12. Daire 1996/611 E. , 1997/4255 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No: 1996/611
Karar No: 1997/4255
Davacılar: 1) …
Vekili: …
2) …
Davalı: …
Davanın Özeti: Davacılar; Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin hakim ve savcılar hakkında özel başlıklar açılarak düzenlenecek hal kağıtlarını belirleyen 49.maddesinin (c) fıkrasında yer alan "Milletin bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü, toplumun refah, huzur ve mutluluğunu bozan, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkesiyle bağdaşmayan suçlara karşı duyarlılığı" ibaresinin iptalini istemektedirler.
Savunmanın Özeti: Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin ilgili maddesinin iptali istemiyle açılan davada, davacıların menfaat alakası olmadığından öncelikle davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği; hakim ve savcıların milletin bağımsızlığı ve ülkenin bütünlüğüne yönelik suçlara karşı duyarlı olmalarının Anayasal bir görev olduğu, bu suçlara karşı her kamu görevlisinin duyarlı olduğu ve hakim ve savcıların bundan soyutlanamayacağı; hakim ve savcıların milletin bağımsızlığı ve ülkenin bütünlüğüne yönelik suçlara karşı duyarlı olmaları ibaresinin, bakılan uyuşmazlıklara ilişkin olarak delillerin bir an önce toplanarak sürüncemede bırakılmadan, en kısa sürede sonuçlandırılmasındaki heves ve gayreti ifade ettiği; kaldı ki, iptali istenen fıkra hükmünün Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulunun iç işleyişiyle ilgili olduğu, hakim ve savcılara emir, talimat, tavsiye ve telkin niteliğini taşımadığı gibi, hukuk kültürü bulunan meslek mensuplarını incitici nitelikte bulunmadığı, belirtilen nedenlerle davanın reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: …
Düşüncesi: Dava, Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin hakim ve savcılar hakkında ekli forma uygun biçimde özel
başlıklar açılarak "şahsi ve ailevi durumu" yönünden hal kağıdının düzenlenmesine ilişkin, 26.12.1995 günlü, 22505 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan yönetmelikle değişik 49.maddesinin (c) fıkrasında yer alan, "Milletin bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü, toplumun refah, huzur ve mutluluğunu bozan, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkesiyle bağdaşmayan suçlara karşı duyarlılığı" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Yargılamada sav, savunma ve karar bir bütünlük oluşturduğundan, davalı idarenin, davacıların dava açma yetkilerinin bulunmadığı yolundaki ehliyet itirazı yerinde görülmemiştir.
Anayasanın; Cumhuriyetin temel organlarını düzenleyen üçüncü kısmının üçüncü bölümünde yargıya ilişkin genel hükümler düzenlenmiş olup; 138. maddesinde "Mahkemelerin bağımsızlığı"na, 139. maddesinde ise, "Hakim ve savcılık teminatı"na ilişkin özel düzenlemeler getirilmiştir. Anayasamızda, mahkemelerin bağımsızlığı ile yargının yasama ve yürütme organlarına karşı bağımsız yapısı, hakim ve savcıların bağımsızlığı ile de yasama ve yürütme organlarına bağlı olmadan, her türlü emir ve telkinden ve ayrıca maddi ve manevi baskıdan uzak; Anayasaya, hukuka ve usul hükümlerine uygun olarak vicdani kanaatlerine göre tam bir güvence içinde yargı yetkisinin objektif kullanılması amaçlanmış ve güvence altına alınmıştır.
Hakim ve savcıların yargılama yetkisine ilişkin denetimler; vermiş oldukları ya da katılmış bulundukları kararlar yönünden adli yargıda Yargıtay; idari yargıda ise, Danıştay tarafından temyiz mercii olarak yapılmakta olduğundan; davaya konu olan bir denetim yetkisinin Adalet Müfettişlerince yerine getirilmesinin kişi ve makama göre değişik algılanıp, denetimde keyfiliğe yol açabileceği açık olup; belirtilen hususun bir not unsuru olarak değerlendirilmesinin, ilerleme ve yükselmelerinde ve hatta ileriye dönük mesleki beklentileri yönünden bir baskı unsuru niteliğini taşıyacağı da kuşkusuzdur.
Belirtilen bu durum, mahkemelerin bağımsızlığı ile hakimlik teminatı ilkesine aykırılık teşkil edeceğinden, Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin değişik 49.maddesinin (c) fıkrasında yer alan dava konusu ibarenin iptali gerekeceği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: …
Düşüncesi: Dava, Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 26.12.1995 tarih ve 22505 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değişik 49 ncu maddesinin (c) bendinde yer alan "Milletin bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü, toplumun refah, huzur ve mutluluğunu bozan, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkesiyle bağdaşmayan suçlara karşı duyarlılığı" hükmünün iptali istemiyle açılmıştır.
2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 4001 sayılı Yasayla değişik 2 nci maddesinde idari dava türleri sayılmış 1. fıkrasının (a) bendinde "idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için, çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren hususlar hariç olmak üzere, kişisel hakları ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları "hükmüne yer verilmiş, Anayasa Mahkemesinin 21.9.1995 günlü, E:1995/27, K:1995/47 sayılı kararıyla, 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10.6.1994 günlü, 4001 sayılı yasanın 1. Maddesiyle değiştirilen 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yeralan ".... kişisel hakları ihlal edilenler....." ibaresi Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Bu durumda; idare hukukunun genel ilkelerine göre, iptal davası açılabilmesi için gerçek ya da tüzel kişiler ile dava konusu edilen işlem arasında makul ve ciddi bir ilişkinin, diğer bir deyişle menfaat bağının varlığının yeterli olduğu açıktır.
Yargılamada iddia-savunma ve hüküm bir bütündür.
Hakimler hakkında yapılan bu düzenleme savunma hakkını da etkiliyeceğinden, dava konusu işlem ile davacılar arasında menfaat ilişkisinin bulunduğu sonucuna varılmıştır.
Anayasamızın 138. maddesinin I.fıkrasında "Hakimler, görevinde bağımsızdırlar. Anayasaya, Kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verirler." hükmü yer almıştır.
Her türlü suça karşı duyarlı olmak hakim ve savcıların temel görevi olup, hakim ve savcılar çeşitli suçlara karşı verilecek cezaları belirleyen yasaları yine yasalarda öngörülen biçimde ve vicdani kanaatlarına göre uygulamakla yükümlüdürler.
Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair 26.12.1995 gün ve 22505 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Yönetmeliğin 27.maddesiyle Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 49.maddesi değiştirilerek (c) bendinde, Hakim ve Savcılar hakkında özel başlıklar açılmış olup; kişisel özellikler bölümü dışında, şahsi ve ailevi durumu bölümünde "Milletin bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü, toplumun refah huzur ve mutluluğunu bozan, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkesiyle bağdaşmayan suçlara karşı duyarlılığı" şeklinde bir hükme yer verilerek bu hüküm ile yasaların dışında bir ölçüt getirilmiş ve bu ölçüt hakim ve savcılara verilecek notun bir unsuru olarak görülmüştür.
Dava konusu hüküm; hakim ve savcıların görevlerinde bağımsız olmaları ve vicdanı kanaatlerine göre hüküm vermelerine ilişkin Anayasamızın 138.maddesi hükmüne aykırılık teşkil etmekte olup, hukuk devleti ilkelerinin gerektirdiği açıklıktan uzak, teftiş makamının kişisel takdirine imkan verecek bir nitelik taşımaktadır. Dolayısıyla uygulamada keyfiliğe yol açabileceği gibi görevlerinde bağımsız olan hakim ve savcılar üzerinde baskı unsuru yaratması da mümkündür.
Davalı idare, savunmasında bazı suçların tahkiki ve sonuçlandırılmasında hakimlerin ve savcıların delilleri bir an önce toplayarak işleri sürüncemede bırakmayıp kısa sürede sonuçlandırmak için gayret göstermeleri bakımından getirildiğini belirtmekte ise de, bazı suçların niteliğine göre yargılamanın hızlı sonuçlandırılması için usül yasalarında özel düzenlemeler yapılması mümkün olup, kişiden kişiye değişkenlik gösteren bir kavramın hakim ve savcıların hal kağıtlarında not olarak kullanılmasının bu amacı gerçekleştiremeyeceği açıktır.
Bu durumda, hakimlik teminatı ve mahkemelerin bağımsızlığı ilkelerine uygun olmayan yönetmelik hükmünde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu yönetmelik hükmünün iptali gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onikinci Dairesince duruşma için önceden belli edilen 24.12.1997 günü davacılardan … Barosu Başkanlığının Vekili Avukat …'ün geldiği, diğer davacı Avukat … ile davalı Adalet Bakanlığının temsilcisinin gelmediği görülerek Danıştay Savcısı … hazır olduğu halde açık duruşmaya başlandı. Davacı … Barosu Başkanlığı vekiline usulüne göre söz verilip dinlendikten ve Savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Dosyadaki tüm bilgi ve belgeler de incelenerek işin gereği düşünüldü:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2.maddesinin 1.fıkrasının (a) bendinde iptal davalarının menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılabileceği öngörülmüş; anılan maddenin 4001 sayılı Yasayla değiştirilen 1.fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için, çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren hususlar hariç olmak üzere, kişisel hakları ihlal edilenler tarafından iptal davası açılabileceğine işaret edilmiş; ancak, Anayasa Mahkemesinin 21.9.1995 günlü, E:1995/27, K:1995/47 sayılı kararıyla, 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 10.6.1994 günlü, 4001 sayılı Yasanın 1.maddesiyle değiştirilen 2.maddesinin 1.fıkrasının (a) bendinde yer alan"... kişisel hakları ihlal edilenler..." ibaresi Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Bu durumda; İdare Hukukunun genel ilkelerine göre iptal davası açılabilmesi için, gerçek ya da tüzel kişiler ile dava konusu edilen işlem arasında kabul edilebilir ve tutarlı bir ilişkinin, diğer bir deyişle menfaat bağının varlığının yeterli bulunduğu açıktır.
1136 sayılı Avukatlık Kanununun 76. maddesinde "Barolar, bu Kanunda yazılı esaslar uyarınca avukatlık mesleğine mensup olanların, müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, avukatlık mesleğinin genel menfaatlerine uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kurulan tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları" olarak tanımlanmış ve aynı kanunun 77. maddesinde de, "...Barolar, kuruluşlarını Türkiye Barolar Birliğine bildirirler. Türkiye Barolar Birliği de keyfiyeti derhal Adalet Bakanlığına bildirir ve barolar bu bildirme ile tüzelkişilik kazanırlar." hükmüne yer verilmiştir.
Yargılamada sav, savunma ve karar bir bütünlük oluşturması ve hakim ve savcıyı etkileyen nedenlerin kararlarla ilişkileri ve kararlara bu etkilerin yansıması olasılığının avukatların yararlarını da etkileyecek olmasının doğallığı karşısında davalı idarenin, davacıların dava açma yetkilerinin bulunmadığı yolundaki ehliyet itirazı yerinde görülmemiştir.
Dava, Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin hakim ve savcılar hakkında ekli forma uygun biçimde özel başlıklar açılarak "şahsi ve ailevi durumu" yönünden hal kağıdının düzenlenmesine ilişkin 26.12.1995 günlü, 22505 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmelikle değişik 49.maddesinin (c) fıkrasında yer alan, "Milletin bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü, toplumun refah, huzur ve mutluluğunu bozan, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkesiyle bağdaşmayan suçlara karşı duyarlılığı" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davacılar; Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin değişik 49.maddesinin (c) fıkrasında yer alan ibarenin, hakim ve savcıların şahsi ve ailevi durumu yönünden doldurulacak hal kağıtlarında not ölçütü olarak kullanılmasının Anayasanın 138. maddesine açıkça aykırı olduğunu; zira, belli suçlara karşı özel bir duyarlılık beklemenin hakim ve savcıların vicdani kanaatlerine göre değil, teftiş makamının beklentilerine göre karar vermelerine yol açaçağı, bunun emir, talimat, tavsiye ve telkin niteliğini haiz olacağından aynı zamanda "savunma hakkının da ihlali" anlamına geleceğini; yargılamada sav, savunma ve karar bir bütünlük oluşturduğundan, böyle bir müdahalenin Anayasanın 36. maddesine de aykırılık teşkil edeceğini ileri sürerek iptalini istemektedirler.
Anayasanın "Hak Arama Hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde, "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma hakkına sahiptir..." hükmüne yer verilmiştir.
Anayasanın Cumhuriyetin temel organlarını düzenleyen üçüncü kısmının üçüncü bölümünde yargıya ilişkin genel hükümler düzenlenmiş olup; Mahkemelerin Bağımsızlığı başlıklı 138. maddesinde " Hakimler, görevlerinde bağımsızdırlar. Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verirler. Hiç bir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve hakimlere emir ve talimat veremez; genelge gönderemez, tavsiye ve telkinde bulunamaz..." hükmü yer almış; Hakim ve Savcıların denetimine ilişkin usul ve esasları belirleyen 144. maddesinde ise, "Hakim ve savcıların görevlerini; kanun, tüzük, yönetmeliklere ve genelgelere (Hakimler için idari nitelikteki genelgelere) uygun olarak yapıp yapmadıklarını denetleme; görevlerinden dolayı veya görevleri sırasında suç işleyip işlemediklerini, hal ve eylemlerinin sıfat ve görevleri icaplarına uyup uymadığını araştırma ve gerektiğinde haklarında inceleme ve soruşturma, Adalet Bakanlığının izni ile Adalet Müfettişleri tarafından yapılır. Adalet Bakanı soruşturma ve inceleme işlemlerini, hakkında soruşturma ve inceleme yapılacak olandan daha kıdemli hakim veya savcı eliyle de yaptırabilir." hükmüne yer verilmiştir.
Anayasanın 9. maddesinde "Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır." kuralı konulmuştur.
Mahkemelerin bağımsızlığı genel olarak hakim ve savcıların bağımsızlığı ile eşdeğer tutulmuştur. Nitekim, Anayasanın 138. maddesinde, "Mahkemelerin Bağımsızlığı", 139. maddesinde "Hakimlik ve Savcılık teminatı", 140. ve 144. maddelerinde de "Hakimlik ve Savcılık mesleği ve denetimi"ne ilişkin özel düzenlemeler getirilmiş olup; Anayasamızda, mahkemeler kurum olarak ele alınmış ve bunların bağımsızlığını gerçekleştirmek için yargı erki içinde yer alan hakim ve savcıların görevlerinde bağımsız olmaları öngörülmüştür.
Bağımsız yargı; insan haklarının ve özgürlüklerinin başlıca güvencesi, hukuk devletinin özü, varlığının da temel unsurlarındandır.
Mahkemelerin bağımsızlığı ile, yargının yasama ve yürütme organlarına karşı bağımsız yapısı; hakim ve savcıların bağımsızlığı ile de, yasama ve yürütme organlarına bağlı olmadan her türlü maddi ve manevi baskı, emir ve telkinden uzak, Anayasaya, hukuka ve usul hükümlerine uygun olarak vicdani kanaatlerine göre yargı yetkilerinin kullanılması amaçlanmış ve böylece tam bir güvence içinde, tarafsız ve özgürce yargı yetkisinin kullanılmasında objektif bağımsızlıkları Anayasal bir güvence altına alınmıştır.
2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanununun 24. maddesinde, "Adalet Müfettişleri, denetimleri sırasında inceledikleri belgelere ve gözlemlerine dayanarak hakim ve savcılar hakkında düzenleyecekleri hal kağıtlarını ilgilinin gizli sicil dosyasına konulmak üzere Teftiş Kurulu Başkanlığına gönderirler." hükmü yer almış; 100. maddesinde ise, "Adalet Müfettişleri; hakim ve savcıların görevlerini, kanun, tüzük, yönetmelik ve genelgelere (Hakimler için idari nitelikteki genelgelere) uygun olarak yapıp yapmadıklarını ve adalet daireleri ile idari yargı yerlerini denetleme; hakim ve savcıların ve adalet daireleri personelinin görevlerinden dolayı veya görevleri sırasında suç işleyip işlemediklerini, hal ve eylemlerinin sıfat ve görevleri icaplarına uyup uymadığını araştırma ve gerektiğinde haklarında inceleme ve soruşturma işlemlerini yaparlar, idari yargıdan atanan adalet müfettişleri sadece bölge idare, idare ve vergi mahkemelerinin denetimi ile idari yargı hakim ve savcıları hakkındaki soruşturmalarda görevlendirilirler." hükmüne yer verilmiştir.
Davalı idarece, her ne kadar iptali istenilen Yönetmeliğin değişik 49.maddesinin (c) fıkrasındaki ibarenin; hakim ve savcıların bazı nitelikli suçlara karşı daha duyarlı olması, bu suçlara ilişkin delillerin bir an önce toplanması ve sürüncemede bırakılmadan en kısa sürede sonuçlandırılmasını amaçladığı; kaldı ki, bu hususun Bakanlık Teftiş Kurulunun iç bünyesi ve işleyişiyle ilgili olduğu ve bu nedenle hakim ve savcılara emir, talimat, tavsiye ve telkin niteliğini taşımadığı ileri sürülmüş ise de; hakim ve savcılar hakkında "şahsi ve ailevi durumu" adında özel bir başlık açılarak "milletin bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü, toplumun refah, huzur ve mutluluğunu bozan, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkesiyle bağdaşmayan suçlara karşı duyarlı" olup olmadıkları yönünden denetime tabi tutulmaları ve buna göre haklarında düzenlenecek olan hal kağıtlarında, bu hususların bir not unsuru olarak değerlendirilmesi, Anayasal bir güvence olan yargı bağımsızlığı ve hakimlik teminatı ile bağdaşmamakta ve bu nedenle hukuka aykırı düşmektedir.
Hangi suçların diğer suçlara oranla öncelikli ve nitelikli olduğu; bu suçlara ilişkin yargılamanın diğerlerine göre en kısa sürede sonuçlandırılacağının ancak üst hukuk normu olan usul yasalarındaki özel düzenlemeler ile belirleneceği açık olup; yukarıda sözü edilen biçimdeki bir denetim yetkisinin Adalet Müfettişlerine verilemeyeceği kuşkusuzdur. Zira, denetim yetkisine sahip olan kişi ve makama göre değişik algılanabilecek bir kavramla hakim ve savcıların görevlerine ilişkin denetimlerde keyfiliğe yol açılabileceği gibi, hal kağıtlarında not unsuru olarak değerlendirilmesinin, ilerleme ve yükselmelerinde ve hatta gelecekteki mesleki beklentileri yönündende bir baskı unsuru niteliğini taşıdığı açıktır.
Kaldı ki, hakim ve savcıların yargılama yetkisine ilişkin denetimleri, vermiş oldukları ya da katılmış bulundukları kararlar yönünden, kararda sağlanan isabet, davanın hızla yürütülmesi ve gereksiz gecikmelere neden olunmaması, usul hükümlerinin eksiksiz ve zamanında yerine getirilmesi, dava konularının kavranıp yönlendirilmesi ve gerekçeli kararların yazılış, tahlil ve sonuçlandırılmasında gösterilen başarı, emsal kararların gözetilmesi gibi hususlar gözönünde tutularak adli yargıda Yargıtay, idari yargıda ise Danıştay tarafından temyiz mercii olarak yapılmakta ve buna göre not fişi düzenlenmektedir.
Belirtilen duruma göre; davalı idarece ileri sürülen bir denetimin, ancak yine bağımsız olan üst yargı mercilerince yapılabilmesi mümkün olup; böyle bir denetimin alt hukuk normu olan yönetmelikle düzenlenmesi ve bu yetkinin müfettişlere verilmesi olanaklı değildir. Aksi halde, sübjektif değerlendirmelere dayalı idari işlemlerin tesisine yol açılır ki; bu durum hakimlik teminatı ve mahkemelerin bağımsızlığı ilkesiyle bağdaşmadığı gibi, Anayasaya ve yürürlükteki mevzuat hükümlerine de aykırılık oluşturacağı açıktır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin değişik 49.maddesinin (c) fıkrasında yer alan "Milletin bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü, toplumun refah, huzur ve mutluluğunu bozan, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkesiyle bağdaşmayan suçlara karşı duyarlılığı" ibaresinin iptaline, aşağıda dökümü gösterilen … lira yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacılara verilmesine, davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … -liralık avukatlık ücretinin davalı idareden alınarak davacılardan … Barosu Başkanlığına verilmesine, 24.12.1997 tarihinde oybirliği ile karar verildi.