5. Daire 1995/1349 E. , 1995/2483 K.
"İçtihat Metni"
Daire : BEŞİNCİ DAİRE
Karar Yılı : 1995
Karar No : 2483
Esas Yılı : 1995
Esas No : 1349
Karar Tarihi : 12/09/995
285 SAYILI KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMENİN 4.MADDESİNDE ÖNGÖRÜLEN YETKİLERİN BİZZAT OLAĞANÜSTÜ HAL BÖLGE VALİSİ YA DA BU KONUDA YETKİ DEVRİNDE BULUNDUĞU İL VALİLERİ TARAFINDAN KULANILARAK TESİS EDİLEN İŞLEMLERE KARŞI AYNI KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMENİN DEĞİŞİK 7.MADDESİ UYARINCA İPTAL DAVASI AÇILAMAYACAĞI, BU NİTELİKLERİ NEDENİYLE SÖZKONUSU İŞLEMLERDE İŞLEMİN HUKUKİ DAYANAĞININ AÇIKCA BELİRTİLMESİ, DİĞER BİR İFADEYLE İŞLEMİN 285 SAYILI KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMENEN 4.MADDESİ UYARINCA TESİS EDİLDİĞİNİN ORTAYA KONULMASI GEREKTİĞİ HK.
... İdare Mahkemesininin ... günlü, E: ..., K:... sayılı kararının dilekçede yazılı nedenlerle temyizen incelenerek bozulması isteminden ibarettir.
... İdare Mahkemesinin ... günlü, E: ..., K: ... sayılı kararıyla; 657 sayılı Yasanın 76.maddesinde idareye memurlarını naklen atama konusunda takdir yetkisi tanındığı, Sağlık Bakanlığı Atama ve Nakil Yönetmeliğinin 9/a maddesinde ise hakkında adli, idari, inzibati bir soruşturma yapılmış ve bu soruşturma sonucunda, o yerde kalmasında sakınca görülmüş olması halinde çalışma süreleri tamamlanmadan atama ve nakil yapılabileceği hususunun belirtildiği; olayda Milli Savunma Bakanlığı tarafından Sağlık Bakanlığına yazılan 13.12.1993 günlü yazı ve eki listeye göre Sağlık Bakanlığına bağlı davacının da aralarında bulunduğu 83 personelin bölücü örgüt (...) ile ilişkisi olduğu değerlendirmesinin yapıldığı, aynı listede davacı hakkında ...'ya yardım ve yataklık yaptığı değerlendirmesinin bulunduğu, bunun üzerine Sağlık Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığınca 26.1.1994 tarihinde 2 müfettiş görevlendirilerek bu değerlendirmeler ile ilgili olarak ... Sağlık Kurumu ve Kuruluşlarında görevli personel hakkında soruşturma yaptırıldığı, bu soruşturmada görevli müfettişlerce 23.3.1994 gün ve 29-20 sayılı yazıyla ... Valiliğine başvurularak bu ildeki Sağlık Kurum ve Kuruluşlarında görev yapan ve aralarında davacının da bulunduğu 22 sağlık personeli hakkında bölücü örgüt (...) ile ilişkileri bulunup bulunmadığı hususunda bilgi ve belge sorulduğu ve istendiği, ... Valiliği tarafından verilen yazıyla bu yazının ekini oluşturan listede davacının aşırı ... sempatizanı olduğu değerlendirmesinin yapılarek listede adı geçenlerin Olağanüstü Hal Bölgesi dışına tayinlerinin istendiği, soruşturma sonucunda müfettişlerce düzenlenen 24.3.1994 tarihli raporda ise, soruşturma konusu ile ilgili olarak ... Valiliğinin herhangi bir belge temin edemediği, bunun yerine istihbari mahiyette bilgilerin değerlendirilmesini içeren listeyi Valilik mütaalasıyla birlikte göndermekle yetindiği, bunu dışında konuyla ilgili olarak başka herhangi bir belge temin edilemediği belirtildikten sonra, davacı hakkında ... Valiliğinin bu mütaalası esas alınarak aşırı derecede bölücü örgüt (...) sempatizanı olduğu ve Olağanüstü Hal Bölgesi dışındaki illere naklen atanmasının uygun olacağı netice ve kanaatine varıldığının belirtilmesi üzerine davacı hakkında dava konusu atama işleminin tesis olunduğunun anlaşıldığı, bu durumda davacının ... ilindeki hizmetine devamındaki sakıncalar ve iddialar objektif bilgi ve belgeyle ortaya konulamadığından, hukuken geçerli objektif delillerle kanıtlanmış, nakli gerektirecek herhangi bir neden bulunmaksızın tesis edilen dava konusu işlemde sebep ve maksat yönünden mevzuata ve kamu hizmetinin gereklerine uyarlık bulunmadığı, öte yandan, davalı idare tarafından dava konusu işlemin, Olağanüstü Hal Kanununun 11/k, 285 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 4/g ve 430 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 3/a maddeleri uyarınca tesis olunduğu ve bu nedenle bu işleme karşı dava açılamayacağı iddia edilmiş ise de, bu iddianın, davacının Olağanüstü Hal Bölgesi dışına atanması yolunda bizzat Olağanüstü Hal valiliğince tesis olunmuş bir işlem bulunmadığından yerinde görülmediği gerekçesiyle dava konusu işlem iptal edilmiştir.
Davalı İdare; 2935 sayılı Yasanın 11/k maddesinde olağanüstü hallerde kamu düzeni veya kamu güvenini bozabileceği kanısını uyandıran kişi ve toplulukların bölgeye girişini yasaklamak, bölge dışına çıkarmak veya bölge içerisinde belirli yerlere girmesini veya yerleşmesini yasaklamak gibi tedbirlerin alınabileceğinin hükme bağlandığını; aynı hususlara 285 sayılı KHK.nin 4/g ve 430 sayılı KHK.nin 3/a maddelerinde de yer verildiğini; Müfettiş Raporunda ve milli Savunma Bakanlığı yazısınrda belirtilen kanaat ve teklifler doğrultusunda işlemin tesis edildiğini öne sürmekte ve İdare Mahkemesi kararının temyizen incelenerek bozulmasını istemektedir.
Davalı idarece birinci savunma dilekçesinde, 285 sayılı KHK.nin değişik 7.maddesinde bu KHK ile Olağanüstü Hal Bölge Valiliğine tanınan yetkilerin kullanılması ile ilgili idari işlemler hakkında dava açılamayacağının hükme bağlandığı, davacı hakkında tesis olunan işlemin de 2935 sayılı Yasanın 11/k, 285 sayılı KHK.nin 4/g ve 430 sayılı KHK.nin 3/a maddeleri çerçevesinde tesis edildiği, dolayısıyla bu davanın incelenmeksizin reddedilmesi gerektiği ileri sürülmüş, İdare Mahkemesince bu iddia davacının Olağanüstü Hal Bölgesi dışına atanması yolunda bizzat Olağanüstü Hal Bölge Valiliğince tesis olunmuş bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle karşılanmış olduğundan ve temyiz dilekçesinde de benzer iddialar yer aldığından öncelikle bu nakil işleminin dava konusu edilip edilemeyeceği hususu üzerinde durulması gerekli görülmüştür.
3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13.12.1993 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun "Yetki Devri" başlıklı 38.maddesinde; "Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticileri, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkca belirlemek şartıyya yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebilir. Ancak yetki devri, yetki devreden amirin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz" hükmü yer almıştır. Bu hükümden de anlaşılacağı üzere yetki devrinin devredenin sorumluluğunu ortadan kaldırmayacağı, diğer bir değişle sorumluluğun yetki devri verenin üstünde kalacağı açıktır.
285 sayılı Olağanüstü Hal Bölge Valiliği İhdası hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin "Görev ve Yetkiler" başlıklı 4.maddesinin 425 sayılı K.H.K. ile değişik (g) fıkrasında, Olağanüstü Hal Bölge Valisinin, görev alanı içindeki İllerde genel güvenlik, asayiş ve kamu düzeni bakımından çalışmalarında sakınca görülen veya hizmetlerinden yararlanılamayan kamu personelinin yer değiştirmesini veya görev alanı dışında geçici veya sürekli görevlendirilmesini ilgili kurum ve kuruluşlardan isteyebileceği, bu isteklerden derhal yerine getirileceği hükme bağlanmış olup aynı maddenin (k) fıkrasının 2.bendinde ise Olağanüstü Hal Bölge Valisinin bu yetkilerden gerekli gördüklerini görev alanındaki İllerin Valilerine ve Jandarma Asayiş Komutanına devredebileceği hükmü yer almış, 430 sayılı K.H.K.'nin 3/a ve 4.maddelerinde de benzer hükümlere yer verilmiş; 285 sayılı KHK.nin 425 sayılı KHK ile yeniden düzenlenmiş olan "Dava açılması" başlıklı 7.maddesinde ise bu KHK ile Olağanüstü Hal Bölge Valisine tanınan yetkilerin kullanılması ile ilgili idari işlemlen hakkında iptal davası açılamayacağı öngörülmüştür.
Öteyandan, 285 sayılı KHK'nin 425 sayılı KHK ile yeniden düzenlenen 7. maddesi hükmünün Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla açılan iptal davası; söz konusu 425 sayılı KHK'nin bir olağanüstü hal KHK'si olan 285 sayılı KHK'de değişiklik yaptığı ve bu haliyle Anayasanın 121/3.maddesi kapsamında olduğu, 148.madde uyarınca biçim ve öz yönünden Anayasaya aykırılık iddiasıyla iptal davası açılamayacağı gerekçesiyle ... Mahkemesinin ... günlü, E: ..., K: ... sayılı kararıyla yetkisizlik yönünden reddedilmiş ve bu hususdaki karar 5.3.1992 günlü, 21162 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanmıştır.
285 sayılı KHK'nin değişik 7.maddesinde sözü edilen idari işlemler, aynı KHK.nin 4.maddesiyle Olağanüstü Hal Bölge Valisine tanınan yetkilere dayanılarak tesis edilen işlemlerdir.
Anılan 7.maddede Olağanüstü Hal Bölge Valisine "tanınan yetkilerin kullanılması ile ilgili idari işlemler" hakkında iptal davası açılamayacağı hükme bağlanmış, bu yasaklamanın bizzat Olağanüstü Hal Bölge Valisince yapılan idari işlemlerle sınırlı olduğu yolunda bir hükme yer ve
rilmemiştir. Bu durumda, Olağanüstü Hal Bölge Valisince İl Valilerine devredilen yetkinin kullanılması ile ilgili idari işlemlerin de 7.madde kapsamında olduğunun kabulü gerekir. Diğer bir değişle 285 sayılı KHK.nin 4.maddesinde öngörülen "yetkiler"in bizzat Olağanüstü Hal Böl
ge Valisi ya da bu konuda yetki devrinde bulunduğu İl Valileri tarafından kullanılması ile ilgili idari işlemlere karşı da iptal davası açılmayacaktır.
Öte yandan 285 sayılı KHK ile Olağanüstü Hal Bölge Valisine (yetki devri halinde yetkinin devredildiği il Valisine) tanınan yetkiler, istisnai yetkiler olup anılan KHK.nin 7.maddesindeki yasaklama da gözönüne alındığında, bu yetkilere dayanılarak tesis edilen idari işlemlerde bunların hukuki dayanağının açıkça belirtilmesi, diğer bir ifade ile işlemin 285 sayılı KHK. 4.maddesi uyarınca tesis edildiği hususunun açıkca belirtilmesi gerekmektedir.
Olayda Dairemizin 12.7.1995 günlü, 1995/1349 sayılı kara kararı üzerine Olağanüstü Hal Bölge Valiliğince gönderilen 22.2.1992 günlü, ... sayılı Yetki Devrine ilişkin belgeye göre Olağanüstü Hal Bölge Valisinin, 2935 sayılı Yasanın 9.ve 11.maddelerindeki ve bu Yasayla Bölge Valisine verilen diğer görev ve yetkilerin tamamını; 285 sayılı KHK.nin 4.maddesinde Bölge Valisine verilen yetkilerden (a) ve (d) bentlerindekiler hariç olmak üzere diğerlerinin tamamını; 430 sayılı KHK ile Bölge Valisine verilen yetkilerin tamamını, kendi yetkileri saklı kalmak kaydıyla ve kendi mülki hudutlarında geçerli olmak üzere; ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... ve ... Valilikleri ile Jandarma Asayiş Komutanlığına devrettiği anlaşılmaktadır.
Ancak, yine olayda; Sağlık Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığınca görevlendirilen Müfettişlerce yapılan soruşturma sırasında davacının da aralarında bulunduğu isim listesinde yer alan kişiler hakkında elde edilmiş bilgi ve belgenin bulunup bulunmadığının ... Valiliğinden sorulduğu, ... Valisi tarafından MÜfettişlere hitaben yazılmış olan 24.3.1994 tarihli yazıda, ekli listede isimleri belirtilen kişilerin durumlara gözönüne alınarak Olağanüstü Hal Bölgesi dışına çıkarılmalarının istendiği, dava konusu işlem ile de davacının ...'e atandığı anlaşılmaktadır.
Soruşturma sırasında müfettişlerin sorusu üzerine hazırlanan sözkonusu Valilik yazısı, 285 sayılı KHK.nin 4.maddesinin 425 sayılı KHK ile değişik (g) fıkrasından söz edilerek ilgili Kurumdan (Sağlık Bakanlığından) istekte bulunan bir yazı niteliği taşımadığından "ekli listede isimleri belirtilen Bakanlığımız kadrosunda görevli şahısların durumları gözönüne alınarak Olağanüstü Hal Bölgesi dışına tayinlerini rica ederim" biçimindeki önerinin anılan KHK.nin 4.maddesinin (g) fıkrasında hükmü bağlanmış olan "teklif" kapsamında kabulü mümkün bulunmamaktadır.
Nitekim dava konusu işlemde de dayanak olarak 657 sayılı Yasanın 76. maddesi ile Bakanlık Atama ve Nakil Yönetmeliğinin 9/a maddesi uyarınca 24.3.1994 tarihli, ... sayılı Müfettiş Raporu gösterilmiş olup ... Valiliğinin sözkonusu yazısından bahsedilmemiş; bu yazıya dayanılmamıştır.
Bu itibarla bu teklif üzerine tesis edilmiş olan dava konusu işlem 285 sayılı KHK.nin değişik 7.maddesinde belirtilen "iptal davası açılamıyacak işlemler"den değildir.
Bu durumda; davalı idare tarafından ileri sürülen, dava konusu işleme karşı hukuken dava açılamayacağı yolundaki iddia yerinde olmadığı gibi, İdare Mahkemesi kararının davacının Olağanüstü Hal Bölgesi dışına atanması yolunda bizzat Olağanüstü Hal Bölge Valiliğince tesis olunmuş bir işlem bulunması gerekeceğine ilişkin gerekçesinde de hukuki isabet bulunmamaktadır. Ancak davacının ... ilindeki hizmetine devamındaki sakıncalar ve hakkındaki iddialar objektif bilgi ve belgelerle kanıtlanmamış olduğundan dava konusu işlemin iptali yolunda verilen Mahkeme kararında bu nedenle hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin temyiz isteminin reddiyle ... İdare Mahkemesinin ... günlü, E: ..., K: ... sayılı kararının, gerekçenin kısmen değiştirilmesi suretiyle onanmasına 12.9.1995 tarihinde esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğu ile karar verildi.
GEREKÇEDE KARŞI OY:
Olağanüstü haller 1982 Anayasasında yeniden düzenlenmiş ve Anayasanın 119. ve 120. maddeleriyle Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun "tabii afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalım" hallerinin yanısıra "şiddet olaylarının yaygınlaşması ve kamu düzeninin ciddi şekilde bozulması" sebepleriyle olağanüstü hal ilan etmek yetkisi tanınmıştır.
Olağanüstü hallerin ortadan kaldırılması için başvurulan olağanüstü yönetim usullerinin ve ilgili makamlara tanınan yetkilerin kullanımının Devlet ve vatandaşlar açısından ağır ve önemli sonuçlar doğurduğu bir gerçektir. Bu nedenle bu yetkilerin yasalarca belirlenen kapsam ve sınırının yorum yoluyla genişletilmesi olanaklı gözükmemektedir.
Olağanüstü Hal Bölge Valiliği İhdası Hakkındaki 285 sayılı Kanun Hükmünde Kararname olağanüstü halin uygulanmasında görev ve yetkiyi esas olarak "olağanüstü hal bölge valisi"ne tanımakta ve bu KHK'nin 425 sayılı KHK'nin 4.maddesiyle yeniden düzenlenen 4.maddesinin (g) bendinde "Olağanüstü Hal Bölge Valisi, görev alanı içindeki illerde genel güvenlik asayiş ve kamu düzeni bakımından çalışmalarında sakınca görülen veya hizmetlerinden yararlanılamayan kamu personelinin yer değiştirmesini veya görev alanı dışında geçici veya sürekli görevlendirilmesini ilgili kurum veya kuruluşlardan isteyebilir. Bu istekler derhal yerine getirilir. Bu personel hakkında kendi özel kanunlarındaki hükümler uygulanır." hükmüne; 7.maddesinde ise "Bu Kanun Hükmünde Kararname ile Olağanüstü Hal Bölge Valisine tanınan yetkilerin kullanılması ile ilgili idari işlemler hakkında iptal davası açılamaz." hükmüne yer verilmektedir.
Anayasanın 2.maddesinde ifadesini bulan "Hukuk Devleti" ilkesi, bir yönüyle, idarenin her çeşit eylem ve işleminin yargı denetimine tabi tutulmasını öngördüğüne göre 7.maddede yeralan kuralın Hukuk Devleti ilkesiyle bağdaşmadığı açıktır. Anılan maddenin yargı denetimi dışında
tuttuğu işlemlerin münhasıran "olağanüstü hal bölge valisi"nin bu KHK ile tanınan yetkilerin kullanılması ile idari işlemleri olduğu vurgulanması gereki bir husustur. Böylece 285 sayılı KHK., olağanüstü hal bölge valisinin yargı denetimi dışında tuttuğu işlemlerini hem işlemi tesis eden makam hem de işlemin konusu itibariyle sınırlamış bulunmaktadır.
7.maddenin hiçbir duraksama ve kuşkuya yer bırakmayacak bu açık düzenlemesi, esasında olağanüstü hal bölge valisine ait olan ancak 285 sayılı KHK.nin 4.maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan "Olağanüstü Hal Bölge Valisi bu yetkilerden gerekli gördüklerini görev alanındaki İl' lerin Valilerine ve Jandarma Asayiş Komutanına devredebilir." yolundaki hüküm gereğince kendilerine yetki devrinde bulunulan olağanüstü hal bölgesi içindeki illerin valilerince devredilen yetkilerin kullanılması ile ilgili olarak tesis edilen işlemlerin de yargı denetimi dışında
bırakılmasına izin vermemektedir. Başta da belirtiltiği gibi yargı denetiminden ayrık tutulan işlemler yalnızca "Olağanüstü Hal Bölge Valisi" tarafınan tesis edilen işlemler olup; o bölgedeki Valilerin olağan üstü hal ilanını gerektiren konularla ilgili işlemleri için böyle bir ayrık durum öngörülmemiştir.
Öte yandan gerek 2935 sayılı Yasa ile öteki kimi yasalar gerekse 285 sayılı KHK. ile Olağanüstü Hal Bölge Valisine tanınan yetkilerden bir bölümünün kullanımı, vatandaşların günlük yaşamlarını ağır biçimde ve derinden etkileyen sonuçlar yaratmaktadır. Bu yetkilerin kullanılması sonucu vatandaşlara para, mal ve çalışma yükümlülükleri getirilebileceği gibi vatandaşların temel hak ve hürriyetlerini önemli ölçüde sınırlamak ve hatta bu hak ve hürriyetlerin kullanılmasını, geçici bir süre için dahi olsa, tümüyle durdurabilmek de olanaklı kılınmıştır. 285 sayılı KHK.nin 7.maddesiyle yargı denetiminden ayrıklık halinin münhasıran bu yetkilerin Olağanüstü Hal Bölge Valisince kullanılması ile ilgili idari işlemlerle sınırlı tutulması, yetkilerin kullanımının ortaya çıkaracağı ağır sonuçlar nedeniyle olduğundan, söz konusu ayrıklığın olağanüstü hal bölgesi içindeki il valilerinin, kendilerine yetki devrinde bulunulması üzerine tesis ettikleri işlemlere de teşmil edilerek kapsamı genişletilmesine hukuken olanak bulunmadığı görüşündeyim.
Belirtilen nedenle kararın, 285 sayılı KHK.nin değişik 7.maddesinin bu KHK.nin 4.maddesinde öngörülen yetkilerin Olağanüstü Hal Bölge Valisinin yetki devrinde bulunduğu il valileri tarafından kullanılması ile ilgili idari işlemleri de kapsadığı, dolayısıyla bu işlemlere karşı da
iptal davası açılamayacağı yolundaki gerekçesine katılmıyorum.