10. Daire 1994/6937 E. , 1997/216 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 1994/6937
Karar No : 1997/216
Davacı : ...
Vekili : …
Davalılar : 1) Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı - ANKARA
2) Merkez Bankası A.Ş.
Vekili : …
İstemin Özeti : Yetkili müessese olan davacı şirket; devretmesi zorunlu bulunan dövizleri cezai faiziyle birlikte 15 gün içinde yatırması ve aynı süre içinde faaliyet raporlarını Merkez Bankasına vermesi gerektiği, aksi halde faaliyetlerinin durdurulacağı yolundaki Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının 31.8.1994 tarih ve 60826 sayılı işlemi ile dayanağı Merkez Bankası A.Ş.'nin Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar ile Başbakanlık Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının 91-32/5 sayılı Tebliğine ilişkin I-M sayılı Genelgesinin "Döviz Pozisyon Yöntemi ve Bilgi Verme" bölümündeki 7.maddesinin, 5.4.1994 tarih ve 21896 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan I-A/B sayılı Genelgeyle değişik "Zorunlu Döviz ve Efektif Devirleri ve Satışları" başlıklı (D) fıkrasının, devir ve satış yükümlülüklerinin süresinde yerine getirilmemesi veya eksik yapılması halinde uygulanacak hükümleri içeren 4.paragraf hükümlerinin; üst hukuk normlarına aykırı olduğu, devir veya satışa esas döviz cinsi üzerinden yıllık %3 cezai faiz yanında kurlarda meydana gelen olağanüstü değer farklılıklarının maliyetinin de kendilerine yüklenemeyeceği, davalı Merkez Bankası'nın farklı uygulamalar yaptığı, kimi şirketlerde devir cari kur üzerinden yapıldığı halde kendilerinden devretmesi gerektiği tarih itibariyle sabitleştirilen kur üzerinden döviz devretmelerinin istenilemeyeceği; yükümlülüklerin yerine getirilmemesinin karşılığı müeyyide öngörülmesinin doğal olduğu, ancak böylesine yıkıcı yaptırımların yükümlülükle orantısız bulunduğu savlarıyla; iptallerini istemektedir.
Hazine Müsteşarlığı'nın Savunmasının Özeti : Dava konusu işlemlerin bilgi mahiyetinde olup, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte bulunmadığından davada husumetin kendilerine yöneltilemeyeceği, dövize ilişkin işlem yapabilen bankalar, özel finans kurumları, yetkili müesseseler ve PTT'nin döviz mevcutlarının Merkez Bankasına devrine ilişkin oran ve esasları belirleme yetkisinin, 91-32/5 sayılı Tebliğin 7.maddesiyle T.C.Merkez Bankası A.Ş.'ne verildiği, davada iptali istenilen işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı savlarıyla, davanın reddi gerekeceği savunulmuştur.
T.C.Merkez Bankası A.Ş.'nin Savunmasının Özeti : Davacı şirketin faaliyete geçiş tarihinden sonra yaklaşık üç yıl süresince faaliyetleriyle ilgili bilgi vermediği, sadece bazı dönemlerde zorunlu döviz devirlerini gerçekleştirdiği, şirketin aylık faaliyet raporlarının temin edilmesinin ancak 6.12.1994 tarihli mektupları ekindeki dökümanlarla mümkün olabildiği, bu faaliyet raporlarının incelenmesiyle bazı aylara ait zorunlu döviz devri eksikleri tesbit edilip 21.12.1994 tarihli işlemle davacıya bildirildiği; yetkili müesseselerin denetim sonucu tesbit edilen zorunlu döviz devir matrahı dışında, tamamen kendi beyanları ile düzenlenmiş bulundukları raporları doğrultusunda alışını yaptıkları efektiflerin %20'sini, hesaba geçtiği ayı takip eden ayda Merkez Bankası ile üzerinde mutabakata varılacak bir takvim içerisinde devretmek zorunda oldukları; bu süre içinde devir gerçekleştirilmediği veya eksik yapıldığı takdirde, sonra yapılacak döviz devirlerinde devir işlemlerinin yapılması gereken günün sonunda Merkez Bankasınca bankalararası işlemlere uygulanan döviz alış kurunun sabitleştirilerek uygulandığı, davacı her ne kadar haksızlığa uğradığını ve cari kurun çok altındaki fiyat üzerinden devir yükümlülüğünü yerine getirmesinin eşitlik ve adalet ilkesine ters düştüğünü iddia etmekteyse de, böyle bir hüküm bulunmaması halinde kamu aleyhine artı değer elde edileceği ve yükümlülüğünü süresinde yerine getirenlerle getirmeyenler arasında eşitsizlik oluşacağı; sonuçta, dava konusu Genelgenin süresinden sonraki zorunlu döviz devirlerine ilişkin düzenlemesinin hukuka ve hizmet gereklerine uygun olduğu savlarıyla; davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
D.Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : Dövize ilişkin işlem yapabilen kuruluşların döviz mevcutlarını devir yükümlülüğü; 1211 sayılı Yasa ve bu Yasa hükümleri paralelinde 32 sayılı Kararla Merkez Bankasına verilen, "Hükümetçe belirlenecek çerçevede ve Hükümetle müştereken" yabancı paraların Türk parası karşısındaki değerini belirlemek, milli paranın değerini korumak ve döviz rezervlerini yönetmek görevleri kapsamında değerlendirilecek nitelikte değildir. Devir yükümlülüğü her ne kadar, piyasa koşulları içinde belirlenen döviz fiyatlarına kamu yararına yönelik müdahalelerde gerekli döviz rezervini oluşturmak ve döviz fiyatlarının kontrolü amaçlarına hizmet etse de, esas itibariyle döviz mevcutlarının tasarrufunu sınırlandırmakta olup, 1567 sayılı Yasa ve 32 sayılı Karar hükümleri çerçevesinde nitelendirilmek zorundadır.
Bakanlar Kurulunca 1567 sayılı Yasanın 1.maddesi uyarınca çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Kararda; bankalar, özel finans kurumları, yetkili müesseseler ve PTT'nin döviz mevcutlarının Bakanlıkça belirlenecek oran ve esaslarda Merkez Bankasına devredileceği hüküm altına alınmış ve böylece devir müessesesi getirilmiştir.
Bakanlar Kurulunun 1567 sayılı Yasayla kendisine verilen yetkiyi kullanarak, Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, dövize ilişkin işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine ilişkin kambiyo işlemlerine ait düzenleyici ve sınırlayıcı esasları belirlemesi ve bu ilkeler çerçevesinde döviz devir oran ve esaslarını belirleme yetkisini Bakanlığa devretmesi mümkün olmakla birlikte, Bakanlığın da bu yetkiyi Merkez Bankasına devri hukuken olanaksızdır.
Bu durumda, Merkez Bankasınca döviz devri oran ve esaslarının belirlenmesi yetki unsuru yönünden açıkça hukuka aykırı olduğundan; dava konusu Genelge hükümleri ve uygulama işleminin bu Genelgeyle öngörülen devir yükümlülüğünün yerine getirilmediğinden bahisle tesis edilen kısmının iptalleri gerekmektedir.
Diğer taraftan, davacı şirketin; Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının 91-32/5 sayılı Tebliğinin 14.maddesinde öngörülen yükümlülükleri de yerine getirmediği dosya kapsamıyla sabit görüldüğünden; dava konusu uygulama işleminin bilgi verme yükümlülüğünün yerine getirilmesi, aksi takdirde şirketin faaliyetlerinin durdurulacağına ilişkin kısmının iptali isteminin ise reddi gerektiği düşünülmüştür.
D.Savcısı : …
Düşüncesi : Döviz kurlarındaki artışlar liberal ekonomi uygulanan ülkemizde ithalatı pahalandırmakta, ithalata dayalı tüketim eşyaları ile üretimleri olumsuz yönde etkilenmektedir. Daha da önemlisi dış borç yükümüz döviz kurları ile birlikte artmaktadır. Suni artışlar Türk ekonomisine büyük zararlar verdiğinden serbest piyasada spekülatif amaçlı döviz artışlarını önlemek üzere alınan kararlarda mevzuata, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir. Davanın reddi düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onuncu Dairesince gereği düşünüldü.
Dava; T.C.Merkez Bankası A.Ş.'nin Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar ile Başbakanlık Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının 91-32/5 sayılı Tebliğine ilişkin I-M sayılı Genelgesinin "Döviz Pozisyon Yönetimi ve Bilgi Verme" bölümündeki 7.maddesinin, 5.4.1994 tarih ve 21896 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan I-A/B sayılı Genelgeyle değişik "Zorunlu Döviz ve Efektif Devirleri ve Satışları" başlıklı (D) fıkrasının 4.paragrafında yer alan devir ve satış yükümlülüklerinin süresinde yerine getirilmemesi veya eksik yapılması halinde uygulanacak hükümleri ve Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının ilgili mevzuatla kendisine verilen görev ve yetki alanı içinde, davacı şirkete devir ve bilgi verme yükümlülüklerini 15 gün içinde yerine getirmesi, aksi takdirde faaliyetlerinin durdurulacağının bildirilmesine ilişkin olarak tesis ettiği, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte bulunan 31.8.1994 tarih ve 60826 sayılı işlemin iptalleri istemiyle açılmıştır.
1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun'un 1. maddesinde "Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihraç veya memlekete ithalinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına" Bakanlar Kurulu yetkili kılınmıştır.
Bakanlar Kurulunun kendisine verilen bu yetkiyi kullanarak Türk parasının kıymetini korumak amacıyla çıkardığı ve Türk parasının yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesine, dövize ilişkin işlemler ile "dövizlerin tasarruf ve idaresine" ve sermaye hareketlerine ilişkin kambiyo işlemlerine ait düzenleyici ve sınırlayıcı esasların da "tayin ve tesbit" edildiği Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Kararının 6.maddesinde, dövize ilişkin işlemler yapabileceği belirtilen Bankalar, özel finans kurumları, Bakanlıkça uygun görülecek esaslar çerçevesinde PTT ve yetkili müesseselerin döviz mevcutlarını Bakanlıkça tesbit edilecek oran ve esaslar çerçevesinde Merkez Bankasına devredecekleri; Merkez Bankasına olan döviz yükümlülüklerini tamamıyla yerine getiren anılan kuruluşların Merkez Bankasınca öngörülen diğer şartları da yerine getirmek kaydıyla, Merkez Bankası bünyesinde kurulan döviz ve efektif piyasalarına katılarak, dövize ve efektife ilişkin her türlü işlemi Merkez Bankasınca belirlenecek kurallar dahilinde yapabilecekleri hükme bağlanmıştır.
1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu'nun 4.maddesi 1.bendinin (b) fıkrasında; "Hükümetle müştereken milli paranın iç ve dış değerini korumak amaçlarıyla gerekli tedbirleri almak" (g) fıkrasında; "Milli para ile altın ve yabancı paralar arasındaki müadeleti Hükümetçe belirlenecek esaslar dairesinde tayin etmek" (h) fıkrasında; "ilgili mevzuat ve Hükümetçe alınacak kararlar çerçevesinde altın ve döviz rezervlerini, ülke ekonomik menfaatlerine uygun şekilde yönetmek"; Merkez Bankasının görevleri arasında sayılmıştır. Yasanın 22.maddesinin 6. ve 7.fıkralarında, milli para ile altın ve yabancı paralar arasındaki muadeletin tayini ve altın ve döviz rezervlerinin yönetimine ilişkin esas ve şartların tesbiti görev ve yetkileri Banka Meclisi'ne verilmiş; 39.maddede, Banka Meclisince tayin olunacak altın ve döviz alış ve satış fiyatlarının Resmi Gazetede ilan edileceği kuralı getirilmiştir. Yabancı paraların Türk Parası karşısındaki değerinin, Merkez Bankasınca tesbit edilen usuller çerçevesinde belirleneceği; Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Kararın 5.maddesinde de belirtilmiştir.
Davada iptali istenilen Genelge hükümleri zorunlu döviz ve efektif devir ve satış yükümlülüğünün süresinde yerine getirilmemesi halinde uygulanacak esaslara ilişkin olduğundan, bu aşamada öncelikle zorunlu döviz ve efektif devir ve satışlarının hukuki niteliğinin tartışılması gerekmektedir.
Zorunlu döviz ve efektif devri; dövize ilişkin işlem yapabilen Bankalar, özel finans kurumları, yetkili müesseseler ve PTT'nin, alışını yaptıkları döviz ve efektiflerin belirli bir oranını, belli esaslar çerçevesinde Merkez Bankasınca belirlenen kur üzerinden Merkez Bankasına satmasının ifade etmektedir. Merkez Bankası bünyesindeki döviz ve efektif piyasalarına katılarak döviz, efektif ve altına ilişkin işlem yapabilen yetkili müesseseler, devir yükümlülüğünü bu piyasada, aylık bir milyon ABD dolarından az olmamak üzere yapacakları satışlarla da yerine getirebilmektedir. Döviz ve efektif piyasalarına üyeliği kabul edilmemiş yetkili müesseseler ise, döviz ve efektifleri Merkez Bankasına satmak suretiyle yükümlülüğü yerine getirmek zorundadırlar.
Aktarıldığı şekliyle zorunlu döviz ve efektif devri ve satışı yükümlülüğü, ek bir mali yükümlülük değil; dövizin spekülatif amaçlarla kullanılmasını önlemek, Merkez Bankasına düzenli döviz akışı sağlamak, döviz piyasalarında piyasa koşulları içinde yapılacak uygulamalarda gerekli döviz rezervini oluşturabilmek amaçlarına yönelik olarak öngörülen bir yükümlülüktür. Dolayısıyla, zorunlu döviz ve efektif devir ve satışının; 1211 sayılı Yasa ve Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Kararla Merkez Bankasına verilen; Hükümetçe belirlenecek çerçevede ve Hükümetle müştereken, yabancı paraların Türk Parası karşısındaki değerini belirlemek, milli paranın iç ve dış değerini korumak amacıyla gerekli tedbirleri almak ve döviz rezervlerini ülkenin ekonomik menfaatlerine uygun şekilde yönetmek görevleri kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir.
Nitekim, Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar gereğince tesbiti Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının bağlı bulunduğu Bakanlığa bırakılan konularda ve diğer hususlarda uyulması gereken usul ve esasa ilişkin hükümleri içeren Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının 20.6.1991 tarih ve 20907 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 91-32/5 numaralı Tebliğinin 7.maddesinde, Merkez Bankasına; bankaların, özel finans kurumlarının, yetkili müesseselerin ve PTT'nin döviz mevcutlarının devrine ilişkin oran ve esasları belirleme yetkisi verilmiştir. Tebliğin "Bilgi Verme" başlıklı 14.maddeside; yetkili müesseselerin üçer aylık dönemler itibariyle düzenleyecekleri Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığınca belirlenecek formlara uygun cetvelleri, dönemi takip eden 30 gün içinde, yıllık bilanço kar-zarar cetvelleri ile faaliyet raporunun birer nüshalarını da genel kurul toplantılarının yapılmasını takip eden ayın sonuna kadar Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığına, şekil ve kapsamı Merkez Bankasınca belirlenecek istatistik bilgileri ise istenilen sürelerde Merkez Bankasına gönderecekleri, 45.maddesinde; Türk Parası Kıymetini Koruma hakkında kararlar ve bu kararlara ilişkin tebliğler uyarınca Merkez Bankasınca çıkarılan genelgelerin tebliğ hükmünde oldukları, hükümleri yer almıştır.
Merkez Bankasının, Hükümetin belirlediği çerçevede ve Bakanlığın verdiği yetkiye dayanarak zorunlu devir ve satışa ilişkin oran ve esasları düzenlediği I-M sayılı Genelgenin "Döviz Pozisyon Yönetimi ve Bilgi Verme" başlıklı bölümündeki 7.maddesinin, I-A/B sayılı Genelgeyle değiştirilen "Zorunlu Döviz ve Efektif Devirleri ve Satışları" başlıklı (D) fıkrasında; alışı yapılan döviz ve efektiflerin hesaba geçtiği tarihten itibaren takip eden ayın son işgününe kadar Merkez Bankasına devredilmek zorunluluğu olan oran, bankalar ve özel finans kurumları ve PTT için %20, yetkili müesseseler için %25 olarak belirlenmiştir. Merkez Bankası bünyesindeki döviz ve efektif piyasalarına üyeliği kabul edilen yetkili müesseseler döviz devrini, aylık bir milyon ABD dolarından az olmamak üzere bu piyasada yapacakları satışlarla da yerine getirebilecekler ve devir ve satış işlemi dövizlerin fiilen Merkez Bankası hesaplarına alacak kaydı, efektiflerin ise Merkez Bankası şubelerine teslim edilmesi halinde tamamlanmış sayılacaktır. Genelgenin 7.maddesi 4.paragrafında, devir ve satış işlemi süresinde gerçekleştirilmediği veya eksik yapıldığı takdirde," sonradan yapılacak devirlerde devir ve satışa konu döviz ve efektifler, devir ve satış işleminin yapılması gereken son işgününde Merkez Bankasınca bankalararası işlemlere uygulanan zorunlu döviz alış kuru sabitleştirilmek suretiyle devir işlemine tabi tutulur. Fiili devrin yapıldığı tarihteki bankalararası zorunlu döviz alış kuru, sabitleştirilen kurdan düşük olduğu takdirde fiili devir tarihindeki kur uygulanır. Ayrıca, bankalar, yetkili müesseseler ve özel finans kurumları devretmek ve satmakla yükümlü olup, süresi içinde devretmedikleri ve satmadıkları döviz tutarları için, devre ve satışa esas alınan döviz cinsi üzerinden yıllık %3 oranında cezai faiz öderler" hükümleri yer almış olup, davada esas itibariyle bu hükümlerin iptalleri istenilmektedir.
Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Kararın 6.maddesinin 4.fıkrasında; bankalar, yetkili müesseseler ve özel finans kurumlarının döviz mevcutlarını, bu Karar ve Merkez Bankasınca belirlenecek esaslara uymak kaydıyla (bankacılık teamüllerine göre öncelikle ülke ihtayaçlarının karşılanmasında olmak üzere) serbetçe kullanabilecekleri belirtilmiş; Merkez Bankası ise, 1211 sayılı Yasa, 1567 sayılı Yasa, Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar ve Bakanlığın verdiği yetkiye dayanarak; döviz mevcutlarının tasarruf ve idaresine yönelik sınırlayıcı ve düzenleyici nitelikte öngörülen zorunlu devir ve satış yükümlülüğünün oran ve esaslarını belirlemiştir. Böylece, alışı yapılan döviz ve efektiflerin Merkez Bankasınca belirlenen oranının tasarruf şekli; Merkez Bankasına veya bünyesindeki döviz ve efektif piyasalarına satış suretiyle devir olarak saptandığından; bu yükümlülüğün yerine getirilmesi gerektiği tarihteki kur üzerinden anlam ifade etmesi, devir ve satış müessesesinin varlığının doğal sonucu olup, müeyyidesi değildir. Genelgede, devir ve satış yükümlülüğünün süresinde yerine getirilmemesinin müeyyidesi olarak, devre ve satışa esas alınan döviz cinsi üzerinden yıllık %3 oranında cezai faiz öngörülmüştür. Dolayısıyla davacının, Genelgede getirilen yaptırımların yükümlülükle orantısız ve yıkıcı nitelikte olduğu yolundaki iddiaları yerinde görülmemiştir.
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirketin faaliyete geçtiği tarihten sonra, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar'a ilişkin 91-32/5 sayılı Tebliğinin 14.maddesi uyarınca idarelere faaliyetleri hakkında bilgi vermediği, ancak çeşitli tarihlerde zorunlu döviz devirleri yaptığı; Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının dava konusu işleminin tebliğinden sonra davacının sunduğu aylık faaliyet raporlarının incelenmesi sonucu, yerine getirilmediği saptanan devir yükümlülüğüne ilişkin miktarlar davacıya bildirilerek, yükümlülüğün yerine getirilmesinin istenildiği anlaşılmaktadır.
Sonuçta; davada iptali istenilen Genelge hükümleri ile bu Genelge ve ilgili diğer mevzuatta öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi üzerine Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığınca tesis edilen uygulama işlemi; yetki, şekil, neden, konu ve maksat unsurları yönünden hukuka uygun bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine, yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına 4.2.1997 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.