Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2018/1552 E. , / K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/1552
Davacı ve Yürütmenin
Durdurulmasını İsteyen :
Vekili :
Karşı Taraf ( Davalı) :
Vekilleri :
İstemin Özeti : 14/04/2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 22. maddesine eklenen 2. fıkrada yer verilen, biyolog ve veteriner hekimlerin üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına başvurabilmeleri için ''tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olma'' koşulunun; daha evvel aynı konunun Standart adı altında bir alt düzenleyici işlem ile düzenlendiği ve bu düzenlemenin Danıştay tarafından iptal edildiği, iptal kararında önceki düzenleme sebebiyle oluşan kazanılmış hakların ve haklı beklentilerin korunması gerektiğinin belirtildiği, dava konusu düzenleme ile yargı kararını etkisiz kılacak şekilde bir Yönetmelik değişikliği yapıldığı, üremeye yardımcı tedavi (ÜYTE) merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olabilmek için sertifikalı eğitim programına katılmak isteyen biyologların doktora yapmalarının zorunlu kılındığı, evvelki düzenlemelerde yüksek lisans şartı yeterli iken hiçbir geçiş hükmüne yer verilmeden doktora şartının getirilmesinin hukuki öngörülebilirlik ilkesini ihlal ettiği, önceki düzenlemeye güvenerek bir çok biyoloğun üniversitelerin Klinik Embriyoloji Anabilim Dalı’nda yüksek lisansa başladıkları veya tamamladıkları, bunların haklı beklentilerinin ihlal edildiği, kaldı ki bunların histoloji ve embriyoloji alanında doktora yapmalarının mümkün olmadığı, çünkü bu alanda doktora yapmak için histoloji ve embriyoloji alanında yüksek lisans yapılması gerektiği, hiçbir geçiş süreci öngörülmeden getirilen doktora şartının telefisi imkânsız zararlara sebebiyet vereceği, tıp fakültesi histoloji ve emriyoloji anabilim dalında doktora eğitiminin çok kapsamlı olduğu ve ÜYTE merkezlerinde verilen hizmet ile de uyumlu olmadığı, doktora eğitiminin uygulamaya yönelik olmadığı, akademik kariyer için yapıldığı, düzenlemenin çalışma hürriyetini ortadan kaldırdığı, bir biyoloğun bu eğitimleri tamamlayıp ÜYTE merkezinde çalışabilmesi için 30 yaşını aşması gerektiği, oysa biyologlarla aynı işlemi yapan tekniker ve teknisyenlerin 18-20 yaşlarında merkezlerde istihdam edileceği, temel hak ve hürriyetlerin Anayasa’nın 13. maddesi gereği ancak kanunla sınırlanabileceği, dava konusu düzenlemenin kanuni dayanağının olmadığı, söz konusu düzenlemenin 22.05.2014 tarihli ve 29007 Sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sağlık Meslek Mensupları İle Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelik’te yer alan biyologların görev tanımı ile de çeliştiği, burada yer alan çalışma alanlarının kısıtlandığı, bu düzenleme sonrası biyologların doktora şartını tamamlamadan ÜYTE merkezlerinde çalışamayacağı, düzenleme ile çalışma koşullarına ek şartlar getirildiği iddia edilerek iptali ve yürütmesinin durdurulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : ÜYTE merkezlerinin özellikli bir alan olduğu, bu alanda hızlı bilimsel ve teknolojik gelişmelerin yaşandığı dikkate alındığında yapılan düzenlemenin amacının, hem bu gelişmelere ayak uydurabilmek hem de verilen hizmetin daha verimli ve kaliteli sunulabilmesini sağlamak olduğu, dava konusu düzenleme ile sertifikalı eğitim için doktora şartının öngörüldüğü, histoloji ve embriyoloji uzmanı, pratisyen hekim veya sağlık meslek mensubu personelin de sertifika eğitiminden sonra laboratuvar sorumlusu olabildiği, biyologların ÜYTE laboratuvarında görev yapabilmeleri için de sertifika şartı getirildiği, doktora şartının sadece biyologlar için değil diğer meslek mensupları için de getirildiği, dava konusu standart ile 1219 sayılı Kanun uyarınca tababet icrası ve hasta tedavi edebilme yetkisine sahip tabip ile yine tıpta uzmanlık mevzuatına göre histoloji ve embriyoloji ana dalında uzman olan tabiplere ÜYTE merkezi laboratuvar sorumluluğu için ilave bir eğitim öngörülürken, laboratuvar sorumluluğu yapacak biyologlar için doktora şartı getirilmesinin kamu hizmetinin bir gereği olduğu ve hizmetin daha kaliteli yürütülmesi amacını taşıdığı, böylece eğitim alacak sağlık meslek mensupları arasında asgari standardın sağlanmış olduğu, 22.05.2014 tarihli ve 29007 Sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sağlık Meslek Mensupları İle Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelik’te yer alan görev tanımından da anlaşılacağı üzere biyologların çalışma alanının geniş olduğu, çalışma hürriyetinin engellenmediği, ülkede ÜYTE laboratuvar sorumlusu ihtiyacına bakıldığında ihtiyaçtan fazla sertifikalı kişi bulunduğu, Avrupa’da standartların daha ağır olduğu, 2014 yayım tarihli Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik ile getirilen düzenlemeler sonrası Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği çerçevesinde yeni ÜYTE eğitim başvurusu alımlarının durdurulduğu, mevzuat güncelleme çalışmalarına başlandığı, daha önceden yerleştirilmiş kursiyerlerinin eğitimlerine devam edildiği, müteakiben getirilen 17/11/2015 tarihli ÜYTE Laboratuvar Uygulamaları Sertifikalı Eğitim Programı Standartlarında, sertifikalı eğitime başvuru için tıp fakültesinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora şartının getirildiği, eğitim süresinin 6 ay olarak belirlendiği, son olarak dava konusu düzenlemenin yapıldığı, biyologlar ve ÜYTE laboratuvar sorumlusu olacaklar için ilave kriterler aranmasının yeni bir durum olmadığı, 2001 yılından bu yana ilave bir eğitim öngörüldüğü, 2010 yayım tarihli yönetmelikten itibaren de başvuruda sadece yüksek lisans değil doktora şartının da arandığı, Danıştay tarafından öncelikle yürürlüğü durdurulan akabinde iptal edilen Standartlara ilişkin kararın gerekçesinin bu alanın standart adı altında bir idari işlemle düzenlenmesinin hukuka uygun olmadığı, Yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği yönünde olduğu, iptal kararının gerekçesinde biyologların sertifikalı eğitim programına katılabilmeleri için doktora şartı aranmasına ilişkin düzenlemenin hukuka aykırı bulunmadığı, dava konusu düzenlemenin Danıştay kararına uygun olduğu, biyologların lisans eğitiminde tüm canlılara yönelik genel eğitim aldıkları, özellikli bir alan olan üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde çalışacakları alana özgü eğitim şartı konulmasının hukuka aykırı olmadığı, biyologların, ÜYTE merkezlerinde çalışabildikleri, bu alanda çalışmalarının engellenmediği, sadece sertifika şartını sağlamadan laboratuvar sorumlusu olamayacakları, doktora zorunluluğunun laboratuvar sorumluluğu için getirildiği, statü hukuku esasına dayalı, nesnel ve düzenleyici kuraların egemen olduğu idare hukuku alanında, kazanılmış haktan söz edilemeyeceği, kazanılmış hakkın mutlak olarak kabulünün tıp biliminin bugün ulaştığı düzeyde, beklenen ve arzu edilen kalitede hizmet verilmesine engel teşkil edeceği, bunun da sağlık hakkı ile bağdaşmayacağı, hukuki durumlar ve statülerin hiç bir zaman kazanılmış hak konusu olamayacağı ileri sürülerek davanın ve yürütmenin durdurulması isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Düşüncesi : Yürütmenin durdurulması isteminin reddi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesince davalı idarenin birinci savunması alındıktan sonra incelenmesine karar verilen yürütmenin durdurulması istemi, savunmanın verildiği görülmüş olmakla incelenerek işin gereği görüşüldü:
Dava, 14/04/2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 22. maddesine eklenen 2. fıkrada yer verilen, biyolog ve veteriner hekimlerin üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına başvurabilmeleri için ''tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olma'' koşulunun iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle açılmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin (c) bendinde, "c) Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır.", (e) bendinde, "Tesis edilecek eğitim,denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesi sağlanır.", (g) bendinde ise, "Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı; sağlık ve yardımcı sağlık personelinin yurt düzeyinde dengeli dağılımını sağlamak üzere istihdam planlaması yapar, ülke ihtiyacına uygun nitelikli sağlık personeli yetiştirilmesi amacıyla hizmet öncesi eğitim programları için Yükseköğretim Kurulu ile koordinasyonu sağlar. Serbest ya da kamu kuruluşlarında mesleklerini icra eden sağlık ve yardımcı sağlık personeline hizmetiçi eğitim yaptırır. Bunu sağlamak amacıyla üniversitelerin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile kamu kurum ve kuruluşlarının imkanlarından da yararlanır. Hizmetiçi eğitim programının ne şekilde ve hangi sürelerle yapılacağı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkartılacak yönetmelikte tespit edilir." hükmü yer almaktadır.
Yine aynı Kanun'un 9. maddesinin (c) bendinde, "Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin "Düzenleme yetkisi" başlıklı 40 ıncı maddesinde, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilir." hükmü yer almaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinde, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebileceği hükme bağlanmıştır.
06/03/2010 tarihli ve 27513 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkındaki mülga Yönetmeliğin 14. maddesine göre veteriner ve biyologların, ÜYTE laboratuvar sorumlusu olabilmesi için lisansüstü eğitim görerek yüksek lisans ya da doktora tezini üreme tıbbı, infertilite ve yardımla üreme teknikleri alanında yapmış olmaları, 3 ay süre ile Bakanlıkça belirlenen merkezlerde eğitim alıp Bakanlıkça sertifikalandırılmaları koşulu aranmasına rağmen 30/09/2014 tarih ve 29135 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 17. maddesinin 4. fıkrasında, ÜYTE laboratuvarı sorumlusu olarak görevlendirilebilmek için, üremeye yardımcı tedavi konusunda Bakanlıkça onaylı sertifika sahibi olmak koşulu getirilmiştir. Aynı Yönetmeliğin 22. maddesinde ise "Bu Yönetmelikte belirtilen üremeye yardımcı tedavi yöntemleri konusunda yapılacak sertifikalı eğitimler, Bakanlığın sertifikalı eğitim mevzuatı kapsamında Bakanlıkça eğitim vermek üzere yetkilendirilmiş merkezler tarafından verilir." ifadesine yer verilmiştir.
Sağlık alanında, nca tescil edilecek sertifikalara ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 04/02/2014 tarih ve 28903 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği çıkarılmıştır. Bu Yönetmeliğin 5. maddesiyle sertifikalı eğitim alanları ile standartlarının belirlenmesine ilişkin hükümler getirilmiştir. Buna göre her bir eğitim alanı için kurulan bilimsel komisyona, sertifikalı eğitimin süresi, müfredatı, merkezin niteliği, program sorumlusunu, eğitici ve programa katılacak katılımcıların niteliklerini, eğitim materyallerini, eğitim sonunda uygulanacak sınavların usul ve esaslarını, sertifikanın geçerlilik süresi ve yenilenmesi ile eğitim programının denetim usul ve esaslarına ilişkin standartları belirleme yetkisi verilmiştir. Maddenin devamında ise belirlenen standartların Bakanlığın internet sayfasında yayımlanacağı belirtilmiştir.
Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünce yayımlanan, 17/11/2015 tarihli ve 29 Standart Nolu Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Laboratuvar Uygulamaları Standardı, Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği kapsamında oluşturulan komisyon tarafından hazırlanarak alınan uygun görüşten sonra Bakanlığın internet sayfasında kamuya duyurulmuştur.
Söz konusu Standardın, eğitimin amacını düzenleyen 2. maddesinde, "Üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları yapacak; a) Tabiplere, b) Tıpta uzmanlık mevzuatına göre histoloji ve embriyoloji uzmanlık belgesine sahip olanlara, c) 22.5.2014 tarihli ve 29007 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 'Sağlık Meslek Mensupları ile Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelik'te belirlenen sağlık meslek mensubu, veteriner hekim veya biyologlardan, tıp fakültesi histoloji ve emriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlayanlara görevlerini eksiksiz yerine getirebilmeleri için gerekli bilgi, beceri ve tutum kazandırmaktır." ibaresine; katılımcılar ve niteliklerini düzenleyen 6. maddesinde ise, "Eğitime; a) Histoloji ve embriyoloji uzmanlık dalında TUKMOS'a göre ÜYTE yetkinliklerini düzey 4'e çıkaramayan uzman tabipler, b) Tabipler, c) 22.5.2014 tarihli ve 29007 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 'Sağlık Meslek Mensupları ile Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelik'te belirlenen sağlık meslek mensubu, veteriner hekim veya biyologlardan, tıp fakültesi histoloji ve emriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlayanlar katılır." ibaresine yer verilmiştir.
Anılan Standardın 2/c. ve 6/c. maddelerinin, Dairemizin 11/05/2016 tarihli ve E:2016/104 sayılı kararı ile öncelikle yürütmesinin durdurulmasına, ardından 26/04/2017 tarihli ve E.2016/104, K.2017/2046 sayılı kararı ile iptaline karar verilmiştir.
Kararın gerekçesinde; 17/11/2015 tarihli ve 29 Standart Nolu Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Laboratuvar Uygulamaları Standardının 2. maddesinin (c) bendinde ve 6. maddesinin (c) bendinde yer alan düzenlemelerin, ÜYTE merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olarak sağlık hizmeti sunacakların belirlenmesine yönelik temel esaslar içermesi nedeniyle konunun daha önce üst normlarla düzenlenip idareye tanınan, bu normları açıklayıcı nitelikte, tebliğ, genelge veya yönerge gibi işlemlerle düzenleme yapma yetkisi kapsamında olmadığı, düzenlemenin sağlık hizmetini sunacak personelin belirlenmesine yönelik olması ve kamuyu yakından ilgilendirmesi nedeniyle ancak bir yönetmelikle yapılması gerekmekte iken standart adı altında bir işlemle yapılmasında hukuka uyarlık bulunmadığı belirtildikten sonra hukuka bağlı bir idarenin ihtiyaç oluşması halinde kamu gücünü kullanarak yeni bir düzenleme yapması ve bireylerin bu yeni düzenlemeyi tek taraflı olarak kabul etmek zorunda olmasının yanında, eski düzenleme nedeniyle bireylerin oluşan kazanılmış haklarının ya da haklı beklentilerinin koruma altına alınmasına yönelik bir takım düzenlemeler yapılmasının gerekliliğine değinilmiştir.
İptal kararı sonrası, 14/04/2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 22. maddesine ikinci fıkra eklenerek “(2) ÜYTE klinik uygulamaları sertifikalı eğitim programına kadın hastalıkları ve doğum uzmanı tabipler, ÜYTE laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına ise tabip ve histoloji ve embriyoloji uzmanı tabipler ile tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olan, 22/5/2014 tarihli ve 29007 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Meslek Mensupları ile Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmelikte belirtilen sağlık meslek mensupları, veteriner hekim ve biyologlar başvurabilir.” yönünde düzenlemeye gidilmiştir.
Davacı tarafından, üremeye yardımcı tedavi (ÜYTE) merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olabilmek için sertifikalı eğitim programına katılmak isteyen biyologların doktora yapmalarının zorunlu kılındığı, evvelki düzenlemelerde yüksek lisans şartı yeterli iken hiçbir geçiş hükmüne yer verilmeden doktora şartının getirilmesinin hukuki öngörülebilirlik ilkesini ihlal ettiği, önceki düzenlemeye güvenerek bir çok biyoloğun üniversitelerin Klinik Embriyoloji Anabilim Dalı’nda yüksek lisansa başladıkları veya tamamladıkları, bunların haklı beklentilerinin ihlal edildiği, hiçbir geçiş süreci öngörülmeden getirilen doktora şartının telefisi imkânsız zararlara sebebiyet vereceği, bu düzenleme sonrası biyologların doktora şartını tamamlamadan ÜYTE merkezlerinde çalışamayacağı, düzenleme ile çalışma koşullarına ek şartlar getirildiği iddia edilerek anılan düzenlemede yer alan, biyolog ve veteriner hekimlerin üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına başvurabilmeleri için öngörülen ''tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olma'' koşulunun iptali ve yürütmesinin durdurulması istenilmektedir.
Davalı idare savunmasında, ülkede ÜYTE laboratuvar sorumlusu ihtiyacına bakıldığında ihtiyaçtan fazla sertifikalı kişi bulunduğu, (ülkede ruhsatlı 156 ÜYTE merkezi bulunduğu, bu merkezlerde biri birim sorumlusu 2 biyolog çalışabildiği, Bakanlıklarınca sertifikalandırılan 241’i hekim, 371’i yardımcı sağlık personeli -çoğunluğu biyolog- olmak üzere 611 sertifikalı personel ile eğitim almak üzere eğitim merkezlerine yerleştirilmiş 80 kişinin- çoğunluğu biyolog- bulunduğu), 2014 yayım tarihli Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik ile getirilen düzenlemeler sonrası Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği çerçevesinde yeni ÜYTE eğitim başvurusu alımlarının durdurulduğu, mevzuat güncelleme çalışmalarına başlandığı, daha önceden yerleştirilmiş kursiyerlerin eğitimlerine devam edildiği, müteakiben dava konusu düzenlemelerin yapıldığı ve doktora şartının getirildiği yönünde açıklamalarda bulunmuştur.
Mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla düzenleyici işlemler yapabilme yetkisi, Anayasa'nın 124. maddesi gereği idareye tanınan anayasal bir yetkidir. Düzenleyici işlem yapma yetkisi olan idarenin, toplumsal ihtiyaçlar, teknolojik gelişmeler gibi farklı nedenlerle var olan düzenlemelerde değişikliğe gidilebileceği de kuşkusuzdur. Bununla birlikte idarenin düzenleme yapma ya da bu düzenlemeleri değiştirme yetkisi sınırsız değildir. Bu yetki hukukun genel ilkeleri ile anayasal ve yasal ilkelerle sınırlandırılmış durumdadır.
Zira hukuk kuralları değişirken bir yandan toplumun ihtiyaçlarının karşılanması amaçlanırken, diğer yandan değişiklik tarihine kadar var olan mevcut hukuki durum sebebiyle ilgilisi lehine doğmuş olan hakların ve/veya mevcut hukuki durum sebebiyle oluşan beklentilerin göz önünde bulundurulması ve korunması gerekir. Bu durum hukuk devleti ilkesi ve bu ilkenin uzantısı olan idari faaliyetlerin belirliliği, hukuk güvenliği ilkelerinin bir gereğidir. Hukuk devletinin ön koşullarından biri olan hukuk güvenliği ile kişilerin hukuki güvenliğinin sağlanması amaçlanmaktadır. Hukuk güvenliği ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. (Anayasa Mahkemesi'nin 17/03/2011 tarihli ve E:2010/106; K:2011/55 sayılı Kararı)
Kazanılmış hak, objektif bir hukuk kuralının kişilere uygulanmasıyla objektif ve genel hukuki durumun kişisel bir işlemle özel hukuki duruma dönüşmesidir.
Haklı beklenti ise, makul bir şekilde ortaya konmuş icra edilebilir bir iddianın doğurduğu, ulusal mevzuatta belirli bir kanun hükmüne veya başarılı olma şansının yüksek olduğunu gösteren yerleşik ve istikrarlı bir yargı içtihadına dayanan, yeterli somutluğa sahip nitelikteki bir beklenti olarak tanımlanmıştır. (Anayasa Mahkemesi'nin 01/07/2015 tarihli ve E:2015/39; K:2015/62 sayılı kararı)
Yukarıda ayrıntılı olarak izah edildiği üzere, 06/03/2010 tarihli ve 27513 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkındaki mülga Yönetmeliğin 14. maddesine göre veteriner ve biyologların, ÜYTE laboratuvar sorumlusu olabilmesi için lisansüstü eğitim görerek yüksek lisans ya da doktora tezini üreme tıbbı, infertilite ve yardımla üreme teknikleri alanında yapmış olmaları, 3 ay süre ile Bakanlıkça belirlenen merkezlerde eğitim alıp Bakanlıkça sertifikalandırılmaları koşulu aranmakta iken, 30/09/2014 tarih ve 29135 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 17. maddesinde ÜYTE merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olarak görevlendirilebilmek için, üremeye yardımcı tedavi konusunda Bakanlıkça belirlenen sertifikaya sahip olmak yeterli görülmüştür. Bu düzenleme çerçevesinde önce 17/11/2015 tarihli ve 29 Standart Nolu Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Laboratuvar Uygulamaları Standardında, ardından bu düzenlemenin iptali üzerine 14/04/2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 22. maddesine eklenen dava konusu ikinci fıkrada; sertifikalı eğitim programına katılacaklar sayılmış, veteriner hekim ve biyologların ÜYTE laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına katılabilmesi için tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olmaları koşulu getirilmiştir.
Anılan düzenlemenin, üremeye yardımcı tedavi uygulamaları alanındaki bilimsel ve teknik gelişmeler ile bu alanın özellikli bir alan olması göz önünde bulundurularak, hizmet standartlarını yükseltmek amacıyla öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Kamu yararı ve hizmet gerekleri güdülerek getirildiği anlaşılan düzenlemede bu yönüyle hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bununla birlikte, dava konusu düzenleme yapılırken veteriner hekim ve biyologlardan, önceki düzenleme döneminde laboratuvar sorumlusu sertifika eğitimini tamamlayarak sertifika almış olanların ve/veya bu sertifika ile çalışmakta olanların kazanılmış haklarının korunması gerekirken, dava konusu edilen maddede ya da Yönetmeliğin herhangi bir maddesinde önceki düzenleme doğrultusunda alınmış olan sertifikaların geçerli olduğuna ya da bu şekilde sertifika sahibi olanların ÜYTE laboratuvar sorumlusu olarak çalışmaya devam edebileceğine ilişkin bir kurala yer verilmemiştir.
Yine, önceki düzenleme döneminde gerekli şartları sağlayarak sertifikalı eğitime başlamış olanların eğitime başladıkları dönemdeki düzenlemeler doğrultusunda bu eğitimi tamamlayarak başarılı olmaları halinde sertifika alabileceklerine yönelik beklentilerinin haklı beklenti olarak kabulü gerekirken, dava konusu düzenlemede buna yönelik de bir kural bulunmamaktadır.
Her ne kadar davalı idare savunmasında, 2014 yayım tarihli Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte, bu alanda ihtiyaçtan fazla sertifikalı bireyin bulunduğu, bu sebeple sertifikalı eğitime yeni alımların durdurulduğu, devam eden eğitimlerin ise önceki Yönetmelik hükümleri doğrultusunda tamamlandığı belirtilmekte ise de; dava konusu düzenlemede devam eden sertifikalı eğitimlerin önceki Yönetmelik hükümleri doğrultusunda sürdürülerek tamamlanacağına ilişkin olarak herhangi bir düzenlemeye yer verilmemesi bu konuda bir belirsizliğe sebebiyet vermektedir.
Bunun dışında, veteriner hekim veya biyologlardan ileride ÜYTE merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olarak çalışabilmek ümidiyle önceki Yönetmelik döneminde ve bu Yönetmelikle belirlenen alanda yüksek lisans programına başlayanlar ile aynı ümitle dava konusu düzenleme öncesi bu eğitimi tamamlayanların ÜYTE laboratuvar sorumlusu sertifikalı eğitim programına katılacakları ve bu eğitim sonunda sertifika alarak bu alanda çalışabileceklerine yönelik haklı beklentilerinin varlığının da hukuk devleti ilkesi doğrultusunda kabulü ve dava konusu düzenleme ile bu beklentinin korunmasına yönelik düzenleme yapılması gerekir.
Dava konusu Yönetmelik hükmü bu yönleri ile eksik düzenleme niteliğindedir.
Buna göre, dava konusu düzenlemede, ÜYTE laboratuvar sorumlusu olabilmek için yeni standartlar getirilmesinde ve veteriner hekim ve biyologların üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına başvurabilmeleri için ''tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olma'' koşulunun öngörülmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bunun yanı sıra, anılan düzenlemede önceki düzenlemeler sebebiyle ortaya çıkmış olan kazanılmış haklar ve haklı beklentilere ilişkin herhangi bir geçiş hükmüne yer verilmemesinde eksik düzenleme yapılmış olması nedeniyle hukuka uyarlık bulunmadığı gibi kuralın bu haliyle uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararlara da sebebiyet verebileceği ortadadır.
Açıklanan nedenlerle, 14/04/2018 tarih ve 30391 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 22. maddesine eklenen 2. fıkrada yer verilen, biyolog ve veteriner hekimlerin üremeye yardımcı tedavi laboratuvar uygulamaları sertifikalı eğitim programına başvurabilmeleri için ''tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora programını tamamlamış olma'' koşulu yönünden yürütmenin durdurulması isteminin oybirliğiyle REDDİNE, anılan düzenlemede önceki düzenlemeler sebebiyle oluşan kazanılmış haklar ve haklı beklentilere ilişkin herhangi bir geçiş hükmüne yer verilmediğinden eksik düzenleme nedeniyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinde öngörülen koşullar birlikte gerçekleşmiş bulunduğundan yürütmesinin durdurulması isteminin oyçokluğuyla KABULÜNE, bu kararın tebliğini izleyen tarihten itibaren 7 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna itirazı yolu açık olmak üzere, 11/09/2018 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Hukuk devleti ilkesi gereği idarelerin, var olan düzenlemeleri değiştirirken bu düzenlemeler yürürlükteyken kişilere uygulanması suretiyle subjektif nitelik kazanmış hakları ve bu düzenlemelere güvenen bireylerde oluşan haklı beklentileri koruması gerektiği muhakkaktır.
Bununla birlikte dava konusu düzenleme bakımından ortada bu manada bir kazanılmış hak ya da haklı beklentinin var olup olmadığının irdelenerek ortaya konulması gerekir.
Dava konusu Yönetmelik ile mülga 06/03/2010 tarihli ve 27513 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 14. maddesi gereği, veteriner hekimler ile biyologların ÜYTE merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olabilmeleri için lisansüstü eğitim görerek yüksek lisans ya da doktora tezini üreme tıbbı, infertilite ve yardımla üreme teknikleri alanında yapmış olmaları, 3 ay süre ile Bakanlıkça belirlenen merkezlerde eğitim alıp Bakanlıkça sertifikalandırılmaları gerekmekte iken, dava konusu düzenleme ile bu sertifikalı eğitime katılımın şartları değiştirilmiş ve veteriner hekimler ve biyologlar için tıp fakültelerinin histoloji ve embriyoloji anabilim dalında doktora yapmış olma koşulu getirilmiştir.
Davacı Dernek tarafından, evvelki düzenlemelerde yüksek lisans şartı yeterli iken hiçbir geçiş hükmüne yer verilmeden getirilen doktora şartının, önceki düzenleme ile elde edilen kazanılmış hakları ve bu düzenlemeye güvenerek Klinik Embriyoloji Anabilim Dalı’nda yüksek lisansa başlayanların veya tamamlayanların haklı beklentilerini ihlal ettiği, bu durumun hukuka aykırı olduğu gibi telefisi imkânsız zararlara sebebiyet vereceği iddia edilerek dava konusu düzenlemenin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemektedir.
Davalı idare tarafından, ülkede ÜYTE laboratuvar sorumlusu ihtiyacına bakıldığında ihtiyaçtan fazla sertifikalı kişi bulunduğu, (ülkede ruhsatlı 156 ÜYTE merkezi bulunduğu, bu merkezlerde biri birim sorumlusu 2 biyolog çalışabildiği, Bakanlıklarınca sertifikalandırılan 241’i hekim, 371’i yardımcı sağlık personeli -çoğunluğu biyolog- olmak üzere 611 sertifikalı personel ile eğitim almak üzere eğitim merkezlerine yerleştirilmiş 80 kişinin- çoğunluğu biyolog- bulunduğu), 2014 yayım tarihli Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik ile getirilen düzenlemeler sonrası Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği çerçevesinde yeni ÜYTE eğitim başvurusu alımlarının durdurulduğu, mevzuat güncelleme çalışmalarına başlandığı, daha önceden yerleştirilmiş kursiyerlerinin eğitimlerine devam edildiği, müteakiben dava konusu düzenlemelerin yapıldığı ve doktora şartının getirildiği yönünde savunmada bulunulmuştur.
Kazanılmış hak, objektif bir hukuk kuralının kişilere uygulanmasıyla objektif ve genel hukuki durumun kişisel bir işlemle özel hukuki duruma dönüşmesidir.
Hukuk güvenliği ilkesinin bir uzantısı olan haklı beklenti ise, Anayasa Mahkemesince, makul bir şekilde ortaya konmuş icra edilebilir bir iddianın doğurduğu, ulusal mevzuatta belirli bir kanun hükmüne veya başarılı olma şansının yüksek olduğunu gösteren yerleşik ve istikrarlı bir yargı içtihadına dayanan, yeterli somutluğa sahip nitelikteki bir beklenti olarak tanımlanmış, temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya savunulabilir bir iddianın varlığı meşru beklentinin kabulü için yeterli görülmemiştir. (Anayasa Mahkemesi'nin 01/07/2015 tarihli ve E:2015/39; K:2015/62 sayılı kararı)
Bu durumda, dava konusu düzenleme bakımından önceki düzenleme sebebiyle bu düzenleme çerçevesinde laboratuvar sorumlusu sertifika eğitimini tamamlayarak sertifika almış olanlar ve/veya bu sertifika ile çalışmakta olanlar bakımından ilgilisi lehine doğmuş, kazanılmış bir hakkın bulunduğu ortadadır. Yönetmelikte ayrıca bir düzenleme yapılmasına gerek olmadan bu bireylerin haklarının korunması hukukun bir gereği ve doğal sonucudur. Zira, kazanılmış haklar aynı zamanda, eski mevzuat yürürlükte iken kesin olarak kazanılan yani, hukukça korunmakta bulunan ve bir iddia haline gelen haklardır. Kaldı ki, dava konusu düzenlemede ya da Yönetmeliğin herhangi bir maddesinde önceki düzenleme doğrultusunda alınmış olan sertifikaların geçersizliğine ya da bu sertifikaların belli bir süre sonra geçersiz olacağına ve yahut bu şekilde sertifika sahibi olanların ÜYTE laboratuvar sorumlusu olarak çalışmayacağına ilişkin herhangi bir düzenlemeye de yer verilmemiştir.
Yine, önceki düzenleme döneminde gerekli şartları sağlayarak sertifikalı eğitime başlamış olanların eğitime başladıkları dönemdeki düzenlemeler doğrultusunda bu eğitimi tamamlayarak başarılı olmaları halinde sertifika alabileceklerine yönelik beklentilerinin haklı beklenti olarak kabulü gerekir. Davalı idarenin savunmasında da, 2014 yayım tarihli Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte, bu alanda ihtiyaçtan fazla sertifikalı bireyin bulunduğu bu sebeple sertifikalı eğitime yeni alımların durdurulduğu, devam eden eğitimlerin ise önceki Yönetmelik hükümleri doğrultusunda tamamlandığı belirtilmektedir.
Bunun dışında tüm veteriner hekim veya biyoloji mezunlarından ileride ÜYTE merkezlerinde laboratuvar sorumlusu olarak çalışabilmek ümidiyle Yönetmelikle belirlenen alanda yüksek lisans ya da doktoraya başlayanlar ile bu eğitimi tamamlayanların, yeterli somutluğa ulaşmış bir beklentilerinin varlığı kabul edilemeyeceğinden, bu beklentilerinin hukuken korunabilir seviyede bir haklı beklenti olarak kabul edilememesi gerekir.
Dolayısıyla, dava konusu düzenleme sebebiyle ortaya çıkmış herhangi bir kazanılmış hak ya da haklı beklentinin ihlalinden söz edilemeyecektir.
Açıklanan nedenle, dava konusu kuralda herhangi bir eksik düzenleme bulunmadığından bu yönden de 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinin 2. fıkrasında sayılan koşulların gerçekleşmediği, bu nedenle davacının yürütmenin durdurulması isteminin reddi gerektiği oyuyla aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.