5. Daire 1996/1542 E. , 1998/2383 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 1996/1542
Karar No: 1998/2383
Davacı: ...
Davalılar: Maliye Bakanlığı
Davanın Özeti: ... Fabrikaları A.Ş. Genel Müdürlüğünde görev yapan ve bakmakla yükümlü olduğu eşi insüline bağımlı diapetes mellitus (şeker hastası) olan davacı, 17.4.1996 günlü, 22614 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmış olan Tedavi Yardımına ilişkin 1996 Mali Yılı 8 Seri Nolu Bütçe Uygulama Talimatında ödenmesi gereken tedavi yardımları listesinde kan şekeri ölçüm cihazı ve çubuklarına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin; şeker hastasının alacağı insülin miktarını ayarlayabilmek için kan şekeri ölçüm çubuklarını kullanmak zorunda olduğunu, bu malzemelerin tedavi edici nitelikli olmadığı iddiasının gerçeği yansıtmadığını, kullanılması gerektiği sağlık raporunda belirtilen ve hayati önemi haiz olan bu malzemelerin bedellerinin verilmemesinin kanuna aykırılık teşkil ettiğini ileri sürerek iptalini ve kan şekeri ölçüm cihazları için dava tarihinden itibaren yapacağı harcamaların ödenmesine hükmedilmesini istemektedir.
Savunmanın Özeti: 657 sayılı Kanunun 209. maddesinde tedavi giderlerinin ödenmesinin öngörüldüğü, kan şekeri ölçüm cihazlarının ise tedavi edici niteliğinin bulunmadığı, bir ölçüm aleti olduğu, bu malzemelerin protez ve ortez niteliğinde de olmaması nedeniyle protez ve ortezler listesi içinde de yer alamayacağı, 1996 Mali Yılı Bütçe Kanununu ve 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararnamenin 10. maddesiyle bütçe ve harcamalar konusunda Maliye Bakanlığına tanınan yetki çerçevesinde ülkenin ekonomik şartları da dikkate alınarak ithal edilen ve bütçeye önemli yük getirecek olan bu malzemelerin bedellerinin ödenmemesi yönünde düzenleme yapıldığı, kaldı ki, sözkonusu ölçümlerin hastanelerde belli aralıklarla yapılarak takip edildiği, hastanın kendi kendine yaptığı ölçümün yeterli olmadığı, yasal dayanaktan yoksun olan davanın reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: ...
Düşüncesi: 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun Tedavi Yardımı başlığını taşıyan 209/1. maddesinde, Devlet memurları ile eşlerinin veya bakmakla yükümlü oldukları, ana, baba ve çocuklarının hastalanmaları halinde evlerinde veya resmi veya özel sağlık kurumlarında ayakta veya yatarak tedavilerinin kurumlarınca sağlanacağı, ancak tedavi giderleri ve yol masraflarının ödenebilmesi için, tedaviye resmi tabip raporuyla lüzum gösterilmesinin şart olduğu hükme bağlanmıştır.
Madde hükmüyle Devlet memurları ve belirtilen yakınlarının tedavilerinin kurumlarınca yapılacağı öngörülmüş, bunun için tedavinin gerekli olduğunun resmi tabip raporuyla lüzum gösterilmesi dışında kısıtlayıcı bir hükme yer verilmemiştir.
30.11.1995 tarihinde yapılan Ulusal Diyabet Danışma Kurulu Toplantısında, diyabetli hastaların takip ve tedavisiyle ilgili bir kısım bilimsel veriler ortaya konularak insülin kullanan diyabetik hastaların ayakta ve meskende tedavileri sırasında sağlık kurulu raporu ile belgelendirilmek şartıyla kan şekeri ölçüm cihazı ve malzemelerinin katkı payı alınmaksızın ödenmesinin uygun olacağı yönünde karar alınmıştır. Bu karar da kan şekeri ölçüm cihazlarının şeker hastalarının tedavisinde kullanılması gerekli malzemeler arasında olduğunu açıkça ortaya koymaktadır. Bu nedenle davalı idarenin bu cihazların tedavi fonksiyonunun olmadığı yönündeki iddiaları dayanaktan yoksun kalmaktadır.
Herne kadar 657 sayılı Kanunun 209. maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurlarının Tedavi Yardımı ve Cenaze Giderleri Yönetmeliğinin Ek 1. maddesi ile bu Yönetmelikte öngörülen yurtiçi ve yurtdışı tüm tedavi ücretlerini, işitme cihazı, gözlük vb. araç-gereçlerin ücretlerini kapsayacak şekilde gerekli sınırlamaların konması, birim fiyatlarının saptanması konusunun Maliye, Milli Savunma, Dışişleri ve Sağlık Bakanlıklarınca müşterek yapılacağı belirtilmiş, 1994 Mali Yılı Bütçe Kanunnun 13. maddesinde de, tedavi giderlerinin Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Maliye Bakanlığınca belirlenerek miktar ve esaslar çerçevesinde ödeneceği öngörülmüşse de, Maliye Bakanlığına tanınan bu yetkinin fiyat tesbiti ile ödeme usul ve esaslarına ilişkin olduğu, Kanunla tanınan tedavi yardımı hakkını kısıtlayıcı bir yetki içermediği açık bulunmaktadır.
Belirtilen yasal durum karşısında 1996 Mali Yılı Bütçe Uygulama Talimatında ödenmesi gereken araç, gereç ve malzemeler arasında tedavi için gerekli olduğu anlaşılan kan şekeri ölçüm cihazı ve çubuklarına yer verilmemesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Öte yandan herne kadar davacı, dava tarihinden sonra bu konuda yapacağı tedavi masraflarının ödenmesini de istemekte ise de, ortada henüz yapılmış bir masraf olmadığından bu aşamada tazminat talebinin yasal dayanağı bulunmamakta olup, daha sonra yapılacak masrafların ödenmemesi halinde ayrıca dava yoluna gidilebileceği açıktır.
Açıklanan nedenlerle 1996 Mali Yılı 8 Nolu Bütçe Uygulama Talimatının ödenecek tedavi giderleri ve malzemeler kısmında kan şekeri ölçüm cihazı ve çubuklarına yer verilmemesi yönündeki eksik düzenlemenin iptali, dava tarihinden sonrası için harcamaya yönelik tazminat talebininse reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı: ...
Düşüncesi: ... Fabrikaları A.Ş. Genel Müdürlüğünde sözleşmeli statüde çalışan davacı, eşinin insüline bağımlı Diabetes Mellitus (şeker hastası) olması nedeniyle Sağlık Kurulu raporu gereğince kan şekerinin yakın takibi için kullanmak zorunda olduğu kan şekeri ölçüm cihazı ile alete özel ölçüm çubuğu'na, 1996 Mali Yılı Bütçe Uygulama Talimatına ekli listede yer verilmemesi yolundaki eksik düzenlemenin; bunların kullanılmasının zorunlu ve hayati öneminin bulunduğunu, bu hususun Sağlık Kurulu raporunda da belirtildiğini, ayrıca 30.11.1995 tarihinde yapılan Ulusal Diyabet Danışma Kurulu toplantısında da insülin kullanan diyabetik hastaların ayaktan ve meskende tedavileri sırasında, sağlık kurulu raporu ile kanıtlanması koşuluyla katkı payı alınmaksızın ödenmesi uygun görülen temel araç ve gereçlerin arasında kan şekeri ölçüm cihazı ile ölçüm çubuklarına yer verilmesi gerektiğine karar verildiğini ileri sürerek iptalini, dava tarihinden itibaren bunlar için yapacağı harcamaların tarafına ödenmesine hükmolunmasını istemektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun Tedavi Yardım başlıklı 209.maddesinde, Devlet memurları ile eşlerinin veya bakmakla yükümlü oldukları ana, baba ve çocuklarının hastalanmaları halinde evlerinde veya özel sağlık kurumlarında ayakta veya yatarak tedavileri kurumlarınca sağlanır, ancak tedavi giderleri ve yol masraflarının ödenebilmesi için tedaviye resmi tabip raporu ile lüzum gösterilmesi şarttır. hükmü yer almış olup, 4139 sayılı 1996 Mali Yılı Bütçe Kanununun 13.maddesinde ise, devlet memurları ve diğer kamu görevlileri ile bunların emekli dul ve yetimlerinin (bakmakla yükümlü oldukları aile fertleri dahil) genel ve katma bütçeli daire ve idarelerle, döner sermayeli kuruluşlara ait tedavi kurumlarında yapılan tedavilerine ait ücretlerin Sağlık Bakanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca tespit edilecek miktarlar ve esaslar çerçevesinde ödeneceği öngörülmüştür.
1996 Mali Yılı Bütçe Uygulama Talimatına ekli listede ise kan şekeri ölçüm cihazı ile ölçüm çubuklarına yer verilmemiştir.
Davalı idare, Devlet Memurlarının Tedavi Yardımı ve Cenaze Giderleri Yönetmeliğinin 35.maddesinin, tedavi amacıyla kullanılan ve Maliye ve Sağlık Bakanlıkları tarafından listesi tespit edilen protez ve ortezlerin ödenmesine cevaz verdiğini kan şekeri ölçme aletinin ise Yönetmelikte öngörüldüğü şekilde bir protez değil evde haricen kullanılan bir malzeme olduğunu nitekim Yönetmeliğin 35.maddesi gereğince Sağlık Bakanlığı ile Bakanlıkları tarafından tesbit edilen ve Bütçe Uygulama Talimatı ekinde yayımlanan protez ve ortezler listesinde bu cihaza yer verilmediğini, ayrıca böyle bir düzenlemeyle kamu harcamalarından tasarrufun amaçlandığını;
Öte yandan; Talimatın 21 (b) maddesine göre sarf malzemelerinin bedellerinin ödenmesine hiçbir şekilde olanak bulunmadığını, bu duruma göre tedavi edici özelliği bulunmayan kan şekeri ölçüm cihazı ile ölçüm çubuklarına Talimata ekli listede yer verilmemesinde hukuka aykırılık bulunmadığını savunmaktadır.
Yasaların uygulanmasını göstermek için çıkartılan, tüzük, yönetmelik ve talimatların dayalı oldukları yasalara aykırı düzenlemeler taşıyamayacakları hukukun genel ilkelerindendir.
657 sayılı Yasanın 209.maddesinde, Devlet Memurlarının tedavi giderlerinin ödenmesi konusunda, tedaviye resmi tabip raporuyla lüzum gösterilmesi gerektiği açıkça hükme bağlanmış, başkaca bir koşul veya sınırlama getirilmemiştir.
1996 Mali Yılı Bütçe Kanununun 13.maddesi ile yapılan tedavilere ait ücretlerin Sağlık Bakanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca tesbit edilecek miktarlar ve esaslar çerçevesinde ödeneceği hüküm altına alınmış ise de, bu hükme dayanılarak saptanacak esasların tedavi amacıyla yapılan giderlerin ödenmesini kısıtlayıcı nitelikte olmaması gerekmektedir.
30.11.1995 tarihinde yapılan Ulusal Diyabet Danışma Kurulu toplantısında, alınan kararla insülin kullanan diyabet hastalarının ayaktan ve meskende tedavileri için kan şekeri ölçüm cihazı ile buna ait ölçüm çubuklarının gerekli olduğu, vurgulanmış olup, davacının eşi hakkında ... Üniversitesi Tıp Fakültesi Hastaneleri Endokrinoloji Anabilim Dalı Sağlık Kurulunca verilen 19.1.1995 günlü raporda da alete özel ölçüm çubuklarının kullanılmasına ihtiyaç olduğu belirtilmiştir.
Bu belirlemelere göre, kan şekeri ölçüm cihazı ile alete özel ölçüm çubuklarının tedavi edici özelliği olduğu açık bulunduğundan davalı idarenin aksi yoldaki iddiası varit görülmemiştir.
Herne kadar ilgili Yönetmeliğin 35.maddesi protez bedellerinin ödenmesine ilişkin olup, kan şekeri ölçüm cihazı ile alete özel ölçüm çubuklarının protez olarak nitelendirilerek Bütçe Uygulama Talimatına ekli protez ve ortezler listesine dahil edilmesine olanak bulunmamakta ise de, gerek 657 sayılı Yasanın 209.maddesinde resmi tabip raporu ile lüzum gösterilen tedaviye ait giderlerin ödeneceği yolunda hükme yer verilmesi gerek Talimatın 5 (f) maddesinde, tedavi amacıyla kullanılan araç, gereç bedellerinden hasta katılım payı alınmayacağı esasına yer verilmiş bulunması karşısında yukarıda belirtilen nedenlerle insüline bağımlı şeker hastalarının tedavisi için kullanılması gereken kan şekeri ölçüm cihazı ile bu alete ait ölçüm çubuklarının tedavi amacıyla kullanılan araç ve gereçler olarak Talimata ekli listede yer verilmesi gerekmektedir.
Davalı idare, söz konusu cihazla ölçüm çubuklarının yurt dışından ithal edilmeleri nedeniyle döviz kurundaki artışa paralel olarak bütçeye getireceği mali yükün yüksekliği de gözönünde bulundurularak davaya konu düzenlemenin yapıldığını ileri sürmekte ise de, şeker hastalığının tedavi edilmemesi halinde, ortaya çıkacak organ bozukluklarının tedavisi için yapılması gereken giderlerin bu aletlere ödenen bedele göre fahiş miktarda olacağının Ulusal Diyabet Danışma Kurulu toplantısında dile getirilmesi karşısında bu iddia da dayanaktan yoksun görülmüştür.
Ayrıca, Talimatın 20.maddesinin (b) bendi, ayakta veya meskende tedaviye kapsamamakta olduğundan Talimata ekli ve Basit Sıhhi Sarf Malzemeleri Listesinin F/12 sırasında kan ve idrar şekeri için stiklere yer verilmiş olması karşısında bu düzenlemenin resmi sağlık kurum ve kuruluşları dışındaki tedavisinde kan şekeri ölçüm cihazı ile bu cihaza ait ölçüm çubuklarını kullanan davacının durumu ile bir ilgisi bulunmamaktadır.
Belirtilen nedenlerle, yasadaki düzenlemeye karşın davacının eşinin tedavisi amacıyla kullanması gereken kan şekeri ölçüm cihazı ile bu cihaza ait ölçüm çubuklarına Bütçe Uygulama Talimatına ekli listede yer verilmemesi suretiyle yapılan eksik düzenlemede hukuka uyarlık görülmediğinden davaya konu düzenlemenin iptaline, bu aletler için yaptığı tedavi giderinin ödenmemesi halinde davacı ödememe işlemine karşı dava açabileceğinden davanın dava tarihinden itibaren yapılacak harcamaların ödenmesi istemine ilişkin kısmının ise reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince duruşma için önceden belli edilen 21.10.1998 günü davacı ve Maliye Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri ...'ın geldikleri görülerek Danıştay Savcısı ... hazır olduğu halde açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne göre söz verilip dinlendikten ve savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Dosyadaki tüm bilgi ve belgeler de incelenerek işin gereği düşünüldü:
... Fabrikaları A.Ş. Genel Müdürlüğünde görev yapan ve bakmakla yükümlü olduğu eşi insüline bağımlı diapetes mellitus (şeker hastası) olan davacı, 17.4.1996 günlü, 22614 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmış olan Tedavi Yardımına ilişkin 1996 Mali Yılı 8 Seri Nolu Bütçe Uygulama Talimatında ödenmesi gereken tedavi yardımları listesinde kan şekeri ölçüm cihazı ve çubuklarına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptalini ve kan şekeri ölçüm cihazları için dava tarihinden itibaren yapacağı harcamaların ödenmesine hükmedilmesini istemektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun "Tedavi Yardımı" başlığını taşıyan değişik 209. maddesinin 1. fıkrasında "Devlet memurları ile eşlerinin veya bakmakla yükümlü oldukları ana, baba ve çocuklarının hastalanmaları halinde, evlerinde veya resmi veya özel sağlık kurumlarında ayakta veya yatarak tedavileri kurumlarınca sağlanır. Ancak tedavi giderleri ve yol masraflarının ödenebilmesi için, tedaviye resmi tabip raporu ile lüzum gösterilmesi şarttır." hükmü öngörülmüş; 210. maddesinin 2. fıkrasında da, 209. madde... hükümlerinin Maliye ve Sağlık Bakanlıklarının görüşleri alınmak suretiyle Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak yönetmeliğe göre uygulanacağı hükme bağlanmıştır.
Öte yandan 1996 Mali Yılı Bütçe Kanununun 13. maddesinde, Devlet memurları ve diğer kamu görevlileri ile bunların emekli, dul ve yetimlerinin (bakmakla yükümlü oldukları aile fertleri dahil) genel ve katma bütçeli daire ve idarelerle döner sermayeli kuruluşlara ait tedavi kurumlarında yapılan tedavilerine ait ücretlerin Sağlık Bakanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınaca tesbit edilecek miktarlar ve esaslar çerçevesinde ödeneceği belirtilmiş, Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 10. maddesinde de, kamu harcamalarında tasarruf sağlanması, tutarlı, etkili ve dengeli bir bütçe politikasının yürütülmesi amacıyla kamu istihdam politikası ve giderlerle ilgili kanun, tüzük, kararname ve yönetmeliklerin uygulanmasını düzenlemek,.... yürürlükte bulunan mevzuatın mali hükümlerinin uygulanmasını yönlendirmek, bu konuda ortaya çıkacak her türlü meseleyi çözmek ve tereddütleri gidermek konusunda Maliye Bakanlığı yetkili kılınmıştır.
657 sayılı Kanunun 210/2. maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Tedavi Yardımı ve Cenaze Giderleri Yönetmeliğinin Değişik Ek 1. maddesinde de; bu Yönetmelikte öngörülen yurtiçi ve yurtdışı tüm tedavi ücretlerini ve işitme cihazı, tekerlekli sandalye, gözlük, suni aza, organ protezi, diş tedavisi ve protez gibi cihaz ücretlerini kapsayacak şekilde gerekli sınırlamaların konması, günün şartlarına göre her iki yılda bir ve dengeli bir şekilde birim fiyatlarının saptanması, Maliye, Milli Savunma, Dışişleri ve Sağlık Bakanlıklarınca müştereken yapılır, hükmü öngörülmüştür.
Kanunların uygulanmasını göstermek üzere çıkartılan tüzük, yönetmelik, talimatname gibi yazılı hukuk kurallarının dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı düzenlemeler içeremeyecekleri idare hukukunun bilinen ilkelerindendir. 657 sayılı Kanunun 209. maddesinde Devlet memurlarının tedavi giderlerinin ödenmesi konusunda tedaviye resmi tabip raporuyla lüzum gösterilmesi gerektiği dışında başkaca bir koşul ya da sınırlamaya yer verilmemiştir.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleriyle tedavi giderleri konusunda Maliye Bakanlığına tanınan düzenleme yetkisinin ise çeşitli cihazların ücret ve niteliklerinde zaman içinde oluşacak deşikliklere uyum sağlanması, gözlük çerçevesi gibi bir kısım alımlarda gereksiz ve lüks tüketimin önlenmesi, uygulamada doğabilecek tereddütleri gidererek, uygulama birliğinin temin edilmesi gibi usulü konularla sınırlı olduğu açık olup, Maliye Bakanlığına 657 sayılı Kanunun anılan 209. maddesinde öngörülen tedavi giderlerinin ödenmesini kısıtlayıcı bir yetki tanınmamıştır.
Dosyada bulunan ve 1996 Mali Yılı Bütçe Uygulama talimatına esas olmak üzere diyabetli hastaların tedavi giderlerinin karşılanması hususunda alınan 30.11.1995 günlü Ulasal Diyabet Danışma Kurulu toplantı tutanağında; iyi takip edilmeyen ve tedavisi aksatılan diyabetik hastalarda organ bozukluklarının daha yüksek oranda görüldüğü, bu şekilde oluşan organ bozukluğu tedavisinin ise insülin ve şeker ölçüm çubuklarına ait masrafa nazaran çok yüksek olduğu, bu tür hastalara insülin ve şeker ölçüm çubuklarıyla iyi tedavi ve iyi izlem olanağı sunulmasının çok daha ekonomik olduğu ifade edilerek insülin kullanan diyabetik hastaların ayakta ve meskende tedavileri sırasında sağlık kurulu raporu ile tevsik edilmek şartıyla katkı payı alınmaksızın, kan şekeri ölçüm cihazı ve stribler'in ödenmesinin uygun görüldüğü belirtilmiştir.
Anılan Ulusal Diyabet Danışma Kurulu kararından da görüldüğü üzere insüline bağlı diabetes mellitus (şeker hastası) olan kişilerin ayakta ya da meskende tedavilerinde kan şekeri ölçüm cihazı ve çubuklarını kullanmalarının hastalıklarının iyi tedavisi ve izlemi açısından gerekli olduğu ve bu nedenle anılan cihaz ve çubukların tedavi işleminin bir parçası durumunda bulunduğu anlaşılmaktadır.
Belirtilen hukuki durum karşısında, diyabetli hastaların kullanmak zorunda oldukları kan şekeri ölçüm cihazı ve çubuklarının 657 sayılı Kanunun anılan 209. maddesi kapsamında yer alan tedavi giderleri içinde kabul edilmesi gerekmekte olup, bu duruma göre esasen bu cihaz ve çubuk bedellerinin ödenmesi için bu hususa Bütçe Uygulama Talimatında yer verilmesi şartı gerekmemekle birlikte uygulamada oluşabilecek tereddüt ve farklı uygulamalara neden olunmaması bakımından sözkonusu cihaz ve çubuklara Tilamata ekli ödenmesi gerekli tedavi giderlerine ilişkin araç-gereç ve malzemeler içinde yer verilmemesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Herne kadar davacı, dava tarihinden sonra kan şekeri ölçüm cihazı için yapacağı masrafların ödenmesine hükmedilmesini de istemekte ise de, henüz gerçekleşmemiş bir masrafa ilişkin olan ileriye dönük bu talep hakkında bu aşamada bir karara yer bulunmamaktadır. Ancak, davacının dava tarihinden sonra resmi tabip raporuna dayalı olarak bu konuda yapacağı masrafların ödenmemesi durumunda ayrıca dava açabileceği de açık bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Tedavi Giderine ilişkin 1996 Mali Yılı 8 Seri Nolu Bütçe Uygulama Talimatında ödenmesi gereken araç-gereç ve malzemeler içinde kan şekeri ölçüm cihazı ve çubuklarına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptaline, davacının dava tarihinden sonra yapacağı şeker ölçüm cihaz ve çubuklarına ilişkin masrafların tazmini talebi hakkında ise karar verilmesine yer olmadığına, aşağıda dökümü gösterilen ...- lira yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, eksik yatırılan ...- lira posta pulu ücretinin davacıya tamamlattırılmasına, 21.10.1998 tarihinde oybirliği ile karar verildi.