10. Daire 1996/163 E. , 1997/1688 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 1996/163
Karar No : 1997/1688
Davacı : …
Vekili : …
Davalılar : 1-Başbakanlık - ANKARA
2-İçişleri Bakanlığı - ANKARA
İstemin Özeti : 5.10.1989 tarih ve 20303 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Grev ve Lokavtlarda Mülki İdare Amirlerince Alınacak Önlemlere İlişkin Tüzüğün başta 2,3,4,5/A-D-F-G,7,10/A-C,13/C-D-E-F,14,15,16,21.maddeleri olmak üzere tümünün; ulusal ve uluslararası hukuk kurallarına, demokratik toplum kurallarına aykırı düzenlemeler içerdiği, yasal bir hak olan grevin tüzük ve benzeri düzenlemelerle engellenemeyeceği ve özünün zedelenemeyeceği, Anayasanın 3.maddesinde temel hak ve hürriyetlerle ilgili genel ve özel sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamayacağının emredilmesine karşın tüzükte bu zorunluluğa uyulmadığı, dava konusu tüzükle mülki idare amirleri ve emniyet kuvvetleri tarafından yapılması planlanan baskı ve her çeşit caydırma eylemlerinin meşrulaştırılmasının amaçlandığı ve adeta bir savaş halinin öngörüldüğü, bu yaklaşımın grev hakkının özünü tamamen ortadan kaldıracağı, grev halinde yetkililerin güç kullanmaya ancak kamu düzeni ciddi surette tehdit altındaysa başvurabileceği, grevin yasal tanımının işyerinde faaliyeti durdurmak veya işin özelliğine göre önemli ölçüde aksatmak olduğu, bu amacın gerçekleştirilmesinin hukuki düzenlemelerle engellenemeyeceği, 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi Grev ve Lokavt Kanunu'nun 50.maddesinde grev hakkının özüne dokunmadan mülki idare amirlerine emniyet,inzibat,koruma ve sağlık işlerini düzenleme görevi verildiği,yasada kanun dışı grevin tanımlanmış ve müeyyidelendirilmiş olduğu, İl İdaresi Kanunu ile Polis Vazife ve Selahiyetleri Kanunu'nun anılan 50.maddede öngörülen düzenleme ve tedbirlerin alınmasına olanak sağlayacak nitelikte olduğu halde dava konusu tüzükle kanun koyucunun amacının aşıldığı,şahsiyet hakları,özel hayatın dokunulmazlığı, basın özgürlüğü, düşünce açıklama ve grev hakkının özünün ortadan kaldıracak nitelikte engellemeler getirildiği, tüzüğün 2.maddesinin hukuk tekniğine uygun olmadığı, tüzüğün 3.maddesinin yasada yer almayan bir hükmü öngördüğü, tüzüğün 4.maddesinde öngörülen önlemler planından doğan uyuşmazlıkların nasıl çözümleneceğinin açıklanmadığı, tüzüğün 5.maddesinde alınacak önlemlerden bahsedildiği ancak bu önlemlerin gereklilik ölçüsünün mülki idare amirlerinin takdir ve tayinine bırakılmış olmasıyla subjektif değerlendirmelerin öne çıkabileceği, tüzüğün 7.maddesiyle ayrı bir hazır kuvvet oluşturulmasının greve giden işçileri baştan suçlu olarak gören bir düşüncenin ürünü olduğu, hazır kuvvet bulundurma şartlarının ilgili kanunda belirtildiği ve bunlar arasında grev ve lokavt uygulamasının bulunmadığı, tüzüğün l0.maddesinde yasal düzenlemeye aykırı olarak işyerinin bulunduğu alanda topluluk meydana getirilmesinin engellendiği, işçilerin işyeri ve çevresinden ayrılması zorunluluğunun getirildiği, tüzüğün 13.maddesiyle greve başvuran işçilerin kamuoyu desteğini almalarını engelleyecek, işçilerin grev yapmasını engelleyecek ve grevi kıracak önlemler getirildiği, tüzüğün 15.maddesiyle soyut ibarelerle yasal bir grevin uygulanmasına engel olabilecek önlemlere başvurabilme olanağı tanındığı, tüzüğün 16.maddesiyle greve başvuran işçilerin heyecanlarının ayakta tutulmasının ve birlik ve bütünlüğün sağlamalarının engellendiği, tüzüğün 21.maddesiyle grevin etkisiz hale getirilmesinin amaçlandığı iddialarıyla iptali istenilmektedir.
Davalı Başbakanlığın Savunmasının Özeti : Usul yönünden, davacının dava konusu tüzükle ihlal edilmiş menfaatinin, dolayısıyla dava açma ehliyetinin bulunmadığı esas yönünden; dava konusu Tüzüğün 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi Grev ve Lokavt Kanununun 50.maddesinin verdiği yetkiye istinaden çıkarıldığı, Tüzükle belirtilen tedbirlerin Mülki İdare Amirleri ile Kollluk Kuvvetlerine yönelik olduğu, grev hakkını kullanan işçiler bakımından kanunda belirtilmeyen herhangi bir hüküm ihtiva etmediği, tedbirler belirtilirken kanunun bazı hükümlerinin tekrar edilmesinde veya bazı yasaklara yer verilmesinden görev gasbı anlamı çıkarılamayacağı, tüzüğün hukuk normları hiyerarşisine uygun olarak çıkarıldığı, tüzükte belirtilen tedbirlerden amacın, grev ve lokavt uygulanan işyerlerinde emniyet, inzibat, koruma ve sağlık işlerini düzenlemek, halkın günlük yaşamı için zorunlu olan aksaması muhtemel hizmet ve ihtiyaçları karşılamak olduğu, tüzük hükümlerinin kanuna, hukuka aykırı olmadığı yasal dayanağı bulunmayan davanın reddi gerektiği yolundadır.
Davalı İçişleri Bakanlığının Savunmasının Özeti : 2822 sayılı Kanunun 50.maddesinde, grev ve lokavt halinde alınacak tedbirlerin niteliği kapsamı ve uygulanış biçimi hakkında özel bir düzenleme getirilerek bu konuda bir tüzük hazırlanmasının hükme bağlandığı, dava konusu Tüzüğünde grev ve lokavtın engellenmesi amacıyla değil, kamu huzurunu sağlama ve grev veya lokavtın hak olarak işçilerce emniyet içerisinde sürdürülmesini ve işçilerde grev güvenliğinin temini amacına yönelik olarak çıkarıldığı, ayrıca davacının Tüzüğün kendisine uygulanması ve bundan dolayı hak ve menfaatinin ihlalinin söz konusu olmadığı, bu nedenle dava açma ehliyetinin bulunmadığı ileri sürülerek yasal dayanaktan yoksun davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
D.Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : 2822 sayılı yasanın 50.maddesinde grev ve lokavt uygulanan işyerlerinde mülki idare amirlerine emniyet, inzibat, koruma, sağlık ve halkın günlük yaşamı için zorunlu ihtiyaçlarını karşılama amacıyla önlem alma yetkisi tanınmıştır. Alınacak bu önlemlerin niteliği, kapsamı ve uygulama tarzının bir tüzükle belirleneceği de aynı maddede öngörülmüştür.
Bu maddeye dayanılarak çıkarılmış olan tüzük genel olarak yasada belirtilen konulara ilişkin olarak düzenlemeler getirilmiştir. Böylece grev ve lokavtların yasalara uygun biçimde toplum huzurunu bozmadan yapılmasını sağlamaya yönelik önlemler konusunda düzenlemeler yapmıştır. Ancak tüzüğün 10.maddesinin (c) bendinde yer alan "veya çevresi" ibaresinde 2822 sayılı Yasanın 38.maddesinin 3451 sayılı kanunla değişik haline uygunluk bulunmamaktadır. Öte yandan tüzüğün 13.maddesinin (F) bendinde yer alan hükmün ise yasal bir greve başvuran işçileri bu eylemlerinden caydırıcı sonuç doğurması kaçınılmaz olduğundan iptali, diğer kısımlara yönelik iptal isteminin reddi gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı : …
Düşüncesi : İptali istenilen "Grev ve Lokavtlarda Mülki İdare Amirlerince Alınacak Önlemlere ilişkin Tüzük" hakkında bir hükme varabilmek için, bu tüzüğün hukuksal dayanağını oluşturan 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanununun hangi alanlarda tüzük yapılmasını öngördüğünü öncelikle belirlemek zorunludur.
Adı geçen yasanın 50.maddesine kaynaklık eden eski 275 sayılı yasanın 33.maddesi hükmü aynen şöyle idi; "Grev ve Lokavt halinde, mahallin en büyük mülkiye amiri, grev veya lokavt yapılan iş yerlerinde gerekli emniyet, inzibat, koruma ve sağlık tedbirlerini ve halkın gündelik yaşaması için zaruri olan ihtiyaçların sağlanması amacıyla gereken tedbirleri, bu kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyle ve kanuni yetkilerine dayanarak alır."
Görüldüğü gibi, eski yasada gerek grevin özüyle ilgili yönetimde gerekse grevin sonuçları olarak ortaya çıkacak ve halkı etkiliyebilecek durumlarda mevcut yasal düzenlemeler dışında, İdari düzenleme yapma yetkisi yer almamıştır. 2822 sayılı yeni Yasanın hükümet teklifi olarak hazırlanan metninde ise bu hususlar (m.33) iki paragraf halinde şu şekilde düzenlenmiş idi;
"Grev veya lokavt halinde, mahallin en büyük mülkiye amiri, grev veya lokavt yapılan işyerlerinde gerekli emniyet, inzibat, koruma ve sağlık tedbirlerini ve halkın gündelik yaşaması için zaruri olan ihtiyaçları karşılıyacak tedbirleri alır.
Bu tedbirlerin niteliği, kapsamı,uygulanış tarzı bir tüzükle belirtilir. Fakat herhalde bu kanunda öngörülen haller dışında, kanuni bir grev veya lokavtın uygulanmasına engel olunmaz"
Hükümetin yasalaşmasını istediği bu metin, hem grevin yasalara uygun gerçekleşmesini sağlamak; hem de halkın vazgeçilmez gereksinimlerini karşılamak için gerekli önlemlerin tüzükle belirtilmesini öngörmekte idi.
Yasanın komisyon teklifi olarak Milli Güvenlik Kuruluna sunulan ve aynen yasalaşan 50 nci maddesi ise şu şekli almıştır.
"Grev ve lokavt halinde mahallin en büyük mülki amiri, grev veya lokavt uygulanan işyerlerinde gerekli emniyet, inzibat, koruma ve sağlık işlerini düzenler.Ayrıca halkın günlük yaşamı için zaruri olan ve aksaması muhtemel hizmet ve ihtiyaçları karşılıyacak tedbirleri alır.
Bu tedbirlerin niteliği, kapsamı, uygulanış tarzı bir tüzükle belirtilir. Ancak alınacak tedbirler kanuni bir grev veya lokavtın uygulanmasına engel olucu nitelikte olamaz."
Maddenin son şeklinin incelenmesinden hemen anlaşılacaktır ki, yasa koyucu grev yada lokavt durumlarında bizatihi grevin yada lokavtın yürütülmesiyle ilgili güvenlik, düzen, koruma ve sağlık işlerinde idare amirlerine Bakanlar Kurulunca hazırlanan bir tüzük hükümlerine göre önlem alma görevi vermiş değildir. Aksine, bu alanlarda idare amirlerinin yasaları resen uygulamak suretiyle gerekli düzenlemeleri yapmalarını istemiştir.
Yasanın tüzükle düzenlenmesini öngördüğü alan "Ayrıca" sözcüğü ile başlayan ikinci cümle ile sınırlıdır. Yani, mülki idare amirleri, halkın günlük yaşamı için zaruri olup aksaması ihtimali bulunan hizmet ve ihtiyaçları karşılayacak ve niteliği, kapsamı, uygulanış tarzı bir tüzükle belirtilecek olan önlemleri almakla da görevlendirilmişlerdir. Tüzüğe yollamada bulunan cümlenin hükümet teklifinde olduğu şekilde ayrı bir paragraf olarak yasalaştırılması karışıklığa neden olmuştur. Hükümet teklifinde öyle bir düzenleme kodifikasyon tekniğine aykırı değildi. Çünkü o teklifte mülki idare amirlerinin grev ve lokavt konusundaki görevleri düzenleme yapma ve tedbir alma şeklinde ikiye ayrılmamıştı. Ancak yasalaşan madde metninde bir birine yakın görülen bu iki kavram ayrıldığı halde tüzük düzenlemesi hususu hükümet teklifinde olduğu gibi, iki konuyu da kapsar şekilde ayrı bir paragrafta bırakılmıştır. Bu tedbirlerin, yani tüzük şeklinde Bakanlar Kuruluna bırakılan yetkinin ne olduğunu anlamak için yasanın görüşme tutanaklarına göz atmakta faydalıdır. O zamanki Milli Güvenlik Konseyi Başkanı bu tedbirlerden maksadın, su, ekmek, et gibi maddelerin başka yerlerden getirtme imkanının aranması olduğunu söylemiş; ilgili komisyon başkanı, bunlara enerjiyi de ekliyerek bu amacı doğrulamıştır.
Şu hale göre, kimi hükümlerinde yasa ilkelerini tekrar etmekle birlikte, pek çok ayrıntılı hükümleriyle dava konusu tüzük, Bakanlar Kuruluna devredilen düzenleme yetkisini ve mevcut kamu yasalarını aşarak yeni bir "Grev zabıtası hukuku" yaratmakta ve 2822 sayılı Yasanın 50.maddesi hükmüne olduğu kadar Anayasanın 115.maddesine de aykırı bulunmaktadır. Yapılan incelemede, dava konusu tüzüğün ancak 20. ve devam eden maddelerinin yetki yönünden hukuka uygun olduğu sonucuna varılmıştır.
Belirtilen nedenlerle, yetki, sebep ve konu yönlerinden hukuka aykırı olan ve davacının grev hukukuyla ilgili mesleki menfaatlerini ihlal eden tüzüğün istemle bağlı hükümlerinin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onuncu Dairesince 25.5.1992 tarih ve E:1990/1712, K:1992/2229 sayılı Dairemiz kararının temyiz incelemesi sonunda Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunun 21.5.1993 tarih ve E:1992/663, K:1993/198 sayılı kararıyla bozulması üzerine bozma kararına uyularak işin esası incelenip gereği düşünüldü:
Dava, 5.10.1989 tarih ve 20303 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Grev ve Lokavtlarda Mülki İdare Amirlerince Alınacak Önlemlere İlişkin Tüzüğün istemin özetinde belirtilen iddialar ileri sürülerek iptal edilmesi istemiyle açılmıştır.
Davalı idarelerin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
Anayasanın "Grev Hakkı ve Lokavt" başlıklı 54.maddesinde "Toplu iş sözleşmesinin yapılması sırasında, uyuşmazlık çıkması halinde işçiler grev hakkına sahiptirler. Bu hakkın kullanılmasının ve işverenin lokavta başvurmasının usul ve şartları ile kapsam ve istisnaları kanunla düzenlenir.
Grev hakkı ve lokavt iyiniyet kurallarına aykırı tarzda, toplum zararına ve milli serveti tahrip edecek şekilde kullanılamaz.
Greve katılmayanların işyerinde çalışmaları, greve katılanlar tarafından hiçbir şekilde engellenemez" hükmü yer almıştır.
2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu'nun 1.maddesinde; Kanunun amacının işçilerin ve işverenlerin karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek üzere toplu iş sözleşmesi yapmalarının, uyuşmazlıkları barışçı yollarla çözümlemelerinin ve grev ile lokavtın esaslarını ve usullerini tespit etmek olduğu belirtilmiştir.
2822 sayılı Yasanın 25.maddesinde ise grevin tanımı "İşçilerin topluca çalışmamak suretiyle işyerinde faaliyeti durdurmak veya işin niteliğine göre önemli ölçüde aksatmak amacıyla aralarında anlaşarak veyahut bir kuruluşun aynı amaçla topluca çalışmamaları için verdiği karara uyarak işi bırakmalarına grev denilir.
Toplu iş sözleşmesinin yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde işçilerin iktisadi ve sosyal durumlarıyla çalışma şartlarını korumak veya düzeltme amacıyla bu kanun hükümlerine uygun olarak yapılan greve kanuni grev denilir.
Kanuni grev için aranan şartlar gerçekleşmeden yapılan greve kanun dışı grev denilir. Siyasi amaçla grev, genel grev ve dayanışma grevi kanun dışı grevdir. İşyeri işgali, işi yavaşlatma, verimi düşürme ve diğer direnişler hakkında kanun dışı grevin müeyyideleri uygulanır.
Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğüne, milli egemenliğe, Cumhuriyete, milli güvenliğe aykırı amaçla grev yapılamaz." Biçiminde yapılmıştır.
Aynı Yasanın 50.maddesinde de "Grev ve lokavt halinde mahallin en büyük mülki amiri grev veya lokavt uygulanan işyerlerinde gerekli emniyet, inzibat koruma ve sağlık işlerini düzenler. Ayrıca halkın günlük yaşamı için zaruri olan ve aksaması muhtemel hizmet ve ihtiyaçları karşılayacak tedbirleri alır.
Bu tedbirlerin niteliği, kapsamı, uygulanış tarzı bir tüzükle belirtilir. Ancak alınacak tedbirlerin kanuni bir grev veya lokavtın uygulanmasına engel olucu nitelikte olamaz" hükmüne yer verilmiştir.
Anılan hükme dayanılarak yürürlüğe konulan tüzük dava konusu yapılmıştır.
Bu hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden, ekonomik ve sosyal durumlarını korumak veya düzeltmek amacıyla yasal koşulların varlığı durumunda greve başvurmalarının işçilere bir hak olarak tanındığı; buna karşın greve başvurulması durumunda işverenin de lokavta başvurabileceğinin kabul edildiği, grevin yasal sınırlar içerisinde yapılmasının gerektiği; greve başvurulması durumunda mülki idare amirlerinin 2822 sayılı Yasanın 50.maddesinde öngörülen tedbirleri almaya yetkili kılındığı; ancak bu tedbirlerin kanuni bir grev veya lokavta engel olacak biçimde olamayacağı sonucuna varılmaktadır.
Davacı tarafından özellikle hukuka aykırı olduğu ileri sürülen tüzük maddelerinin ayrı ayrı ele alınarak hukuka uygunluk denetiminin yapılması gerekmektedir.
Tüzüğün 2.maddesinde; grev ve lokavt uygulanan işyerlerinde mülki idare amirlerinin Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu'nun 50.maddesi ve kamu düzeni ve güvenliğini ilgilendiren konuyla ilgili diğer yasaların verdiği yetkileri kullanabileceği belirtilmiştir. Kamu düzeni ve güvenliğiyle ilgili yasaların grev ve lokavt uygulanan işyerlerinde de uygulanabileceğinin tüzükte açıklanmış olmasında hukuka aykırı bir durum bulunmamaktadır. Zaten mülki idare amirlerinin alacağı önlemlerin yasal bir grev ve lokavtın uygulanmasını engelleyici nitelikte olamayacağı sözkonusu 2.maddede belirtilmiştir.
Tüzüğün 3.maddesinde; mülki idari amirlerinin tüzükte öngörülen önlemlerin alınmasına ve uygulanmasına ilişkin çalışmalarda yardımcı olmak ve danışma görevi yapmak üzere kendi başkanlıklarında bir grev ve lokavt danışma kurulu kurabilecekleri belirtilmiştir. Danışma kurulunun oluşturulması tüzükle zorunlu kılınmamış; seçimlik bir yetki olarak öngörülmüştür. Ayrıca bu kurula icrai karar alma yetkisi de tanınmamıştır. Mülki idare amirlerinin kamu kurum ve kuruluşlarının yöneticilerine danışmasına engel bir hüküm mevzuatımızda yer almamakta olup; bu danışma işinin bir kurul aracılığıyla yapılmasında hukuka aykırılık yoktur.
Tüzüğün 4.maddesinde, vali ve kaymakamlarca zabıta makamlarına hangi işyerleri için olduğu da belirtilmek suretiyle grev ve lokavt sırasında alınabilecek emniyet, inzibat, koruma ve sağlık önlemlerini düzenleyen bir plan hazırlattırılacağı belirtilmiştir. Bu maddeyle zabıta makamlarının kamu düzenini bozabilecek olan olaylar nedeniyle alabileceği önlemlerin mülki idare amirlerince önceden bilinmesi ve yerinde olup olmadığının denetlenmesi sağlanmış olacaktır. Bu sayede greve giden işçilerin dışarıdan gelebilecek müdahalelere karşı korunması yanında grevin yasal sınırlar içerisinde yapılması için gerekli önlemler önceden düşünülmüş ve bu gibi olaylara karşı hazırlıklı hale gelinmiş olacaktır. Bu itibarla sözkonusu 4.maddede hukuka aykırı bir durum bulunmamaktadır.
Tüzüğün 5.maddesinde; 4.maddede sözü edilen önlemler planında yer alacak hususlar belirtilmiştir. Tüzüğün 5.maddesinin (A) bendine göre "işyerinin güvenliğini, işyerindeki makina, demirbaş eşya, araç, gereç, hayvan ve bitkilerin korunmasını, sürekli olması teknik yönden zorunlu bulunan işlerin sürdürülmesini, ham, yarı mamul ve mamul maddelerin bozulmamasını sağlayacak önlemler"in neler olduğunun önlemler planında yer alacağı hükme bağlanmıştır. Grev esas olarak yukarıda belirtildiği gibi işçilerin topluca çalışmamak suretiyle işyerinde faaliyeti durdurmak veya işin niteliğine göre önemli ölçüde faaliyetleri aksatmak suretiyle yapılan bir yasal eylem olup; bu eylem sırasında işyerinin tahrip edilmemesi, işyerindeki her türlü mal varlığına zarar verilmemesi gerekir. Ayrıca niteliği bakımından sürekli olmasında teknik zorunluluk bulunan işlerde faaliyetin devamının sağlanması kamu yararı gereğidir. Nitekim 2822 sayılı Yasanın 39.maddesindede bu husus işçilere bir ödev olarak yüklenilmiş olmasına karşın bu ödevin yerine getirilmemesi halinde mülki idare amirlerinin ulusal serveti korumak amacıyla bu yolda önlemler almasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Hazırlanacak önlemler planında yer alacak hususlar arasında; Tüzüğün 5.maddesinin (D) bendinde ziyaretçilerle ilgili, (F) bendinde sağlık işlerinin yürütülmesi ve sağlığın korunmasıyla ilgili, (G) bendinde işyerinin özelliğine göre alınabilecek diğer önlemler sayılmıştır. Davacı bu önlemlerin nelerden ibaret olacağının, hangi nitelikte bulunacağının belirtilmediğini ve bunun keyfiliğe yol açacağını ileri sürmektedir. Ancak 2822 sayılı Yasanın 50.maddesinde ve Tüzüğün 2.maddesinde belirtildiği gibi, mülki idare amirlerinin grev ve lokavt esnasında alacağı bütün önlemler kanuni bir grev veya lokavtın uygulanmasına engel olucu nitelikte olamaz. Alınan önlemlerin yasal bir grev veya lokavta engel olabilecek nitelikte olduğu yolundaki iddiaların yargı mercileri önüne götürülmesi mümkündür. Mülki idare amirleri yasal bir grev ve lokavtın uygulanmasını engelleyecek şekilde bir önlem alamazlar; alacakları önlemler yasal grev ve lokavtların güvenlik içinde yapılmasını sağlamaya yönelik olmalıdır. Bu nedenle mülki idare amirlerinin kamunun, işçilerin ve işyerlerinin güvenliğini sağlamak yönünde alacağı önlemleri planda belirtmesinde hukuka aykırılık görülmemektedir.
Tüzüğün 7.maddesinde grev ve lokavtlarda gerektiğinde kullanılmak üzere ayrı bir güvenlik kuvvetinin sürekli olarak hazır bulundurulması öngörülmüştür. Mülki idare amirleri genel kolluk yetkisini kullanarak suç işlenmesini önlemek ve suçluları yakalamayla görevlidirler. Bu görevin yerine getirilebilmesi için grev veya lokavt sırasında bir kısım güvenlik görevlisinin bu işe özgülenmesine bir engel bulunmamaktadır. Davacı tarafından böyle bir hazır kuvvet oluşturulmasının yasal grev hakkını kullanan işçilerin suç işleme eğiliminde olan kişiler olarak görülmesinden kaynaklandığı ileri sürülmüş ise de; oluşturulacak hazır kuvvetin yasal bir grev sırasında greve katılan işçilere müdahale etmesi mümkün olmayıp; bunların görevi bir suç işlenmesini önlemek ve suçluların yakalanmasını sağlamaktır. Bu nedenle, hazır kuvvetin yasal bir greve giden işçileri bu eylemlerinden caydırmak amacıyla oluşturulduğu iddiasına itibar edilememiştir.
Tüzüğün 10.maddesi "Topluluklar ve trafik düzeniyle ilgili önlemler" başlığını taşımakta ve maddenin (A) bendinde "işyerinin bulunduğu alanda bir topluluğun meydana gelmemesi için önceden gerekli güvenlik önlemleri alınır; gerekliyse trafik akımı için yeni düzenlemeler yapılır; buna rağmen bir seyirci topluluğu meydana gelmişse olay yerinden uzaklaştırılır" hükmüne yer verilmiştir. Bu hüküm greve katılan işçilere yönelik değildir. Greve katılan işçiler işyerinde faaliyeti durduracak yada önemli ölçüde yavaşlatacaklar ve bu yolla üretimden gelen güçlerini kullanarak ekonomik ve sosyal haklarını almak için işverenle anlaşma sağlamaya çalışacaklardır. Bu yolda yapılan eylemlerin kamu düzenini bozmaması gerekmektedir. Grev eyleminde bulunan işçilerin dışındaki kişilere yönelik düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Tüzüğün 10.maddesinin (C) bendinde "Greve katıldıkları veya lokavta uğradıkları halde işyeri veya çevresinden ayrılmayanlar veya topluluk oluşturanlar ayrılmaları ve dağılmaları için uyarılır, uyarıya uymayanlar, Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu'nun toplulukların dağıtılmasıyla ilgili hükümleri uygulanarak dağıtılır" hükmüne yer verilmiştir.
2822 sayılı Kanunun 38.maddesinde "...greve katılan veya lokavta maruz kalan işçilerin, işyerine giriş ve çıkışları engellemeleri veya işyeri önünde ve civarında topluluk teşkil etmeleri yasaktır" hükmü yer alırken 27.5.1988 tarih ve 3451 sayılı Kanunla "veya civarında" ifadesinin kapsamının tayini uygulamada fevkalede güç olduğu gerekçesiyle metinde değişiklik yapılmış ve "...greve katılan veya lokavta maruz kalan işçilerin, işyerine giriş ve çıkışları engellemeleri veya işyeri önünde topluluk teşkil etmeleri yasaktır" biçimine getirilmiştir. Yasanın 38.maddesinin son haliyle greve katılan veya lokavta maruz kalan işçilerin işyeri önünde topluluk teşkil etmeleri yasaklanmışken, yasa metnindeki değişiklikten sonra yürürlüğe konulmuş bulunan dava konusu tüzüğün 10.maddesinin (C) bendiyle greve katıldıkları veya lokavta uğradıkları halde işyeri veya çevresinden ayrılmayanların veya topluluk oluşturanların uyarılacağı, uyarıya uymayanların dağıtılacağı yolunda düzenleme yapılmıştır. Ancak yasada "işyeri önünde" topluluk teşkil etmek yasaklanırken, tüzükle yasada belirtilen kapsam genişletilerek "işyeri veya çevresinde" topluluk teşkil etmenin yasak olduğu belirtilmiştir. Bu nedenle tüzüğün 10.maddesinin (C) bendinde yer alan "veya çevresi" ibaresi ile Yasada öngörülen kapsam genişletilmiş olduğundan anılan düzenlemede kanuna uyarlık bulunmamaktadır.
Tüzüğün "işyeri ve çevresindeki önlemler" başlıklı 13.maddesinin (A), (B), (C) bentlerinde grev ve lokavt uygulanan işyerine her çeşit silahın, alkollü içkilerin, "bu işyerinde grev vardır", "bu işyerinde lokavt vardır" ibaresi dışında yazı bulunan afiş, pankart ve benzerlerinin sokulmasının önleneceği belirtilmiştir. Belirtilen hususlar, genel kolluk yetkisi kullanılarak alınacak önlemleri içermektedir. Esasen bu hususlara aykırı davranışın grev veya lokavtın amacıyla bağdaştırılmasına da olanak bulunmamaktadır. 13.maddenin (D) bendine göre grev veya lokavt uygulanan işyeri ve çevresinde yasal koşulların varlığı halinde kişilerin üstünün, araçlarının, eşyalarının mülki idare amirinin emriyle aranacağı ve bulunan suç delili niteliğindeki maddelere el konulacağı yolundaki hükümde de mevzuata aykırılık yoktur. Çünkü bu gibi davranışlara ancak yasal koşulların varlığı halinde başvurulabilmesi mümkün olup; bu davranışın yasal koşullara uygun olmaması durumunda hukuki yaptırım uygulanacağı açıktır. 13.maddenin (E) bendinde işçiyi yasa dışı eylemlere özendirici ve kışkırtıcı yazıların bulunduğu yayınların dağıtılmalarının önlenmesi için Cumhuriyet Savcılığından istekte bulunması yolundaki düzenleme de yasal olarak yapılan grevi engelleyici nitelikte değildir. Öte yandan davacı tarafından sözkonusu 13.maddede "işyeri çevresi" ibaresine yer verilmiş olmasının 2822 sayılı Yasanın 38.maddesinin 3451 sayılı Yasayla değişik haline aykırı olduğu iddia edilmişse de; Yasanın 38.maddesiyleTüzüğün 13.maddesinin düzenledikleri alanların farklı olması nedeniyle bu iddiaya itibar edilmemiştir.
Tüzüğün 13.maddesinin (F) bendinde "Grev ve lokavtlarda, girişilen eylemler ve ilgililerle yapılan görüşmeler gerekirse ses alma araçlarıyla fotoğraf veya filmle tespit edilir" hükmüne yer verilmiştir. Grev esnasında meydana gelen yasadışı eylemlerin veya toplumsal olayların, suç ve suçluların takibi, suçla mücadele gibi amaçlarla (F) bendinde belirtilen araçlarla tesbiti dışında, anılan bendde öngörülen biçimde bir tespit işinin kanuna uygun grev ve lokavtlara yönelik olarak uygulanması, işçi ve işveren ilişkilerinin sağlıklı olarak cereyanına engel olacak nitelikte olup kanunun amacına aykırı bulunmaktadır. Bu nedenle Tüzüğün 13.maddesinin (F) bendi hukuka aykırıdır. Tüzüğün 14.maddesinde "grev ve lokavtlarda işçilerin işyerinden ayrılmalarına, greve katılmayan, katılmaktan vazgeçen veya grev ve lokavt dışında kalanların işyerine girip çıkmalarına engel olunmasına karşın gerekli önlemler alınır" hükmüne yer verilmiştir. 2822 sayılı Yasanın 38.maddesinde bir işyerinde grev veya lokavtın uygulanmaya başlanmasıyla birlikte işçilerin işyerinden ayrılmalarının zorunlu olduğu, greve katılmayan veya katılmaktan vazgeçenlerin işyerinde çalışmaya devam etmelerinin engellenemeyeceği kurala bağlanmış olduğundan bu Yasa kurallarının uygulanabilmesi amacıyla yapılan düzenlemede kanuna aykırılık görülmemiştir.
Tüzüğün 15.maddesinde "Grev ve lokavtın başlamasıyla işyerinden ayrılmak zorunda bulunan işçilerin, greve katılmayan, katılmaktan vazgeçen veya grev ve lokavt dışında kalan işçiler ve çevre halkı üzerinde yasa dışı eylemler için baskı ve propaganda yapmalarına karşı gerekli önlemler alınır" hükmü yer almıştır. Anayasanın 54.maddesi ve 2822 sayılı Kanunun 38.maddesi gereğince greve katılmayanların işyerinde çalışmalarının greve katılanlar tarafından hiçbir biçimde engellenmesi mümkün değildir. Bu nedenle greve katılan işçilerin greve katılmayan, katılmaktan vazgeçen, grev dışında kalan işçiler üzerinde baskı ve propaganda yapmasının engellenmesi için önlem alınması yasaların uygulanabilmesi için gereklidir. Bu itibarla sözkonusu Tüzüğün 15.maddesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Tüzüğün 16.maddesi "Grev ve lokavt uygulanan işyerinin önünde beklenmesi, sazlı, sözlü toplantılar, eğlenceler düzenlenmesi ve benzeri yollarla işçilerin heyecanlarının ayakta tutulmasına engel olunur" hükmünü taşımaktadır. 2822 sayılı Yasanın 38.maddesinde greve katılan işçilerin işyeri önünde topluluk teşkil etmeleri yasaklandığından tüzüğün 16.maddesi ile belirtilen eylemlerin engellenmesi yolunda önlemler alınmasında 2822 sayılı Yasanın anılan hükmüne aykırılık görülmemiştir.
Tüzüğün 21.maddesinde "Grev ve lokavtlarda halkın beslenmesi, ısınması, temizlenmesi, aydınlanması, sağlığının korunması ve tedavisi için zorunlu madde ilaç, araç ve gereçlerin yapımı, alımı, depolanması, satımı, dağıtımı, sağlığa zararlı maddelerin yok edilmesi, kanalizasyon, lağım, temizleme, aydınlatma, ulaşım, haberleşme hizmetlerinin yürütülmesi, mülki idare amirlerince yasal yetkiler çerçevesinde yapılacak düzenlemeler, girişimler ve alınacak önlemlerle sağlanır" hükmüne yer verilmiştir. Bir işyerinde greve gidilmesiyle işyerindeki faaliyet durdurulur veya işin niteliğine göre önemli ölçüde aksatılmış olur. Böylece işverinin kazancı riske girdiğinden işçi ve işveren arasında ortak bir nokta bulunarak anlaşma yoluna gidilmiş olur. Grev yapılan işyerinde faaliyetin durması veya önemli ölçüde aksatılması suretiyle işverenin kazancının riske sokulması yanında greve gidilmesiyle halkın zorunlu ihtiyaç maddelerinin karşılanmaması ve sağlığının tehlikeye girmesini kabule olanak bulunmamaktadır. Bu nedenle mülki idare amirlerinin bu yolda önlem almasında hukuka aykırılık görülmemiştir.
Tüzüğün diğer maddelerinde yer alan hükümler, 2822 sayılı Yasanın 50.maddesine ve kanun koyucunun amacına uygun olup; mülki idare amirlerinin yasal olarak haiz olduğu yetkiler çerçevesinde işyerindeki barış ve huzuru, toplumun huzurunu sağlamak için alacakları önlemlerin niteliğini kapsamını ve uygulanış biçimini gösteren anılan Tüzük hükümleri hukuka aykırılık taşımamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; Grev ve Lokavtlarda Mülki İdare Amirlerince Alınacak Önlemlere İlişkin Tüzüğün 10.maddesinin (C) bendinde yer alan "veya çevresi" ibaresi ile 13.maddesinin (F) bendinin iptaline oybirliğiyle, Tüzüğün 21.maddesinin iptali istemine yönelik davanın reddine oyçokluğuyla, diğer maddelerinin iptali istemine yönelik davanın reddine ve Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi Uyarınca davacı lehine … lira avukalık ücreti verilmesine, aşağıda dökümü gösterilen … lira yargılama giderinin yarısı olan … liranın davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine 9.5.1997 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
KARŞI OY:
Dava konusu tüzüğün 21.maddesiyle grev ve lokavtlarda mülki idare amirlerine beslenme, ısınma, temizlik, aydınlanma ve sağlık konularında her türlü önlemi alarak bu ihtiyaçların karşılanabilmesi olanağı tanınmıştır. Bu şekilde alınacak önlemlerle grevin amacına ulaşması imkansız hale gelebilir. Kaldıki 2822 sayılı Yasanın 33.maddesinde kanuni bir grev ve lokavtın genel sağlığı veya milli güvenliği bozucu nitelikte olması halinde bu grevi Bakanlar Kurulunun erteleme yetkisi bulunmaktadır. Yasayla belirlenen bu sınırlamayı aşacak ve grevin amacını etkisiz kılacak biçimde mülki idare amirlerine her türlü önlemi alma yetkisini tanıyan Tüzüğün 21.maddesinin iptali gerektiği görüşüyle kararın bu maddeye yönelik iptal isteminin reddine ilişkin kısmına katılmıyoruz.