5. Daire 1994/6009 E. , 1996/3250 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 1994/6009
Karar No: 1996/3250
Davacı: ... Belediye Başkanlığı
Vekili: ...
Davalı: Başbakanlık
İsteğin Özeti: Davacı Belediye, Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün 28.6.1994 günlü, B.02.0.PPG.0.12-383-10155 sayılı Genelgesinin mahalli idareler ile ilgili bölümünün iptalini istemektedir.
Savunmanın Özeti: Dava konusu Genelgenin 2577 sayılı Yasada belirtilen anlamda iptal davasına konu edilemeyeceği; kaldı ki, 27.9.1994 günlü, 94/45 sayılı Genelge ile, mahalli idarelerden diğer idarelerin merkez ve taşra birimlerine Başbakanlıktan izin alınmak suretiyle naklen personel alınmasının uygun görüldüğü; bu nedenle, davacı Belediyenin dava açmakta hukuki bir menfaatinin kalmadığı; belirtilen nedenlerle davanın reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi : ...
Düşüncesi: Gerek 531 sayılı KHK'nin 5. maddesiyle, gerekse bu KHK'nin Anayasa Mahkemesince iptal edilmesinden sonra çıkarılan 4046 sayılı Kanunun 22. maddesi ile, özelleştirme programına alınan, özelleştirilen, faaliyeti durdurulan, küçültülen, kapatılan veya tasfiye edilen kuruluşlarda bu nedenle ortaya çıkan ve 657 sayılı Yasa kapsamında bulunan "istihdam fazlası" durumundaki personelin de diğer kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilmeleri amaçlandığından ve belediyelerin, 657 sayılı Yasanın 1. maddesinde yer alan hüküm karşısında bu Yasa kapsamında oldukları açık bulunduğundan; dava konusu Genelge ile getirilen ve mahalli idareler de dahil olmak üzere ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca uyulması gerekli hususları içeren düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, yasal dayanaktan yoksun bulunan davanın reddine hükmedilmesi gerekeceği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: ...
Düşüncesi: T.C. Anayasasının 127.maddesine göre yerel yönetimler; il, belediye veya köy halkının yerel ortaklaşa gereksinimlerini karşılamak üzere kuruluş esasları yasayla belirtilen ve karar organları, gene yasada gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde, yerel hizmetlerin yönetimin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması yerel gereksinimlerin gereği gibi karşılanması amacıyla, yasada belirtilen esas ve yöntemler çerçevesinde yönetsel denetim (=idari vesayet) yetkisine sahip bulunması da bu madde gereğidir.
Bu yetkinin kullanılma esas ve yöntemleri de belediyeler bakımından 1580 sayılı Belediye Kanunu ile 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkındaki Kanunda gösterilmiştir.
Konuya girmeden önce yönetsel denetim ve özerk yerel yönetim kavramları üzerinde durmak yararlı olacaktır.
Görüldüğü gibi Anayasamız, yerel yönetimlerin özerkliği sistemini benimsemiş, bunlar üzerindeki Devlet denetimini, yönetsel denetim yoluyla çok önemli konularda ve istisna olarak kullanılan bir yetki olarak kabul etmiştir. Ortada genel bir yetki bulunmamakta, konusu ve yöntemi mutlaka yasal bir metinde yer alan yetki söz konusu olmaktadır. Merkez yönetimi ve yerel yönetim olarak iki ayrı tüzel kişilik arasında hiyerarşi ilişkisi dışında bir ilişki kurulmaktadır.
Özerk yerel yönetim ise, insan haklarının ve demokrasi ilkelerinin ayrılmaz bir parçasıdır. Ulus-devleti parçalamak için araç olarak kullanma amaçlarına karşı duyarlılık içinde korunması ve sürekli olarak geliştirilmesi zorunluluğu vardır.
1985 yılında kabul edilip 1988 yılında yürürlüğe konulan (Türkiye tarafından bazı çekincelerle 21.11.1988 tarihinde imzalanmış,3723 sayılı Yasayla yürürlüğe konulmuştur.) Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 3.maddesine göre de "Özerk yerel yönetim, yerel yönetimlerin, yasalarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü, kendi sorumlulukları altında ve yerel halkın çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hak ve olanağını anlatır."
Şartın, çekince koymadığımız 6.maddesinin ikinci fıkrasında, yerel yönetimlerdeki görevlilerin çalışma koşulları ve işe alınmalarında uyulacak kurallar düzenlenirken yeterlik ve yeteneğe göre yüksek nitelikli elemanların seçilmesi ve kendilerine yeterli eğitim olanaklarıyla ücret ve meslekte ilerleme fırsatları sağlanması önemli görülmüştür.
Şart, yerel yönetimlerin kendi kamu görevlilerini çalıştırmaları konusunda çalıştırma özgürlüğünün kısıtlanmamasını esas almıştır.
İç hukuk düzenlemelerimize gelince:
1580 sayılı Belediye Kanununun 96.maddesinde,belediye memurlarının atanmaları düzenlenirken, ... ve ... dışında belediyelerde başkan yardımcıları ile daire ve şube başkanları ve tüm belediye memurlarının, ilk toplantısında belediye meclisince onaylanmak koşuluyla belediye başkanı tarafından atanacağı öngörülmüş; 3030 sayılı Yasanın 16.maddesinde genel sekreter yardımcılarının,17.maddesinde ise Daire başkanları ve diğer personelin büyükşehir belediye başkanınca atanacağı hüküm altına alınmıştır.
Bazı ayrıklıklar dışında, belediyelerin kendi çalışanlarını atama konusunda kısıtlama söz konusu olmamakta ve iç hukuk düzenlemelerimiz de şart'a koşutluk taşımaktadır. Durum böyle iken; 3291 sayılı Yasanın 16.maddesini değiştiren 531 sayılı KHK'nin 5.maddesi ile özelleştirme izlencesine (programına) alınan, özelleştirilen, faaliyeti durdurulan, küçültülen, kapatılan veya tasfiye edilen kuruluşlarda çalışan 657 sayılı Yasaya bağlı görevliler ile 399 sayılı KHK'ye bağlı sözleşmeli personelin, diğer kamu kurum ve/veya kuruluşlarına,217 sayılı KHK'nin 8.maddesinin (f) bendinde yer alan hükümler de gözönüne alınarak ne şekilde nakledilecekleri düzenlenmiş ve bu düzenleme çerçevesinde, istihdam fazlası görevlilerin Devlet Personel Başkanlığınca kısa sürede diğer kamu kurum ve kuruluşlarına (yerel yönetimler dahil) naklinin sağlanması ve işlemlerin düzenli yürütülmesi için, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının uyması gereken noktalar iptali istenilen Başbakanlık genelgesiyle gereği için ilgili kurumlara iletilmiştir.
531 sayılı KHK'nin dayanağı Yetki Kanununun Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi nedeniyle Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olunması karşısında genelgenin yasal dayanağı kalmamakla beraber genelgeye aykırı bir düzenleme yoktur ve iptal edilmemiştir. Her metin kendinden sorumlu olduğuna göre genelgenin esastan incelenmesine engel bir durum bulunmamaktadır.
Merkezi yönetime, belediyelerin memur ve işçi kadrolarının oluşturulması, onanması aşamalarında ayrık olarak yetki tanınmış ve genel ilke belediye görevlilerini çalıştırma özgürlüğünün kısıtlanmaması yönünde iç hukuk düzenimizde ve şartta ortaya konmuş olduğuna göre, belediyelerin memur ve işçi kadroları üzerinde bir genelge ile kısıtlamaya gidilemez ve konu bir üst yönetimin takdirine ve onayına bırakılamaz. Aksine bir uygulama, belediyelerin özerkliğine aykırı düşer ve demokratik bir nitelik taşımaz.1950'li yıllarda sürgün amacıyla kullanılan bu uygulamanın, bu kez özelleştirme izlencesi çerçevesinde uygulamaya sokulması iç hukuk düzenlemelerine ve uluslararası anlaşma olan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik şartına aykırı bir niteliktedir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu genelgenin iptali gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci ve Sekizinci Dairelerince 2575 sayılı Danıştay Kanununa 3619 sayılı Kanunun 10. maddesiyle eklenen Ek 1. madde gereğince yapılan müşterek toplantıda işin gereği düşünüldü:
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek uyuşmazlığın esasına geçildi:
Davacı Belediye, Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün 28.6.1994 günlü, B.02.0.PPG.0.12-383-10155 sayılı Genelgesinin mahalli idareler ile ilgili bölümünün; anılan Genelgenin T.C. Anayasasına ve yürürlükteki mevzuata aykırı hükümler içerdiğini; merkezi idarenin vesayet yetkisini aşarak, yerinden yönetim ve mahalli idare anlayışını zedeleyebilecek, kanunilik ilkesine ters düşen bir düzenleme getirdiğini; bu düzenleme ile, vesayet yetkisinin amacı ve kapsamı aşılarak, mahalli idarelerin vereceği kararlara doğrudan müdahale edildiğini; 217 sayılı KHK'nin 8/f. maddesi gerekçe gösterilerek, ihtiyaç fazlası olup olmadığına bakılmaksızın mevcut boş kadroların istenilmesinin hukuka aykırı olduğunu; kaldı ki, 3291 sayılı Kanunun 531 sayılı KHK ile değişik 16. maddesine aykırı olarak, anılan Genelgeye "diğer kamu kurum ve kuruluşlarına (mahalli idareler dahil)" denilmek suretiyle mahalli idarelerin de dahil edildiğini; sözkonusu Genelgenin 1580 sayılı Yasaya tamamiyle aykırı hususları içerdiğini öne sürerek iptalini istemektedir.
Davacı Belediye tarafından "mahalli idarelerle ilgili bölümünün" iptali istenilen dava konusu Genelgede, 531 sayılı KHK'nin 5. maddesi ile 217 sayılı KHK'nin 8/f. maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde; özelleştirme programına alınan, özelleştirilen, faaliyeti durdurulan, küçültülen, kapatılan veya tasfiye edilen kuruluşlarda çalışan ve istihdam fazlası personel durumunda olan, 657 sayılı Yasaya tabi personel ile 399 sayılı KHK'ye tabi sözleşmeli personelin, Devlet Personel Başkanlığınca kısa sürede, (mahalli idareler de dahil olmak üzere) diğer kamu kurum ve kuruluşlarına naklinin sağlanması ve işlemlerin düzenli yürütülmesi için, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca uyulacak hususlar belirlenmiştir. Buna göre:
1- Kurum ve kuruluşlara ait mevcut boş kadroların ekli formlarla Devlet Personel Başkanlığına gönderilmesi,
2- Münhal olan kadroların (zorunluluk olmadıkça) doldurulması yoluna gidilmemesi,
3- Devlet Personel Başkanlığınca kullanılması uygun görülen kadrolar için ayrıca açıktan atama izninin alınmaması; atanması uygun görülen personel için de kurum muvafakatının istenmemesi,
4- Bu Genelgenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar özelleştirme kapsamına alınan veya özelleştirilen kuruluşlardan diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait kadrolara atama yapılması amacıyla Devlet Personel Başkanlığınca bildirilen görüşlerin geçerli olup, henüz nakil işlemi sonuçlanmamış olan kadrolar için de 3. maddeye göre işlem yapılması hususları, mahalli idareler de dahil olmak üzere ilgili kamu kurum ve kuruluşları için uyulması gerekli kurallar olarak düzenlenmiştir.
Dava konusu Genelgeye dayanak alınan Kanun Hükmünde Kararname hükümleri incelendiğinde:
6.6.1994 günlü, 21952 (mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 531 sayılı KHK hükümleri ile, 28.5.1986 tarihli, 3291 sayılı Kanunda değişiklik yapılmıştır. Bu KHK'nin 5. maddesi ile 3291 sayılı Kanunun 16. maddesi değiştirilerek, özelleştirme programına alınan, özelleştirilen, faaliyeti durdurulan, küçültülen, kapatılan veya tasfiye edilen kuruluşlarda çalışan 657 sayılı Yasaya tabi personel ile 399 sayılı KHK'ye tabi personelin 217 sayılı KHK'nin 8/f. maddesinde yer alan hükümler de dikkate alınarak, diğer kamu kurum ve/veya kuruluşlarına ne şekilde atanacakları belirlenmiştir.
217 sayılı, Devlet Personel Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 8/f. maddesinde de, "kurumlardaki kadroların hizmet icaplarına uygun bir seviyede tutulması için gerekli revizyonları yapmak; ihtiyaçtan fazla olduğu tesbit edileceklerin diğer kurumlara tahsis edilmesine dair usul ve esaslarla, fazla personelin diğer kurumlara kat'i tayinlerine kadar muvakkaten istihdam tarzlarını tesbit etmek; kurumlarınca açıkta bırakılacak personelle ilgili muameleleri düzenlemek" görevleri, anılan Başkanlığa bağlı Kadro ve Kamu Görevlileri Dairesi Başkanlığının görevleri arasında sayılmıştır.
Her ne kadar 531 sayılı KHK, dava konusu Genelgenin yayınlandığı tarihten sonra, Anayasa Mahkemesinin ... günlü, E:..., K:... sayılı kararıyla "dayanağını oluşturan 3987 sayılı Yetki Yasasının Anayasa Mahkemesince iptal edildiği" gerekçesiyle iptal edilmiş ise de; 27.11.1994 günlü, 22124 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren "Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair" 4046 sayılı Kanunun 22. maddesi ile, Anayasa Mahkemesince iptal edilen 531 sayılı KHK'nin 5. maddesine benzer nitelikte hükümler getirilmiştir. Sözü edilen 22. maddede, özelleştirme programına alınan, özelleştirilen, faaliyeti durdurulan, küçültülen, kapatılan veya tasfiye edilen kuruluşlarda çalışan 657 sayılı Yasaya tabi personel ile sözleşmeli personelin (kapsam dışı personel dahil) diğer kamu kurum ve/veya kuruluşlarına, 217 sayılı KHK'nin 8/f. maddesinde yer alan hükümler de dikkate alınarak nakledilecekleri hususuna yer verilmiştir.
Ayrıca, 4046 sayılı Yasanın Geçici 12. maddesinde, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce, Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı veya Özelleştirme İdaresi Başkanlığı olarak evvelce yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerine göre yapılan işlemlerle, iptal edilen 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 5. maddesi gereğince ilgili kuruluşlarca yapılan personel nakil ve atama işlemleri ile 546 sayılı KHK'nin Geçici 2. maddesi gereğince yapılan intibak ve fark tazminatı ödenmesi işlemlerinin geçerli olduğu hükme bağlanmıştır.
Öte yandan, 190 sayılı, Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin "Mahalli İdarelerin Kadroları" başlıklı 5. maddesinde, "İl Özel İdareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamına giren memur kadroları ile ilgili usulüne uygun taleplerini bu Kanun Hükmünde Kararnamede belirtilen esaslara göre İçişleri Bakanlığına gönderirler. İçişleri Bakanlığı, uygun gördüğü kadro istekleri hakkında Maliye ve Gümrük Bakanlığı ve Devlet Personel Dairesinin görüşlerini alır. Buna göre Bakanlıkça hazırlanan kadro teklifleri, bahis konusu görüşler aynen eklenerek Başbakanlığa sunulur. Uygun görülen kadrolar Bakanlar Kurulu Kararı ile ihdas edilir." hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda metinleri yazılı mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; gerek 531 sayılı KHK'nin 5. maddesinde, gerekse bu KHK'nin Anayasa Mahkemesince iptal edilmesinden sonra çıkarılan 4046 sayılı Kanunun 22. maddesinde yer alan hükümlerin; özelleştirme programına alınan, özelleştirilen, faaliyeti durdurulan, küçültülen, kapatılan veya tasfiye edilen kuruluşlarda bu nedenle ortaya çıkan istihdam fazlası durumundaki personelin, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilmelerini sağlamak amacıyla getirildiğinde kuşkuya yer bulunmamaktadır.
Her ne kadar 190 sayılı KHK'nin 5. maddesinde mahalli idarelerin (dava konusu olayla ilgili olarak belediyelerin) kadroları, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarından ayrı olarak düzenlenmiş ise de; belediyeler de 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 1. maddesi hükmü karşısında bu Yasa kapsamında olduklarından ve yukarıda sözü edilen 4046 sayılı Kanunun 22. maddesi, "657 sayılı Yasa kapsamında olan ve istihdam fazlası durumunda bulunan personelin de" diğer kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilmelerini öngördüğünden ve ayrıca; 4046 sayılı Kanunun Geçici 12. maddesi ile, 531 sayılı KHK'nin 5. maddesi gereğince ilgili kuruluşlarca yapılan personel nakil ve atama işlemleri de geçerli kabul edildiğinden, dava konusu Genelge ile getirilen ve mahalli idareler de dahil olmak üzere ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca uyulması gerekli hususları içeren düzenlemede kamu yararı ve kamu hizmeti gerekleri bakımından hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, yasal dayanaktan yoksun bulunan davanın reddine, yargılama giderlerinin davacı Belediye üzerinde bırakılmasına, noksan yatırılan ... - lira posta pulu ücretinin davacı Belediyeye tamamlattırılmasına, 24.10.1996 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
(X) AZLIK OYU:
T.C. Anayasasının 127. maddesinin 2. fıkrasında, mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin "yerinden yönetim" ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği; 5. fıkrasında da, Merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu hükme bağlanmıştır.
Bu duruma göre, Merkezi İdare, ancak yasalarla belirlenmiş konularda mahalli idareler üzerinde vesayet yetkisini kullanabilecektir.
Merkezi İdareye tanınan vesayet yetkisinin; mahalli idarelerin bütçelerinin ve meclis kararları ile bu organların belirledikleri kadroların onaylanması; genel hizmet ve iş yürütümlerine ilişkin olarak da, İl İdaresi Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu, Belediye Kanunu ve diğer yasalarla gösterilen sınırlar içinde gözetim, denetim, inceleme, araştırma ve soruşturma yapma biçiminde kullanılabileceği açık olup; Merkezi İdareye, bu sınırların dışına çıkmak suretiyle mahalli idarenin yerine geçerek, açıktan veya naklen memur ataması yapmaya imkan veren dava konusu Başbakanlık Genelgesi anılan Yasalara aykırı bulunduğundan, sözü edilen Genelgenin mahalli idarelerle ilgili bölümünün iptaline karar verilmesi gerektiği görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına
katılmıyorum.