5. Daire 1996/696 E. , 1996/3852 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 1996/696
Karar No: 1996/3852
Davacı: ...
Vekili: ...
Davalılar: 1- Dışişleri Bakanlığı
2- Maliye Bakanlığı
Davanın Özeti: ... Başkonsolosluğunda mahalli katip ünvanı ile 657 sayılı Kanuna tabi olarak çalışmakta olan davacının, kızına ...- DM (Alman Markı) tutarındaki tedavi giderinin Bakanlıkça karşılanmasının mümkün olmadığı yolunda Dışişleri Bakanlığınca tesis edilen 27.2.1995 günlü, 6-33-29 sayılı işlem ile bu işlemin dayanağını oluşturan ve Maliye Bakanlığının 9.2.1995 günlü, 2465 sayılı yazısına istinaden çıkarılan Dışişleri Bakanlığının 22.2.1995 günlü, 6/78 sayılı Genelgesinin iptali isteminden ibarettir.
Dışişleri Bakanlığının Savunmasının Özeti: Yürürlükteki mevzuat hükümlerine uygun olan tedavi giderlerinin Devletçe karşılandığı, davacının iddia ettiği gibi Bakanlığın Özel Sağlık Sigortası yaptırılması hususunda bir talimat vermediği ve bu konuda ilgilileri özendirmediği, davacının kendisinden çıkmayan bir meblağı Devletten alması halinde bunun sebepsiz zenginleşmeye yol açacağı ve böyle bir uygulamanın hazinenin zararına neden olacağı, Devletin her türlü tedavi giderini güvence altına almışken memurun kendi isteği ile özel sağlık sigortası yaptırması sonucu hastalanması halinde tedavi giderlerinin ilgili sigorta şirketince ödenmesi karşısında davacının ödemediği gideri Devletten talep etmesinin manevi bir sorumluluğunun bulunduğunun kabulü gerektiği belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Maliye Bakanlığının Savunmasının Özeti: Davacının tedavi giderlerini ödememesi ve dolayısıyla menfaatinin haleldar olması gibi bir husus sözkonusu olmadığından davanın öncelikle usül yönünden reddi gerektiği; mevcut uygulamaya göre, yurtdışında görevli personelin tedavilerinin ilgili Yönetmelikte öngörülen esas ve usuller çerçevesinde sağlandığı; bu nedenle, Yurtdışında görevli olan ve kişisel tercihleri ile özel sağlık sigortası yaptırmış bulunan memurların ve bakmakla yükümlü bulundukları aile fertlerinin tedavileri ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde yapılmadığından ve tedavi sonucu doğan giderler sigorta tarafından karşılandığından, özel sigorta şirketlerince karşılanan tedavi giderlerinin kurumlarınca ilgililere ödenmesine imkan bulunmadığı; bu nedenle yasal dayanaktan yoksun bulunduğu iddia edilen davanın reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: ...
Düşüncesi: Yurt dışında görevli olan davacı, kızına ait tedavi giderinin ödenmesi için yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olan Genelgenin iptalini istemektedir.
657 sayılı Kanun ile Devlet Memurlarının Tedavi Yardımı ve Cenaze Giderleri Yönetmeliğinin ilgili hükümlerinin incelenmesinden, sağlık sigortası uygulamasının yasa koyucu tarafından emredici bir husus olarak düzenlenmediği, idarenin takdirine bıraktığı ve davacının kendi isteği ile yaptırdığı özel sağlık sigortası şirketince kızına ait tedavi giderlerinin ilgili yerlere ödendiği anlaşılmakla; davacının ödemediği bir meblağın Devlet tarafından davacıya ödeneceğini kabul etmenin sebepsiz zenginleşmeye yol açacağı açıktır.
Bu nedenle yasal dayanaktan yoksun bulunan davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: ...
Düşüncesi: ... Başkonsolosluğunda mahalli katip unvanı ile 657 sayılı Yasaya tabi olarak çalışmakta olan davacı, kızına ait ... DM (Alman Markı) tutarındaki tedavi giderinin Bakanlıkça karşılanmasının mümkün olmadığı yolunda Dışişleri Bakanlığınca tesis edilen 27.2.1995 günlü, 6-33-29 sayılı işlemin ve bu işlemin dayanağını oluşturan Maliye Bakanlığının 9.2.1995 günlü 2465 sayılı işlemi ile Dışişleri Bakanlığının 22.2.1995 günlü 6/78 sayılı genelgesinin iptalini istemektedir.
Anılan genelge ile, Yurtdışında kendi tercihleri ile özel firmalara sağlık sigortası yaptırmış bulunan ve giderleri bu firmalarca karşılanan memurların ve aile efradının bu giderlerinin, düzenlenen tedavi evrakının şekil yönünden mahalli usullere ve yönetmeliğe uygun olması halinde dahi Bakanlıkca ilgililere ödeme imkanı bulunmadığı açıklanmıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden 1.4.1975 tarihinden beri ... Başkonsolosluğunda mahalli katip olarak görev yapan ve 1985 tarihinden itibaren bir özel "Hastalık sigortası Kurumuna" prim ödiyerek özel sigortalı olan davacının bakmakla yükümlü bulunduğu kızı için yapılan ve "Hastalık Sigortası Kurumu tarafından" ilgili yerlere ödenmiş olan tedavi giderlerinin davalı idarece ödenmemesi üzerine, geçmiş yıllarda bu tür ödemelerin yapıldığından bahisle bu davayı açtığı anlaşılmıştır.
Davacı tarafından özel sağlık sigortası yaptırmaya Bakanlık tarafından özendirildiği ve teşvik edildiği, yurt dışında Özel Sağlık sigortası yaptırmış olan Dışişleri personeline ve yardıma müstehak aile bireylerine ait tedavi giderlerinin, bu giderler sigorta kurumunca karşılanmasına rağmen, Bakanlık tarafından ayrıca personele ödenmekte olduğu ve yıllardır süren bu uygulamanın idari teamül haline geldiği, uygulamanın yasaya aykırı bir yönünün de bulunmadığı ileri sürülmektedir.
Davalı idarelerden Maliye Bakanlığının usule ilişkin itirazı yerinde görülmemiştir.
Yurtdışında görevli 657 sayılı Yasaya tabi personel ile bakmakla yükümlü bulundukları aile bireylerinin tedavileri "Devlet Memurlarının Tedavi Yardımı ve Cenaze giderleri Yönetmeliği ile Maliye Bakanlığınca her yıl yayınlanan "Bütçe Uygulama Talimatı" hükümleri esaslarına göre karşılanmaktadır.
657 sayılı Yasanın Tedavi Yardımı başlıklı 209.maddesinin "Yurt dışında" başlıklı 3 ve 4 üncü fıkralarında;
a)Sürekli görevde bulunan memurlarla eşlerinin, bakmakla yükümlü oldukları ana baba ve aile yardımına müstehak çocuklarının,
b)Geçici görev, bilgi ve görgülerini arttırmak veya staj yapmak üzere, yurt ldışına gönderilen memurların,
Hastalanmaları ve mahalli usule göre tedavilerine lüzum gösterilmeleri halinde tedavi giderlerinin kurumlarınca karşılanacağı, ancak (a) ve (b) fıkraları kapsamına girenlerin ( geçici görevliler hariç) Dışişleri Bakanlığının görüşü alındıktan sonra Maliye Bakanlığınca tesbit olunan esaslar dairesinde bulundukları Ülkelerdeki uygulamalara göre kurumları tarafından sigorta ettirilmelerinin mümkün olduğu, bu takdirde, ilgililerin sigorta primlerinin kurumlarınca karşılanacağı, kendilerine ayrıca tedavi giderleri ödenmiyeceği hükme bağlanmıştır.
Devlet Memurlarının Tedavi Yardım ve Cenaze Giderleri Yönetmeliğinin 3 üncü maddesinin (B) bendinde ve 4 üncü maddesinde paralel düzenlemeye yer verilmiş; anılan Yönetmeliğin 12 nci maddesinin 1. fıkrasında; Yönetmeliğin 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (B) bendine göre, tedavi ve yol giderlerinden yararlanacak olanların, görevleri bakımından bağlı bulundukları misyon şefliğine, misyon şefliğinin başka bir yerde olması durumunda kendisine en yakın olan Büyükelçilik, Elçilik, Başkonsolosluk veya Konsolosluğa başvuracakları, aynı maddenin 3 üncü fıkrasından yararlanacak olanların ise bulundukları yere en yakın misyon şefliğine başvuracakları, bunun üzerine mahalli uygulamaya göre saptanan yöntem ve ilkelerle Tedavi Yönetmeliğindeki hükümler çerçevesinde hastanın tedavisinin yapılacağı, son fıkrasında ise misyon şefliğinin her ne şekilde olursa olsun tedavi ve yol giderlerinin ödenebilmesi için alınan rapor, reçete ve benzeri gibi belgelerin yukarıdaki esaslar çerçevesinde alınmış ve bunların yetkili Sağlık kurumları veya tabipleri tarafından düzenlenmiş olduğunu tasdik ederek memurun bağlı olduğu kuruma bildireceği açıklanmıştır.
657 sayılı Yasanın 209 ncu ve Yönetmeliğin 4 üncü maddesinde sözü edilen Sağlık Sigortası uygulamasının yasa koyucu tarafından emredici bir husus olarak düzenlenmediği, idari karara bırakıldığı ve henüz uygulamaya geçilmediği açıktır.
Davalı idarece, memurlara Özel Sağlık Sigortası yaptırmaları konusunda bir talimat verildiğine ilişkin herhangibir bilgi ve belge dava dosyasına sunulmamıştır. Tedavi Yardımı ile tüm Devlet memurlarının ilgili mevzuat çerçevesinde her türlü tedavi giderlerinin karşılandığı çekişmesizdir. Tedavi gideri; Devlet memurlarının hastalanması halinde kendilerine tedavileri için "yardım" olarak ödenen parayı ifade etmektedir. Her türlü tedavi gideri Devlet tarafından teminat altına alınmışken memurun kendi isteği ile sigorta yaptırması nedeniyle hastalanması halinde sigorta şirketince ödenen tedavi giderinin ikinci defa bir de devlet tarafından, tedavi giderini bizzat karşılamayan memura ödenmesinin haksız kazanca dönüşeceği ve sebepsiz zenginleşmeye neden olacağı kuşkusuzdur.
Sigorta tarafından ilgili sağlık kuruluşuna ödenen bir tedavi giderinin Devlet bütçesinden bir de ilgiliye ödenmesinin yasal dayanağı da bulunmamaktadır.
Davacı tarafından ödediği sigorta primlerinin karşılanması gerektiği ileri sürülmüş ise de, bu hususun ayrı bir dava konusu olacağı açıktır.
Açıklanan nedenlerle dava konusu işlemlerde mevzuata aykırılık görülmediğinden davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince duruşma için önceden belli edilen 11.12.1996 günü davacı vekili ve davalı Dışişleri Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri ... ile davalı Maliye Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri ... ve Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Daire Başkanı ...'ün geldikleri görülerek Danıştay Savcısı ... hazır olduğu halde açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilip dinlendikten savcının düşüncesi alındıktan ve taraflara son olarak söz verildikten sonra duruşmaya son verildi. Dosyadaki tüm bilgi ve belgeler de incelenerek işin gereği düşünüldü:
Davalı Maliye Bakanlığının usule ilişkin itirazı yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi:
Dava, ... Başkonsolosluğunda mahalli katip ünvanı ile görev yapan davacının kızına ait ...-DM (Alman Markı) tutarındaki tedavi giderinin Bakanlıkça karşılanmasının mümkün olmadığı yolundaki 27.2.1995 gün ve 6-33-29 sayılı işlem ile bu işlemin dayanağını oluşturan Genelgenin iptali istemiyle açılmıştır.
Olayın incelenmesine geçilmeden önce davanın hukuki nitelemesinin yapılması gerekli görülmüştür. Her ne kadar davacı, bakmakla yükümlü olduğu kızına ait tedavi giderinin ödenmesi için idareye yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin ve bu işlemin dayanağı olan Genelgenin iptalini istemiş ise de; davacının başvurusunun ...- DM tutarındaki tedavi giderinin ödenmesi istemini içermesi karşısında, davanın aynı zamanda bir "tam yargı davası" niteliğinde bulunduğuna oybirliği ile karar verilerek işin esasının incelenmesine geçildi:
Anayasanın 11. maddesinin 2. fıkrasında Kanunların Anayasaya aykırı olamayacakları, 115. maddesinin 1. fıkrasında, Bakanlar Kurulunun, kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak şartıyla tüzükler çıkarabileceği, 124. maddesinin 1. fıkrasında ise, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri hükme bağlanmak suretiyle Anayasa, kanun, tüzük ve daha alt hukuk kuralları arasındaki hiyerarşi ortaya konulmaktadır. Buna göre, alt hukuk kuralları olan genelge ve yönetmeliklerin tüzük, kanun ve Anayasaya aykırı hükümler taşımaması gerekmektedir. Aksi takdirde üst norma aykırılığı sözkonusu olan alt normun hukuksal dayanağı bulunduğundan sözedilemez.
1.4.1975 tarihinden beri ... Başkonsolosluğunda mahalli katip olarak görev yapan ve 1985 tarihinden itibaren bir özel sağlık sigortasına prim ödeyerek özel sigortalı olan davacının bakmakla yükümlü olduğu kızı için yapılan ve özel sağlık sigortası tarafından ilgili yerlere ödenmiş bulunan tedavi giderlerinin davalı idarece ödenmemesi üzerine; özel sağlık sigortası yaptırmaya Bakanlık tarafından özendirildiği ve teşvik edildiği, yurt dışında özel sağlık sigortası yaptırmış olan Dışişleri personeline ve yardıma müstehak aile bireylerine ait tedavi giderlerinin, bu giderler özel sigorta kurumunca karşılanmasına karşın, ayrıca Bakanlık tarafından da ilgili personele ödenmekte olduğu ve yıllardır süren bu uygulamanın idari teamül haline geldiği, bu uygulamanın yasaya aykırı bir yönünün de bulunmadığı ileri sürülerek davacı tarafından bu davanın açıldığı dosyanın incelenmesinden anlaşılmıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun "Tedavi Yardımı" başlıklı 209. maddesinin "Yurt Dışında" başlıklı 3. fıkrasında; "a) Sürekli görevde bulunan memurlarla eşlerinin, bakmakla yükümlü oldukları ana, baba ve aile yardımına müstehak çocuklarının,
b) Geçici görev, bilgi ve görgülerini arttırmak veya staj yapmak üzere, yurt dışına gönderilen memurların,
Hastalanmaları ve mahalli usule göre tedavilerine lüzum gösterilmeleri halinde tedavi giderleri kurumlarınca karşılanır. Ancak, (a) ve (b) fıkraları kapsamına girenlerin (Geçici Görevliler hariç), Dışişleri Bakanlığının görüşü alındıktan sonra Maliye Bakanlığınca tespit olunan esaslar dairesinde bulundukları ülkelerdeki uygulamalara göre kurumları tarafından mahallinde sigorta ettirilmeleri mümkündür. Bu takdirde ilgililerin sigorta primleri kurumlarınca karşılanır, kendilerine ayrıca tedavi giderleri ödenmez." hükmüne yer verilmiş; Devlet Memurlarının Tedavi Yardımı ve Cenaze Giderleri Yönetmeliğinin 3/B. ve 4. maddelerinde de paralel düzenleme yer almış, anılan Yönetmeliğin 12. maddesinin 1. fıkrasında da; Yönetmeliğin 3. maddesinin birinci fıkrasının (B) bendine göre, tedavi ve yol giderlerinden yararlanacak olanların, görevleri bakımından bağlı bulundukları misyon şefliğine, misyon şefliğinin başka bir yerde olması durumunda kendisine en yakın olan Büyükelçilik, Elçilik, Başkonsolosluk veya Konsolosluğa başvuracakları, aynı maddenin 3. fıkrasından yararlanacak olanların ise bulundukları yere en yakın misyon şefliğine başvuracakları, bunun üzerine mahalli uygulamaya göre saptanan yöntem ve ilkelerle Tedavi Yönetmeliğindeki hükümler çerçevesinde hastanın tedavisinin yapılacağı, son fıkrasında ise misyon şefliğinin her ne şekilde olursa olsun tedavi ve yol giderlerinin ödenebilmesi için alınan rapor, reçete ve benzeri gibi belgelerin yukarıdaki esaslar çerçevesinde alınmış ve bunların yetkili sağlık kurumları veya tabipleri tarafından düzenlenmiş olduğunu tasdik ederek memurun bağlı bulunduğu kuruma bildireceği açıklanmıştır.
Anılan hükümlerle, yurt dışında görevli bulunan memurlarla eşlerinin, bakmakla yükümlü oldukları ana baba ve aile yardımına müstehak çocuklarının tedavi giderlerinin Devletçe ödeneceği kural olarak kabul edilmiş, ayrıca ilgili personelin Dışişleri Bakanlığının görüşü alındıktan sonra Maliye Bakanlığınca tesbit olunan esaslar dairesinde kurumları tarafından sigorta ettirilmeleri de mümkün kılınmış ve bu halde ilgililerin sigorta primlerinin kurumlarınca karşılanacağı, ancak tedavi giderlerinin ödenmeyeceği belirtilmiştir.
Görüldüğü gibi madde, Devletin kural olarak tedavi giderlerini ödeyeceğini kabul etmekle beraber özel sağlık sigortası yaptırılmasını da belirli kurallara bağlayarak Devletin bu haldeki katkısını sigorta primi ile sınırlamaktadır.
Davacının hukuki durumunun bulunduğu statü içinde değerlendirilmesi gerekmekte olup, bulunduğu statü gözardı edilerek uygulanacak maddenin geniş ya da dar yorumlanamayacağı statü hukukunun zorunlu bir sonucudur. Olayda davalı idarece özel sağlık sigortası yaptırılması yoluna gidilmediği, ancak davacının kendi isteği ile özel sağlık sigortası yaptırarak primlerini ödediği ve kızının hastalanması üzerine yapılan tüm tedavi giderlerinin de ilgili sigorta şirketince ödendiğinin açık olması karşısında, aynı tedavi giderlerinin ayrıca Devletce ilgiliye ödenmesinin hem yasanın açık hükmüne hem de amacına aykırı olacağı ve böyle bir uygulamanın sebepsiz zenginleşmeye yol açacağı tabii bulunduğundan, dava konusu edilen işlem ile dayanağı genelgede yasaya aykırılık görülmemiştir.
Ancak davacının belli bir külfet karşılığında yaptırdığı özel sigortanın,
Devlete ait olan yükümlülüğü tümüyle ortadan kaldırmayacağı da açıktır.
Her ne kadar davalı idareler, davanın davacının özel sağlık sigortasına ödediği primlerin ödenmesi talebini içermediğini ileri sürmekte iseler de, tam yargı davasının niteliği itibariyle prim tutarlarının da bu istek içinde yer aldığının kabulü zorunludur.
Bu durumda, 657 sayılı Kanunun 209. maddesinin "Yurt Dışında" başlıklı 3. fıkrasının (b) bendinden sonraki paragrafında belirtilen esaslara göre ve sigortanın yıllık yapıldığı esası da gözönüne alınarak tedavi yıllarını kapsayacak şekilde (örneğin olayda 1992-1993-1994 yılları) prim tutarının davacıya ödenmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, davanın, 27.2.1995 günlü, 6-33-29 sayılı işlem ile 22.2.1995 günlü, 6/78 sayılı Genelgenin iptali istemine ilişkin kısmının reddine; istemle sınırlı olmak üzere tedavi giderlerinin; tedavi süresince özel sağlık sigortasına davacı tarafından ödenen prim tutarları kadar kısmının kabulüne, fazlaya ilişkin istemin ise reddine; dava kısmen ret kısmen kabul ile sonuçlandığından aşağıda dökümü gösterilen yargılama giderlerinin yarısı olan ...- lira ile davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifeleri uyarınca ...- lira vekalet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, yargılama giderlerinin diğer yarısının davacı üzerinde bırakılmasına, noksan yatırılan ...- lira posta pulu ücretinin davacıya tamamlattırılmasına, 11.12.1996 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
(X) K A R Ş I O Y:
Yurtdışında sürekli görevde çalışan davacı, kızının 1992-1994 tarihleri arasındaki hastalığına ilişkin tedavi giderlerinin ödenmesi yolundaki 11.1.1995 günlü istemin, 22.2.1995 günlü genelgeden bahisle reddi üzerine bu davayı açmıştır.
657 sayılı Yasanın 209. maddesinde ve Devlet Memurlarının Tedavi Yardımı ve Cenaze Giderleri Yönetmeliğinin 4. maddesinde, yurt dışında sürekli görevde bulunan memurlarla eşlerinin, bakmakla yükümlü oldukları ana, baba ve aile yardımına müstehak çocuklarının hastalanmaları halinde tedavi giderlerinin kurumlarınca karşılanacağı kural olarak öngörülmüş, bu kişilerin kurumları tarafından mahallinde sigorta ettirilmeleri durumunda kurumlar, yalnız sigorta primini karşılamakla yükümlü tutulmuştur.
Ancak, Dışişleri Bakanlığınca, personeline özel sağlık sigortası yaptırılması yoluna, mali yük getireceği gerekçesiyle gidilmemiş, dava konusu genelge tarihine kadar, özel sağlık sigortası yaptırmış olup olmama ayrımı gözetilmeksizin tedavi yardımları ödenegelmiştir.
Dava konusu genelge ile bu uygulamaya son verilmiş, özel sağlık sigortası yaptırmış olanlara tedavi yardımı yapılamayacağı bildirilmiştir.
Genelgenin yasa ve yönetmeliğe aykırılığı bulunmadığından davanın bu hususa ilişkin kısmının reddi hükmüne katılmakla beraber, davacının kızının 1992-1994 yıllarına ilişkin tedavi giderlerinin, genelgeden önce, usulüne uygun olarak 11.1.1995 tarihinde Başkonsoloslukça Bakanlıktan istenmiş olduğu gözönüne alındığında, 22.2.1995 günlü genelgenin davacıya uygulanarak, tedavi giderlerinin ödenmemesi işleminde, isabet bulunmadığı ve işlemin iptaliyle tedavi giderlerinin tümünün ödenmesine karar verilmesi gerektiği görüşüyle kararın redde ilişkin kısmına karşıyım.