6. Daire 1996/91 E. , 1996/929 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No: 1996/91
Karar No: 1996/929
Davacı : Kültür Bakanlığı
Davalı : Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı
İstemin Özeti : 14.12.1993 günlü, 21788 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan, Milli Saraylar Daire Başkanlığı Koruma ve Değerlendirme Kurulu Kuruluş ve Görevleri Yönetmeliğinin; 2863 sayılı Yasanın 10.maddesi ile, her kimin mülkiyetinde veya idaresinde olursa olsun taşınmaz Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunmasını sağlamak için gerekli tedbirleri almak aldırmak ve bunların her türlü denetimini yapmak yetkisinin Bakanlıklarına verildiği, yine aynı yasanın Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulları dışında başka bir kurul oluşturulmasına ve bu kurula Kültür ve Tabiat Varlıkları açısından uygulamaya yönelik karar alma yetkisi vermediği ileri sürülerek iptali istemidir.
Savunmanın Özeti : Usule yönelik olarak davanın süresinde açılmadığı ve davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı, esasa yönelik olarak ise, 3 Mart 1924 günlü, 431 sayılı Yasa ile hilafetin kaldırılmasıyla birlikte Osmanlı Hanedanının taşınır ve taşınmaz mal varlığının millete geçtiği, bunlardan milli saraylar tanımı ile belirlenen saray köşk ve kasırların Türkiye Büyük Millet Meclisinin Korumasına bırakıldığı, bu varlıkların koruma ve değerlendirme hizmetlerinin bünyelerindeki Milli Saraylar Daire Başkanlığı tarafından yerine getirildiği, 2863 sayılı Yasanın 10.maddesi 2.fıkrası uyarınca Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunması açısından kendilerinin istisnai yetkisinin bulunduğu, yine sözkonusu yasanın Türkiye Büyük Millet Meclisinin sağlayacağı koruma hizmetine hiçbir sınırlama getirmediği, Yönetmelikle oluşturulan Kurulun Kültür Bakanlığının yayınlanmış ilkelerini izleyeceği ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Tetkik Hakimi ...'nun Düşüncesi :Milli Saraylar Daire Başkanlığı Koruma ve Değerlendirme Kurulu Kuruluş ve Görevleri Yönetmeliğinin T.C. Anayasasının 123 ve 124. maddesine aykırılık taşıdığı, öte yandan korunması gerekli kültür varlıkları ile ilgili olarak gerek 2863 sayılı yasa, gerekse bu yasa uyarınca çıkarılan yönetmelikle ayrıntılı bir düzenlemeye gidilmesi ve söz konusu Yasada 2919 sayılı Yasanın birlikte değerlendirilmesinden, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun saptayacağı ilkeler doğrultusunda taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunması konusunda gerekli önlemleri almanın Kültür Bakanlığı'nın yetkisinde olduğu, Türkiye Büyük Millet Meclisine bağlı saraylar, köşkler ve kasırlar hakkındaki Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin yetkisinin bakım onarım ve korumayla sınırlı olduğu ve Kültür Bakanlığı'na verilen yetkinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne devredildiğine ilişkin hiçbir düzenleme olmadığının anlaşılması karşısında, dava konusu Milli Saraylar Daire Başkanlığı Koruma ve Değerlendirme Kurulu Kuruluş ve Görevleri Yönetmeliğinin iptali gerektiği düşünülmektedir.
Savcı ...'nun Düşüncesi: Dava, 14.12.1993 tarih ve 21788 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Milli Saraylar Daire Başkanlığı Koruma ve Değerlendirme Kurulu Kuruluş ve Görevleri Yönetmeliğinin iptali istemiyle açılmıştır.
Süre ve ehliyet def'ileri yerinde görülmemiştir.
Milli Saraylar daire Başkanlığı bünyesindeki saray,köşk ve kasırlar ile bunların içinde bulunan taşınır kültür varlıklarının tarihi bahçelerin ve çevrelerinin koruma ve değerlendirme hizmetlerinin bilimsel esaslara göre yürütülmesini sağlamak üzere iptali istenilen Yönetmelikle T.B.M.M Genel Sekreterliğine bağlı olarak "Milli Saraylar Daire Başkanlığı Koruma ve Değerlendirme Kurulu" kurulmuş, Yönetmeliğin 5.maddesinde Kurulun görevleri belirlenmiş 6.maddesinde de Kurulun 2863 ve 3386 sayılı yasalardaki yetkileri haiz olduğu öngörülmüştür.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun 10.maddesinin 1.fıkrasında her kimin mülkiyetinde veya idaresinde olursa olsun taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunmasını sağlamak için gerekli tedbirleri almanın Kültür Bakanlığının yetkisinde olduğu kabul edilmiş, 2.fıkrasında ise T.B.M.M.'nin idare ve kontrolünde bulunan kültür ve tabiat varlıklarının korunmasının Meclis Başkanlığınca yerine getirileceği; gerektiğinde,bu korunmanın sağlanmasında Kültür Bakanlığının teknik yardım ve iş birliğinin sağlanacağı belirtilmiştir.2863 sayılı Yasanın 51.maddesinin (a) bendinde ise korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunması ve restorasyonu ile ilgili işlerde uygulanacak ilkeleri belirlemek Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun görevleri arasında gösterilmiş olup yasanın 3.maddesinde koruma ve korunma taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarında muhafaza,bakım,onarım,restorasyon,fonksiyon değiştirme işlemleri,taşınır kültür varlıklarında ise muhafaza,bakım,onarım ve restorasyon işleri olarak tanımlanmıştır.
Bu yasal düzenlemeden,Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun önceden saptayacak olduğu ilkeler doğrultusunda taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının (Mülkiyet ilişkisine bakılmaksızın) muhafaza,bakım, onarım,restorasyon,fonksiyon değiştirme işlemleri konusunda gerekli önlemleri almanın Kültür Bakanlığının yetkisinde olduğu; ancak,Milli Saraylar Daire Başkanlığı bünyesindeki saraylar,köşkler ve kasırlar hakkında korumayla ilgili önlemlerin Meclis Başkanlığınca alınması gerektiği anlaşılmaktadır.Görüldüğü üzere taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunması hususunda 2863 sayılı yasa ile Kültür Bakanlığına tanınmış olan yetki,Milli Saraylar,köşkler ve kasırlar bakımından Kültür Bakanlığından alınarak T.B.M.M. Meclisi Başkanlığına verilmektedir.2863 sayılı 51/a maddesi uyarınca Meclis Başkanlığının bu yetkisini Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun belirlediği ilke kararları çerçevesinde kullanması gerekeceği kuşkusuzdur.
T.C Anayasasının 124.maddesine göre yönetmeliklerin ancak kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere bunlara aykırı olmamak koşuluyla çıkarılması olanaklıdır.Yasa ile bir kamu hizmetinin kurulması halinde bu hizmete ilişkin olarak ve yasaya aykırı olmamak koşuluyla yönetmelik çıkarılmasında hukuki bir engel bulunmamaktadır.Dolayısıyla gerek 2863 gerekse 2919 sayılı yasalarda yönetmelik çıkarılacağına dair açık bir hüküm bulunmasa dahi 2919 sayılı T.B.M.Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilat Kanununun 3.maddesi uyarınca tarihi saraylar ve köşklerin kasırlarla birlikte bakım,onarım ve muhafazası ile ilgili hizmetleri yapmak Meclis Genel Sekreterliğinin görevleri arasında sayıldığına göre buradaki sayılan yapıların korunma usul ve esaslarını belirlemek üzere ve yürürlükteki yasalara aykırı olmamak koşuluyla yönetmelik düzenlenebileceği açıktır.
Bu itibarla Yönetmelikle Milli Saraylar Daire Başkanlığı koruma ve değerlendirme kurulu kurulmasında hukuka aykırılık bulunmamakla beraber iptali istenilen yönetmeliğin 5/a maddesinde,milli saraylar,köşk ve kasırların korunması ile ilgili işlerde uygulanacak ilkeleri,restorasyon ve konservasyon yöntemlerini belirlemek "Milli Saraylar Daire Başkanlığı Koruma ve Değerlendirme Kuruluna" bırakılmıştır.Oysaki,yukarıda belirtildiği üzere kültür ve tabiat varlıklarının korunması konusunda genel de Kültür Bakanlığına tanınmış olan yetki, milli saraylar, köşkler ve kasırlar bakımından Meclis Başkanlığına verilmiş olup Yüksek Kurulun Koruma ilkelerini belirleme konusundaki yetkisinin de devredildiğine dair bir hükme 2863 sayılı yasada yer verilmemiştir.2863 sayılı yasanın 51/a maddesinin açık hükmü karşısında,koruma konusunda Meclis Başkanlığına tanınan yetkinin bu konudaki ilkelerin,Yüksek Kurul devre dışı bırakılacak biçimde,saptanmasını da içerdiğinden söz etmek ise hukuken olanaklı görülmemiştir.
Bu nedenle davanın kısmen kabulüyle 2863 sayılı yasanın 51.maddesinin (a) bendine aykırı olan Milli Saraylar Daire Başkanlığı Koruma ve Değerlendirme Kurulu Kuruluş ve Görevleri Yönetmeliğinin 5.maddesinin (a) bendinin iptali gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, 14.12.1993 günlü, 21788 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Milli Saraylar Daire Başkanlığı Koruma ve Değerlendirme Kurulu Kuruluş ve Görevleri Yönetmeliğinin davanın özeti bölümünde belirtilen nedenlerle iptali istemiyle açılmıştır.
Süre ve ehliyet defileri yerinde görülmemiştir.
T.C.Anayasasının 123.maddesinde, İdarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, 124.maddesinde ise Başbakanlık Bakanlıklar ve Kamu Tüzel Kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulamasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabileceği hükümleri öngörülmüştür.
Korunması gerekli taşınır ve taşınmaz Kültür ve Tabiat Varlıkları ile ilgili tanımları belirlemek, yapılacak işlem ve faaliyetleri düzenlemek bu konuda gerekli ilke ve uygulama kararlarını alacak teşkilatın kuruluş ve görevlerini teşkil etmek amacıyla 2863 sayılı Yasa kabul edilmiş,anılan Yasanın 10.maddesinin 1.fıkrasında her kimin mülkiyetinde veya idaresinde olursa olsun taşınmaz Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunmasını sağlamak için gerekli tedbirleri almanın Kültür Bakanlığının yetkisinde olduğu kabul edilmiş, 2.3.4 ve 5.fıkralarında ise Türkiye Büyük Millet Meclisi İdare ve Kontrolünde bulunan Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunmasının Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığınca yerine getirileceği, bu korunmanın sağlanmasında gerektiğinde Kültür Bakanlığının teknik yardım ve işbirliğinin sağlanacağı,Milli Savunma Bakanlığının İdare ve Denetiminde veya sınır boyu ve yasak bölgede bulunan Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunması ve Değerlendirilmesinin Milli Savunma Bakanlığı ile Kültür Bakanlığı arasında düzenlenecek protokol esaslarına göre yürütüleceği, Vakıflar Genel Müdürlüğünün idaresinde veya denetimindeki mazbut ve mülhak vakıflara ait taşınmaz Kültür ve Tabiat Varlıkları ile gerçek ve tüzel kişilerin mülkiyetinde bulunan han, hamam, mescit, zaviye,mevlevihane, çeşme vb.kültür varlıklarının korunması ve değerlendirilmesinin koruma kurulları kararı alındıktan sonra Vakıflar Genel Müdürlüğünce yürütüleceği,diğer kamu kurum ve kuruluşlarının mülkiyetinde bulunan taşınmaz Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunma ve Değerlendirilmesinin bu Kanun hükümlerine uygun olarak kendileri tarafından sağlanacağı belirtilmiş, aynı Yasanın 51 ve 57 maddelerinde Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu ile Koruma Kurullarının kuruluş,görev, yetki ve çalışma şekli düzenlenmiş, korunması gerekli taşınmaz Kültür ve Tabiat varlıklarının korunması ve restorasyonu ile ilgili işlerde uygulanacak ilkeleri belirlemek Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun görevleri arasında gösterilmiştir.
2919 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekterliği Teşkilat Kanununun 3.maddesinin (ı) bendinde ise, Türkiye Büyük Millet Meclisi Yönetiminde bulunan milli saray, köşk, kasır ve müştemilatının bakım,onarım ve muhafazası ile ilgili hizmetleri yapmak, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliğinin görev ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Milli Saraylar Daire Başkanlığı bünyesindeki saray, köşk ve kasırlar ile bunların içinde bulunan taşınır kültür varlıkları tarihi bahçeleri ve çevrelerinin koruma ve değerlendirme hizmetlerinin bilimsel esaslara göre yürütülmesini sağlamak üzere kurulan "Koruma ve Değerlendirme Kurulu"nun oluşumu, görevleri ile çalışma usul ve esaslarını belirlemek amacıyla davaya konu yönetmelik yayınlanmış ise de, T.C.Anayasasının anılan maddesiyle idarelerin yönetim ve oluşum biçimlerinin kanunla düzenleneceği, diğer bir deyişle ilgili idarenin yapısını oluşturan birimlerin kurulması yetkileri ve görevlerinin ancak kanunla belirleneceği hükme bağlanmıştır. Uyuşmazlık konusu olayda,Türkiye Büyük Millet Meclisi bünyesindeki kültür varlıklarının bakım, onarım ve muhafazası ile ilgili olarak 2919 sayılı Yasanın 2.maddesiyle Milli Saraylar Daire Başkanlığının oluşturulduğu, bu oluşumun dava konusu edilen yönetmelikle değiştirilerek bazı üyeleri kurum dışından atanan kişilerden oluşan Milli Saraylar Koruma ve Değerlendirme Kuruluna kanunda öngörülen yetki ve görevlerin verilmesi sonucunda, anılan Daire Başkanlığının görev ve yetkilerinin kaldırıldığı veya anılan kurulca paylaşıldığı, bu durumunda Anayasada öngörülen idarenin kuruluşunun kanunla düzenleneceğine ilişkin hükümlere aykırı olarak tesis edilen yönetmelikte hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, idare hukukunda düzenleyici işlem niteliğinde bulunan yönetmeliklerin çıkarılması ve yürürlüğe girebilmesi için ilgili kanunda açık hüküm bulunması, diğer bir deyişle kanunun öngördüğü, sınırları ve içeriği belirlenen bir konuda yönetmelik çıkarılabileceği gibi kanunda böyle bir yetkinin bulunmaması durumunda T.C. Anayasasının anılan 124.maddesinde belirlenen esaslar çerçevesinde idarelerce yönetmelik çıkarılabileceği öngörülmüştür. 2919 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilat Kanunun idareye bu konuda yönetmelik çıkarma yetkisi verilmediği gibi, yeni bir teşkilatın kurulmasına,görev ve yetkilerinin belirlenmesine yönelik olarak çıkarılan dava konusu yönetmeliğin, Anayasanın anılan maddesinde öngörülen Kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere yönetmelik çıkarılacağına ilişkin hükmüne de aykırı olduğu açıktır.
Ayrıca, Milli Saraylar Daire Başkanlığı bünyesindeki saray ve kasırlar ile bunların içinde bulunan taşınır malların kültür varlıkları olduğu tartışmasız olup, bunlarında Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu ve Bakanlıkça belirlenecek bölgelerde kurulan yetkili Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurullarınca öngörülen bilimsel ve objektif ilkeler içinde varlıklarını koruyacakları, böylece söz konusu değerlerin korunmasında yetki ve kavram birlikteliğinin sağlanacağı tabiidir.
Yukarıda yer alan 2863 ve 2919 sayılı Yasa hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, mülkiyet ilişkisine bakılmaksızın Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun saptayacağı ilkeler doğrultusunda taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunması kapsamında muhafaza, bakım,onarım, restorasyon fonksiyon değiştirme işlemleri konusunda gerekli önlemleri almanın Kültür Bakanlığı'nın yetkisinde olduğu tartışmasızdır.Türkiye Büyük Millet Meclisine bağlı saraylar, köşkler ve kasırlar hakkındaki Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkisinin mevcut kültür varlığının bakımı, onarım ve korumasıyla sınırlı olduğu ve bu konudaki Kültür Bakanlığı'na verilen bu yetkinin, Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne devredildiğine ilişkin hiçbir yasal düzenleme olmadan sözü edilen yönetmelik hükümlerine göre ihdas edilen yetkiye dayanarak Milli Saraylar Daire Başkanlığı'na bağlı kültür varlıklarını koruma ve değerlendirme hizmetlerinin yürütülmesini sağlamak üzere 2863 sayılı Yasadaki yetkilere sahip olarak "Koruma ve Değerlendirme Kurulları"oluşturulması amacıyla düzenlenen davaya konu yönetmelikte bu nedenle de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Milli Saraylar Daire Başkanlığı Koruma ve Değerlendirme Kurulu Kuruluş ve Görevleri Yönetmeliğinin iptaline, ...-lira yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine 28.2.1996 gününde oybirliğiyle karar verildi.