Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2014/444 E. , / K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2014/444
Karar No : 2015/8827
Davacı :
Vekili :
Davalı :
Vekili :
Davanın Özeti : 20.09.2011 tarih ve (2011/KUGM-15/YOLCU) 14694 sayılı Denizyolu Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları konulu Genelge'nin; 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7.maddesinin (f) bendi gereği İstanbul Büyükşehir Belediyesi sınırları içinde ulaşımla ilgili işler hakkında karar alma yetkisinin münhasıran ilgili belediye başkanlığına ait olduğu, 3348 sayılı Ulaştırma Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunu'n 10.maddesinin (a) bendinde Bakanlığa, belediye sınırları dışındaki karayollarında yetki verildiği, Genelge'nin (2) nolu, maddesinde yetkisiz olmasına rağmen Bakanlığın belediye sınırları içerisinde D2 veya B2 yetki belgesi ile taşıma işinin düzenlendiği, Yenikapı İDO İskelesi dışında ülke genelinde Genelge konusu kombine taşımacılığına uygun ve bu derecede etkin kullanılabilecek liman, iskele veya marinanın bulunmadığı, Genelge'nin (4) nolu maddesinde kombine taşımacılığı yapacaklara en az bir taşıma firması ile sözleşme yapma şartı getirilerek İDO'nun neredeyse bir tekel halini alacağı, kendilerinin liman, marina ve iskele işletmelerine bağlı kılındığı, rekabetin korunması ilkesine aykırı hareket edildiği, yine aynı maddede Bakanlığa kombine taşımacılığa izin vermeden önce liman işletmelerinden görüş alma zorunluluğunun getirildiği, ancak UKOME den izne yer verilmediği ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Belediyenin yetkili olduğu alana müdahale edilmediği, ilgili mevzuata atıf yapılmak suretiyle bu alana dokunulmadığı, sürekli indirme-bindirme yapılan bu alanlarda ticari amaçla yapılacak giriş çıkışların belli kurallara bağlanması gerektiği, tüm yetki belgesi sahibi firmaların yetki belgeleri kapsamına göre taşımacılık yapma imkanlarının bulunduğu belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi:
Düşüncesi: Dava konusu Genelge, denizyolu ve karayolu taşımacılığını birlikte içeren taşıma türlerini düzenlemek amacıyla, ülke içerisindeki tüm liman ve iskelelere ilişkin düzenlemeler getirmektedir.
Belediyenin toplu taşımacılığa ilişkin yetki ve görevleri arasında kaldığı iddia olunan B2 ve D2 yetki belgeli araçlarla yapılacak taşımacılık tarifesiz taşımacılık olup, B2 ve D2 yetki belgeli araçların yapabileceği tarifesiz taşımacılıkların düzenlenmesi davalı idarenin görevinde bulunmaktadır. Genelgenin 2. maddesinde, belediye sınırları içerisindeki tarifesiz taşımacılık değil, marina, iskele ya da limanlardan ülke sınırları içerisindeki herhangi bir yerleşim yerine ya da bu yerleşim yerlerinden marina iskele ve limanlara yapılacak tarifesiz taşımacılık düzenlenmiştir.
Bu durumda, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi amacıyla, belediye sınırları içerisindeki tarifeli taşımacılıkların belediyelerin düzenlemesine bırakılarak, diğer taşımacılık türlerini Karayolları Taşıma Yönetmeliğinde belirlenen yetki belgelerinin faaliyet alanlarına uygun olacak şekilde Denizyolu+Karayolu taşımacılığını düzenleyen dava konusu Genelgede hukuka ve hizmet gereklerine ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava; 20.09.2011 tarih ve 2011/KUGM-15/YOLCU sayılı Denizyolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları konulu Genelgenin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu Genelge incelendiğinde; Genelge ile marina, iskele ve limanlar ile yerleşim yerleri arasında yapılacak kombine taşımacılık faaliyetlerinin; 1- Yerleşim Yerleri Arasında Denizaracı+Otobüsle Yapılacak Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları, 2- Yerleşim Yerleri Arasında Denizaracı+Otobüsle Yapılacak Tarifesiz Kombine Yolcu Taşımaları ve 3- Yerleşim yerleri Arasında Denizaracı+Otomobille Yapılacak Kombine Yolcu Taşımaları şeklinde ayrı ayrı düzenlendiği, ayrıca Genelge'de belirtilen bu taşımacılık faaliyetlerinin tümü için geçerli olacak 4- Ortak ve Diğer Hükümler kısmına yer verildiği görülmektedir.
Genelge'nin "Yerleşim Yerleri Arasında Deniz Aracı+Otobüsle Yapılacak Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" ile ilgili 1. maddesinin , "Belediye Sınırları İçerisindeki Karayolu Kısmı" başlıklı (a) bendinde, büyükşehir belediyesi veya belediye sınırları ile bunların mücavir alanları içinde kalan marina, iskele ve limanlar ile aynı sınırlar içinde kalan yerleşim yerlerine veya bu yerleşim yerlerinden marina, iskele ve limanlara tespit edilmiş bir güzergahta, belli bir zaman ve şehiriçi toplu taşıma genel ücret tarifesine göre otobüsle yapılacak olan tarifeli yolcu taşımalarının, öncelikle büyükşehir belediyeleri/belediyeler tarafından yapılacağı veya ilgili büyükşehir belediyesi/belediye mevzuatı çerçevesinde yaptırılacağı hükmüne yer verilmiştir.
Dolayısıyla, belediye sınırları içindeki marina, iskele ve limanlar ile yine belediye sınırları içinde kalan yerleşim yerleri arasında denizaracı+otobüsle yapılacak tarifeli kombine yolcu taşımalarının belediyeler tarafından yapılacağı veya yaptırılacağı belirtilmiştir.
Genelge'nin 2. maddesinde ise, marina, iskele ve limanlar ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımalarının denizaracı+otobüsle yapılacak tarifesiz kombine yolcu taşımaları şeklinde yapılabileceği yönünde düzenlemeler getirilmiş ve bu şekilde yapılacak yolcu taşımaları belli koşullara (denizyolu taşıması ile taşıma sözleşmesi yapılması, denizyolu firmasınca önceden düzenlenmiş onaylı yolcu listesine sahip olunması, Bakanlıkça düzenlenecek D2 veya B2 yetki belgesine sahip olunması v.b.) tabi tutulmuştur.
Bu durumda, 1618 sayılı Kanun ve Seyahat Acentaları Yönetmeliği hükümleri de dikkate alınarak, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi amacıyla, belediye sınırları içerisindeki tarifeli taşımacılıkların belediyelerin düzenlemesine bırakılarak, diğer taşımacılık türlerini Karayolları Taşıma Yönetmeliğinde belirlenen yetki belgelerinin faaliyet alanlarına uygun olacak şekilde Denizyolu+Karayolu taşımacılığını düzenleyen Genelgede hukuka ve hizmet gereklerine aykırılık görülmediğinden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, duruşma için taraflara önceden bildirilen 16.12.2015 tarihinde davacı vekili Av. Ömer Oğur'un geldiği, davalı idareyi temsilen Hukuk Müşaviri Yusuf Parlak' ın geldiği, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Dava dosyası incelenerek işin gereği görüşüldü:
Dava, Ulaştırma Bakanlığı Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü'nün Denizyolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları konulu 20/09/2011 tarih ve 14694 sayılı (2011/KUGM- 15/YOLCU) Genelgesi'nin iptali istemiyle açılmıştır.
3348 sayılı Ulaştırma Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Ulaştırma Bakanlığının görevleri" başlıklı 2. maddesinin (a) bendinde; ulaştırma ve haberleşme iş ve hizmetlerinin, karayolu yapımı ve teçhizatı ile ilgili hususlar hariç ve Karayolları Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükümleri saklı kalmak üzere teknik, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, kamu yararına ve milli güvenlik amaçlarına uygun olarak kurulmasını, geliştirilmesini ve bu hizmetlerin birbirini tamamlayıcı şekilde yürütülmesini sağlayacak esasları tespit etmek, Telekomünikasyon Kurumunun görev ve yetkileri saklı kalmak kaydıyla ve uygulanmasını takip etmek ve denetlemek; (b) bendinde de, ulaştırma ve haberleşme talep ve ihtiyaçlarını tespit etmek ve planlamak..." hükümlerine yer verilmiş olup, aynı Kanunun "Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü" başlıklı 10. maddesinin (a) bendinde ise, demiryolu taşımaları ile belediye sınırları dışındaki karayolları üzerinde yapılan karayolu taşımalarının ekonomik, teknik, sosyal ve milli güvenlik ihtiyaç ve amaçlarına uygun olarak yapılmasının ve bu hizmetlerin diğer ulaştırma hizmetlerine intibakını sağlayıcı tedbirleri almanın Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğünün görevleri arasında olduğu hükme bağlanmıştır.
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 2. maddesinin 3. fıkrasında il sınırları içerisindeki taşımalar ile yüz kilometreye kadar olan şehirlerarası taşımaların düzenlenmesinin, il ve ilçe trafik komisyonları ile işbirliği yapılmak suretiyle ilgili valiliklere, belediyelere bu Kanuna göre düzenlenecek yönetmelik esasları dahilinde bırakılabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Kanun uyarınca çıkarılan ve 11/06/2009 günlü, 27255 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Karayolu Taşıma Yönetmeliği"nin 2. maddesinde, Yönetmelik kapsamında olan karayolu taşıma faaliyetleri belirtilmiş maddenin 4. fıkrasında, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerinin saklı olduğu belirtilmiştir.
Öte yandan, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7. maddesinin (f) bendinde, büyükşehir ulaşım ana planınını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak, ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergahlarının belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek" büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır. Büyükşehir olmayan belediyeler yönünden benzer nitelikte düzenlemeye, 5393 sayılı Belediye Kanununun 10/f ve 10/p maddelerinde yer verilmiştir.
5216 sayılı Kanun'un 9. maddesinde de büyükşehir belediyesi içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezi kurulacağı bu Kanun ile büyükşehir belediyelerine verilen trafik hizmetlerinin planlama, koordinasyon ve güzergah belirlenmesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespit edilmesine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkilerinin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağı, ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararların, belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla, ilgililer için bağlayıcı olduğu, büyükşehir belediyelerine bu Kanun ile verilen görev ve yetkilerin uygulanmasında, 2918 sayılı Karayolu Trafik Kanunu'nun bu Kanuna aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı hükümlerine yer verilmiştir.
Dava konusu Genelge incelendiğinde; Genelge ile marina, iskele ve limanlar ile yerleşim yerleri arasında yapılacak kombine taşımacılık faaliyetlerinin; 1- Yerleşim Yerleri Arasında Denizaracı+Otobüsle Yapılacak Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları, 2- Yerleşim Yerleri Arasında Denizaracı+Otobüsle Yapılacak Tarifesiz Kombine Yolcu Taşımaları ve 3- Yerleşim yerleri Arasında Denizaracı+Otomobille Yapılacak Kombine Yolcu Taşımaları şeklinde ayrı ayrı düzenlendiği, ayrıca Genelge'de belirtilen bu taşımacılık faaliyetlerinin tümü için geçerli olacak 4- Ortak ve Diğer Hükümler kısmına yer verildiği görülmektedir.
Genelge'nin "Yerleşim Yerleri Arasında Deniz Aracı+Otobüsle Yapılacak Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" ile ilgili 1. fıkrasının, "Belediye Sınırları İçerisindeki Karayolu Kısmı" başlıklı (a) bendinde, büyükşehir belediyesi veya belediye sınırları ile bunların mücavir alanları içinde kalan marina, iskele ve limanlar ile aynı sınırlar içinde kalan yerleşim yerlerine veya bu yerleşim yerlerinden marina, iskele ve limanlara tespit edilmiş bir güzergahta, belli bir zaman ve şehir içi toplu taşıma genel ücret tarifesine göre otobüsle yapılacak olan tarifeli yolcu taşımalarının, öncelikle büyükşehir belediyeleri/belediyeler tarafından yapılacağı veya ilgili büyükşehir belediyesi/belediye mevzuatı çerçevesinde yaptırılacağı hükmüne yer verilmiştir.
Dolayısıyla, belediye sınırları içindeki marina, iskele ve limanlar ile yine belediye sınırları içinde kalan yerleşim yerleri arasında denizaracı+otobüsle yapılacak tarifeli kombine yolcu taşımalarının belediyeler tarafından yapılacağı veya yaptırılacağı belirtilmiştir.
Dava konusu Genelge'nin 3. fıkrasında ise marina, iskele ve limanlar ile yerleşim yerleri arasında denizaracı + otomobille yapılacak kombine yolcu taşımalarının karayolu kısmının, Belediye sınırları içerisinde şehiriçi ticari taksiler ile belediye sınırları dışında olmak kaydıyla yurtiçinde veya uluslararası mesafelerde ise Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında verilen A1 veya A2 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından faaliyet alanlarına göre yapılacağı, söz konusu yolcu taşımalarında bu Genelge’de yer almayan hususların A1 ve A2 yetki belgeleriyle ilgili Bakanlık genelgelerine tabi olduğu düzenlenmiştir.
Ortak hükümleri içeren 4. fıkrada ise Genelge kapsamında yapılacak taşımalarda izlenecek usuller gösterilmiştir.
Bu durumda davalı idarenin mevzuattan kaynaklanan yetkilerini kullanarak çıkardığı Genelge'nin 1- Yerleşim Yerleri Arasında Denizaracı+Otobüsle Yapılacak Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları, 3- Yerleşim yerleri Arasında Denizaracı+Otomobille Yapılacak Kombine Yolcu Taşımaları ve 4- Ortak ve Diğer Hükümler başlıklı fıkralarının kamu yararına, hizmet gereklerine uygun düzenlendiği anlaşıldığından bu kısımlarda hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Ancak; dava konusu Genelge'nin 2. fıkrasında, yine belediye sınırları içindeki marina, iskele ve limanlar ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımalarının denizaracı+otobüsle yapılacak tarifesiz kombine yolcu taşımaları şeklinde de yapılabileceği yönünde düzenlemeler getirilmiş ve bu şekilde yapılacak yolcu taşımaları belli koşullara (denizyolu taşıması ile taşıma sözleşmesi yapılması, denizyolu firmasınca önceden düzenlenmiş onaylı yolcu listesine sahip olunması, Bakanlıkça düzenlenecek D2 veya B2 yetki belgesine sahip olunması v.b.) tabi tutulmuştur.
Böylece; bir yandan, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun ve 5293 sayılı Belediye Kanunu'nun hükümlerinden hareketle belediye sınırları içindeki marina, liman ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımalarında otobüsle tarifeli yolcu taşımalarının belediyelerce yapılacağı ya da yaptırılacağı öngörülmüş, dolayısıyla belediyelere yetki verilmiş iken; diğer taraftan, Yerleşim Yerleri Arasında Denizaracı+Otobüsle Yapılacak Tarifesiz Kombine Yolcu Taşımacılığı adı altında yine belediye sınırları içinde aynı konuda davalı Bakanlık da yetkili kılınmıştır.
Öte yandan, … Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME)'nin 07/07/2010 günlü, 2010/5 sayılı kararı doğrultusunda, Taksim-Atatürk Havalimanı-Sabiha Gökçen Havalimanı ve Yenikapı İDO hattında (4 hat) 24 otobüs ile 10 yıl süreli olarak toplu taşıma yapmak üzere hat kiralama işi anılan Büyükşehir Belediyesince ihaleye çıkarılmış, 30/11/2010 tarihinde teklif alma suretiyle yapılan ihalede 8 firma teklif mektubu vermiş, ihalede teklif ve pazarlık aşamaları sonucunda söz konusu hat kiralama işininin, ihalede 14.100.000 adet tam bilet bedeli üzerinden en yüksek bedeli veren ortak girişim firmasına verilmesine İhale Komisyonunca karar verilmiş ve bu karar onaylandıktan sonra 07/03/2011 tarihinde ihaleyi kazanan ortak girişim firmasına işyeri teslimi yapılmıştır. İhalenin sonuçlanmasında sonra ihalesi yapılan söz konusu hatlarda yolcu taşımacılığı yapan HAVAŞ'a araçlarını bu hatlardan çekerek bu hatlarda toplu taşımacılık faaliyetlerine son vermesinin Büyükşehir Belediye Başkanlığınca 01/07/2011 tarihinde ihtar edilmesinin ardından 20/09/2011 tarihinde dava konusu Genelge düzenlenmiştir.
Bu durumda, İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından yapılan ihale sonucunda Taksim, Yenikapı İDO, Atatürk Havalimanı ve Sabiha Gökçen Havalimanı hatlarında (4 hat) 24 otobüsle 10 yıl süreyle toplu taşımacılık yapmak üzere ortak girişim firmasının yetkilendirdiği ve bu konuda imtiyaz tanındığı tartışmasızdır. İhale ile imtiyaz tanınan bir alanda imtiyazı geçersiz kılacak veya imtiyaz alanını daraltacak şekilde başka idarelerce işlem yapılamayacağı kuşkusuzdur.
Bu itibarla; İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, 5216 sayılı Kanunun 10/f maddesinin büyükşehir belediyelerine tanıdığı yetkiye dayanılarak belediye sınırları içinde bulunan söz konusu 4 hatta toplu taşımacılık faaliyeti yapma konusunda söz konusu ortak girişim firmasına ihale ile 10 yıl süreyle imtiyaz tanıdığı, ancak, dava konusu Genelge'nin Yerleşim Yerleri Arasında Denizaracı+Otobüsle Yapılacak Tarifesiz Kombine Yolcu Taşımaları'na ilişkin düzenlemesi ile belediye sınırları içindeki yerleşim yerlerinde imtiyaz verilen alanda yolcu taşımacılığına davalı Bakanlıkça müdahale edilerek imtiyaz alanı daraltıldığından dava konusu düzenlemede bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, davalı idarenin dava konusu düzenlemeye dayanak olarak gösterdiği yukarıda açıklanan 3348 sayılı Yasanın 2. ve 10. maddeleri ile 4925 sayılı Kanunun 5. maddesinin, davalı Bakanlığa, belediye sınırları içindeki yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığı konusunda belediyelerce belediye mevzuatına dayanılarak ihale ile verilmiş olan imtiyaz alanına müdahale etme hakkını vermeyeceği açıktır.
Bu durumda, büyükşehir belediyesi sınırları içinde denizaracı + otobüsle yapılacak tarifesiz kombine yolcu taşımalarında büyükşehir belediyeleri yanında davalı Bakanlığa da yetki verildiği, bu durumun karışıklığa yol açacağı görüldüğünden dava konusu Genelge'nin 2. fıkrasında hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; dava konusu Genelge'nin "2-Yerleşim Yerleri Arasında Denizaracı+Otobüsle Yapılacak Tarifesiz Kombine Yolcu Taşımaları"na ilişkin kısmının İPTALİNE; belirtilen bölümü dışında kalan diğer kısımları yönünden DAVANIN REDDİNE, aşağıda dökümü yapılan …TL yargılama giderinin haklılık oranı dikkate alınarak …-TL'sının davacı üzerinde bırakılmasına; …TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye…TL. vekalet ücretinin de davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu kararın tebliğ tarihinden itibaren 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 16/12/2015 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.