8. maddesinin (ğ) bendinde, "14/9/1972 tarihli ve 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu ile 5/10/2007 tarihli ve 26664 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Seyahat Acentaları Yönetmeliği hükümlerine göre kurulmuş seyahat acentalığı belgesine sahip olanların, yaptıkları organizasyonlarda verecekleri hizmetlerin kapsamına karayolu taşımacılığını da dahil etmeleri halinde; gerçekleşecek taşıma yurtiçi ise B2 veya D2, uluslararası ise sadece B2 yetki belgesi alarak taşıma yapmaları veya bu taşımaları söz konusu yetki belgesi sahiplerine yaptırmaları şarttır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Karayolu Taşıma Yönetmeliği incelendiğinde, seyahat acentalarının gerçekleştirecekleri taşıma işlerinde alacakları yetki belgeleri olan B2 ve D2 yetki belgelerinin "otobüs" ile yolcu taşımaya özgülendiği anlaşılmaktadır.
Oysa, dava dilekçesinde de dile getirildiği üzere, seyahat acentalarının yaptıkları organizasyonlara katılanların kimi zaman 8 kişiden az olduğu dikkate alındığında, Yönetmeliğin 8 (ğ) maddesi uyarınca 8 kişiden az olan yolcu için otobüs ile hizmet verilmesi gibi bir durumla karşılaşılacağı açıktır.
Bu durumda, seyahat acentalarının kendi mevzuatından kaynaklı özel durumu dikkate alındığında, diğer bir anlatımla, transfer hizmetinin seyahat acentalarının münhasıran yürütmekle yükümlü oldukları hizmetler arasında olması karşısında, bu acenteler tarafından verilecek transfer
hizmetinde bu husus göz önünde bulundurularak bir düzenleme yapılması gerekmektedir.
Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 6. maddesinin 1. fıkrasında A türü yetki belgesinin, ticari amaçla otomobille yolcu taşımacılığı yapacaklara verileceği, taşımanın şekline göre yurtiçi transfersiz yolcu taşımacılığı yapacaklar adına A1 yetki belgesi düzenleneceği kurala bağlanmış, aynı Yönetmeliğin davaya konu 8. maddesinin (h) bendinde ise, A1 yetki belgesiyle yapılan taşımalarda; yolculuğun başlangıç (kalkış noktası) veya bitiş (varış noktası) yerinin yetki belgesi sahibinin merkezi adresinin bulunduğu il olması zorunluluğu getirilmiştir.
Görüldüğü üzere, bu haliyle dava konusu düzenlemeler nedeniyle, seyahat acentalarının yurtiçinde kendi özmalı olan otomobille yolcu taşımalarına olanak kalmadığı gibi, dava konusu Yönetmelik değişiklikleri ile getirilen, yetki belgesi sahibinin merkezi adresinin yolculuğun varış ya da bitiş noktasında bulunması koşuluyla da seyahat acentaları yönünden ticari faaliyetin yürütülmesi daha da zorlaştırılmaktadır.
Öte yandan, Yönetmeliğin iptali istenilen 13. maddesinin 1 (d) ve 4 (d) bentlerinde de, seyahat acentalarının kendi mevzuatından kaynaklı durumunun dikkate alınmadığı da açıktır.
Dolayısıyla, dava konusu Yönetmelik maddelerinde, seyahat acentalarının durumunu dikkate alan bir düzenleme öngörülmemesi nedeniyle hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu yönetmelik maddelerinin iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, duruşma için taraflara önceden bildirilen 16.12.2015 tarihinde davacı vekili 'nun geldiği, davalı idareyi temsilen Av. n geldiği, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflarca usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Dava dosyası incelenerek işin gereği görüşüldü:
Dava, Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 23.10.2012 tarih ve 28450 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik hükümleriyle değişen, 8. maddesinin 1/(h) bendinin, 13. maddesinin 1/(d) ve 4/(d) bentlerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu değişiklik ile Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 8. maddesinin 1/(h) bendinde; A1 yetki belgesiyle yapılan taşımalarda, yolculuğun başlangıç (kalkış noktası) veya bitiş (varış noktası) yerinin yetki belgesi sahibinin merkezi adresinin bulunduğu il olmasının zorunlu olduğu, 13. maddesinin 1/(d) bendinde; A1 veya A2 yetki belgesi için başvuranların, (c) bendinde belirtilen taşınmazda yürütecekleri taşımacılık faaliyetinin arz/talep dengesi ve taşıma düzeni bakımından sakıncası olmadığına dair büyükşehir belediye sınırları içerisinde ilgili Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME)'nden, diğer yerlerde ise ilgili il trafik komisyonundan alınmış kararı Bakanlığa sunmalarının zorunlu olduğu, ancak bir kamu kurum/kuruluşuyla yapılan geçerli bir taşıma hizmet alımı sözleşmesine sahip olanlardan A1 yetki belgesi başvurusu sırasında sözleşme süresi sonuna kadar bu şartın aranmayacağı, sözleşme süresinin bitiminden itibaren 90 gün içerisinde söz konusu şartın gereği olan ilgili Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) veya ilgili il trafik komisyonu kararının Bakanlığa sunulmaması halinde bu kapsamda düzenlenen yetki belgelerinin iptal edileceği, aynı maddenin 4/(d) bendinde; D4 yetki belgesi düzenlenebilmesi için, 1) İliçi taşımalarda, talep sahibinin merkezi adresinin bulunduğu ilin İl Trafik Komisyonundan alınacak D4 yetki belgesi düzenlenmesinin o ildeki mevcut arz/talep dengesi ve taşıma düzeni bakımından bir sakıncası olmadığına dair İl Trafik Komisyonu kararının Bakanlığa sunulmasının zorunlu olduğu, 2) Yüz kilometreye kadar şehirlerarası taşımalarda, ilgili illerin trafik komisyonlarından (bu illerden
birinin veya her ikisinin il sınırları ile belediye sınırları aynı/çakışık olan bir il veya iller olması halinde ise ilgili Büyükşehir Belediyesi/Belediyeleri Ulaşım Koordinasyon Merkezi/Merkezleri (UKOME)'nden) alınacak D4 yetki belgesi düzenlenmesinin o illerdeki mevcut arz/talep dengesi ve
taşıma düzeni bakımından bir sakıncası olmadığına dair ilgili İl Trafik Komisyonu (veya UKOME) kararlarının Bakanlığa sunulmasının zorunlu olduğu, 3) UKOME ve İl Trafik Komisyonu kararlarında düzenlenecek D4 yetki belgesi için kullandırılacak taşıma hatları ve taşıma güzergahları ile taşıt belgesine kaydedilecek taşıtların sayısı ve koltuk kapasitelerinin belirtileceği düzenlenmiştir.
1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu'nun 4. maddesinde; Türkiye'de seyahat acentalığı faaliyeti göstermek için Bakanlıktan işletme belgesi almanın zorunlu olduğu belirtilmiş olup, bu kanun uyarınca 05/10/2007 günlü, 26664 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Seyahat Acentaları Yönetmeliği'nin 5. maddesinde;
" (1) Seyahat acentalarının hizmetleri şunlardır:
a) Seyahat acentalığı faaliyetleri, Kanuna göre kurulmuş seyahat acentalarınca yerine getirilir. Tüketiciye yönelik olarak bir bedel karşılığında seyahat acentalığına münhasır faaliyet olarak tanımlanan hizmetlerin seyahat acentası olmayan kişi ve kuruluşlar tarafından yapılması yasaktır. Seyahat acentalarına münhasır hizmetler şunlardır:
1) Münferit veya gruplar için bir programa bağlı ya da programsız gecelemeli veya gecelemesiz yurt içi/yurt dışı tur veya paket turları tanıtır, oluşturur, pazarlar veya satar,
2) Kara, deniz ve hava ulaştırma araçlarının ve bu araçlara sahip işletmelerin rezervasyonunu yapar, biletlerini satar,
3) Seyahat acentalarının ürettiği hizmetlerin tamamını ya da bir kısmını ürün sahibi seyahat acentası tarafından yetki verilmek suretiyle satar,
4) Transfer yapar,
5) Kâr amacıyla konaklama, ulaşım, gezi, yeme-içme, eğlence sağlayan, sportif faaliyetler, kongre-konferans, dinî, sağlık, eğitim, kültürel, bilimsel ve meslekî inceleme, teşvik veya destek amaçlı seyahat ve bunun içinde yer alan hizmetleri organize etmeyi, sağlamayı, pazarlamayı, gerçekleştirmeyi içeren paket tur veya turları düzenler, satar." düzenlemesine yer verilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (i) bendinde "Transfer", "Turistin; düzenlenen paket tur veya turun başlangıç noktasına kadar, herhangi bir safhasında veya sonunda, sınır giriş ve çıkış kapıları, marinalar, şehirlerarası veya uluslararası ulaşım hizmetlerinin sunulduğu otogar, gar, liman, havalimanı gibi yerlerden konaklama yapacağı tesise veya tesisten bu ulaşım hizmetlerinin sunulduğu yerlere veya programın başladığı yerleşim yerinden konaklama tesisine veya programın bitiminde, tesisten yerleşim yerine bir araçla bir tarifeye bağlı kalmaksızın seyahat acentası tarafından verilen ulaşım hizmeti" şeklinde tanımlanmıştır.
Anılan Yönetmelik maddesi hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, Yönetmelikte tanımı yapılan transfer hizmetinin, seyahat acentalarının münhasıran yürüttüğü hizmetler arasında bulunduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Nitekim, bu husus dikkate alınarak Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde seyahat acentaları yönünden düzenleme yapılarak, anılan Yönetmeliğin 8. maddesinin 1/(ğ) bendinde, "14/9/1972 tarihli ve 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu ile 5/10/2007 tarihli ve 26664 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Seyahat Acentaları Yönetmeliği hükümlerine göre kurulmuş seyahat acentalığı belgesine sahip olanların, yaptıkları organizasyonlarda verecekleri hizmetlerin kapsamına karayolu taşımacılığını da dahil etmeleri halinde; gerçekleşecek taşıma yurtiçi ise B2 veya D2, uluslararası ise sadece B2 yetki belgesi alarak taşıma yapmaları veya bu taşımaları söz konusu yetki belgesi sahiplerine yaptırmaları şarttır." düzenlemesine yer verilmiş; anılan bent Dairemizin E:2013/2187, K:2014/5505 sayılı kararı ile "... seyahat acentalarının taşıma hizmetini de içerecek faaliyetlerinde asgari olarak ne kadar yolcu taşınması gerektiği yolunda hiçbir yasal sınırlama bulunmadığından, sunulacak hizmetten yararlanacak müşteri sayısı dikkate alınmak suretiyle, 9'dan az sayıda yolcuya taşımacılık hizmeti verileceği hallerde otomobil türü araçların kullanılmasına izin verilmesi gerekmektedir. Bu durumda; dava konusu Yönetmelik maddesinde seyahat acentalarının yaptıkları organizasyonlarda verecekleri hizmetlerin kapsamına karayolu taşımacılığını da dahil etmeleri halinde; gerçekleşecek taşımanın otomobil türü araçlarla da yapılabilmesine izin verilmesi gerekirken, bu tür taşımaların B2 veya D2 türü yetki belgesi alarak yapmaları veya bu taşımaları söz konusu yetki belgesi sahiplerine yaptırmalarının zorunlu olduğu yolundaki kısma ilişkin eksik düzenlemede, kamu yararına ve hizmetin gereklerine uygunluk bulunmamaktadır. " gerekçesiyle iptal edilmiştir
Bu durumda, seyahat acentalarının kendi mevzuatından kaynaklanan özel durumu dikkate alındığında, transfer hizmetinin seyahat acentalarının münhasıran yürütmekle yükümlü oldukları hizmetler arasında olması karşısında, bu acentalar tarafından verilecek transfer hizmetinde bu husus göz önünde bulundurularak bir düzenleme yapılması gerekmektedir.
Ancak Yönetmeliğin iptali istenilen 13. maddesinin 1 (d) ve 4 (d) bentlerinde de seyahat acentalarının kendi mevzuatından kaynaklanan durumunun dikkate alınmadığı görülmektedir.
Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 6. maddesinin 1. fıkrasında A türü yetki belgesinin, ticari amaçla otomobille yolcu taşımacılığı yapacaklara verileceği, taşımanın şekline göre yurtiçi transfersiz yolcu taşımacılığı yapacaklar adına A1 yetki belgesi düzenleneceği kurala bağlanmış, davaya konu 8. maddenin (h) bendinde ise, A1 yetki belgesiyle yapılan taşımalarda; yolculuğun başlangıç (kalkış noktası) veya bitiş (varış noktası) yerinin yetki belgesi sahibinin merkezi adresinin bulunduğu il olması zorunluluğu getirilmiştir.
1618 sayılı Kanunun "Şubeler" başlıklı 6. maddesinde ise seyahat acentalarının yurt içinde ve yurt dışında sürekli veya geçici şubeler açabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Görüldüğü üzere, bu haliyle dava konusu düzenlemeler nedeniyle getirilen, yetki belgesi sahibinin merkezi adresinin yolculuğun varış ya da bitiş noktasında bulunması koşuluyla -bu hususta kendi mevzuatında herhangi bir kısıtlama olmamasına rağmen- seyahat acentaları yönünden ticari faaliyetin yürütülmesinin zorlaştırıldığı anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla, dava konusu Yönetmelik maddelerinde, seyahat acentalarının durumunu dikkate alan bir düzenleme öngörülmemesi, başka bir ifadeyle eksik düzenleme yapılmış olması nedeniyle hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmelik maddelerinin İPTALİNE, kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen … TL avukatlık ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, aşağıda dökümü gösterilen yargılama giderlerinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu karara karşı tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 16/12/2015 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.