5. Daire 1994/3722 E. , 1996/3278 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 1994/3722
Karar No: 1996/3278
Temyiz İsteminde Bulunan (Davacı): ...
Vekili: ...
Karşı Taraf: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
İsteğin Özeti: ... İdare Mahkemesinin ... günlü, E:..., K:... sayılı kararının dilekçede yazılı nedenlerle temyizen incelenerek bozulması isteminden ibarettir.
Savunmanın Özeti: Temyizi istenen kararın usul ve kanuna uygun olduğu, bu nedenle istemin reddi gerekeceği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: ...
Düşüncesi: İdare Mahkemesince verilen karar ve dayandığı gerekçe hukuk ve usule uygun olup, bozulmasını gerektirecek bir neden de bulunmadığından, anılan kararın onanması gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: ...
Düşüncesi: Temyiz dilekçesinde öne sürülen hususlar, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinin 1.fıkrasında belirtilen nedenlerden hiçbirisine uymayıp idare mahkemesince verilen kararın dayandığı hukuki ve yasal nedenler karşısında anılan kararın bozulmasını gerektirir nitelikte görülmemektedir.
Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin reddiyle idare mahkemesi kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince işin gereği düşünüldü:
Sosyal Sigortalar Kurumu (S.S.K.) Yönetim Kurulunda ...- ... temsilcisi Üye olarak görev yapan davacı, görevden uzaklaştırılmasına ilişkin 18.11.1992 günlü, 1715 sayılı Bakanlık işleminin iptali istemiyle dava açmıştır.
... İdare Mahkemesinin ... günlü, E:..., K:... sayılı kararıyla; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında 3146 sayılı Kanunun 2. maddesinin (n). bendinin Bakan'a tanıdığı yetki karşısında, davacının, "görevden uzaklaştırılmasında Bakan'ın yetkili olmadığı" yolundaki iddiasının yerinde görülmediği; 3146 sayılı Yasanın 2. maddesinde, anılan Bakanlığın görevlerinin tek tek sayıldığı; bu maddenin (n). bendinde "Bağlı Kuruluşların, amaçları ve özel kanunları gereğince idare edilmesini sağlamak ve denetlemek" görevinin Bakanlığın görevleri arasında belirtildiği; Bakanlığın bu görevini yerine getirirken, özel bir yasa varsa buna göre; yok ise, genel kurallara uygun olarak hareket edeceğinin açık olduğu; bu nedenle, Bakanlığa bağlı bir kurumun yönetim kurulu üyeliğine seçimle gelmiş bir üyenin görevden uzaklaştırılması ile ilgili herhangi bir özel düzenleme bulunmadığından, bu konuda genel ilkeleri belirleyen 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ilgili maddeleri uyarınca işlem tesis edilmesinin doğal olduğu; aksi halde, görevi başında kalmasında kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden sakınca bulunan bir kamu ajanının, "yasal düzenleme bulunmadığından" bahisle görevini sürdürmesini öngörmenin, kamu hizmetinin gerekleriyle bağdaşmayacağı; bu durum karşısında, 657 sayılı Yasanın görevden uzaklaştırmayı düzenleyen 8. Bölümünün davacı hakkında da uygulanması gerektiği; anılan Yasanın 137. maddesinde, görevden uzaklaştırmanın, Devlet kamu hizmetlerinin gerektirdiği hallerde, görevi başında kalmasında sakınca görülecek Devlet memurları hakkında alınan ihtiyati bir tedbir olduğunun belirtildiği; izleyen maddelerde de, bu kararı verecek kişilerin kimler olduğu, görevden uzaklaştırılan memurun hak ve yükümlülüğü, tedbirin kaldırılması hususlarıyla ilgili düzenlemelere yer verildiği; dosyanın incelenmesinden, davalı idareye bağlı kurum niteliğinde bulunan S.S.K. Genel Müdürlüğü aleyhine ya da Kurum tarafından başkalarına karşı açılan davalarda davacının da taraf olduğu ve bu davaların henüz sonuçlanmadığı anlaşıldığından, adıgeçenin idari bir tedbir olarak görevden uzaklaştırılmasında mevzuata ve genel olarak kamu yararı ile hizmet gereklerine aykırılık görülmediği gerekçesiyle dava reddedilmiştir.
Davacı, 28.2.1994 günlü temyiz dilekçesinde, Mahkemece dava reddedilirken, davalı idarenin savunmasında belirtilen hususların aynen benimsendiğini; oysa, Mahkeme kararı gerekçesinin gerçeğe uymadığını, çünkü S.S.K. ve ... Vakfının (...) birbirlerine karşı açtıkları davalardan feragat ettiklerini; iddiaların aksine, kendisinin hiçbir zaman ...'den yana bir tavır takınmadığını, aslında ...'i koruyanın kendisi değil, kendisini görevden uzaklaştıranlar olduğunu; öte yandan, 3146 sayılı Kanunun 2. ve 657 sayılı Kanunun 137. maddelerinin, Bakan'a, seçilmiş yönetim kurulu üyesini görevden uzaklaştırma yetkisini vermediğini; bir an için bu yetkinin verildiği kabul edilse bile, sözkonusu yetkinin objektif kullanılması gerektiğini, oysa işlem tesis edilirken objektif davranılmadığını; dava konusu işlemin kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı olduğunu; 13.10.1994 günlü ek dilekçesinde de; hakkında "görevi suistimal" suçundan açılan davada, ... Asliye Ceza Mahkemesinin ... günlü, E:..., K:... sayılı kararıyla beraatine karar verildiğini; böylece İdare Mahkemesi kararının gerekçesinin dayanaksız kaldığını öne sürmekte ve anılan kararın temyizen incelenerek bozulmasını istemektedir.
4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanununun, dava konusu işlemin tesis edildiği 18.11.1992 tarihi itibariyle yürürlükte bulunan 2645 sayılı Kanunla değişik 10. maddesinde "Yönetim Kurulu bir karar organı olup, Kurumun en yüksek yönetim ve karar sorumluluğunu taşır.
Yönetim Kurulu bir başkan ile dört üyeden oluşur.
Bir üye Sosyal Güvenlik Bakanının, bir üye Maliye Bakanının önerisi üzerine müşterek kararla atanır. Sosyal Güvenlik ve Maliye Bakanlıklarınca önerilecek üyelerin sigorta, iş hukuku veya sosyal ekonomi konularından birinde yetkili kimseler olmaları şarttır.
İşçi ve işverenleri temsil eden birer üye Genel Kurul'da kendi temsilcileri tarafından seçilir
Genel Müdür, Yönetim Kurulunun başkanıdır. Genel Müdürün bulunmadığı hallerde Genel Müdür Yardımcısı kurula başkanlık eder.
Yönetim Kurulu üyelerinin görev süreleri üç yıldır. Süresi biten üyeler tekrar atanabilir veya seçilebilirler. Atama ve seçim dönemi içerisinde herhangibir nedenle Yönetim Kurulu üyeliği sona erenlerin yerleri, aynı usulle yenileri atanmak veya seçilmiş bulunan yedekler getirilmek suretiyle doldurulur. Bu şekilde göreve gelenler, yerini aldıkları üyenin görev süresini tamamlarlar.
Yönetim Kurulu haftada en az bir kez, asgari 3 üye ile toplanır. Toplantıya katılan üyelerin çoğunluğu ile karar verilir. Oylarda eşitlik halinde Başkanın olduğu taraf çoğunlukta sayılır.
Yönetim Kurulunun çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar bir yönetmelikle düzenlenir.
Özürsüz olarak toplantıya katılmayan üyelerin ücretlerinden Yönetim Kurulu Yönetmeliğine göre kesinti yapılır." hükmüne yer verilmiştir.
Dava dosyasındaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden; davacının, yukarıda metni yazılı 10. maddenin 4. fıkrası uyarınca, Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Kurulunda ...- ...'i temsil eden delegeler tarafından 1982 yılında S.S.K. Yönetim Kurulu Üyeliğine seçildiği ve bu görevi 3 dönem sürdürdükten sonra, en son 7.6.1991 tarihinde aynı yöntemle yeniden S.S.K. Yönetim Kurulu Üyeliğine seçildiği; bu görevi yürütmekte iken, dava konusu Bakanlık işlemiyle "açılan kamu davası ile ... Vakfının (...) Kurum aleyhine açtığı hukuk davaları sonuçlanıncaya kadar" görevden uzaklaştırıldığı ve bu işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Yukarıda sözü edilen madde hükmünden de anlaşıldığı üzere, S.S.K. Yönetim Kurulunun, Sosyal Sigortalar Kurumunun yapısı ve işlevi bakımından çeşitli kesimlerden üye alınmak suretiyle oluşturulduğu ve davacının da, S.S.K. Genel Kurulundaki ...-... delegeleri tarafından Yönetim Kurulu Üyeliğine seçildiği açıktır.
Anılan maddenin 6. fıkrasında yer verilen "herhangi bir nedenle Yönetim Kurulu Üyeliğinin sona ermesi" şeklindeki ibarenin, "yönetim kurulu üyeliği görevinden alınmayı" da kapsadığı açık ise de, "görevden uzaklaştırma"nın da bu kapsam içinde değerlendirilmesine hukuken olanak bulunmadığı gibi; gerek bu maddede, gerekse adıgeçen Kanunun diğer maddelerinde ve ilgili mevzuatta, yönetim kurulu üyeleri ile ilgili olarak görevden uzaklaştırma müessesesine yer verilmemiştir. Hukuki durum bu olmakla birlikte, kamu hizmetinin gerekli kıldığı hallerde, bir S.S.K. Yönetim Kurulu Üyesi hakkında tesis edilebilecek görevden uzaklaştırma işleminin; o üyenin görevden alınması işleminde de uygulandığı üzere, "usulde paralellik ilkesi" uyarınca, ancak adıgeçeni bu göreve getiren kurum tarafından (dava konusu olayda ...-... tarafından) gerçekleştirilebileceğinin kabulü zorunludur.
Kaldı ki, Bakan'a, S.S.K. Yönetim Kurulunda ...- ... temsilcisi olarak görev yapan Yönetim Kurulu Üyesini görevden uzaklaştırabilme yetkisinin tanınması, anılan Kurul'a diğer kesimlerden atanan veya seçilen Üyeler hakkında da böyle bir uygulamanın yapılabilmesi sonucunu doğurur ki, bunun kabulüne hukuken olanak bulunmamaktadır.
Öte yandan, her ne kadar davalı idarece, dava konusu görevden uzaklaştırma işleminin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun konuya ilişkin hükümlerinin kıyasen uygulanması suretiyle tesis edildiği savunulmuş ise de; davacının S.S.K. Yönetim Kurulu Üyesi olarak 657 sayılı Yasanın kapsamında bulunmadığı tartışmasız olduğundan, idarenin bu iddiasına itibar edilememiştir.
Belirtilen durum karşısında, S.S.K. Yönetim Kurulunda ...- ... temsilcisi Üye olarak görev yapan davacının görevden uzaklaştırılması yolundaki dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığından, anılan işlemin iptali istemiyle açılan davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kabulüyle ... İdare Mahkemesince verilen ... günlü, E:..., K:... sayılı kararın 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49.maddesinin 1/b. fıkrası uyarınca bozulmasına, aynı maddenin 3622 sayılı Yasa ile değişik 3. fıkrası gereğince ve yukarıda belirtilen hususlar da gözetilerek yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın adıgeçen Mahkemeye gönderilmesine, 31.10.1996 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
Dava, SSK Genel Müdürlüğünde Türk-İş'i temsil eden delegeler tarafından 4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanununun 10. maddesi uyarınca yapılan seçimler sonucu SSK Yönetim Kurulu üyeliğine seçilen davacının, yönetim kurulunun diğer üyeleriyle birlikte hakkında TCK'nun 230. ve 240. maddelerine göre ... Asliye Ceza Mahkemesinde derdest bulunan ... esas sayılı kamu davasının açılmış olması ve ceza davası açılmasına yolaçan ...'in SSK aleyhine giriştiği icra takipleri ile açtığı alacak davaları nedeniyle sözü edilen "... ceza ve hukuk davaları ile icra takipleri sonuçlanıncaya kadar Yönetim Kurulu üyeliğinden geçici olarak uzaklaştırılmasına" ilişkin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı işleminin iptali istemiyle açılmış olup; ... İdare Mahkemesince dava uyuşmazlığın esasına girilerek reddedilmiştir.
Davalı Bakanlığın SSK Yönetim Kurulu'na seçimle gelmiş bir üyeyi geçici olarak görevden uzaklaştırıp uzaklaştıramayacağı ön mesele oluşturduğundan temyiz incelemesinde öncelikle bu sorun üzerinde durulmuş ve çoğunlukca, özet olarak, Bakanın seçimle gelmiş bir yönetim kurulu üyesini geçici de olsa görevden uzaklaştırmak yetkisine sahip bulunmadığı, bu nedenle dava konusu işlemin iptali gerektiği gerekçesiyle temyize konu Mahkeme kararı bu yönden bozulmuştur.
Aşağıda belirtilen nedenlerle çoğunluk kararına katılmam mümkün olmamıştır:
657 sayılı Yasanın 137. maddesinde yer alan tanıma göre görevden uzaklaştırma, "Devlet kamu hizmetlerinin gerektiği hallerde, görevi başında kalmasında sakınca görülecek Devlet memurları hakkında alınan ihtiyati bir tedbirdir." Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere görevden uzaklaştırma, hakkında ceza kovuşturması veya disiplin soruşturması bulunan kamu görevlileri hakkında sözü geçen kovuşturma ve soruşturmanın her türlü kuşkudan uzak biçimde esenlikle yürütülmesi ve delillerin karartılmasının önlenmesi amacıyla uygulanan ve disiplin soruşturması icabından olduğu takdirde en çok 3 ay hüküm doğuracak bir önlemdir. Bu niteliğine ve güttüğü amaca göre görevden uzaklaştırmanın kamu yararını sübjektif çıkarların önünde ve üstünde tutma düşüncesinden kaynaklanan bir "araç" olduğu tartışmasızdır. Bir kamu kurumunun faaliyet alanı ile ilgili olarak mevzuata aykırı işlem veya eylemler yapıldığı konusunda soruşturma açılmasını gerektirecek derecede belirtiler bulunması üzerine başlatılan soruşturma sırasında soruşturma konusu işlem veya eylemlerle doğrudan ya da dolaylı ilişkisi bulunduğu kuşkusunu ya da inancını doğuracak biçimde kanıtlar elde edilen ve bulunduğu konum itibariyle bu kanıtları değiştirecek veya tümüyle ortadan kaldıracak bir pozisyonda olan kamu görevlisinin buna karşın idarece hiç bir önlem alınmayarak görevini aynen sürdürmesine olanak sağlanmasının hizmet gereklerine ve kamu yararına aykırı düşeceğinde ve kamu vicdanını rahatsız edeceğinde kuşkuya yer yoktur. Böyle bir ayrıcalık hiç bir kamu görevlisine tanınmamıştır. Dolayısıyla bir kamu kurumunda, kamu görevlisi statüsünde kamu hizmetini yürüten yönetim kurulu üyeleri hakkında da, gerekli koşulların ortaya çıkması halinde, sözü geçen tedbirin uygulanabileceği açıktır. Nitekim çoğunlukça da bu durum kabul edilmekte ancak "... kamu hizmetinin gerekli kıldığı hallerde, bir S.S.K. Yönetim Kurulu üyesi hakkında tesis edilebilecek görevden uzaklaştırma işleminin; o üyenin görevden alınması işleminde de uygulandığı üzere, "usulde paralellik ilkesi" uyarınca ancak adıgeçeni bu göreve getiren kurum tarafından (dava konusu olayda ...-... tarafından) gerçekleştirilebileceği..." kabulü zorunlu bir sonuc olarak görülmektedir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden genel kanun niteliğindeki 657 sayılı Yasanın yanısıra diğer kimi özel mevzuatta (kurumların personel yasası ve yönetmeliklerinde) geçici görevlendirme müessesesi genel olarak 657 sayılı Yasanın konuya ilişkin 137. ve sonraki maddelerine paralel içerik taşıyan hükümlerle düzenlenmiş bulunmaktadır. İlgili özel mevzuatta konunun düzenlenmemiş olması halinde, görevden uzaklaştırma müessesesinin "geçici nitelikte bir tedbir" olduğunu ve ortaya çıkış nedenlerini gözönünde tutarak genel hükümlere gitmek ve kıyasen 657 sayılı Yasanın konuya ilişkin hükümlerini uygulamak, hem hakkında soruşturma açılan (ya da açılmış soruşturma konusuyla ilgili görülen) kamu görevlisinin sübjektif hakları yönünden hem de kamu yararı açısından zorunlu görülmektedir.
Belirtmek gerekir ki, gerek 4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu'nun yönetim kuruluna ilişkin 10. ve 11. maddelerinde, gerekse 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanunda geçici görevden uzaklaştırma yetkisinin kullanımına ilişkin açık düzenlemeler yoktur. Yalnızca 3146 sayılı Yasanın 5. maddesinin ikinci fıkrasında "Bakan ... bağlı kuruluşlarının faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve yetkilidir" hükmüne yer verilmekte; 14. maddesinde de "Teftiş Kurulu Başkanlığı Bakanın emri veya onayı üzerine Bakan adına.... Bakanlığa bağlı kuruluşların her türlü faaliyet ve işlemleriyle ilgili olarak teftiş, inceleme ve soruşturma işlerini yürütmekle" görevli kılınmış bulunmaktadır. Geçici görevden alma yetkisinin kanuni bir belirlemeye konu edilmemiş olmasına karşılık Sosyal Sigortalar Kurumu Personel Yönetmeliği'nin 89. ve sonraki maddelerinde "Kurum personeli" ile ilgili olarak görevden uzaklaştırma müessesesinin düzenlendiği görülmektedir.
657 sayılı Yasanın 138. maddesinde görevden uzaklaştırma tedbirini uygulamaya yetkili makam ve kişiler gösterilmiş bulunmaktadır. SSK Yönetim Kurulunun bu göreve atamayla değil seçimle gelen üyeleri yönünden görevden uzaklaştırma tedbirini uygulayacak makamın, çoğunluk kararında belirtildiğinin aksine, seçimi yapan makam yani olayda ...-... olduğunu kabule imkan bulunmamaktadır. Çünkü böyle bir hal, bir kamu kurumuna ait hizmetin gereklerini takdir yetkisini hiç bir sorumluluğu bulunmayan başka bir tüzel kişiliğe vermek anlamına gelir ki bu sonuç hukuken uygun görülemez. Nitekim olayda Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının davacı hakkında gerekli işlemlerin Konfederasyonca yapılması için 1.9.1992 günlü mektupla ...-... Genel Başkanına yaptığı öneriye karşılık verilen 22.9.1992 günlü cevapta sorunun çözümünün kamu davası sonucuna kadar ertelenmesi istenilmiş böylece doğrudan kamu hizmetini ilgilendiren bir konu çözümsüz kalmıştır.
Özetlemek gerekirse, mevzuatta farklı özel bir düzenleme olmadığı takdirde, yönetim kurulu üyelerini geçici görevden alma yetkisinin "hizmetin yürütülmesinden sorumlu makama" ait olduğunu kabul etmeye hukuki bir engel bulunmamaktadır. Çünkü geçici görevden alma yetkisi bir soruşturma dolayısıyla tedbir niteliğinde kullanılabilen süreli bir yetkidir. Dolayısıyla yetkinin hizmetin yürütülmesinden sorumlu makamca kullanılmasında kamu yararı ile hizmet gereklerine aykırılıktan sözedilemeyeceği açıktır. Kanunlarda öngörülen prosedür gereği, bir tüzel kişilik tarafından bir başka tüzel kişilik içindeki organları oluşturmak için belirlenen üyelerin, seçildikleri kurum tarafından değil, ancak seçim sonucu görevlendirildikleri kurum tarafından, o kurum içindeki faaliyetlerinden kaynaklanan soruşturmalar gerekçesiyle geçici olarak görevlerinden alınabileceklerini kabul etmek gerekir. Soruşturmanın selameti bakımından geçici görevden alınma "tedbiri" soruşturmayı yürüten kurumun yetkili makamı tarafından da değerlendirilip karara bağlanabilecek bir husustur. Hakkındaki soruşturma nedeniyle geçici olarak görevden uzaklaştırılan bir kamu görevlisinin göreviyle ve kadrosuyla hukuki ilişkisi devam ettiği ve ortada henüz göreve son verme yolunda tesis edilmiş bir işlem de olmadığı için geçici görevden alma tedbiri bakımından yetkide ve usulde paralellik ilkesinin uygulanması gerekliliğinden de sözedilemez. Gerek bu nedenle gerekse yukarıda belirtilen nedenlerle hakkında geçici görevden alınma tedbiri talep edilen kişiyi, ancak onu o kurumun bir organına üye seçen tüzel kişiliğin yetkilisinin alabilmesi kanımca gerekli değildir ve bu tedbirin ruhuna da uygun değildir.
Ayrıca, geçici görevden alma, soruşturmanın selameti için başvurulan kısa süreli bir tedbir olduğundan, her zaman ve mutlaka görevden uzaklaştırılanın yerine derhal yeni bir kimsenin de atanmasını gerektirmez. Ancak bu kişi yerine, yeni bir üye atanmaması halinde hizmet sekteye uğruyor ise, yine atanacak kimsenin belirlenmesi, geçici görevden almaya yetkili makam tarafından değil, atamaya yetkili makam tarafından yapılabilecektir. Aksi takdirde kötüye kullanım amaçlı, yetki saptırması örneklerine teorik zemin hazırlanmış olunur.
Açıklanan nedenlerle dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığından temyize konu kararın esastan incelenmesi gerektiği görüşüyle bozmaya ilişkin çoğunluk kararına karşıyım.