6. Daire 1992/1437 E. , 1994/3095 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No: 1992/1437
Karar No: 1994/3095
Davacı: ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
Vekili: Av. ...
Davalı: İçişleri Bakanlığı
İstemin Özeti: ... Büyükşehir Belediye Başkanlığınca onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine ilişkin 12.10.1990 günlü, ... sayılı Büyükşehir Belediye Meclisi kararının Mülkiye Baş Müfettişince yapılan bir soruşturma sırasında düzenlenen rapor doğrultusunda 1580 sayılı Yasanın 74. maddesine göre iptali talebiyle dosyanın Danıştay'a gönderildiği ve anılan planın iptaline ilişkin Danıştay Birinci Dairesinin 19.11.1991 günlü, E:1991/205, K:1991/397 sayılı kararı ile bu kararın gereğinin yerine getirilmesi yolunda tesis edilen davalı idare işleminin; 3030 sayılı Yasanın İlçe belediye sınırları içerisindeki imar uygulama planı yapımı yada değişikliği için ilçe belediye meclislerince karar alınma koşulunu getirdiği, bunun ön koşul olduğu, aynı yasanın 6. maddesinin A/b fıkrasına göre belediyelerin görevinin burada sadece plan hazırlama kademesiyle ilgili olduğu, anılan bu maddede sadece tüm tatbikat imar planlarının ilçe belediyesince hazırlanacağından bahsetmediği, aksine hazırlanacak tatbikat planlarından bahsettiği, bu yasa hükmünün yorumundan ilçe belediyelerince hazırlanmıyacak tatbikat planları olabileceği, bu konuda mevzuatta açık hükümler olduğu, aynı yasanın 6. maddesinin A/b fıkrasına göre de, Büyükşehir Belediyesince işletilen alanlardaki görevi düzenlediği ve uygulama yönetmeliğinin Büyükşehir Belediyesince işletilen alanlar başlıklı 27. maddesinde de Büyükşehir Belediyesine bırakılan alanlarda her türlü belediye hizmetleri ve dolayısıyla aynı yasanın 8. Maddesinden kaynaklanan yetkileri Büyükşehir Belediye Başkanlığına verdiği, ilçe belediyesinin hiç bir görev ve yetkisi bulunmayan bu alanlarda (dava konusu işlemin yapıldığı alanında bu alan olduğu) uygulama imar planı yapılması hususunda yasanın ilçe belediye meclislerinin karar alma koşulunu getirdiğinin iddia edilmiyeceği ve buna dayanılarak işlem tesis etmeninde hukuken mümkün olmadığı öne sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : ... Büyükşehir Belediyesinde Mülkiye Baş Müfettişince yapılan bir soruşturma sırasında düzenlenen rapor doğrultusunda 12.10.1990 günlü, ... sayılı Belediye Meclisi kararı ile kabul edilen imar planı değişikliğinin 1580 sayılı Yasanın 74. maddesine göre iptali talebiyle dosyanın Danıştay'a gönderildiği ve anılan planın Danıştay Birinci Dairesince iptaline karar verilmesinden sonra söz konusu kararın gereğinin yerine getirilmesinin belediyeye bildirildiği, bu konuda yapılan işlemin kanun ve mevzuata uygun olduğu, konu, maksat ve yetki yönünden de hukuka aykırı olmadığı öne sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Tetkik Hakimi ...'ın Düşüncesi : Dava, ... Büyükşehir Belediyesinde Mülkiye Baş Müfettişince yapılan bir soruşturma sırasında düzenlenen rapor doğrultusunda 12.10.1990 günlü, ... sayılı Belediye Meclisi kararı ile kabul edilen imar planı değişikliğinin 1580 sayılı Yasanın 74. maddesine göre iptali istemiyle dosyanın Danıştay'a gönderildiği ve anılan planın Danıştay Birinci Dairesince iptaline karar verilmesinden sonra sözkonusu karar gereğinin yerine getirilmesinin belediyeye bildirilmesi üzerine, belediye tarafından planın iptaline ilişkin işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
3030 sayılı Yasanın Büyükşehir Belediyelerinin görevlerini düzenleyen 6. maddesi ile Büyükşehir Belediye Başkanının görevlerini belirleyen 14. Maddesinin birlikte değerlendirilmesinden, nazım imar planları yapma ve yaptırma yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğunu, ilçe belediyelerinin nazım imar planına uygun olarak uygulama imar planı yapabilecekleri ve ilçe belediyelerince hazırlanan planların Büyükşehir Belediye Başkanının onayına tabi olduğunu ortaya çıkarmaktadır.
Uyuşmazlık konusu olayda ise ... Belediye Başkanlığının sınırları içerisinde bulunan bir alanda ... Büyükşehir Belediye Meclisinin 12.10.1990 günlü, ... sayılı kararı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği yapıldığı anlaşılmaktadır.
Yukarıdaki hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden, 3030 sayılı Yasanın ilçe belediyesinin nazım imar planına uygun olarak hazırlayacağı uygulama imar planlarını onaylamak ve uygulamak yetkisini Büyükşehir Belediyelerine verdiğinden, ... Büyükşehir Belediye Meclisince uygulama imar planı değişikliği yapılmasında yasaya ve hukuka uyarlılık bulunmadığından yetkisiz Büyükşehir Belediye Meclisince yapılan uygulama imar planının iptali yolundaki kararın gereğinin yerine getirilmesi yolunda davalı idarece tesis edilen işlemde mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Savcı ...'un Düşüncesi : Dava, ... Büyükşehir Belediye Meclisinin 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine ilişkin 12.10.1990 günlü, ... sayılı kararının iptali yolunda görüş bildiren Danıştay 1. Dairesinin 19.11.1991 günlü, 91/397 sayılı kararıyla, anılan karar uyarınca davalı idarece tesis olunan 13.1.1992 günlü, ... sayılı işlemin 2575 sayılı Yasanın 24/e maddesi uyarınca iptali isteğiyle açılmıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden;
... ... Nehri kıyısındaki Eğlence Dinlenme ve Kültür Vadisi içerisinde bulunan ... adlı inşaatın bulunduğu alanı içeren 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin, davacı Belediye Başkanlığı görevlileri hakkında yapılan soruşturma ve inceleme sonucunda konunun 1580 sayılı Yasanın 74. maddesi uyarınca Danıştay 1. Dairesine intikal ettirilmesi üzerine anılan Dairenin 19.11.1991 günlü, E:91/205, K:91/397 sayılı kararıyla ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı kararının iptal edildiği anlaşılmaktadır.
3030 sayılı Kanunun Büyükşehir Belediyelerinin görevlerini belirten 6. maddesinin A fıkrasının b bendinde "Büyükşehir Belediyelerine ait görevlerin; Büyükşehir nazım imar planlarını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak, ilçe belediyelerin nazım plana uygun olarak hazırlayacakları tatbikat imar planlarını onaylamak ve uygulanmasını denetlemek olduğu, yine aynı maddenin B fıkrasında da yürürlükteki mevzuatla belediyelere verilen bütün görevlerin ilçe belediyelerince yürütüleceği açıkça kurala bağlanmıştır.
Olayda ise yukarıda belirtilen yasa kuralına göre sadece ... İlçe Belediyesinin nazım imar planına uygun olarak hazırlayacağı tatbikat imar planını onaylamak ve uygulanmasını denetlemek yetkisine sahip bulunan ... Büyükşehir Belediye Meclisince doğrudan doğruya 12.10.1990 günlü, ... sayılı kararla uygulama imar planı değişikliği yapılmasında mevzuata uyarlık bulunmadığı gibi yetkisiz Büyükşehir Belediye Meclisince yapılan plan değişikliğinin iptali yolundaki görüş doğrultusunda davalı Bakanlıkça tesis edilen işlemde de isabetsizlik yoktur.
Açıklanan nedenle davanın reddi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için önceden belirlenen 20.4.1993 gününde davacı vekili Av. ... ile davalı idareyi temsilen Hukuk Müşaviri ...'nin geldikleri görülerek Savcı ...'un katılmasıyla duruşma yapıldıktan ve Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten sonra dosyada yer alan belgeler incelenerek işin gereği görüşüldü:
... Büyükşehir Belediye Başkanlığınca onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine ilişkin 12.10.1990 günlü, ... sayılı Büyükşehir Belediye Meclisi kararının Mülkiye Baş Müfettişince yapılan bir soruşturma sırasında düzenlenen rapor doğrultusunda 1580 sayılı Yasanın 74. maddesine göre Valilikçe iptali talebiyle dosyanın Danıştay'a gönderildiği ve Danıştay Birinci Dairesinin 19.11.1991 günlü, E:1991/205, K:1991/397 sayılı kararı ile anılan planın iptaline karar verildiği davanın bu iptal kararı ile bu kararın gereğinin yerine getirilmesi yolunda tesis edilen davalı idare işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, davaya konu olan imar planı değişikliğinin 1580 sayılı Yasanın 74. maddesine göre Danıştay Birinci Dairesinin 19.11.1991 gün ve 1991/397 sayılı kararı ile iptaline karar verildiği, Anayasanın 125. Maddesinde "idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır." Kuralıyla yargısal denetimin amaçlandığı, bu denetimin en önde gelen araçlarından birisinin iptal davası olduğu, iptal davası sonucunda verilecek olan hüküm ile dava konusu işlem iptal edildiği takdirde bütün sonuçları ile birlikte tesis edildiği andan başlayarak hukuk aleminden çıkarılırken, davanın reddi halinde işlemin hukuka uygunluğunun yargısal bir kararla vurgulanmış olacağı, bununla birlikte 1580 sayılı Yasanın 74. maddesi ile Danıştay'ca incelenerek tasdik veya iptal olunacağı öngörülen belediye meclisi kararlarının Birinci Dairece incelenmesinin yargısal denetimden geçmesi gerekli bir idari işleme karşı açılan davanın yargısal karar verme yetkisi bulunmayan anılan dairece karara bağlaması suretiyle yargı yolunun kapatılması sonucunu ortaya çıkaracağından 1580 sayılı Yasanın 74. maddesinde"....Devlet şurasınca tastik olunarak...."ifadesinden sonra gelen "tasdik veya iptal olunur" sözcüklerinin yargı denetiminin ortadan kaldırması sonucunu doğurması nedeniyle bu sözcüklerin Anayasanın 125. Maddesine aykırı olduğu kanısına varıldığı gerekçesiyle iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına ve işin esasına ilişkin verilecek kararın Anayasa Mahkemesi kararının yayınlanmasına kadar ertelenmesine 21.4.1993 gününde Dairemizce karar verildiği anlaşılmıştır.
Anayasa Mahkemesi 21.12.1993 günlü, E:..., K:... sayılı kararı ile;"...74. madde uyarınca belediye meclislerinin işlemleri üzerinde İl İdare Kurulu ya da Danıştay'ca yapılması öngörülen denetim, bir idari vesayettir.
Danıştay burada Anayasa ve 2575 sayılı Yasayla kendisine verilen danışma ve inceleme işlevini yerine getirmekte, bir yönetim organı imişcesine yönetsel bir karar almaktadır. Çünkü bu itiraz, yargısal bir başvuru ya da dava olmayıp, yönetsel bir başvurudur.
Aslında 74. maddede kullanılan "tasdik" ya da "iptal" sözcükleri de, öngörülen işlemin bir idari vesayet olduğunu göstermektedir. Çünkü, bu maddede sözü edilen "tasdik" ve "iptal" sözcükleri idari vesayet kavramlarıdır.
Yargısal bir inceleme sonucunda üst merci olarak "onaylama" dan sözedebilmek için, önceki kararın da alt derece mahkemesince verilmesi, yani yargısal nitelikte bulunması gerekir. Oysa 75. madde uyarınca Danıştay'a yapılan başvuru, belediye meclisi kararının iptalini ya da onaylanmasını öngörmektedir. Yanlızca bu saptama bile, Danıştay'ca yapılan denetimin "idari vesayet" olduğunu kanıtlamaktadır.
....Bu durumda, itiraz yoluna başvuran Danıştay Altıncı Dairesinin önünde görüp,çözümleyeceği bir iptal davasının bulunduğu açıktır." denilerek itirazın reddine karar verilmiştir.
1580 sayılı Yasanın 74 üncü maddesine göre Belediye Meclis kararlarına karşı Danıştay Birinci Dairesince verilen "tastik veya iptal" kararlarının niteliğini gerek Anayasa, gerekse yukarıda özetlenen Anayasa Mahkemesi kararı çerçevesinde irdelemek gerekmektedir.
Öncelikle Anayasa, 2575 sayılı Danıştay Kanunu ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası uyarınca Danıştay Birinci Dairesince verilen bu kararın bir yargı kararı olup olmadığını saptamakta yarar bulunmaktadır.
Yasal düzenlemeler ve doktrinde, bir kararın yargı kararı niteliğini kazanabilmesi için kararın alt derece mahkemesince verilmesi ve üst mahkemeye başvuru hakkının bulunması koşulunu zorunlu görmektedir.
Danıştay Yasasının 1 nci maddesinde, "Danıştay Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile görevlendirilmiş Yüksek İdare Mahkemesi,danışma ve inceleme merciidir." denmek suretiyle Danıştay'ın yargısal ve danışma ve inceleme mercii olarak görev yapmak üzere kurulduğu açıkça ifade edilmiştir. Nitekim Danıştay 1 nci Dairesi de danışma ve inceleme mercii olarak kurulmuş ve mahkeme niteliği bulunmayan bu Dairenin verdiği kararlarıda yargısal nitelik taşımamaktadır.
Bu durumda, mahkeme niteliğinde olmayan ve yargısal karar vermeyen bu Dairenin kararlarının yargısal olduğu ve kesin karar niteliği taşıdığı sonucuna ulaşmak suretiyle anılan kararları yargısal denetim dışında bırakmanın Anayasanın 125 inci maddesinde öngörülen "idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır" hükmüne ve idari yargı ilkelerine aykırı olacağında herhangi bir kuşku bulunmamaktadır.
O halde, Danıştay Birinci Dairesince verilen ve iptali istenilen kararı İdare Hukukunun temel ilkelerine göre "idari işlem" olarak değerlendirmek uygun olacaktır.
Uyuşmazlık konusu olayda olduğu gibi Belediye meclisince verilen kararın, 1580 sayılı Yasa uyarınca "tasdik veya iptal" edilmek üzere Danıştay Birinci Dairesince incelenmesi, Anayasa Mahkemesi kararında da vurgulandığı üzere bir idari vesayet denetimidir. İdare içinde yer almamakla birlikte bir yönetim organı varsayılarak Danıştay Birinci Dairesine yapılan başvurunun yargısal bir başvuru olmayıp, İdari bir başvuru olduğunu kabul etmek gerekir.
İdari başvuru sonucunda anılan Dairece yapılan inceleme sonucunda verilen kararın bir idari işlem niteliğinde olması nedeniyle yargısal denetime tabi tutulması Anayasanın 125 inci maddesi gereği olduğu açıktır.
Belirtilen nedenlerle, Anayasa Mahkemesinin 21.12.1993 gün ve E:..., K:... sayılı kararında öngörülen değerlendirmeler uyarınca Danıştay Birinci Dairesinin 19.11.1991 gün ve 1991/397 sayılı kararının incelenmesi uygun görülerek uyuşmazlığın esasına geçildi.
3030 sayılı Yasanın Büyükşehir ve İlçe Belediyelerinin Görevleri başlığını taşıyan 6. maddesinin A fıkrasının b bendinde; "Büyükşehir nazım imar planlarını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak, ilçe belediyelerinin nazım plana uygun olarak hazırlayacakları tatbikat imar planlarını onaylamak ve uygulanmasını denetlemek aynı yasanın 14. maddesinde de; "Büyükşehir ve İlçe meclislerince alınan bütün kararlar büyük şehir belediye başkanına gönderilir." hükmü yer almaktadır.
Uyuşmazlık konusu olayda, ... ... Mahallesi … pafta, … adada yer alan alanda ... Büyükşehir Belediye Meclisinin 12.10.1990 günlü, ... sayılı kararı ile doğrudan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı yapıldığı ve ... Büyükşehir Belediyesinde Mülkiye Baş Müfettişince yapılan bir soruşturma sırasında düzenlenen rapor doğrultusunda da imar planı değişikliğinin 1580 sayılı Yasanın 74. maddesine göre incelenmesi istemiyle Valilikçe dosyanın Danıştay'a gönderildiği ve anılan planın Danıştay Birinci Dairesince iptaline karar verilmesinden sonra, söz konusu karar gereğinin yerine getirilmesinin belediyeye bildirildiği anlaşılmaktadır.
Yukarıdaki hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden, 3030 sayılı Yasanın büyükşehir nazım imar planlarını yapmayı, yaptırmayı, değiştirmeyi ve onaylayarak uygulamayı, ilçe belediyelerinin nazım imar planına uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar planlarını onaylama ve uygulanmasını denetleme yetkisini büyükşehir belediyelerine verdiği, ilçe belediyesi sınırları içerisindeki imar uygulama planı yapımı yada değişikliği için ise ilçe belediye meclislerince karar alınması koşulunu getirmektedir.
Bu durumda, ... Büyükşehir Belediye Meclisince alınan uygulama imar planı değişikliğine ilişkin 12.10.1990 günlü, ... sayılı karar 3030 sayılı Yasanın öngördüğü şekilde yetkili merci olan ilçe belediye meclisi tarafından alınmış bir kararın onanması olmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle 3030 sayılı Yasada belirlenen usule uyulmaksızın alınan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine ilişkin kararın Danıştay Birinci Dairesince iptaline karar verilmesinde ve bu kararın gereğinin yerine getirilmesine ilişkin olarak tesis edilen işlemde yasa ve mevzuata aykırılık bulunmadığından davanın reddine, peşin olarak yatırılan yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına 21.9.1994 gününde gerekçede oyçokluğu, esasta oybirliğiyle karar verildi.
KARŞI OY : Dava, ... Büyükşehir Belediye Başkanlığınca ... Belediyesince yapılan 1/1000 ölçekli planda değişiklik yapılmasına ilişkin Büyükşehir Belediye Meclisinin 12.10.1990 günlü ve ... sayılı kararını, 1580 sayılı yasanın 74 üncü maddesi hükümleri uyarınca inceliyerek iptal eden Danıştay Birinci Dairesinin 19.11.1991 günlü ve E:1991/205, K:1991/397 sayılı kararının ve bu kararın uygulanması yolundaki İçişleri Bakanlığı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Davanın esasının incelenebilmesi için öncelikle iptali istenen Birinci Daire kararıın niteliği ve sonuçları üzerinde durmak gerekir.
Anayasanın 155 inci Danıştay Kanununun 1 inci maddesinde tanımı yapılan Danıştay, Yüksek İdare Mahkemesidir. Bazı danışma ve inceleme görevlerinin bulunması bu niteliğini değiştirmeye hiç bir şekilde olanak vermez. Danıştay'ın tüm daireleri organik bakımdan yüksek hakim niteliğinde üyelerden oluşmuş yargı güvencesine sahip kişilerdir. Bu bakımdan yapılan işin ya da incelenen uyuşmazlığın niteliğine göre dairelerin, Yüksek yargı yeri olan Danıştay yapısından ayrılması düşünülemez. Bu açıdan bakıldığında Danıştay'ın inceleme ve danışma işlemi ile görevli dairelerin idare içinde ve idari davaya doğrudan konu olabilecek kararları verdiğini düşünmek, kanımca, olanaklı değildir. Bu nedenledir ki, genelde idari işlemlerin yargı denetimi görevini yüklenen Danıştay öteden beri, Danıştay idari dairelerince veya İdari İşler Kurulunca verilen kararlar üzerine uygulanan eylem ve işlemlere karşı açılan davalara bakmakla, ancak, doğrudan, Danıştay'ın idari işlere bakmakla görevli dairesinin kararını denetlemektedir. Zira bu kararlar idari yargıya konu olabilecek nitelikte idari karar olmayıp Danıştay kararlarıdır ve bu nitelikte karar veren Dairelerde idari değil yüksek yargının birer organıdır.
Uyuşmazlıkta incelenmekte olan 1580 sayılı Yasanın 74 üncü maddesindeki başvurunun niteliğine gelince; il belediye meclislerince verilen kararların İçişleri Bakanlığının itirazı üzerine Danıştay'ca incelenip tasdik veya iptal edilmesinde, İdare (İçişleri Bakanlığı) ilin yerel sorunları konusunda önemli yetkileri olan il belediye meclis kararlarını, seçilmiş organların denetimindeki zorluk ve demokratik uygulamaları sınırlamamak endişesiyle vesayet denetim görevini kendisi almayıp, bu görevin hakim güvencesine sahip kişilerden oluşan ve yargı içinde tartışmasız Danıştay Dairesince yapılmasını amaçlamaktadır. 74 üncü maddeye göre verilen kararlar kesindir. Gerek denetlenen gerekse denetleten idareler tarafından uyulması zorunludur. Bu konuda ortada idari bir işlem olmaması nedeniyle ortada Anayasanın 125 inci maddesine aykırı bir hukuki oluşum da bulunmamaktadır.
Kaldıki ilgililer isterlerse belediye meclisi kararlarına karşı doğrudan dava açabilirler isterlerse 73 ve 74. maddeye göre itiraz yoluna gidebilirler. Her iki yolunda ayrı ayrı uygulanabileceği yolunda Danıştay İdari İşler Kurulunun benzer kararı yanında 25.9.1986 gün ve E:1986/118, K:1986/84 sayılı kararını gösterebiliriz. Bu nedenle 1580 sayılı Yasanın 74 üncü maddesi, bir idari işlem olduğu tartışmasız olan belediye meclisleri kararlarının yargı denetimini engellememekte ve bu nedenle de meclis kararları yönünden de Anayasanın 125 inci maddesine aykırılık oluşturmamaktadır.
Belirtilen bu nedenlerle dava konusu olamayacak bir kararın iptali istemiyle açılan davanın incelenmeksizin reddi gerekirken işin esası incelenerek verilen karara gerekçe yönünden katılmıyorum.