5. Daire 1989/2735 E. , 1989/2286 K.
"İçtihat Metni"
Daire : BEŞİNCİ DAİRE
Karar Yılı : 1989
Karar No : 2286
Esas Yılı : 1989
Esas No : 2735
Karar Tarihi : 13/12/989
YETKİ DEVRİNDE BULUNAN KAMU YÖNETİCİSİNİN GÖREVDEN AYRILMASININ YETKİ DEVRİNİ DE SONA ERDİRECEĞİ HK.
Dava, Halk Sağlığı Labaratuvarı'nda kimya mühendisi olarak görev yapan davacının, ... ili Sağlık Müdürlüğü emrine naklen atanmasına ilişkin Sağlık Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün ... sayılı ve Müsteşarlık Makamınca da onaylanan işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesi kararıyla; dava ve işlem dosyalarının incelenmesinden, ... Halk Sağlığı Labaratuvarında kimya mühendisi olarak görev yapan davacının, ... Sağlık Müdürlüğüne naklen atanmasına ilişkin uyuşmazlık konusu tasarrufun Personel Genel Müdürlüğünün teklifine binaen Müsteşar onayı ile gerçekleştirilmesine karşın, Bakanlık Makamınca 181 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 46.maddesinin 1.fıkrasında öngörülen çerçevede Müsteşarın yetkili kılınmadığının anlaşıldığı, adı geçenin 2451 sayılı yasa kapsamı dışında bulunduğu, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı Merkez Örgütü İmza Yetkileri Yönergesinin 181 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin mer'iyet tarihinden önceye isabet eden bir süreye yönelik ve anılan Kararnamenin geçici 3.maddesi kapsamı dahilin de mütalaa edilmesine olanak bulunmayan bir düzenleme niteliği taşıması, Başbakanlığın belirtilen doğrultudaki bir yönergesine göre tanzim
edildiğinin öne sürülmesinin ortadaki kişi bakımından yetkisizlik halini ortadan kaldırmasına olanak bulunmadığı için Sağlık Bakanlığının bu yöndeki iddialarına da itibar edilemiyeceği gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptali hükme bağlanmıştır.
Davalı idare, 181 sayılı KHK.nin 24.maddesinde Personel Genel Müdürlüğünün görevlerinin sayıldığını, imza yetkileri yönergesinin 5.maddesinin D/2.bendi uyarınca müsteşar atama yetkisinin devredildiğini öne sürmekte ve mahkeme kararının temyizen incelenerek bozulmasını istemektedir.
Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında 181 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 46.maddesinde, 2451 sayılı Kanun hükümleri dışında kalan memurların atamalarının Bakan tarafından yapılacağı, Bakanın bu yetkisini gerekli gördüğü alt kademelere devredebileceği öngörülmüştür.
Aynı Kararnamenin 44.maddesinde de Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık ve kuruluş yöneticilerinin, sınırlarını açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebilecekleri hükme bağlanmıştır. Aynı maddenin sonunda, bu yetki devrinin yetkiye devreden amirin sorumluluğunu kaldırmayacağı da açıklanmıştır.
Anılan 46. madde "atama yetkisinden" bahsetmekte ise de, bunun naklen atamayı da kapsadığı kuşkusuzdur. Çünkü, naklen atama da bir atamadır ve atamanın usulüne tabidir.
Öte yandan, davacının 2451 sayılı yasa hükümleri dışında kalan memurlardan olduğu konusunda da bir uyuşmazlık bulunmamaktadır.
Açıklanan mevzuat hükümlerine göre, personelin atanma ve naklinde yetkili makam bakandır. Ancak, bakan, yine yasanın verdiği imkanı kullanarak bu yetkisine alt makama devredebilecektir.
Bakılan davada, 1981 yılında bakanın atama yetkisini müsteşara devrettiği açık ise de; dava konusu işlemin tesisi sırasında bakan değişmiş bulunduğundan bu devrin yeni bakan yönünden hüküm ifade edip etmeyeceği hususu önem kazanmaktadır.
Bilindiği üzere kamu yöneticilerinin görev ve yetkileri yasalarla belirlenir. Hatta bazen Anayasaların bile bu konuda düzenleme getirdiği görülmektedir. Bu husus, kamu hizmetinin düzenli ve devamlı biçimde yürütülmesini sağlama amacına yönelik olduğu kadar, görev ve yetkinin kamu düzeniyle ilgili olmasından da kaynaklanmaktadır.
Yetki unsurunun bu temel niteliğinden çıkan ilk sonuç onu kullanacak kişinin yasa cevaz vermedikçe bunu başkasına devredememesidir.
Şayet yasa belli bir konuda idari makamı değil de o kamu hizmetini yürüten kişiyi yetkili kılmışsa yetkinin doğrudan doğruya bu kişi tarafından kullanılması gerekir. Bu kullanım, göreve gelmekle başlar; yasal sürenin bitmesi, (örneğin seçimle gelen kişinin yeniden seçilmemesi, emekliye ayrılma v.b.) veya idari bir işlem nedeniyle (örneğin görevden alma, başka bir göreve atanma) sona erer.
İdari işlemlerin yetkili kişilerce tesis edilmesi zorunludur. Yetkili kişi ise işlemin tesis edildiği anda yetkili olandır. Yetkisiz kişinin yaptığı bir işleme yetkili kişice sonradan verilen muvafakat (icazet) geçerli olamaz.
Bu açıklamalardan anlaşılacağı üzere; yasanın yetkiyi belli bir kişiye tanımış olması halinde; bu kişi irade ve takdirini kullanarak yetki devrinde bulunduktan sonra görevden ayrılmış, yerine de başka bir kamu yöneticisi gelmişse devrolunan yetki kendiliğinden devredene döner.
Çünkü asıl olan yetkinin yasal sahibi tarafından kullanılmasıdır. Yeni bir yetki devri yapılmadıkça yetkinin evvelce devralmış olan kişice kullanılması, işlemi yetki yönünden sakatlar. Yetki devri konusunda evvelki (devreden) yönetici ile onun yerine gelen sonraki yöneticinin iradeleri farklı olabilir. Yeni yönetici yasanın kendisine verdiği yetkiyi devretmek istemeyebilir. Bu takdirde evvelce devredilmiş yetkinin geçerli sayılması onun iradesine aykırı düşüyor, bir başka deyişle, yasanın direkt olarak kendisine vermiş olduğu yetkiyi kullanamıyor demektir. Yeni yöneticinin iradesini belirtmesine kadar, yetkiyi devralan kişinin bu konuda hiçbir işlem yapmaması gerekir. Arada geçecek zaman dilimi içinde kamu hizmetinin aksayacağı şeklinde bir düşünce akla gelebilirse de; yeni yöneticinin yetki devri konusundaki iradesini hemen açıklaması ya da evvelce yetkiyi devralan yöneticinin yeni gelen yöneticinin bu konudaki talimatını hemen istemesi yoluyla bu sakınca da giderilebilir. Aksi halde yani yetki devri konusunda yeni yöneticinin irade beyanına kadar yapılan işlemlerin geçerli sayılması, yasanın belli bir kişiye verdiği yetkinin başka bir kişi tarafından kullanılması anlamına gelir ki buna cevaz verici bir düşünce tarzı mevzuata aykırı düşer ve o idari işlemi yetki yönünden sakat hale getirir.
Bakılan davada, her ne kadar davacının nakli işlemi, 1981 yılında bakan tarafından müsteşara yapılan yetki devrine dayanılarak tesis edilmiş ise de, işlemin tesisi anında eski bakan görevde olmadığından, yukarıda açıklandığı şekilde, naklen atama yetkisi artık müsteşardan çıkmış ve asıl sahibi olan bakana dönmüştür. Yasal olarak yeni bakanın kullanması gereken yetkinin, eski bir yetki devrine istinaden müsteşar tarafından kullanılması mevzuata aykırıdır.
Açıklanan nedenlere göre, temyiz isteğinin reddi ile İdare Mahkemesi kararının yukarıda belirtilen gerekçeler de eklenmek suretiyle onanmasına karar verildi.
AZLIK OYU:
Kamu yönetiminde, yönetici durumundaki makam sahiplerinin kendilerine yasalarla verilen yetkileri bizzat kullanmaları ve astlarına devretmemeleri kamu hukukunun genel bir ilkesi olmakla birlikte çağımızda, Anayasaların Devleti yalnızca iç ve dış güvenliği sağlamakla görevli bir aygıt olmaktan çıkararak toplumun sosyal, ekonomik ve kültürel kalkınmasını ve bireylerin refahını sağlamakla ödevli kılması ve özellikle sosyal devlet anlayışının yaşama geçirilmesi için gerekli önlemleri almakla yükümlü tutması O'nun görevlerinde ve buna konut olarak devlet örgütlerinde çok büyük boyutlarda bir genişleme ve iş hacmini de beraberinde getirmiştir. Bunun sonucu olarak, herhangi bir kamu yönetimi biriminin başında bulunan yöneticiler gittikçe daha çoğalan yetkileri kullanmak ve günden güne daha da büyüyen örgütlere emir ve kumanda etmek zorunda kalmışlardır. Kamu yönetimi bilimi, bu duruma bir çözüm bulmak ve üst kademe yöneticilerinin iş yükünü hafifletmek ve daha önemli sorunlara, örneğin kendi görev alanları ile ilgili işlerde yürütülecek politikaları saptamak, örgütün çalışmalarını gözden geçirmek, maiyetiyle ve halkla temas etmek, çalışmaları planlamak, kendisine doğrudan doğruya sorumlu bulunan yöneticileri koordine etmek ve denetlemek gibi asli görevlerini yeterince yapabilmelerine zaman ayırmalarını sağlamak amacıyla "yetki devri" müessesesini geliştirmiş bulunmaktadır.
Genel olarak yetki devri, "kendi yerine karar almak, bir eylemde bulunmak veya bir emir vermek hakkını başkasına devretmek ve elde edeceği sonuçlardan onu sorumlu tutmak" biçiminde tanımlanmaktadır.
Yetki devrinin ancak yasanın açıkça izin vermesi halinde ve yine açıkça izin verdiği konular hakkında yapılabileceği öğretide genel olarak paylaşılan bir anlayıştır. Aynı şekilde yetki devrinin, devredenin sorumluluğunu ortadan kaldırmadığı ve devralanın devredene karşı hiyerarşik sorumluluğunun devam ettiği genelde kabul edilmektedir.
İmza yetkisinin devri halinde devrin kişisel nitelikte olmasına ve dolayısıyle devredenin veya devralanın şahıslarında değişiklik olduğu zaman imza yetkisi devrinin düşmesine karşılık yetki devrinde, devir gayri şahsi ve görevsel bir nitelikte olduğu için, yetki devredenin veya devralanın şahıslarında meydana gelen değişikliklerin yetki devrine bir etkide bulunmayacağı bu iki devir arasındaki en önemli farkı oluşturmaktadır.
Taşıdığı niteliklerin doğal bir sonucu olarak yetki devrinde bulunan otoritenin yani üst düzey kamu yöneticisinin değişmesinin yetki devrinin de kendiliğinden sona ermesini gerektirmeyeceğini kabul etmek gerekir. Yeni atanan kamu yöneticisinin aksi yolda bir beyanı olmadıkça, yani yetki devrinin geri alındığı yolunda açık bir bildirimi bulunmadıkça, yetki devralanın devraldığı konulardaki yetkisinin devam etmesi hem de müessesenin ortaya çıkmasını gerektiren nedenlerin hem de kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesinin doğal gereği olarak kabul edilmelidir. Bir bakanın görevden ayrılmasıyla, onun devrettiği yetkilerin devralanlarca, yeni bakan göreve başlayıp yeniden aynı konularda yetki devrinde bulunduğunu açıkça belirtilmedikçe kullanılamayacağı gibi bir anlayışın çağdaş kamu yönetimi ilkeleri ile bağdaşmayacağı ve böyle bir değerlendirmeye kamu yararı ile hizmet gerekleri açısından haklı
bir neden gösterilemiyeceği açıktır. Yetki devrinde bulunan yöneticinin görevden ayrılması halinde, yerine atanan yöneticinin yetki devrinin sona erdirildiği yolunda açık bir duyurusu olmadıkça, devredilen yetkilerin devralan makamca kullanılmasına devam edilmesi bu tekniğin
ortaya çıkmasına yol açan nedenler ile kamu hizmetlerinin istikrar içinde etkin ve verimli biçimde yürütülmesi gerekliliği açısından daha uygun gözükmektedir.
Bakılan uyuşmazlıkla ilgili olarak 2451 sayılı "Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanunun 3.maddesi "Bu Kanuna ekli cetvellerde yer almayan ünvanları taşıyan kadro ve görevlere yapılacak atama ve nakillerde, bu kanunun kapsamına giren kuruluşların teşkilat kanunlarında veya özel kanunlarındaki hükümlerin uygulanmasına devam olunur. Ancak bunlardan bu Kanunun yürürlüğe girmesinden önce Bakanlar Kurulu kararı ile atanmaları öngörülenler müşterek kararla, müşterek kararla atanmaları öngörülenler ise Bakan onayı ile atanırlar.
Bakanlar Katma yetkilerini bu konuda hazırlanacak yönetmeliklerde belirtilerek esaslara göre alt kademelere devredebilirler." hükmünu taşımakta; daha sonra yürürlüğe giren 13.12.1983 günlü, 181 sayılı Saılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin "yetki devri" başlıklı 44.maddesinde "Bakan, Müsteşar ve bu kademedeki Bakanlık ve kuruluş yöneticileri, sınırlarını açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebilir. Yetki devri, amirin sorumluluğunu kaldırmaz."; "Atama" başlıklı 46.maddesinde de "23.4.1981 gün ve 2451 sayılı Kanun hükümleri dışında kalan memurların atamaları Bakan tarafından yapılır. Ancak Bakan bu yetkisini gerekli gördüğü alt kademelere devredebilir." hükmü yer verilmektedir.
2451 sayılı Yasanın 3.maddesi uyarınca çıkarılan 15.12.1981 tarihli İmza Yetkileri Yönergesiyle davalı Bakanlıkta Genel Müdürün önerisi ve Makam'ın imzası ile tesis edilen yetkili tayin kararları"nın onaylanması konusunda Bakan tarafından müşteşara yetki devrinde bulunulduğu adı geçen yönergenin incelenmesinden anlaşılmıştır.
Olayda, davacının Sağlık Müdürlüğüne maklen atanmasına ilişkin işlem, Bakanlık Personel Genel Müdürlüğünce hazırlanmış ve 2451 sayılı Yasayla göre çıkarılan yönerge uyarınca 1981 yılında Bakanlık makamında bulunan kişi tarafından yapılmış olan yetki devrine dayanılarak Bakanlık Müsteşarı tarafından onaylanmak suretiyle yürürlüğe konulmuştur. Yetki devrinde bulunan Bakanın işlemin tesisi sırasında görevden ayrılmış olması, yukarıda açıklanan nedenlerle yetki devrinin kendiliğinden sona ermesini gerektiren bir hal olarak kabul edilemiyeceğinden yeni Bakan tarafından atama konusunda yeniden yetki devrinde bulunulmadığı gibi biçimsel bir yorumdan yola çıkılarak işlemin yetki öğesi yönünden iptal edilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle İdare Mahkemesinin temyiz konusu kararının bozularak uyuşmazlığın esası hakkında bir karar verilmek üzere dosyanın adıgeçen mahkemeye gönderilmesi gerektiği görüşüyle karara katılmıyoruz.