5. Daire 1995/850 E. , 1997/861 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 1995/850
Karar No: 1997/861
Davacı: ...
Vekili: ...
Karşı Taraf: Maliye Bakanlığı
İsteğin Özeti: Davacılar, 22.12.1994 günlü, 22149 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına ilişkin Yönetmeliğin 8, 11, 12/a-b, 13/a-c, 17/c, 18. maddeleri ile Ek 1 Nolu Tabloda yeralan Kırıkkale ve Karaman illerine ait hizmet tablosunun iptalini istemektedir.
Savunmanın Özeti: Maliye ve Gümrük Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin Anayasanın 124. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 2. maddesine göre, yer değiştirme suretiyle atanmayı belli usul ve esaslara bağlamak amacı ile çıkarıldığı ve Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınarak yürürlüğe konulduğu, iptali istenen yönetmelik maddelerinin Devlet Memurlarının Yer Değiştirme suretiyle Atanmalarına ilişkin Yönetmeliğe aykırı olmadığı, ancak teşkilat yapısı nedeniyle önemsiz farklılıkların olduğu, bu nedenle hukuki dayanaktan yoksun olan davanın reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: ...
Düşüncesi: Dava, 22.12.1994 günlü, 22149 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına ilişkin Yönetmeliğin 8, 11, 12/a-b, 13/a-c, 17/c, 18. maddeleri ile Ek 1 Nolu Tabloda yeralan Kırıkkale ve Karaman illerine ait hizmet tablosunun iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesinin incelenmesinden anılan yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 72. maddesi ile Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28. maddesine dayanılarak hazırlanmış olduğu anlaşıldığından, davacıların yönetmeliğin Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında 178 sayılı KHK.'de Değişiklik yapılmasına ilişkin 543 sayılı KHK.'ye dayanılarak çıkarıldığı, 543 sayılı K.H.K. nin dayanağı olan 4004 sayılı yetki Kanununun Anayasaya aykırı olduğu yolundaki iddiaları hukuki dayanaktan yoksun bulunmuştur.
İşin esasına gelince;
Anayasanın 124. maddesi Bakanlıklara kendi görev alanını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla yönetmelik çıkarma yetkisi vermiş olduğundan, dava konusu Yönetmeliğin 657 sayılı Kanunun 72 ve Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28. maddesine dayanılarak ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü alınmak suretiyle yürürlüğe konulduğu anlaşıldığından yönetmelikte bu yönden yasaya aykırılık yoktur.
Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28. maddesinde de "Kurumlar bu yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 6 ay içinde halen görevde bulunan memurların geçmiş hizmetlerinin bu Yönetmelik çerçevesinde nasıl değerlendirileceğini ve bu Yönetmeliğin çeşitli maddelerinde Kurumlarca tesbiti öngörülen diğer hususları kapsayan Özel Yönetmeliklerini Devlet Personel Dairesinden olumlu görüş alınmak sureti ile çıkarırlar. Özel Yönetmeliklerde bu yönetmeliğe aykırı hükümler yer alamaz...." hükmü yer almış olup, anılan yönetmeliğin 11. maddesinde de "Hizmetin Gereği olarak yapılabilecek Yer Değiştirmeler" düzenlenmiştir.
Anılan hükümle hizmet gereği olarak yapılabilecek yer değiştirmelerde kurumlara özel düzenleme yetkisi verilmediği halde, Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 13 (a) maddesinin ikinci cümlesinde "hizmetleri ilgili genel müdürler, Valiler ve denetim elemanlarınca olumsuz olarak değerlendirilenlerin" görev yerlerinin bölge ve süre kaydı aranmaksızın değiştirilebileceği yolundaki hükümle ve 13 (c) maddesinde yer alan düzenlemelerle hizmet gereği yer değiştirme konusunun farklı bir biçimde düzenlenmiş olması yönlerinden 657 sayılı Yasanın 72. maddesi ile Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28. maddesine uyarlık görülmemiştir.
Genel Yönetmeliğin 23. maddesinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun değişik 108. maddesinin, 1-4. fıkraları uyarınca aylıksız izin almak suretiyle geçirilen sürelerin bölge hizmetinden sayılamayacağı, hükme bağlanmış olduğundan Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 17/c maddesinde denetmen yardımcılığında geçirilen sürelerin bölge hizmetinden sayılmayacağı yolunda hüküm getirilmesinde de 657 sayılı Yasanın 72 ve Genel Yönetmeliğin 28. maddelerine uyarlık bulunmamıştır.
Yönetmeliğin iptali istenen diğer maddelerinde ise hukuka aykırılık görülmemiştir.
Belirtilen nedenlerle, davanın kısmen kabulü ile dava konusu yönetmeliğin 13. maddesinin (a) bendinin ikinci cümlesi ile aynı maddenin (c) bendi ve 17. maddesinin (c) bendinin iptaline, davanın yönetmeliğin diğer maddelerinin iptaline ilişkin kısmının ise yasal dayanağı bulunmadığından reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı: ...
Düşüncesi: Dava,22.12.1994 günlü ve 22149 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 8,11,12/a-b, 13/a-c, 17-c ve 18.maddeleri ile Ek 1 Nolu tabloda yer alan Kırıkkale ve Karaman illerine ait hizmet tablosunun iptali istemiyle açılmıştır.
Davacılar, dava konusu Yönetmeliğin 543 sayılı KHK'ye dayanılarak çıkarıldığını, bu kararnamenin dayanağı olan 4004 sayılı Yetki Kanununun Anayasa'ya aykırı bulunması nedeniyle 543 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye dayanılarak çıkarılan Yönetmeliğin iptalinin gerektiğini, Yönetmeliğin 8.maddesinde vergi denetmenlerinin diğer maliye personeli ile eşdeğer görev ve fonksiyonunun olduğu kabul edilerek yapılan düzenlemenin genel hukuk kurullarına aykırı bulunduğunu, diğer denetim elemanları için ayrı ayrı atama yönetmelikleri çıkartılmasına karşın denetmenlerin denetimi elemanı olmayan diğer maliye personeli ile aynı maddede yer değiştirme suretiyle atanma esaslarının düzenlenmesinin hukuka aykırı olduğunu,11.maddede,eşin ve çocukların da sağlık durumunun özür hali olarak kabul edilmesinin gerektiğini, aynı maddede öğrenim durumuna özür hali olarak yer verilmemesinin genel hukuk ilkeleri ile bağdaşmadığını,12.maddesinin (a) bendinde öngörülen şekilde Sağlık Kurulu raporu düzenlenmesine olanak bulunmadığını, eşin serbest meslek icra etmesi halindede eş durumu özür halinin kabul edilmesi gerektiğini, can güvenliği halinin özür grupları içine alınmasının Anayasa'nın 17.maddesi gereği olduğunu,13.maddenin (a) ve (c) bentlerindeki düzenlemenin keyfiliği ve eşitsizliği doğuracağını, vergi denetmen yardımcılığında geçen sürenin bölge hizmetinden sayılamayacağı yolundaki düzenlemenin 657 sayılı Yasanın 108.maddesine aykırı bulunduğunu 18.maddedeki düzenleme ile kamu hizmetinin bütünlüğü ve gerçeklerinin gözardı edildiğini, Ek 1 Nolu Tabloda, çerçeve yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden sonra il haline getirilen Kırıkkale ve Karaman İllerinin, ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartlarında herhangi bir değişiklik olmamasına karşın bu iki ilin 1 ve 2.bölgeden sayılmasının Yönetmeliğin 5. ve çerçeve yönetmeliğin 4.maddesindeki temel ilkeye aykırı bulunduğunu öne sürmektedir.
Dava konusu yönetmeliğin 3.maddesinde,bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 72.maddesi ile Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28.maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtildiğinden, davacıların Yönetmeliğin 543 sayılı K.H.K'ye dayanılarak çıkarıldığı,543 sayılı K.H.K'nin dayanağı olan 4004 sayılı Yetki Kanununun Anayasa'ya aykırı olduğu dolayısıyle 543 sayılı K.H.K ve buna dayanılarak çıkartılan Yönetmeliğin Anayasa'ya aykırı bulunduğu yolundaki iddiaları yasal dayanaktan yoksundur.
işin esasına gelince;
Anayasanın 124.maddesi,bakanlıklara kendi görev alanını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla Yönetmelik çıkarma yetkisi vermiş olup, dava konusu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 72 ve Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28.maddesinde yer alan hükme dayanılarak Devlet Personel Başkanlığının da görüşü alınmak suretiyle yürürlüğe konulduğu anlaşıldığından yönetmelikte bu yönden yasaya aykırılık yoktur.
Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28.maddesi uyarınca, maddede öngörülen hususlarda kurumların çıkartacakları özel yönetmeliklerin bu yönetmeliğe aykırı hükümler içermemesi gerekmektedir.
Sözü edilen Yönetmeliğin 11.maddesinde,haklarında adli, idari, inzibati bir soruşturma yapılmış ve bu soruşturma sonucunda o yerde kalmalarında sakınca görülmüş olması, sicil raporu sonuçlarına göre olumsuzluğun tesbit edilmesi halinde bölgelerdeki ve veya hizmet alanlarındaki zorunlu çalışma süreleri tamamlanmadan hizmetin gereği olarak yer değiştirme suretiyle atama yapılabileceği bu gibilerin ayrıldıkları hizmet bölgesindeki eksik hizmetlerinin başka bir hizmet alanında tamamlattırılacağı hükmüne yer verilmiştir.
Anılan hükümle, hizmet gereği olarak yapılabilecek yer değiştirmelerde kurumlara özel düzenleme yetkisi verilmediği halde Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 13 (a) maddesinin ikinci cümlesinde yer alan, hizmetleri ilgili genel müdürler, valiler ve denetim elemanlarınca olumsuz olarak değerlendirilenlerin görev yerlerinin bölge ve süre kaydı aranmaksızın değiştirilebileceği yolundaki hükümle, hizmet gereği yer değiştirme konusunda farklı bir düzenleme getiren 13.maddesinin (c) lbendi hükmünde,657 sayılı Yasanın 72.maddesi ile Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28.maddesine uyarlık görülmediği gibi Genel Yönetmeliğin 23.maddesinde yer alan,657 sayılı Yasanın değişik 108.maddesinin 1-4. fıkraları uyarınca aylıksız izin almak suretiyle geçirilen hizmet sürelerinin bölge hizmetinden sayılamayacağı yolundaki hüküm karşısında, vergi denetmen yardımcılığında geçirilen sürenin bölge hizmetinden sayılamayacağını öngören 17.maddenin (c) bendi hükmü de hukuka aykırıdır.
Ayrıca, Anayasanın 42.maddesinde öngörülen eğitimi ve öğrenim hakkının Yönetmeliğin 11.maddesinde özür hali olarak kabul edilerek bu hakkın güvence altına alınması gerekirken bu yolda bir düzenlemeye yer verilmemiş olması karşısında 11.madde hükmü bu nedenle hukuka aykırı görülmüştür.
Yönetmeliğin iptali istenen diğer maddelerine gelince; yasal düzenlemelere göre, Maliye Bakanlığının vergi denetmenleri dışındaki diğer denetim elemanları yer değiştirme suretiyle atamaya tabi olmadıklarından vergi denetmenlerinin farklı görev ve ünvanlar itibariyle yer değiştirmeye tabi diğer personelle birlikte atama esaslarını düzenleyen 8.madde hükmünde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 11.maddesinin 12.maddenin (a) bendi ile birlikte değerlendirilmesinden 11.maddede,eşin ve kanunen bakmakla yükümlü olduğu kimselerin sağlık durumunun özür hali olarak kabul edildiği anlaşıldığı gibi, ilgililerin başvuruları halinde Tam Teşekküllü Devlet Hastaneleri Sağlık Kurulunca Yönetmeliğin 12.maddesinin (a) bendinde öngörülen açıklamayı içeren rapor vermelerinin olanaklı olduğu Danıştay Beşinci Dairesinin 27.4.1995 günlü ara kararına cevaben Sağlık Bakanlığı tarafından gönderilen yazı da belirtildiğinden Genel Yönetmeliğin 13.maddesine uygun bu düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
Can güvenliği halinin özür hali olarak düzenlenmesi gerektiği yolundaki isteme gelince; Devletin Anayasal görevlerinden olan can güvenliği halinin özür hali olarak kabul edilmesi durumunda, yeterli personel atamasının yapılamaması nedeniyle kamu hizmeti olumsuz yönde etkileneceğinden kamu yararına aykırı bir düzenlemenin kabul edilmesine olanak bulunmamaktadır.
Diğer taraftan; 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun değişik 72.maddesinde yer alan hükümle, Anayasanın 41.maddesine koşut olarak aileyi parçalanmaktan kurtarmak, bireylerini bir arada tutmak suretiyle ailenin huzur ve mutluluğunu devam ettirmek ve bu yolla kamu görevlilerinin ailevi kaygılarından uzak bir biçimde kamu hizmetlerinin etkin ve sağlıklı bir biçimde yürütmeleri için gerekli ortamı sağlamanın amaçlandığında kuşkuya yer yoktur.
Ancak, eşi aynı veya başka bir kamu kurumunda çalışmakta olan bir kamu görevlisinin, kamu hizmetinin gerektirmesi halinde, eşinin de kurumlararasında gerekli koordinasyon sağlanmak suretiyle naklinin yapılabilmesine karşın, eşi serbest meslek icra eden bir kamu görevlisinin naklinin serbest çalışan eşin istek ve iradesine bağlı tutulması yolundaki bir anlayış ikinci durumda olanları öncekilere göre ayrıcalıklı bir duruma sokmasının yanısıra kamu hizmetlerinin yürütülmesi açısından büyük sakıncalar yaratırki; 657 sayılı Yasanın 72.maddesinin amacıyla bağdaşmayan böyle bir yol kabul edilemeyeceğinden serbest meslek icra eden eşin durumunun özür hali olarak kabul edilmemesi hukuka uygun görülmüştür.
Yönetmeliğin 18. maddesiyle bazı koşullara sahip personelin yer değişikliği isteklerinin hizmet gereği gözetilerek yerine getirilmesine olanak sağlanması karşısında hizmetin daha etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi amacıyla yapılan bu düzenlemede hukuka aykırılık görülmediği gibi 543 sayılı K.H.K'nin eki 3 sayılı cetvelde 12 bölge ihdas edilmiş ise de bu cetvel Gelirler Bölge Müdürlüklerinin merkezleri ile kapsadığı illeri belirlediğinden 178 sayılı K.H.K'nin 543 sayılı K.H.K ile değişik 43. maddesi hükmüyle vergi denetmenlerinin öncelikle Defterdarlık ve Vergi Dairesi Başkanlığı emrinde görevlendirilmelerinin öngörülmüş olması karşısında bunların rotasyonlarını 12 bölge ile sınırlı tutmak sözü edilen hükme uygun bulunmayacağından ekonomik, sosyal, kültürel açıdan gerekli değerlendirme yapılarak düzenlenen 1. Nolu Tablonun Kırıkkale ve Karaman İllerine ait kısmında hukuka aykırılık görülmemiştir.
Belirtilen nedenlerle, davanın kısmen kabulü ile dava konusu yönetmeliğin 11. maddesi, 13. maddesinin (a) bendinin ikinci cümlesi ile aynı maddenin (c) bendi ve 17. maddenin (c) bendinin iptaline, davanın Yönetmeliğin diğer maddelerinin iptaline ilişkin kısmının ise yasal dayanağı bulunmadığından reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince duruşma için önceden belli edilen 16.4.1997 günü, davacıların vekili Av. ... ile davalı idareyi temsilen hazine avukatı ...'in geldikleri görülerek Danıştay Savcısı ... hazır olduğu halde açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne göre söz verilip dinlendikten ve savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Dava dosyası içindeki belgelerde incelenerek işin gereği düşünüldü:
Dava, 22.12.1994 günlü, 22149 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 8. 11, 12/a-b, 13/a-c, 17/c, 18. maddeleri ile Ek 1 nolu Tabloda yeralan Kırıkkale ve Karaman illerine ait hizmet tablosunun iptali istemiyle açılmıştır.
Davacılar, yönetmeliğin Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına ilişkin 543 sayılı KHK ye dayanılarak çıkarıldığını, 543 sayılı KHK. nin dayanağı olan4004 sayılı yetki Kanununun Anayasaya aykırı olduğunu, dolayısıyla 543 sayılı KHK ve buna dayanılarak çıkarılan yönetmeliğinde Anayasaya aykırı olduğunu, bu nedenle iptali gerektiğini, Yer Değiştirme Suretiyle Atamaya Tabi Personel başlıklı 8. maddede vergi denetmenlerinin de sayıldığını, diğer Maliye personeliile eşdeğer görev ve fonksiyonlarının olduğu kabul edilerek yapılmış olan düzenlemenin genel hukuk ilkelerine aykırı olduğunu, diğer denetim elemanlarının ayrı yer değiştirme yönetmeliklerinin olduğunu, vergi denetmenlerininde ayrı bir yer değiştirme yönetmeliklerinin olması gerektiğini, kaldıki 178 sayılı KHK.nin 543 sayılı KHK ile değişik 43. maddesinde de bu hususun öngörüldüğünü, özür hallerini düzenleyen yönetmeliğin 11. maddesinde de, sadece sağlık ve eş durumunun bir özür hali olarak kabul edildiğini, ancak öğrenim durumuna yer verilmediğini, bu nedenle maddenin eksik düzenlendiğini, 12. maddesinin (a) bendinde öngörülen şekilde Sağlık Kurulu raporu düzenlenmesine olanak bulunmadığını, (b) fıkrasında ise eş için özürün kamu kesiminde çalışmakla sınırlandırılmasının yaşamın gerçeklerine uygun olmadığını, serbest meslek icra eden eşlerin de madde kapsamı içinde değerlendirilmesi gerektiğini, bölgenin özelliği nedeniyle can güvenliği kalmadığı veya kalmıyacağı anlaşılan personelin de özürünün kabul edilebilir olmasının Anayasanın 17. maddesi gereği olduğunu, 13. maddenin (a) ve (c) fıkralarındaki düzenlemelerin keyfiliği ve eşitsizliği beraberinde getireceğini, 17/c maddesinde bölge hizmetinden sayılmayacak hallerin birisi olarak da denetmen yardımcılığında geçen sürelerin sayıldığını, bu düzenlemenin Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28. maddesine aykırı olduğunu, 18. madde de yapılan düzenlemeyle kamu hizmetinin bütünlüğünün ve kamu hizmetindeki gerçeklerin gözardı edildiğini, Ek 1 Nolu Tabloda, genel yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden sonra il haline getirilen Kırıkkale ve Karaman illerinin, ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartlarında herhangi bir değişiklik olmamasına karşın bu iki ilin 1. ve 2. bölgeden sayılmasının Yönetmeliğin 5 ve çerçeve yönetmeliğin 4. maddesindeki temel ilkeye aykırı bulunduğunu öne sürmektedirler.
22.12.1994 günlü, 22149 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 3. maddesinin incelenmesinden, anılan Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 72. maddesi ile Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28. maddesine dayanılarak hazırlanmış olduğu anlaşılmıştır. Bu nedenle davacıların yönetmeliğin Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik yapılmasına ilişkin 543 sayılı KHK ye dayanılarak çıkarıldığı, 543 sayılı KHK. nin dayanağı olan 4004 sayılı yetki Kanununun Anayasaya aykırı olduğu, dolayısıyla 543 sayılı KHK. ve buna dayanılarak çıkarılan yönetmeliğinde Anayasaya aykırı olduğu yolundaki iddiaları hukuki dayanaktan yoksun bulunmuştur.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 2670 sayılı Yasa ile değişik 72. maddesinin son fıkrasında yer alan "Devlet Memurlarının nüfusa kayıtlı oldukları yer, tahsil yeri ve ikametgahı gibi hususlar dikkate alınarak atanamayacakları yerler ve bu yerlerdeki görevler ile Kurumların özellik arz eden görevlerine atanabilmeleri için hangi kademelerde ne kadar hizmet etmeleri gerektiği ve yer değiştirme ile ilgili atama esasları Bakanlar Kurulunca çıkarılacak bir yönetmelikle belirlenir." hükmü uyarınca Bakanlar Kurulunca yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik 25.6.1983 günlü, 18088 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Daha sonra 243 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 657 sayılı Yasanın 72. maddesinin son fıkrası "Memurların Atanamayacakları yerler ve bu yerlerdeki görevler ile kurumların özellik arzeden görevlerine atanabilmeleri için hangi kademelerde ne kadar hizmet etmeleri gerektiği ve yer değiştirme ile ilgili atama esasları Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirlenir. Kurumlar atamaya tabi olacak personeli için bu yönetmelik esaslarına göre Devlet Personel Başkanlığının görüşünü almak suretiyle bir personel ve atama planı hazırlarlar" şeklinde değiştirilmiştir. Anayasanın 124. maddesi hükmü karşısında, Bakanlar Kurulunun 83/6525 sayılı kararı ile yürürlüğe konulan ve 25.6.1983 günlü Resmi Gazetede yayımlanmış olan yönetmeliğin 657 sayılı Yasanın 72. maddesinde 243 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yapılan değişiklikten sonra da hukuki varlığını koruduğu ve bu maddede öngörülen yönetmelik niteliğinde olduğu tartışmasızdır.
Anayasanın 124. maddesi bakanlıklara kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisi vermiş olduğuna göre, davalı Maliye Bakanlığı'nın 72. maddenin son fıkrası hükmünde öngörülen personel ve atama planı yerine, 72. maddede belirtilen genel yönetmelik esaslarına göre Devlet Personel Başkanlığının görüşünüde almak suretiyle yönetmelik çıkarabileceği kuşkusuzdur.
Dava konusu olan ve 22.12.1994 günlü, 22149 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin Devlet Personel Başkanlığının görüşü alınarak yürürlüğe konulduğu anlaşıldığından, yönetmelikte bu yönden yasaya aykırılık söz konusu değildir.
Yönetmeliğin iptali istenen 8. maddesinde yer değiştirme suretiyle atamaya tabi personel arasında vergi denetmenlerine de yer verilmiştir.
Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki 178 sayılı KHK. nin 543 sayılı KHK. ile değişik 43. maddesinde, vergi denetmenlerinin öncelikle Defterdarlık ve Vergi Dairesi Başkanlığı emrinde, bölge müdürlüklerinin kurulması halinde Defterdarlık ve Vergi Dairesi Başkanlığı emrinde görevlendirilmeyenlerin bölge müdürlükleri emrinde görevlendirileceğinin öngörülmüş olması karşısında bunların rotasyonlarını 543 sayılı KHK.nin eki 3 sayılı cetvelde ihdas edilen 12 bölge müdürlüğü ile sınırlı tutmak mümkün olmadığından iptali istenen 8. maddede bu yönden hukuka aykırılık görülmediği gibi, yasal düzenlemelere göre, Maliye Bakanlığının vergi denetmenleri dışındaki diğer denetim elemanları yer değiştirme suretiyle atamaya tabi olmadıklarından vergi denetmenlerinin farklı görev ve ünvanlar itibariyle yer değiştirmeye tabi diğer personelle birlikte atama esaslarını düzenleyen madde hükmünde bu yönden de hukuka aykırılık görülmemiştir.
Yönetmeliğin 11. maddesinde, zorunlu çalışma süresini dolduran personelin yerinde bırakılabilmesi veya farklı hizmet bölgesine atanabilmesi için özür halleri olarak A) Sağlık durumu, B) Eş durumu öngörülmüş olup, öğrenim durumuna yer verilmemiş ise de; Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 12. maddesinde de Öğrenim durumuna yer verilmemiş olması karşısında bu madde hükmünde de hukuka aykırılık görülmemiştir.
12. maddenin (a) bendinde, sağlık özürüne dayalı olarak yer değiştirme veya bulunduğu yerde kalma amacıyla özürün belgelendirilmesi düzenlenmiş olup, ilgililerin başvuruları halinde Tam Teşekkülü Devlet Hastaneleri Sağlık Kurulunca Yönetmeliğin anılan bendinde öngörülen açıklamayı içeren rapor vermelerinin olanaklı olduğu Dairemizin 27.4.1995 günlü ara kararına cevaben verilen Sağlık Bakanlığı Tedavi Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 11.7.1995 günlü, 11897 sayılı yazısından anlaşıldığından Genel Yönetmeliğin 13. maddesine paralel düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamıştır.
Davanın yönetmeliğin 12(b) maddesine yönelik kısmına gelince;
T.C. Anayasasının 41. maddesinde, "Aile, Türk toplumunun temelidir. Devlet, ailenin huzur ve refahı ile özellikle ananın ve çocukların Korunması.... için gerekli tedbirleri alır, teşkilatı kurar" hükmü yer almakta, 657 sayılı yasanın 72. maddesinin 2. fıkrasında, "Yeniden veya yer değiştirme suretiyle yapılacak atamalarda; aile birimini muhafaza etmek bakımından Kurumlar arasında gerekli koordinasyon sağlanarak memur olan diğer eşinde isteği halinde ataması, atamaya tabi tutulan memurun atandığı yere 74 ve 76. maddelerde belirtilen esaslar çerçevesinde yapılır. Yer değiştirme suretiyle atamaya tabi memurun atandığı yerde eşinin atanacağı teşkilatın bulunmaması ya da teşkilatı olmakla birlikte niteliğine uygun münhal bir görev bulunmaması ve ilgilinin de talebi halinde, bu personele eşinin görev süresi ile sınırlı olmak üzere aşağıdaki şartlarda izin verilebilir" hükmüne yer verilmekte, dava konusu yönetmeliğin 12(b) maddesinde ise, eş durumu özürüne dayanarak personelin yer değiştirme veya yerinde kalma talebinde bulunabilmesi için, eşinin 217 sayılı KHK'ye tabi bir Kurumda memur veya sürekli işçi kadrosunda çalıştığının veya Kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki mesleki teşekküllerin yönetim kurulu başkan ve üyesi olduğunun belgelendirilmesi şartı aranmıştır.
Söz konusu hükümlerle güdülen amacın, aileyi parçalanmaktan kurtarmak, bireylerini bir arada tutmak suretiyle ailenin huzur ve mutluluğunu devam ettirmek ve bu yolla kamu görevlilerinin ailevi kaygılardan uzak bir biçimde kamu hizmetlerini verimli, etkin ve sağlıklı bir biçimde yürütmeleri için gerekli ortamı sağlamak olduğunda kuşkuya yer yoktur. Anayasanın, 657 sayılı yasanın ve yönetmeliğin sözü edilen düzenlemelerine göre, aynı kurumda çalışan eşlerden birinin hizmetin başka bir yere naklini gerekli kılması halinde, diğer eşin de coğrafi bakımdan aynı veya aile bütünlüğünün bozulmasına yol açmayacak kadar yakın bir yere; eşlerin ayrı kurumlarda çalışmaları halinde ise diğer eşin çalıştığı kurumla gerekli koordinasyon sağlanmak suretiyle bu eşin de, isteği halinde, aynı veya yakın yere naklinin yapılması idare için bir yükümlülüktür.
Kamu görevlisinin eşinin serbest meslek sahibi olması halinde ise durumun farklı boyut kazanacağına işaret etmek gerekir. Bir kamu görevlisinin, kamu hizmetinin gerekli kılmasına karşın, eşinin mesleğini serbest olarak yürütmekte olduğu öne sürülerek, isteği olmadıkça, başka bir yere nakledilemiyeceği gibi bir anlayış; idarenin bütün işlem ve eylemlerinin ortak hedefi olan kamu yararını sağlamak amacının gerçekleştirilmesini kişilerin subjektif karar ve tutumlarına bağlı kılmak sonucunu doğurur ki; hukuken benimsenemez.
Öte yandan, başta da değinildiği gibi, eşi aynı veya başka bir kamu kurumunda çalışmakta olan bir kamu görevlisinin, kamu hizmetinin gerektirmesi halinde, eşinin de doğrudan veya kurumlar arasında gerekli koordinasyon sağlanmak suretiyle naklinin yapılabilmesine karşılık, eşi serbest meslek icra eden bir kamu görevlisinin naklinin serbest çalışan eşin istek ve iradesine bağlı tutulması yolundaki bir anlayış, ikinci durumda olanları öncekilere göre ayrıcalıklı bir duruma sokmasının yanısıra kamu hizmetlerinin yürütülmesi açısından da büyük sakıncalar yaratır ki; hukuken kabul edilemez.
Bu durumda, yönetmeliğin 12(b) maddesinde serbest çalışan eşin durumunun özür hali olarak kabul edilmemesi hukuka aykırı bulunmamıştır.
Can güvenliğinin sağlanması hususunun özür hali olarak düzenlenmesi gerektiği yolundaki davacı istemine gelince; Bu görüşün kabul edilmesi halinde, kamu hizmetinin gerektirdiği yeterli sayıda personel ataması yapılamayacak ve bunun sonucu olarak kamu hizmetinin yürütülmesi ve zamanında yerine getirilmesi olanağı ortadan kalkacaktır. Öte yandan can güvenliğinin sağlanması devletin asli görevleri içinde olduğundan bu yolda bir düzenleme yapılmamış olmasında yasaya aykırılık söz konusu değildir.
Uyuşmazlığın 13(a) ve (c) maddelerine ilişkin kısmına gelince;
Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28. maddesinde de "Kurumlar bu yönetmeliğin yürürlüğe girdiğitarihten itibaren 6 ay içinde halen görevde bulunan memurların geçmiş hizmetlerinin bu Yönetmelik Çerçevesinde nasıl değerlendirileceğini ve bu Yönetmeliğin çeşitli maddelerinde Kurumlarca tesbiti öngörülen diğer hususları kapsayan Özel Yönetmeliklerini Devlet Personel Dairesinden olumlu görüş alınmak sureti ile çıkarırlar. Özel Yönetmeliklerde bu yönetmeliğe aykırı hükümler yer alamaz...." hükmü yer almıştır. Öte yandan anılan yönetmeliğin "Hizmetin Gereği Olarak Yapılabilecek Yer Değiştirmeler" başlıklı 11. maddesinde "Aşağıda belirtilen hallerde, bölgelerdeki ve veya hizmet alanlarındaki zorunlu çalışma süreleri tamamlanmadan hizmetin gereği olarak yer değiştirme suretiyle atanma yapılabilir.
a) Haklarında adli, idari, inzibati bir soruşturma yapılmış ve bu soruşturma sonucunda o yerde kalmalarında sakınca görülmüş olması,
b) Sicil raporu sonuçlarına göre olumsuzluğun tesbit edilmiş olması,
Bu gibilerin ayrıldıkları hizmet bölgesindeki eksik hizmetleri başka bir hizmet alanında tamamlattırılır" hükmüne yer verilmiş olup, yine aynı yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin (b) bendinde, "Hizmet Alanı" deyimi hizmet bölgesindeki görevin yapıldığı yeri ifade eder, şeklinde tanımlanmıştır. Her iki maddenin birlikte yorumlanmasından hizmet bölgesindeki hizmet süresi dolmadan belirtilen nedenlerle başka yere ataması yapılan Kamu Personelinin eksik hizmet süresini aynı hizmet bölgesindeki başka bir hizmet alanında tamamlayacağı sonucu çıkarılmaktadır.
Anılan yönetmelik hükümleriyle hizmet gereği olarak yapılabilecek yer değiştirmelerde kurumlara özel düzenleme yetkisi verilmediği halde, Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 13 (a) maddesinin ikinci cümlesinde "hizmetleri ilgili genel müdürler, Valiler ve denetim elemanlarınca olumsuz olarak değerlendirilenlerin görev yerlerinin bölge ve süre kaydı aranmaksızın değiştirilebileceği" yolundaki hükümle ve 13(c) maddesindeki yer alan düzenlemelerle hizmet gereği yer değiştirme konusunun farklı bir biçimde düzenlenmiş olması yönlerinden 657 sayılı Yasanın 72. maddesi ile Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 28. maddesine uyarlık görülmemiştir.
Kaldıki, Maliye Bakanlığının Yurt düzeyindeki yaygın teşkilatı dikkate alındığında 13(a) maddesi hükmüne göre yeri değiştirilenlerin aynı hizmet bölgesinde başka bir hizmet alanına atanması yolunda düzenleme yapılmasının uygulamada imkansızlık yaratmayacağı da açıktır.
Öte yandan 13. maddenin (c) bendinde yer alan " İdari teşkilatlanmadaki değişiklikler sebebiyle idarenin göreceği lüzum üzerine bölge ve süre kaydı aranmaksızın atama yapılabilir." yolundaki hükmün, idare açısından zorunlu bir düzenleme olduğu düşünülebilirse de, bu yoldaki bir düzenlemenin 657 sayılı Kanunun 72. maddesi hükmü karşısında ancak genel yönetmelikle yapılabileceği kuşkusuzdur.
Uyuşmazlığın 17(c) maddesine ilişkin kısmına gelince;
Yönetmeliğin kapsam başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, 8. maddede sayılan ve atamaları merkezden yapılan Genel İdare Hizmetleri Sınıfına dahil personelden yer değiştirme suretiyle atamaya tabi olanların atanmalarına esas olacak kuralları ve bunlara ilişkin hükümleri kapsar" hükmüne yer verilmiş, Temel ilkeleri belirleyen 5. maddenin (c) bendinde, Bu atamalarda, personelin hizmet bölgeleri arasında, hizmetin gereği de dikkate alınarak adil ve dengeli dağılımın sağlanmasının esas olduğu öngörülmüş, 8. maddede yer değiştirme suretiyle atamaya tabi personel arasında vergi denetmenleri yer almış ise de, bunlar arasında vergi denetmen yardımcılarına yer verilmemiştir.
Öte yandan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 23. maddesinde, sadece 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun değişik 108. maddesinin 1-4. fıkraları uyarınca aylıksız izin almak suretiyle geçirilen sürelerin bölge hizmetinden sayılamayacağı hükme bağlanmış dava konusu yönetmeliğin iptali istenen 17/c maddesinde ise denetmen yardımcılığında geçirilen sürelerin bölge hizmetinden sayılamayacağı yolunda hüküm getirilmiştir.
Denetmen yardımcıları her nekadar yönetmelik kapsamında değil iseler de, denetmen yardımcılığının denetmenliğin başlangıcı olması ve yönetmeliğin 5/c maddesinde yer alan; Bu atamalarda, personelin hizmet bölgeleri arasında, hizmetin gereği de dikkate alınarak, adil ve dengeli dağılımının sağlanmasının esas olduğu yolundaki ilke karşısında dava konusu yönetmeliğin 17/c maddesiyle getirilen hükümde 657 sayılı Yasanın 72 ve Genel Yönetmeliğin 28. maddelerine uyarlık bulunmamıştır.
İdari faaliyetlerin temel ve ortak amacı kamu yararını gerçekleştirmektir. İdarenin bu amacı sağlamak için yapacağı işlem ve eylemlerin türünü, zamanını ve yöntemini belirlemekte sahip bulunduğu takdir yetkisinin sınırsız olmadığı ve yetki, şekil, sebep, amaç ve konu yönlerinden yargı denetimine tabi bulunduğu idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.
Anayasanın 125.maddesinin 4. fıkrasının ilk cümlesinde yer aldığı ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinde de açıkca ifade edildiği gibi idari işlemler üzerindeki yargısal denetim bu işlemlerin hukuka uygunluğunun saptanmasıyla sınırlıdır. İdarenin takdir yetkisinin denetimine yargı organları yönünden getirilen ve idari işlemlerin yalnızca hukuka uygunluk açısından denetlenebilecekleri biçiminde ifade edilen kural aynı zamanda idarenin takdir yetkisinin kullanılmasında uyması gereken sınırları da koymuş olmaktadır. Başka bir anlatımla, idarelerin belirli bir kamu hizmetinin etkili ve verimli bir biçimde yürütülmesi, kamu yararının daha somut bir biçimde ortaya konulması için takdir yetkisiyle donatıldıkları durumda idari yargı organlarının idareyi belli bir yönde işlem veya eylem tesisine zorunlu kılacak biçimde yargı kararı vermeleri Anayasa ve yasa kurallarıyla ve idare hukuku ilkeleriyle bağdaştırılamaz.
Sözkonusu Yönetmeliğin 18. maddesiyle, en az üç hizmet bölgesinde zorunlu çalışma süresini tamamlayan ve Bakanlıkta 20 yıl ve daha fazla memuriyet hizmeti bulunanların yer değişikliği isteklerinin ilgililerin isteği ve hizmetin gereği dikkate alınarak yerine getirilebileceği yolunda getirilen hükümle bazı koşullara sahip personelin yer değişikliği isteklerinin yerine getirilmesi amacıyla düzenleme yapılmış ve bu hususta idareye takdir yetkisi tanınmış olduğundan, idarenin yargı yoluyla bu koşulları taşımayan kişilerin yer değişikliği isteklerinin yerine getirilmesi konusunda da düzenleme yapmaya zorlanmasına imkan bulunmamaktadır.
657 sayılı Yasanın 72. maddesi hükmüne uygun olarak, ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden gerekli değerlendirme yapılarak düzenlenen 1. Nolu Tablonun Kırıkkale ve Karaman illerine ait kısmında da hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle Maliye Bakanlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle atanmalarına ilişkin Yönetmeliğin 13. maddesinin (a) bendinin ikinci cümlesinin, aynı maddenin (c) bendi ile 17. maddenin (c) bendinin iptaline, Yönetmeliğin iptali istenen öteki maddeleri yönünden davanın reddine, dava kısmen ret, kısmen iptal hükmüyle sonuçlandığından aşağıda dökümü gösterilen ...- lira yargılama giderinin yarısı olan ...- liranın davalı idareden alınarak davacılara verilmesine, kalanının davacılar üzerinde bırakılmasına, davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre ...-TL. Avukatlık Ücretinin yarısı olan ...- liranın davacılardan alınarak davalıya verilmesine, Avukatlık ücretinin yarısı olan ...- liranın davalı idareden alınarak davacılara verilmesine eksik yatırılan ...- lira posta pulunun davacılara tamamlattırılmasına, 16.4.1997 tarihinde oybirliği ile karar verildi.