1. Daire 1996/48 E. , 1996/51 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BİRİNCİ DAİRE
Esas No : 1996/48
Karar No : 1996/51
Kamu tüzel kişiliğine sahip vakıf üniversiteleri yapılarının, 3194 sayılı İmar Kanununa göre resmi bina kapsamında sayılıp sayılamayacağı hususu ile bu üniversitelere 2960 sayılı Boğaziçi Kanununa tabi alanlarda Bakanlar Kurulunun arazi tahsisi kararının ve 3194 sayılı İmar Kanununun 9 uncu maddesine göre söz konusu alanlarda yapılacak plan değişikliği tekliflerinin, 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu, Boğaziçi planları ve plan kararlarını ne yönde etkileyeceği hususunda düşülen duraksamanın giderilmesine yönelik istişari düşünce istemine ilişkin Başbakanlığın 27.2.1996 günlü ve Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürülüğü B.02.0.KKG/174-149/545 sayılı yazısına ekli Bayındırlık ve İskan Bakanlığının 12.2.1996 günlü, Teknik Araştırma ve Uygulama Genel Müdürlüğü
B.09.0.TAU.0.17.00.06/1886 sayılı yazısında aynen:
"Bilindiği üzere …Üniversitesi 3785 Sayılı Yüksek Öğretim Kurumları Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanuna Bazı Ek Maddeler Eklenmesi Hakkında Kanunun Ek-7 maddesi ile Kamu Tüzel Kişiliğine Sahip Vakıf Üniversitesi olarak kurulmuştur.
2547 Sayılı Kanunun Bazı Maddelerini Değiştiren 3708 Sayılı Kanun'un 18.maddesine dayanarak (bu madde Vakıf Üniversitelerine Bakanlar Kurulu Kararı ile Hazine Arazilerinin eğitim kompleksi kurmak üzere tahsisini mümkün kılmaktadır.) Bakanlar Kurulu 26.4.1992 tarih ve 2938 sayılı kararı ile İstanbul … İlçesinde 160 hektarlık orman alanını 49 yıllığına … Üniversitesine tahsis etmiş bu karara istinaden Milli Emlak Müdürlüğü araziyi Üniversite adına tescil etmiştir.
… Üniversitesine tahsis edilen alanın 110-120 hektarlık bölümü Boğaziçi Kanunu'na tabi ormanlık alanda, 40 hektarlık kısmı ise 29.7.1980 onaylı 1/50.000 ölçekli İstanbul Metropoliten Nazım İmar Planında yine orman olarak tanımlanmış bir alanda kalmaktadır.
Yukarıda belirtilen hususlar çerçevesinde … Üniversitesi ve Milli Eğitim Bakanlığı bu kesimlerde 3194 Sayılı İmar Kanunu'nun 9.maddesi uyarınca re'sen plan onaylanması için 7.2.1994 ve 17.2.1994 tarihlerinde Bakanlığımıza başvurmuşlardır.
Daha sonra Bakanlığımıza iletilen Milli Eğitim Bakanlığının 10.1.1996 gün ve 631 sayılı yazısında "7.3.1992 gün ve 21164 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren 3785 Sayılı Kanun ile kurulmuş bir vakıf üniversitesi olan … Üniversitesi aynı Kanunda belirtildiği gibi "Kamu Tüzel Kişiliğine" haizdir. Başka bir ifadeyle … Üniversitesi Devlet Üniversiteleri ile eşdeğer statüye sahip kamu yararı için kurulmuş bir kamu niteliği taşımaktadır." denilmiş; ayrıca … Üniversitesinin 11.1.1996 günlü dilekçesinde ise "Daha önceki başvurumuzda Boğaziçi Koruma Alanı içerisinde önerdiğimiz yapılaşmadan vazgeçerek bu yapılaşmayı … Belediyesi mücavir alanındaki ağaçsız alanda uygulamayı arzu etmekteyiz." denilmektedir.
Konu ile ilgili olarak; Kamu Tüzel Kişiliğine haiz … Üniversitesi yapılarının resmi bina ve tesisler kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olup olmadığı, eğer bu kapsamda ise, İmar Kanunu'nun 4.maddesinde istisnai özel kanun olarak sayılan 2960 sayılı Boğaziçi Kanununa tabi Boğaziçi alanında Bakanlığın İmar Kanununun 9.maddesinden aldığı re'sen onama yetkisinin geçerli olup olmadığı hususunda Bakanlığımız Hukuk Müşavirliğinden görüş sorulmuş alınan cevabi yazıda;
Resmi bina ve tesisler ile ilgili olarak; Belediye ve Mücavir Alan Sınırları İçinde ve Dışında Planı Bulunmayan Alanlarda Uygulanacak İmar Yönetmeliğinin 4.maddesinde resmi bina; "Genel, Katma ve Özel Bütçeli İdarelerle İl Özel İdaresi ve Belediye'ye veya bu kurumlarca sermayesinin yarısından fazlası karşılanan kurumlara ait olan ve bir kamu hizmeti için kullanılan binalardır." şeklinde tanımlanmıştır. Bu Kanuna göre … Üniversitesinin resmi bina ve tesisler olarak mütalaa edilmesinin mümkün olmadığı, Boğaziçi alanında Bakanlığın İmar Kanunu'nun 9.maddesi gereğince re'sen plan onama yetkisi ile ilgili olarak; 3194 Sayılı Kanun'un 46.maddesi: Bu Kanunla 2960 Sayılı Boğaziçi
Kanunu'nun 6.maddesine göre kurulan organları kaldırılmıştır. Bu kuruluşların görev ve sorumlulukları aşağıda belirtilen çerçeve dahilinde … Büyükşehir ve ilgili ilçe belediye başkanlıklarınca yürütülür." hükmü gereğince sahil şeridi ile öngörünüm bölgesindeki uygulamalar (plan yapma) … Büyükşehir Belediyesince, geri görünüm ve etkilenme bölgelerindeki uygulamalar ise ilçe belediyelerince yürütülecektir. 3194 Sayılı Kanun'un 4.maddesindeki; "2634 Sayılı Turizm Teşvik Kanunu......bu Kanunun ilgili maddelerine uyulmak kaydı ile 2960 sayılı İstanbul Boğaziçi Kanunu ve 3030 Sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun ile diğer özel Kanunlar ile belirlenen veye belirlenecek olan yerlerde, bu Kanunun Özel Kanunlara aykırı olmayan hükümleri uygulanır." hükmü gereğince Bakanlığımızın 9. madde ile ilgili yetkisi 2960 Sayılı Kanun içinde geçerlidir. Ancak, Bakanlığımızca bu yetkinin 1,3/a ve 4. Madde çerçevesinde yani 2960 sayılı Boğaziçi Kanununun amaç ve felsefesine aykırı olmamak üzere kullanılması gerekmektedir." denilmektedir.
Bakanlığımızca söz konusu plan değişikliği aşağıda bazı hükümleri belirtilen 2960 Sayılı Boğaziçi Kanunu ve bu yasa ile uyumlu 1/5000 ve 1/1000 ölçekli Nazım ve uygulama imar planı ve plan notları ve … Numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunun 9.12.1994 gün 6283 sayılı kararı ile incelenmiştir.
Buna göre;
A) Boğaziçi Kanunu'nun 3.maddesinin (a), (b) ve (c) bentlerinde;
a) Boğaziçi alanında yer alan kültürel ve tarihi değerler ve doğal özellikler muhafaza edilir ve doğal yapı korunur.
b) Boğaziçi alanı bu Kanun'un amaçlarına uygun olarak ve doğal ve tarihi çevreye uyumu gözetilerek güzelleştirilir ve geliştirilir.
c) Boğaziçi alanındaki Kültür ve Tabiat Varlıklarının onarımına öncelik verilir" hükmünün bulunduğu,
B) Boğaziçi Kanunu'nun 4.maddesinde;
Boğaziçi alanı sınırları içinde Devlet Ormanı statüsünde alınacak yerler, Boğaziçi İmar Yüksek Koordinasyon Kurulunca kararlaştırılır ve kamu kurum ve kuruluşlarına ait olanlar bedelsiz olarak hazineye devredilir. Özel mülkiyete ait alanlar ise Tarım ve Orman Bakanlığınca kamulaştırılır.
Devlet Ormanı stasütüsüne alınan bu yerler, Tarım ve Orman Bakanlığınca hazırlanacak proje ve programa göre Boğaziçi alanının doğal yapısına uygun olarak düzenlenir, ağaçlanır, parklar ve mesire yerleri yapılır ve bunların bakımı, işletilmesi ve muhafazası sağlanır.
Devlet Ormanı statüsüne alınan bu yerlerde 3831 Sayılı Orman Kanunu'nun 2.maddesi uyarınca uygulama yapılamaz.
Boğaziçi alanı içinde ormanlarda intifa ve irtifak hakkı tesis edilemez.
Ancak bu Kanun'un amacına uygun intifa ve irtifak hakkı Boğaziçi imar İdaresi Heyetinin teklifi üzerine ilgili Bakanlıklarca tesis edilebilir" hükmünün bulunduğu,
c) 24.2.1984 tasdik tarihli 1/5000 ölçekli Boğaziçi Nazım İmar Planı Raporunun "Üniversite Alanları" için getirilen 7.12.maddesinde de;
"Boğaziçi Nazım Planı sınırları içindeki alanda bundan sonra, kent bütününe dönük nitelikteki bulunan kullanışlardan büyük sağlık tesisleri, Üniversite, Akademi, Yüksek Okul vb. eğitim tesisleri ile, kamu ve özel sektöre ait genel idare binaları vb. tesislerin yerleşmesine izin verilmeyecektir.
Boğaziçi Nazım Planı sınırları içinde halen, Harp Akademileri, … Teknik Üniversitesi Kampüsü ve … Üniversitesi mevcut olup, onaylı planları yürürlükte bulunmaktadır. … üniversitesi İşletme Fakültesininde ulusal yarışma sonucunda birinciliği kazanan projesi aynen uygulanmaktadır. Boğaziçindeki bu Üniversitelerin, nazım planla tahsis edilmiş alanları yeniden büyütülemez". hükmünün bulunduğu,
D) … nolu Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunun 9.12.1993 gün ve 6283 kararında da;
Hangi nedenle olursa olsun, söz konusu orman arazisinin yapılaşmaya açılması yönünde görüş verilmesinin mümkün olmadığı, konunun hazırlanmakta olan İstanbul Metropoliten Nazım İmar Planı bütünselliği içinde Belediyesince değerlendirilmesi gerektiği, ancak nadir yeşil alanların korunmasının bu plan alanındaki temel ilkelerden olduğu" hükmünün bulunduğu, belirlenmiş ve plan değişikliği konusunda Bakanlığımızca bazı tereddütlere düşülmüştür.
Bu nedenle bölgenin önemi ve yukarıda belirtilen hususlarda dikkate alınarak;
a) Kamu Tüzel Kişiliğine Sahip bir Vakıf Üniversitesinin 3194 Sayılı İmar Kanununa göre resmi bina sayılıp sayılamayacağı,
b) Bakanlar Kurulunun tahsis kararının ve 3194 Sayılı İmar Kanununun 9.maddesine göre söz konusu alanda yapılacak plan değişikliği teklifinin 2960 Sayılı Boğaziçi planları ve plan kararlarını ne yönde etkileyeceği hususlarında açıklık getirilmesi ihtiyacı doğmuş bulunmaktadır.
Konu hakkında 2575 Sayılı Danıştay Kanununun 23. madde (e) bendi uyarınca Danıştay Başkanlığının görüşlerinin Bakanlığımıza iletilmesi hususunda gereği takdirlerinize arz olunur." denilmektedir.
Dairemizce yapılan çağrı üzerine gelen Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Hukuk Müşaviri …, Teknik Araştırma ve Uygulama Genel Müdür Vekili …, Orman Genel Müdürlüğü İkinci Hukuk Müşaviri …, aynı Genel Müdürlüğün Kadastro ve Mülkiyeti Dairesi izin İrtifak Şube Müdürü …, Milli EĞitim Bakanlığı Yüksek Öğretim Genel Müdür Yardımcısı …, Üniversiteler İdari ve Mali İşler Şube müdürü …, Koç Üniversitesi Kurucusu rektörü ve mütevelli heyet üyesi …, Koç Üniversitesi Yönetim Kurulu üyesi Prof.Dr. … ve Koç Holding A.Ş. danışmanı …'ün sözlü açıklamaları dinlendi konu incelenerek,
Gereği Görüşülüp Düşünüldü:
İstişari düşünce istemi, kamu tüzel kişiliğine sahip vakıf üniversiteleri yapılarının, 3194 sayılı İmar Kanununa göre resmi bina kapsamında sayılıp sayılamayacağı hususu ile bu üniversitelere 2960 sayılı Boğaziçi Kanununa tabi alanlarda Bakanlar Kurulu kararıyla arazi tahsisi halinde, tahsis kararlarının ve 3194 sayılı İmar Kanununun 9 uncu maddesine göre söz konusu alanlarda yapılacak plan değişikliği tekliflerinin, 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu, Boğaziçi planları ve plan kararları karşısında nasıl değerlendirileceği hususuna
ilişkindir.
Başkan …'ın "Sorun, … Üniversitesinin yapı ve tesislerinin, 3194 sayılı İmar Yasasının 9 uncu maddesinde sözü edilen Kamu binaları ve Resmi yapılardan sayılıp sayılamayacağının saptanmasıdır.
Konu incelenirken, Anayasa Mahkememizin 3194 sayılı Yasanın 9 uncu maddesine 3394 sayılı Yasa ile eklenen fıkranın iptaline ilişkin 26.9.1991 gün E: 1990/38, K: 1991/32 sayılı, 2547 sayılı Yüksek Öğrenim Kanununun ek 2 nci maddesine bir fıkra ilave eden 3589 sayılı Yasanın 3 üncü maddesinin iptaline ilişkin 30.5.1990 gün ve E: 1990/2 K: 1990/10 sayılı kararıyla, aynı maddenin 3708 sayılı Yasanın 4 üncü maddesi ile değiştirilen 2 nci fıkrası hükmünün iptaline ilişkin 20.6.1992 gün ve E: 1991/21, K: 1992/42 sayılı kararlarını gözününde bulundurmak gerekecektir.
Yüce mahkeme İmar Yasasıyla ilgili iptal kararında "... imar planlarının bu çok yönlü durumu nedeniyle, yasa koyucu, yetkiyi merkezi yönetim ile yerel yönetim arasında paylaştırmıştır.".."bu düzenleme ile, artık ada ve parsel düzeyine inen çok geniş bir alanda hareket serbestisine kavuşturulan Bakanlığın planlama konusundaki yetkilerini kullanmak için maddenin ilk üç fıkrasına gereksinimi kalmamıştır." (A.M.K.D. cilt 2. Sayı 27,sayfa 549-551) ifadeleriyle, maddeye eklenen fıkra hükmünü iptal ederken, maddenin diğer fıkralarıyla Bakanlığa tanınmış bulunan yetkinin de hukuka uygun olduğunu vurgulamıştır.
İmar Yasasının 9 uncu maddesinin birinci fıkrasının içeriği, kamu binalarının yönetmelikle belirlenmesini gerektirmeyecek açıklıktadır. Bize göre üçüncü fıkrada ifade edilen resmi binaların da yönetmelikle belirlenmesi zorunlu olmamakla beraber üçüncü fıkradaki yetki, birinci fıkrada öngörülenden farklıdır.
İlk fıkra Kamu yapıları ile ilgili İmar planı ve değişiklikleri yapılmasına ilişkin olduğu halde, üçüncü fıkrada kamu binalarından kamu hizmetinin görülmesi maksadına özgülenenler için imar planında yer ayrılması amaçlanmıştır. Bir diğer değişle ilk fıkrada makro üçüncü fıkrada ise mikro ölçekte bir yetki söz konusudur.
Öyleyse kamu binası ve tesisleri söz konusu olduğunda, Bakanlığın resen plan yapma ve değiştirme konusunda yetkili olduğunda ihtilaf olmamak gerekir.
… Üniversitesine ait yapı ve tesislerin kamu binaları olup olmadığı hususunda sonuca varmak için de yukarıda söz konusu ettiğimiz Anayasa Mahkemesi kararlarının gözönünde bulundurulması zorunlu olmaktadır. Anılan kararlarda yer alan "Devlet ya da Vakıf Üniversitesi olsun ancak Yasayla kurulacağını, kamu tüzel kişiliği niteliğini taşıyacağını, bilimsel özerklik ve kamu tüzel kişiliği ögelerinin de yasayla kurulmalarının zorunlu koşulunu oluşturduğu"
" Yasanın kurulmuş Yüksek Öğrenim kurumlarına Üniversite adını veremiyeceği, Anayasanın öngördüğü hususun üniversitenin yasayla kurulması olduğu" ifadeleri karşısında, Yasa koyucu, … Eğitim Vakfı tüzel kişiliğinden ayrı bir tüzel kişiliği olan … Üniversitesini 3785 sayılı kuruluş yasasıyla açıkça kamu tüzel kişisi olarak kurmuştur.
Kamu tüzel kişisine ait bina ve tesislerin kamu bina ve tesisi olmadığı söylenemeyeceğine göre, salt imar yönetmeliğinde yer alan "resmi bina" tanımından hareketle, olayda niteliği itibariyle uygulanması gerekli birinci fıkra hükmünü bertaraf edecek sonuca varmak mümkün değildir.
İmar Yönetmeliği, resmi binayı "genel, katma ve özel bütçeli idarelerle, il özel idaresi ve belediyeye veya bu kuruluşlarca sermayesinin yarısından fazlası karşılanan kurumlara ait ve bir kamu hizmeti için kullanılan binalardır." diye tanımlamıştır. Özel Bütçe, bütçe terminolojisinde, yerel yönetim bütçeleriyle genel ve katma bütçeler dışında yer alan kamu kurum ve kuruluşları bütçelerini ifade eder. Bu kapsamda vakıf tüzel kişiliğinden ayrık
olarak kamu tüzel kişisi olduğu yasayla belirlenmiş … Üniversitesi Bütçesinin, Özel Bütçe olduğu da kuşkusuzdur.
Son olarak Bakanlar Kurulunca Orman Yasasının 17 nci maddesi uyarınca … Üniversitesine özgülenmiş arazinin mülkiyetinin … Üniversitesine devri Söz konusu olmadığına göre, Medeni Yasamızın 644 üncü maddesi uyarınca bu arazi üzerine yapılacak yapı ve tesislerin, arzın malikinden gayri bir kişiliğin mülkiyetinde olması da söz konusu olamaz.
Mevcut fiili ve hukuki durumda, … Üniversitesine ait yapı ve tesislerden değil, Hazineye ait ancak …Üniversitesinin kullanımına tahsis edilecek yapı ve tesislerden bahsedilebilir. Bu yönüyle de Hazineye ait ve eğitim gibi kamu hizmetinde kullanılacak yapı ve tesislerin, maddenin 3 üncü fıkrası kapsamı dışında düşünülmesi söz konusu olmamalıdır." yolundaki ayrışık oyuna karşı, 3194 sayılı İmar Kanununun 9 uncu maddesinin üçüncü fıkrasında, bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı ile resmi bina ve tesisler için imar planlarında yer ayrılması veya bu amaçla değişiklik yapılması gerektiği takdirde, Bayındırlık ve İskan Bakanlığının, valilik kanalıyla ilgili belediyelere talimat verebileceği veya gerekirse imar planının resmi bina ve tesislerle ilgili kısmını re'sen yapacağı ve onayacağı, hükmü yer almaktadır.
Bu maddede resmi bina ve tesisler için imar planlarında yer ayrılması veya plan değişikliği yapması hususlarında Bayındırlık ve İskan Bakanlığının, yetkili kılınması nedeniyle resmi bina ve tesislerden ne anlaşılması gerektiğinin saptanması gerekmektedir.
3194 sayılı Kanunun Tanımlar başlıklı 3 üncü maddesinde resmi bina ve tesislerin tanımı yapılmamış, ancak, maddenin son fıkrasında, bu Kanunda geçen diğer deyimlerin Bakanlıkça hazırlanacak yönetmelikte tarif edileceği belirtilmiş olup, Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca hazırlanarak 2.11.1985 günlü, 18916 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren Belediye Mücavir Alan Sınırları içinde ve Dışında Planı Bulunmayan Alanlarda Uygulanacak İmar Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin 5 inci bendinde "resmi bina" "Genel, katma ve özel bütçeli idarelerle il özel idaresi, ve belediyeye veya bu kurumlarca sermayesinin yarısından fazlası karşılanan kurumlara ait olan ve bir kamu hizmeti için kullanılan binalardır." şeklinde tanımlanmıştır.
2809 sayılı Yükseköğretim kurumları Teşkilatı Hakkında 41 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanunun Ek-3, Ek-4, Ek-5 ve Ek-33 üncü maddelerinde yer alan vakıf üniversitelerinin birer eğitim kurumu olmaları ve dolayısıyla bunlara ait yapıların kamu hizmetinde kullanılacakları kuşkusuz bulunmakla birlikte, bu üniversitelerin anılan yönetmeliğin 4 üncü maddesinin 5 inci fıkrasında sayılan idare ve kurumlar arasında yer almaması nedeniyle binalarının resmi bina olarak nitelendirilmesine olanak yoktur.
Bu durumda, Bayındırlık ve İskan Bakanlığının, resmi bina sayılamayan yapılar için 3194 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca plan değişikliği yapılmasına yönelik bir teklif doğrultusunda işlem tesisi söz konusu olamayacağından, istişari düşünce isteminin bu hususa yönelik kısmı hakkında görüş bildirilmesine yer bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle bir vakıf üniversitesine ait yapıların 3194 sayılı İmar kanunu açısından resmi binalar kapsamında değerlendirilemeyeceği; bu üniversiteye 2960 sayılı Kanuna tabi yerlerde Bakanlar Kurulu Kararıyla arazi tahsisi üzerine burada yapılacak binalar için 3194 sayılı Kanunun 9 uncu maddesine göre plan değişikliği yapılmasına yönelik teklifin, 2960 sayılı Kanun hükümleri karşısında Boğaziçi imar planları ve plan kararlarını ne yönde etkileyeceği hususunda ise ayrıca düşünce bildirilmesine yer olmadığı sonucuna ulaşılarak dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 6.3.1996 gününde oyçokluğuyla karar verildi.