1. Daire 1996/18 E. , 1996/124 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BİRİNCİ DAİRE
Esas No : 1996/18
Karar No : 1996/124
Kadroları diğer kurumlarda olup atamaları Maliye Bakanlığınca yapılan döner sermaye saymanı, fon saymanı ve sorumlu saymanların disiplin ve sicil amirlikleri ile görevden uzaklaştırma, Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat ve 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanununa göre soruşturma açma yetkisinin, Maliye Bakanlığına mı yoksa görevli oldukları kurumlara mı ait olacağı konusunda düşülen duraksamanın giderilmesine yönelik istişari düşünce istemine ilişkin Başbakanlığın 15.1.1996 günlü Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü B.02.0.KKG/174-144/144/191 sayılı yazısına ekli Maliye Bakanlığının 8.1.1996 günlü ve Personel Genel Müdürlüğü B.07.0.PER.0,07/03- 001548 sayılı yazısında aynen:
"Kadrosu Sağlık Bakanlığına ait olan ve ataması Bakanlığımızca yapılan Döner Sermaye Müdürlüğü saymanlarının sicil ve disiplin amirlerinin Bakanlığımız Sicil ve Disiplin Amirleri Yönetmeliğinden çıkartılarak, Sağlık Bakanlığının Sicil ve Disiplin Amirleri Yönetmeliğinde tayin ve tesbit edildiği 20 Kasım 1995 tarih ve 22469 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliğine Ek Çizelgeye Bazı Ünvanları Eklenmesine Dair Yönetmelik" ile yine "Sağlık Bakanlığı Disiplin Amirleri Yönetmeliğine Ek Çizelgeye Bazı Ünvanlar Eklenmesine Dair Yönetmelik"lerden anlaşılmıştır.
Bilindiği üzere 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununun 9 uncu maddesinde gelirleri toplama, nakit ve malları saklama, giderlerini hak sahiplerine ödeme ve teslim ve bu işlerle ilgili her türlü göndermeler ile bunlara bağlı bütün nakit ve mal işlemlerini yapan ve Sayıştaya yönetim dönemi hesabı verenler"sayman" olarak tanımlanmıştır.
Yine 1050 sayılı Kanunun 16 ncı maddesinde "Tüm gelirler hazine veznelerine girer ve giderler bu veznelerden ödenir. Bakanlıkların özel gelirleri ve vezneleri yoktur. Bununla birlikte, gereken yerlerde vezne açılması ve sayman görevlendirilmesi veya sayman adına almaya yetkili memur bulundurulması ve tahsil ve ödemelerin herhangi bir vasıta ile sağlanması ve yürütülmesi gibi özel tedbirler almaya Maliye Bakanı Yetkilidir." Denmek suretiyle ve Bakanlığımız Teşkilat ve Görevleri Hakkında 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 11 inci maddesinde açık olarak ifade edildiği üzere nakit saymanlıkları Bakanlığımızla ilişkilendirilmiştir.
Yukarıda sözü edilen hükümler uyarınca Bakanlığımızla ilişkilendirilen Döner Sermaye Saymanı, Fon Saymanı ve Sorumlu Saymanların kadroları ilgili Kurumlara ait olmakla birlikte atamaları ve her türlü özlük işleri Bakanlığımız tarafından yürütülmektedir. Bu çerçevede Döner Sermaye Saymanı, Fon Saymanı ve Sorumlu Saymanların İl'de 1.sicil amiri Defterdar, 2.sicil amiri Vali, İlçe Teşkilatında 1.sicil amiri Kaymakam, 2.sicil amiri Defterdar olarak belirlenmiş, Söz konusu personelin disiplin amirleri ise sicil amirlerine paralel olarak İl'de disiplin amiri Defterdar, üst disiplin amiri Vali, İlçe teşkilatında disiplin
amiri Kaymakam, üst disiplin amiri Defterdar olarak tespit edilmiştir.
Sayman atamalarının ilgili Kurumların teklifi üzerine Bakanlığımızca yapılması ve disiplin ve sicil yönünden Bakanlığımız merkez ve taşra birim yöneticilerine veya mülki amirlere bağlı olmaları hususları; Devlet giderlerinin yapılması ve gelirlerin toplanması ile ilgili olarak genel mali sistemimizde var olan ita amiri-sayman ayrımı ilkesinin bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. Bu ilke, giderlerin yapılması ve gelirlerin toplanmasında görev, yetki ve sorumlulukları yasal düzenlemelerle açık bir şekilde belirlenmiş görevlilerin, bunlar dışında yetki kullanmalarını ve sorumluluk almalarını önleyerek, Devlet
gelir ve gider işlemlerinde yasalara uygunluğu sağlamada büyük önemi haizdir.
Öte yandan, saymanların sicil ve disiplin yönünden Bakanlığımıza bağlı kılınmaları 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun "atamaya yetkili amir"e tanıdığı yetki ve sorumlulukların bir sonucudur. Zira anılan Kanunun 117 nci maddesinde; Devlet memurlarının yetersizlikleri halinde sicil raporlarında yazılı bulunan kusur ve eksikliklerin uyarılması bakımından gizli bir yazı ile "atamaya yetkili sicil amirleri" tarafından kendilerine bildirileceği, 118 nci maddesinde ise, bu maddeye göre kendisine tebligat yapılan Devlet memurlarının buna karşı tebliğ tarihinden itibaren en çok bir ay içinde "aynı amirlere" itiraz edebilecekleri, "atamaya yetkili amirler"in itirazla ilgili kararlarını iki ay içinde ilgiliye yazı ile bildirecekleri hüküm altına alınmıştır.
Yine anılan Kanunun 126 ncı maddesinde, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının, memurun bağlı olduğu kurumdaki disiplin kurulu kararı alındıktan sonra "atamaya yetkili amirler" tarafından verileceği;
Devlet Memurluğundan çıkarma cezasının amirlerin bu yoldaki isteği üzerine, memurun bağlı olduğu kurumun yüksek disiplin kurulu kararı ile verileceği;
Disiplin kurulu ve yüksek disiplin kurulunun ayrı bir ceza tayinine yetkisinin olmadığı, cezayı kabul veya reddedeceği, ret halinde "atamaya yetkili amirler"in 15 gün içinde başka bir disiplin cezası vermekte serbest oldukları;
Disiplin cezalarının sicilden silinmesine ilişkin 133 ncü maddede; uyarma ve kınama cezalarının uygulanmasından 5 sene, diğer cezaların uygulanmasından 10 sene sonra "atamaya yetkili amir"e başvurularak verilmiş olan cezaların sicil dosyasından silinmesinin istenebileceği hüküm altına alınmıştır.
Atamaya yetkili amir; aynı zamanda kamu hizmetlerinin gerektirdiği hallerde görevi başında kalmasında sakınca görülen Devlet Memurlarını görevden uzaklaştırmaya yetkili amirdir.
657 Sayılı Kanunun "atamaya yetkili amir"e tanıdığı bu yetki ve sorumluluklar çerçevesinde, sözü edilen saymanların sicil ve disiplinle ilgili işlemlerin Bakanlığımız uhdesinde sonuçlandırılması zorunlu görülmektedir. Aksi düşünüldüğü takdirde örneğin Sağlık Bakanlığından olumsuz sicil alan bir döner sermaye saymanının ataması Bakanlığımızca yapıldığından, uyarılması, itiraz halinde itiraz işlemlerinin sonuçlandırılması Bakanlığımız tarafından yerine getirilecektir. Başka bir ifade ile Sağlık Bakanlığı sicil amirleri tarafından düzenlenen bir sicil raporu üzerinde Bakanlığım, atamaya yetkili merci sıfatıyla tasarruf yetkisini kullanmış olacaktır.
Yine Sağlık Bakanlığında görevli bir döner sermaye saymanı hakkında bu Bakanlık yetkili disiplin kurulunca verilen kademe ilerlemesinin durdurulması cezası kararının, atamaya yetkili amir olan Bakanlığım tarafından onaylanması; kurulun önerilen cezayı reddetmesi halinde yine Bakanlığımın atamaya yetkili amir sıfatıyla takdir yetkisini kullanması gerekmektedir.
Sözü edilen saymanlar için "atamaya yetkili amir" Bakanlığım olduğu halde, sırf kadrosu ilgili Bakanlıkta olduğu gerekçesiyle bu kurum amirlerinin sicil ve disiplin amiri olarak tayin ve tespit edilmeleri tam bir yetki kargaşasına yol açacaktır. Zira 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu; atamaya yetkili amir ile sicil ve disiplin amirlerini "öneri-onay" ilişkisi açısından birbirine bağımlı kılmıştır. Buna Kanunun sicil ve disiplin dışındaki diğer maddelerinde de rastlamak mümkündür.
Ayrıca, Bakanlığımız personelinin yararlandığı Gelir İdaresi Geliştirme Fonundan yapılan ek ücret ödemesinden yararlanmayan saymanların açtıkları idari dava sonucu verilen (… No'lu İdare Mahkemesinin … gün tarih ve … Esas, … sayılı kararı) kararlarda; "Davacıların her ne kadar kadrosu Bakanlığında ise de; atamaların Maliye Bakanlığınca yapılması yanında her türlü haklarının da (sicil, terfi, izin, teftiş....gibi) Maliye Bakanlığınca düzenleneceğinin tartışmasız olması karşısında kadroların Maliye Bakanlığında olmadığı dolayısıyla Maliye Bakanlığı personeli olarak kabul edilmeyeceği iddiasına iştirak edilmemekte ve ek ücretten yararlandırılmamalarında hukuka uyarlılık görülmemektedir." denildiğinden, kadrosu diğer kurumlarda olan döner sermaye saymanları Bakanlığımız personeli olarak değerlendirilerek kendilerine ek ücret ödenmesi yapılmaktadır.
Söz konusu saymanlar hakkında Memurin Muhakematı Hakkında Kanuna göre Bakanlığımızca kullanılan soruşturma açma yetkisine dayalı olarak yapılan soruşturmalar sonucu verilen lüzum-u muhakeme kararları da Danıştay 2. Dairesince esastan incelenerek karara bağlanmaktadır.
Tüm bu gerekçeler ve ilgili mevzuat çerçevesinde atama yetkisi Bakanlığımıza ait olan ve her türlü özlük işlemlerinin Bakanlığımızca yerine getirileceği yargı kararları ile de sabit olan saymanların sicil ve disiplin amirlerinin Bakanlığımız Sicil ve Disiplin Amirleri Yönetmeliklerinde yer alması gerekmekte olup, esasen uygulama da bu yönde yürütülmektedir.
Buna rağmen, Bakanlığımız ile Sağlık Bakanlığı arasında bu yönde herhangi bir mutabakat da söz konusu olmadığı halde, döner sermaye ve fon saymanlarının sicil ve disiplin amirliği yetkisi yalnızca Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermaye saymanları için Bakanlığımızın yetkisinden alınacak şekilde yapılan düzenleme Resmi Gazetede yayımlanmış bulunmaktadır. Kadrosu diğer kurumlarda bulunan döner sermaye ve fon saymanlarının sicil ve disiplin amirliği yetkisi ise halen Bakanlığımızda bulunmaktadır. Dolayısıyla; yasa koyucu tarafından farklı yasa hükümleriyle getirilen düzenlemelere aykırı bir uygulamanın içine girildiği gibi aynı bölüm içindeki döner sermaye ve fon saymanları arasında da kurumlararası bazda farklı yaklaşımlar ortaya çıkarılarak hukukun genellik ve eşitlik ilkesine uymayan bir durum ortaya çıkmış olacaktır.
Öte yandan, "Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliği'ne Ek Çizelgeye Bazı Ünvanlar Eklenmesin Dair Yönetmelik" incelendiğinde yürürlük tarihi, Resmi Gazete'de yayım tarihi olan yani 20.11.1995 olarak düzenlenmiştir. Devlet Memurları Sicil Yönetmeliği ile öngörülen "Sicil raporu doldurmak için gerekli" süreler dikkate alındığında Sağlık Bakanlığı kadrosunda bulunan döner sermaye saymanlarının 1995 yılı sicil raporlarının hangi Kurum (Maliye Bakanlığı veya Sağlık Bakanlığı) yetkilileri tarafından düzenleneceği de ihtilaf konusu olacaktır.
Sonuç olarak yukarıda açıklanan nedenlerden dolayı, kadrosu ilgili kurumlarına ait olmakla birlikte, 1050 sayılı Kanun ile özel kanunları gereğince kadronun ait olduğu kurumların teklifi üzerine atamaları Bakanlığımızca yapılan ve hür türlü özlük işlemleri Bakanlığımızca yürütülen Döner Sermaye Saymanı, Fon Saymanı ve Sorumlu Saymanlarınını sicil ve disiplin amirliği, görevden uzaklaştırma ile Memurin Muhakematı Hakkında Kanuna ve 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanununa göre haklarında yaptırılacak soruşturma yetkisinin Bakanlığımızda olduğu düşünülmektedi.
Belirtilen nedenlerle, kadrosu diğer kurumlarda olup atamaları Bakanlığımızca gerçekleştirilen Döner Sermaye Saymanı, Fon Saymanı ve Sorumlu Saymanların;
1. Disiplin ve sicil amirliği, görevden uzaklaştırma ile Memurin Muhakematı Hakkında Kanuna ve 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanuna göre soruşturma açma yetkisinin hangi kuruma ait olacağı (atamaya yetkili kurum olarak Bakanlığım mı, yoksa kadronun bulunduğu kurum mu),
2. (1) inci maddede belirtilen yetkilerin, kadronun ait olduğu kurumun yetkisinde olması halinde; atama yetkisinin de Bakanlığımızda olduğu dikkate alındığında, atamaya yetkili amiri görevli kılan 657 sayılı Kanununu 117, 118, 122, 123, 126/1-3, 129, 133 ve 138 inci, Memurin Muhakematı Hakkında Kanunun 2 nci ve 3628 sayılı Mal Bildirimde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanununun 19 uncu madde hükümlerinin ne şekilde uygulanacağı,
Konularında Danıştay Başkanlığının konuya ilişkin istişari görüşlerinin alınması hususunda gereğini arz ederim." denilmekedir.
Dairemizce yapılan çağrı üzerine gelen Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğü Muhasebat Daire Başkanı …, aynı Genel Müdürlüğün Disiplin ve Soruşturma Şube Müdürü … ile ARGE ve Uygulama Şube Müdürü …, Sağlık Bakanlığı Tedavi Hizmetleri Genel Müdürlüğü Genel Müdür Yardımcısı …'in açıklamaları dinlendikten sonra konu incelenerek;
Gereği Görüşülüp Düşünüldü:
İstişari düşünce istemi, kadroları diğer kurumlarda olup, atamaları Maliye Bakanlığınca yapılan döner sermaye saymanı, fon saymanı ve sorumlu saymanlar hakkında, disiplin ve sicil amirlikleri ile görevden uzaklaştırma, Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat ve 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanuna göre soruşturma açma yetkisinin, Maliye Bakanlığına mı yoksa görevli oldukları kurumlara mı ait olacağı hususunda düşülen duraksamanın giderilmesine ilişkindir.
Dosyadaki belge ve bilgilerin incelenmesinden, döner sermaye saymanları, fon saymanları ve sorumlu saymanların sicil ve disiplin işlemleri Maliye Bakanlığınca yürütülmekte iken, Sağlık Bakanlığınca hazırlanıp 20 Kasım 1995 günlü 22469 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "Sağlık Bakanlığı Disiplin Amirleri Yönetmeliğine Ek Çizelgeye Bazı Ünvanların Eklenmesine Dair Yönetmelik" ve "Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliğine Ek Çizelgeye Bazı Ünvanların Eklenmesine Dair Yönetmelik" ile Sağlık Bakanlığı kadrolarında görev yapan saymanların anılan çizelgelere eklendiği ve Maliye Bakanlığınca düşülen duraksamanın bu Yönetmelik değişikliklerinden kaynaklandığı anlaşılmıştır.
Anayasanın 128 inci maddesinin ikinci fıkrasında, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin Kanunla düzenleneceği kuralı getirilmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 121 inci maddesinde, sicil raporlarının şekli, içeriği, düzenlenişi, bunları muhafaza edecek makamlar ile sicillere itiraz ve itirazı inceleyecek makamlar gibi hususların genel yönetmelikle belirleneceği, 112 nci maddesinde, sicil raporu vermeye yetkili sicil amirlerinin genel yönetmeliğe uygun olarak her kurumun çıkaracağı özel yönetmelikle saptanacağı belirtilmiş, 116 ncı ve 117 nci maddelerinde de sicil raporları olumsuz olan memurların atamaya yetkili sicil amirlerince gizli bir yazıyla uyarılacağı, kendilerine tebligat yapılan memurların da bir ay içinde aynı amirlere itiraz edebilecekleri hükme bağlanmak suretiyle, sıralı sicil amirleri içinde atamaya yetkili amirlerinde yeralacağı kuralı öngörülmüştür.
Diğer yandan, 657 sayılı Kanunun 134 üncü maddesinin ikinci fıkrasındaki "disiplin amirlerinin tayin ve tesbitinde uygulanacak esaslar ile bunların yetki ve sorumluluklarının Bakanlar Kurulunca çıkartılacak yönetmelikle düzenleneceğine" ilişkin hüküm uyarınca hazırlanıp yürürlüğe konulan Disiplin Kurulları ve Disiplin Amirleri Hakkında Yönetmeliğin 16 ncı maddesinde, sırasıyla, bakan, müsteşar, genel müdür, genel sekreter ve müdürlerin disiplin amiri oldukları, ayrıca, bunların birinci sicil amiri olduğu, memurlar ve doğrudan bakana bağlı birimlerin başında bulunanların, idari yönden veya sicil
bakımından kendilerine bağlı memurların disiplin amiri olarak tayin ve tesbit edilebileceği, bu disiplin amirlerinin de birinci sicil amiri oldukları memurlar ile şube müdürlerinin, idari yönden veya sicil bakımından kendilerine bağlı memurların disiplin amiri olarak tayin edilmelerinin şart olduğu belirtilmiştir.
Bu düzenlemede, disiplin amirlerinin aynı zamanda sicil amiri de olmalarının dikkate alındığı ve dolaylı olarak bu iki görevin birlikte yürütülmesi esasının getirildiğinin kabulü zorunludur.
Nitekim, Danıştay Beşinci Dairesinin 30.11.1994 günlü, E:1994/2034, K:1994/5785 sayılı kararında da, Sağlık Bakanlığı kadrolarında bulunan saymanların, bu göreve atanmalarının Maliye Bakanlığınca yapıldığı, kendilerine Maliye Bakanlığı Personeli kimliği verildiği, sicil ve terfilerinin de aynı Bakanlıkca düzenlendiği vurgulanmıştır.
Bu durumda, Kanun ve genel yönetmelik hükümlerine uygun olmayan bir yönetmelik değişikliğinden dolayı, saymanların sicil ve disiplin işlemlerinde Maliye Bakanlığının yetkisi olamayacağından bahsedilmesine olanak bulunmamaktadır.
Görevden uzaklaştırma yetkisine gelince;
657 sayılı Kanunun 138 inci maddesinde, görevden uzaklaştırma yetkisinin vali, kaymakam ve müfettişler dışında sadece atamaya yetkili amirlere tanınmış olması nedeniyle, atamaları Maliye Bakanlığınca yapılan saymanların, görevden uzaklaştırılmalarının da aynı Bakanlıkça yapılacağı hususunda kuşkuya yer yoktur.
Atamaları Maliye Bakanlığınca yapılan saymanlar hakkında Memurin Muhakematı Hakkında Kanunun Muvakkat hükümlerine göre açılacak soruşturmalar ile 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzlukla Mücadele Kanununu uyarınca açılacak soruşturmalarda, anılan Kanunlarda öngörülen yöntemlere uyulacağı açık olup, söz konusu yönetmelik değişikliğinin bu işlemlere etkisi bulunmamaktadır.
Başka bir anlatımla, saymanlar hakkında Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat gereğince açılacak soruşturmalarda, Danıştay İkinci Dairesinin yerleşik kararlarına göre ilgisine göre vali ve kaymakamlar ile Maliye Bakanlığının soruşturma açması gerekmekte, 3628 sayılı Kanun uyarınca açılacak soruşturmalarda ise, Cumhuriyet savcıları durumu Kanunun 19 uncu maddesi gereğince, atamaya yetkili amirlere veya özlük işleriyle ilgili sicil ve belgelerin bulunduğu makamlara bildirmeleri zorunlu bulunmaktadır.
Belirtilen nedenlerle, kadrosu diğer kurumlarda olup atamaları Maliye Bakanlığınca yapılan döner sermaye saymanı, fon saymanı ve sorumlu saymanlar hakkında disiplin ve sicil amirlikleri ile görevden uzaklaştırma, Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat ve 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanununa göre soruşturma açma yetkilerinin, Maliye Bakanlığına ait olduğu sonucuna ulaşılarak dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 7.6.1996 gününde oybirliğiyle karar verildi.