5. Daire 1997/1048 E. , 2000/71 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 1997/1048
Karar No: 2000/71
Davacı: ...
Vekili: ...
Davalılar: 1- Başbakanlık
2- Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
Davanın Özeti: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulunda Müfettiş Yardımcısı olan davacı, İş Teftişi Tüzüğünün 1. maddesinin son kısmında yer alan "müfettişlerin görev, yetki ve nitelikleri ile işe alınmaları ve çalışma yöntemleri" ibaresinin; 6. maddesinin 1. ve 3. fıkraları ile 7. maddesinin; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 15/2., 16., 17., 21., 22., 31., 37., 38., 39. ve 40. maddelerinin; 28.2.1997 tarihinde yapılan iş müfettişliği yeterlik sınavının yazılı aşamasında başarısız sayılmasına ilişkin işlem ile, iş müfettişliğine ataması yapılmayarak ... Bölge Müdürlüğü emrine Memur olarak atanmasına ilişkin 26.3.1997 günlü, 2674 sayılı işlemin iptalini ve bu işlemler nedeniyle yoksun kaldığı parasal ve özlük haklarının yasal faizi ile birlikte tazminine hükmedilmesini istemektedir.
Başbakanlığın Savunmasının Özeti: T.C. Anayasasının 115. maddesinde, Bakanlar Kuruluna kanunların uygulanmasını göstermek, emrettiği işleri belirtmek üzere tüzük hazırlama, 124. maddesinde ise idarelere, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisi verildiği; 1475 sayılı İş Kanununun 88 ve devamı maddeleri ile 5690 sayılı Sanayi ve Ticarette İş Teftişi Hakkındaki 81 numaralı Milletlerarası Çalışma Sözleşmesinin Onanmasına Dair Kanuna dayanılarak hazırlanan ve Danıştay incelemesinden geçerek Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İş Teftiş Tüzüğünün kanuni dayanağı olan İş Kanununun konusuna aykırı olduğu iddiasının yersiz ve mesnetsiz olduğu; 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Teşkilat Görevleri Hakkındaki Kanunun 15. maddesinde ise, İş Teftiş Kurulu Başkanlığının teşkilat görev, yetki ve sorumluluklarını, çalışma usul ve esaslarını düzenlemek üzere tüzük hazırlanacağının belirtildiği; bu yetkiye dayanılarak 28.8.1979 günlü 16738 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan tüzükte gerekli değişikliklerin yapıldığı; bu değişikliğin ise 9.9.1989 günlü Resmi Gazetede yayımlandığı; diğer taraftan, Anayasanın verdiği yetkiye dayanılarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca, çalışma hayatının denetlenme ve izlenmesi görevini yerine getirmek amacıyla İş Kanunu ve İş Teftiş Tüzüğü'nün uygulanmasını sağlamak üzere çıkartılan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinde de mevzuata aykırılık bulunmadığı; davacının yeterlik sınavında başarısız olması sonucu bir başka göreve atanması sebebiyle tesis edilen işlemlerin dayanağı mevzuatın Anayasaya, ilgili kanunlara ve hukuka aykırı olduğu iddiasının haklı ve hukuki dayanağı bulunmadığı; bu nedenle davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Savunmasının Özeti: 1475 sayılı İş Kanununun 88. maddesinde; "Çalışma hayatıyla ilgili mevzuatın uygulanmasını Devlet izler, denetler, teftiş eder. Bu ödev Çalışma Bakanlığına bağlı ihtiyaca yetecek sayı ve özellikte teftiş ve denetlemeye yetkili memurlarca yapılır." hükmünün getirildiği; aynı Kanunun 89. maddesinde ise iş hayatının denetimi ile ilgili yetkili makam ve memurlar ile bunların ne şekilde denetim yapacağının hükme bağlandığı; sözkonusu hükümler uyarınca, işyerlerinin teftişi görevinin Bakanlıklarına verildiği; aynı maddelerle bu görevin ifası ile ilgili hususların Bakanlıkça hazırlanacak İş Teftişi Tüzüğü ile düzenleneceğinin hükme bağlandığı; 28.8.1979 günlü 16738 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İş Teftişi Tüzüğünün dayanağının, 1989 yılında yapılan değişiklik de dikkate alındığında, 1475 sayılı İş Kanunu, 5690 sayılı Sanayi ve Ticarette İş Teftişi Hakkındaki 81 numaralı Milletlerarası Çalışma Sözleşmesinin Onanmasına Dair Kanun ve 3146 sayılı Kanun olduğunun açık olduğu; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftişi Kurulu Yönetmeliğinin de Anayasanın 124. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak İş Kanunu ve İş Teftişi Tüzüğünün uygulanmasını sağlamak üzere çıkarıldığı; belirtilen Tüzük ve Yönetmeliğin yasal dayanağı olmadığı iddialarının yersiz ve mesnetsiz olduğu; İş Müfettişliği yeterlik sınavının yazılı bölümünde başarısız olan davacının anılan Tüzük ve Yönetmelik hükümleri uyarınca memuriyete atanmasında hukuka aykırılık bulunmadığı; bu nedenle davanın reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: ...
Düşüncesi: Dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden, iptali istenilen tüzük ve yönetmelik hükümlerinde üst normlara aykırılık bulunmadığı gibi, gerek yazılı sınav sonucunda yapılan değerlendirmede, gerekse Dairemizce yaptırılan bilirkişi incelemesi sonucunda "başarısız olduğu" anlaşılan davacının memurluğa atanmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonuç ve kanaatine varıldığından, davanın reddine hükmedilmesi gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: ...
Düşüncesi: 1475 sayılı yasanın 88 ve 89. maddeleri, işyerlerini denetleme görevini Çalışma Bakanlığına verirken, çalışma mevzuatının uygulanması ile ilgili izleme ve denetlemelerle ilgili konuların, anılan Bakanlıkça çıkartılacak İş Teftiş Tüzüğüyle düzenleneceğini hüküm altına almıştır. Sözü edilen maddelerle 5690 sayılı yasaya dayanılarak hazırlanan İş Teftiş Tüzüğü 28.8.1979 tarih ve 16738 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
3146 sayılı yasanın 15. maddesinde yer alan ve Bakanlık merkez örgütünde denetim birimi olarak adı geçen İş Teftiş Kurulu müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma yöntemlerinin tüzükle düzenleneceği hükmünden hareketle gerekli değişiklikler yapılarak yürürlüğe sokulmuştur.
Görüldüğü üzere İş Teftiş Tüzüğünün ve Anayasanın 124. maddesi hükmü uyarınca, İş Teftiş Tüzüğünün uygulanmasını sağlamak üzere hazırlanan İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin yasal dayanakları ortada olup aksine davacı savı yerinde bulunmadığı gibi iptali istenilen düzenleyici işlemlerin maddeleri üst normlara da aykırılık taşımamaktadırlar. Çünkü, denetim hizmetlerinin önem ve özelliği bakımından özel düzenlemeler getirilmesi, bu hizmetin niteliğinin sonucudur ve yönetimlere düzenleme yapma konusunda yetki tanınmıştır.
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 39. maddesine göre, yeterlilik sınavı notları yazılı ve sözlü sınav notlarından oluşmakta olup İş Müfettiş Yardımcısı olan davacının sözlü sınavında, yönetmelikte öngörülen 70 puanın altına düşerek başarısız olduğu, Dairenizce yaptırılan bilirkişi incelemesi sonucunda anlaşılmıştır.
Sınavda yönteme aykırılıklar ile ilgili soruşturma sonucu ulaşılan noktada, davacının da içinde bulunduğu 17 kişinin yeniden sınava bağlı kılınmasının kararlaştırılmış olması ise, işlemin kurulduğu tarihteki hukuki durumun yargısal denetiminin yapılması ilkesini aşacak ve bilirkişi incelemesi yoluyla saptanan başarısızlığı ortadan kaldıracak bir nitelik taşımamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dayanaktan yoksun davanın reddi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince duruşma için önceden belli edilen 19.1.2000 günü davacı ile vekilinin gelmediği, davalı idarelerden Başbakanlığı temsilen Hukuk Müşaviri ...'in, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri ...'ın geldikleri görülerek Danıştay Savcısı ... hazır olduğu halde açık duruşmaya başlandı. Davalı idare temsilcilerine usulüne göre söz verilip dinlendikten ve Savcının düşüncesi de alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Dosyadaki bilgi ve belgeler de incelenmek suretiyle işin gereği düşünüldü:
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulunda Müfettiş Yardımcısı olan davacı, İş Teftişi Tüzüğünün 1. maddesinin son kısmında yer alan "müfettişlerin görev, yetki ve nitelikleri ile işe alınmaları ve çalışma yöntemleri" ibaresinin; 6. maddesinin 1. ve 3. fıkraları ile 7. maddesinin;Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 15/2., 16., 17., 21., 22., 31., 37., 38., 39. ve 40. maddelerinin; 28.2.1997 tarihinde yapılan iş müfettişliği yeterlik sınavının yazılı aşamasında başarısız sayılmasına ilişkin işlem ile, iş müfettişliğine ataması yapılmayarak ... Bölge Müdürlüğü emrine Memur olarak atanmasına ilişkin 26.3.1997 günlü, 2674 sayılı işlemin; Anayasanın 128. maddesine göre memurların atanmaları ile ilgili hususların ancak yasa ile düzenlenebileceğini; 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanunun 15. maddesinde, İş Teftiş Kurulu ve müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usullerinin tüzükle düzenleneceğinin belirtildiğini; Tüzüğe atıf yapılan konular arasında atamanın bulunmadığını; kaldı ki, bu Yasaya dayanılarak henüz bir tüzüğün yürürlüğe konulmadığını; mevcut Tüzüğün, 31. maddesinden de anlaşılacağı üzere 3146 sayılı Yasaya değil, 1475 sayılı İş Kanununa ve 81 numaralı ILO Sözleşmesinin Onanmasına Dair 5690 sayılı Kanuna dayandığını; dayanak olan bu Kanunlarda ise İş Müfettiş Yardımcılarının bu kariyer görevlerinden alınıp memurluğa atanmalarının düzenlenmediğini; bu durumda İş Müfettiş Yardımcılarının yeterlik sınavında başarılı olmamaları halinde memurluğa atanacakları şeklinde düzenleme getiren İş Teftişi Tüzüğünün 6. maddesinin 1. ve 3. fıkraları ile yeterlik sınavına ilişkin hükümler içeren İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 31, 37, 38, 39. ve 40. maddelerinin yasal dayanaktan yoksun olduğunu; öte yandan 16.12.1950 günlü 5690 sayılı Yasa ile onanmış bulunan Sanayi ve Ticarette İş Teftişi Hakkındaki 81 numaralı Milletlerarası Çalışma Sözleşmesinin 6. maddesiyle, teftiş personelinin, memuriyette istikrarlarını ve hükümet değişikliklerine ve yerinde olmayan harici tesirlere tabi bulunmamalarını sağlayacak şekilde bir statüde hizmet vermelerinin öngörüldüğünü; buna rağmen dava konusu işlemlerin tamamen siyasi ve keyfi içerikli olduğunu öne sürerek iptallerini ve bu işlemler nedeniyle yoksun kaldığı parasal ve özlük haklarının yasal faizi ile birlikte tazminine hükmedilmesini istemektedir.
Anayasamızın 115. maddesi ile, Bakanlar Kuruluna kanunların uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere Kanuna aykırı olmamak ve Danıştay incelemesinden geçirilmek şartıyla tüzük çıkarabilme, 124. maddesiyle de kamu tüzel kişilerine kanun ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak için ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla yönetmelik çıkarma yetkisi tanınmıştır.
1475 sayılı İş Kanununun 88. ve 89. maddeleri uyarınca işyerlerini teftiş ve denetleme görevi Çalışma Bakanlığına verilmiş, çalışma mevzuatının uygulanmasında izleme ve denetleme görevinin ifası ile ilgili hususların Bakanlıkça çıkartılacak İş Teftişi Tüzüğü ile düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Belirtilen bu Kanun maddeleri ile 5690 sayılı Sanayi ve Ticarette İş Teftişi Hakkında 81 numaralı Milletlerarası Çalışma Sözleşmesinin Onanmasına Dair Kanuna dayanılarak hazırlanan ve Danıştay incelemesinden geçirilen İş Teftişi Tüzüğü, 28.8.1979 günlü 16738 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
3146 sayılı Çalışma ve Sosyal GÜvenlik Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanunda "İş Teftiş Kurulu" Bakanlık merkez teşkilatında denetim birimi olarak yer almış, 15. maddesinde ise, İş Teftiş Kurulu ve müfettişlerinin görev yetki ve sorumlulukları ile çalışma usullerinin tüzükle düzenleneceği yolunda düzenleme getirilmiş, buna istinaden de 28.8.1979 tarihinde yürürlüğe giren İş Teftişi Tüzüğünde gerekli değişiklikler yapılarak 9.9.1989 tarihli, 20277 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmak suretiyle yürürlüğe konulmuştur.
Bu nedenle, davacının İş Teftişi Tüzüğünün ve İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin yasal dayanağı bulunmadığı yolundaki iddiaları yerinde görülmemiştir. Nitekim Danıştay Birinci Dairesinin E:1988/271, K:1989/59 sayılı dosyasındaki tutanağın incelenmesinden de, belirtilen Tüzüğün dayanağının 1475 sayılı İş Kanunu, 5690 sayılı Kanun ve 3146 sayılı Kanun olduğu anlaşılmıştır.
Yukarıda da belirtildiği üzere Anayasa'nın 124. maddesiyle, Başbakanlık, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma konusunda yetki verilmiş, idarece, bu yetkiye istinaden, 1475 sayılı İş Kanunu ile kendisine görev olarak verilen çalışma hayatını denetleme ve izleme görevini yerine getirmek amacıyla ve İş Kanunu ile, İş Teftişi Tüzüğünün uygulanmasını sağlamak üzere "Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği" hazırlanarak yürürlüğe konulmuş olup, İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin dayanağı bulunmadığı yolundaki davacı iddialarında da haklılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, Anayasanın 11. maddesinin 2. fıkrasındaki, Kanunların Anayasaya aykırı olamayacakları yolundaki hüküm ile yukarıya metni yazılan 115. maddesinin 1. fıkrası ve 124. maddesinin 1. fıkrası hükümleri dikkate alındığında, Anayasa, kanun, tüzük ve daha alt hukuk kuralları arasındaki hiyerarşinin ortaya konulduğu anlaşılmaktadır. Buna göre, alt hukuk kuralları olan yönetmelik ve tüzüklerin kanuna ve Anayasaya aykırı hükümler taşımaması gerekmektedir. Aksi takdirde üst norma aykırılığı sözkonusu olan alt normun hukuksal dayanağı bulunduğundan sözedilemez.
Ancak teftiş hizmetlerinin önem ve özelliği dikkate alındığında, bu göreve giriş, sınav kurullarının oluşumu ve yazılı ve sözlü sınavlar, yeterlik sınavına girebilme koşulları, yeterlik sınavı konuları, yeterlik sınav notlarının değerlendirilmesi ve sınavda başarısız olanların bir başka göreve atanması gibi konularda özel düzenlemeler getirilmesi bu hizmetin niteliğinin sonucu olduğundan ve idarelere belirtilen şekilde düzenleme yapma konusunda yetki verilmiş bulunduğundan, iptali istenen düzenlemelerde üst normlara ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Davacının, müfettişlik yeterlik sınavının yazılı kısmında başarısız sayılmasına ve memurluğa atanmasına ilişkin işlemlerin iptali istemine gelince:
16.11.1991 günlü, 21053 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 39. maddesinde, "Yeterlilik sınavı notları yazılı ve sözlü sınav notlarından meydana gelir.
Yeterlilik sınavını kazanabilmek için yazılı ve sözlü sınavın herbirinden en az yetmiş puan alınması gerekir...." hükmü yer almaktadır.
İş Müfettiş Yardımcısı olan davacının, 28.2.1997 günlü müfettiş sınavında başarısız sayıldığı, adıgeçen tarafından delil tespiti suretiyle bilirkişi incelemesi yapılmasının istenilmesi ve Dairemizin 14.5.1997 günlü, E:1997/1048 sayılı kararıyla delil tespiti suretiyle bilirkişi incelemesi yaptırılması yolunda karar verilmesi üzerine, 4.7.1997 günü bilirkişilerce yapılan inceleme sonucunda adıgeçenin sınav kağıdına ellialtı (56) puan takdir edildiği anlaşılmıştır.
Her ne kadar bilirkişilerce yapılan değerlendirmede, davacının 10. soruya verdiği yanıtın bir maddi hata sonucu toplam notun tespitinde dikkate alınmadığı ve bu suretle davacının sınav kağıdına (56) puan takdir edildiği görülmekte ise de; sınav komisyonunca ortalama (7) puan takdir edilmiş olan 10. soruya bilirkişilerce ortalama 10 tam puanın verilmesi halinde bile davacının (66) puana ulaşacağı ve bu durumda da adıgeçenin başarısız sayılacağı açık olduğundan, bu husus, işin esasını etkileyecek nitelikte görülmemiştir.
Bu arada, aynı konuda açılan ve Dairemizin E:1997/929 esas sayısına kayıtlı olarak görülen başka bir davada, sözü edilen davayı açan davacı tarafından iş müfettiş yeterlilik sınavındaki usulsüzlükler ile ilgili olarak Bakanlıkça inceleme ve soruşturma başlatıldığının belirtilmesi üzerine 24.9.1997 günlü, E:1997/929 sayılı ara kararımızla, inceleme ve soruşturmanın tamamlanmasından sonra düzenlenlenecek rapor ve eklerinin gönderilmesi istenilmiş ve inceleme ve soruşturma sonucu düzenlenen 19.8.1997 günlü, 3 sayılı inceleme raporu ile 11.5.1998 günlü, (1-3) sayılı soruşturma raporu anılan dosyaya gönderilmiştir.
Sözüedilen raporlarda; Sosyal Grup İş Müfettiş Yardımcılarından 15 adaya, yazılı sınav cevap kağıtlarında adaydan farklı bir şahıs tarafından doğruya yönelik düzeltme ve ilaveler yapılmak suretiyle sınav kazandırıldığı, ayrıca bir kısım adayların sınav cevap kağıtlarının kimlik bölümlerinin açıldıktan sonra değerlendirildiği sonucuna varılarak; esasen yazılı sınavı kazanmadıkları halde, Sınav Kurulunca cevap kağıtlarında ve Not Çizelgelerinde tahrifat yapılmak suretiyle sınav kazandırıldığı tesbit edilen 15 İş Müfettiş Yardımcısının yazılı sınavları ile sözlü sınavlarının ve dolayısıyla bu sınavlara ilişkin işlemlerin bütün sonuçları ile iptali, ayrıca düzenli ve güvenli bir ortam sağlanmadığı, keyfi uygulama ve değerlendirmeler yapıldığı belirtilerek, aralarında davacının da bulunduğu yazılı sınav sonucunda başarısız olarak memurluğa atanan 17 İş Müfettiş Yardımcısının yeniden yapılacak bir yazılı sınava tabi tutulmalarının gerektiği kanaatine varılmış; Bakanlığın 18.5.1998 günlü, 504 sayılı oluruyla da, yazılı cevap kağıtlarında tahrifat yapılmak suretiyle yazılı sınav kazandırılan 15 kişi ile yazılı sınavda başarısız olup memurluğa atanan ve aralarında davacının da bulunduğu 17 kişinin yeniden ve usulüne uygun olarak yazılı sınava tabi tutulmalarının kararlaştırıldığı anlaşılmıştır.
Duruşma esnasında davalı idarelerden Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı temsilcisi, "yazılı sınavda usulsüzlük yapıldığının ortaya çıkarılmasından sonra, davacının, sonraki tarihli bir onayla yazılı sınavda başarılı sayıldığını ve doğrudan sözlü sınavına tabi tutulduğunu, bu sınavda da başarılı olması üzerine İş Müfettişliğine atandığını ve adıgeçenin halen bu görevi yürütmekte olduğunu beyan etmiştir.
Fiili durum bu olmakla birlikte; iptal davalarında işlemin tesis edildiği tarih itibariyle yargısal denetim yapıldığından ve olayda davacının delil tesbiti suretiyle bilirkişi incelemesi yaptırılması yolundaki istemi üzerine
Dairemizce yaptırılan bilirkişi incelemesi sonucu adıgeçenin başarısız olduğu belirlendiğinden ve ayrıca, Bakanlık temsilcisinin yukarıda yer alan beyanı "davanın kabulü" anlamına gelmediğinden, dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Öte yandan, yukarıda da belirtildiği üzere, dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık olmadığının saptanmış olması karşısında, davacının bu işlemlere dayalı tazminat isteminin de haklı dayanağı bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine; yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına; noksan yatırılan ...- lira posta pulu ücretinin davacıya tamamlattırılmasına, 19.1.2000 tarihinde oybirliği ile karar verildi.