5. Daire 1997/1228 E. , 2000/645 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 1997/1228
Karar No: 2000/645
Davacı: Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyi
Vekili: ...
Davalı: Sağlık Bakanlığı
Davanın Özeti: Davacı, 22.5.1974 günlü, 14893 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin, 20.2.1997 günlü, 22911 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesiyle değişik 28. maddesinin, 12. maddesiyle değişik 38. maddesinin 3. ve 4. fıkralarının ve 14. maddesiyle Yönetmeliğe eklenen geçici 7. maddesinin iptalini istemektedir.
Savunmanın Özeti: 17.8.1962 tarihli Tababet Uzmanlık Tüzüğünde ve bunun selefi olan 5.4.1973 tarih ve 7/6229 sayılı Tüzükte münhasıran "Tababet dallarında uzman olmak ve uzmanlık belgesi almak" konusuna ilişkin usullerin ve esasların belirlenmiş olduğu, fakat uzmanlık eğitimi sonrasında, başasistanlık, şef yardımcılığı ve şeflik kariyerlerinin iktisap edilmesi, kaybedilmesi ve süresi konularına temas edilmediği; bunun yerine adıgeçen unvanları haiz tabipler ile ilgili bu hususlara, mülga Sağlık Bakanlığı Memurları Tayin ve Nakil Yönetmeliğinde yer verildiği; 21.9.1962 tarihli bu yönetmelikte, başasistanlık süresinin üç yıl olduğu ve bu sürenin sonunda başasistanların eğitim hastaneleri dışındaki müesseselerin münhal kadrolarına doğrudan doğruya tayin olacaklarının belirtildiği; sözkonusu hükümde daha sonra yapılan değişiklikle, 3 yıllık sürenin hiçbir suretle uzatılamayacağı şeklinde mutlak bir ifadeye yer verildiği; 22.5.1974 gün ve 14893 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin 38. maddesinde, başasistanların seçimi ve atama usulü gösterilmiş olduğu halde, başasistanlık süresi ve sürenin sonunda yapılacak işlemler hakkında tekerrüre yer verilmemesi için hüküm getirilmediği; Sağlık Bakanlığı Memurları Tayin ve Nakil Yönetmeliğinin 15.6.1990 tarihine kadar yürürlükte kaldığı ve bu tarih ve 20549 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan yönetmelikle yürürlükten kaldırıldığı; bu yönetmeliğin Tababet Uzmanlık Tüzüğüne göre uzmanlık eğitimi yapan asistanları kapsam dışı bıraktığı; bu şekilde başasistanlığın süresi konusunda bir boşluk doğduğu; öte yandan, 26.10.1994 gün ve 22093 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren "Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Yatak ve Kadro Standartları Yönetmeliği" nin 4. maddesinde, yönetmelik eki cetvellerde gösterilen kadro standartlarının üstünde veya dışında standart artırımına gidilmeyeceğinin ve personel ataması yapılmayacağının belirtildiği; Geçici 1. maddesinde de, "Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte bünyesinde bu Yönetmeliğin öngördüğü standart kadro üstünde personeli bulunan kurumların standarttan fazla olan personeli, en geç iki yıl içinde Bakanlığın diğer kurum veya kuruluşlarına nakledilirler. Ancak, tıpta uzmanlık eğitiminin aksamaması ve yeterli sayıda uzman tabip yetiştirilmesi için, fiilen mevcut olan asistan kadrolarının beş yıl süre ile uygulanmasına devam olunur..." hükmünün yer aldığı; Bakanlığa bağlı diğer bütün sağlık kurum ve kuruluşlarında olduğu gibi eğitim hastanelerinde görevli olan standart kadro fazlası personelin kademeli olarak ihtiyaç bulunan başka sağlık kuruluşlarına atanmalarının temini ve bu konuda mevcut boşluğun giderilmesi amacıyla, mevzuatta birliği de sağlamak suretiyle yapılan yönetmelik değişikliğinde üst normlara ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı; haklı dayanağı bulunmayan davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
Danıştay Tetkik Hakimi: ...
Düşüncesi: Dosyanın ve iptali istenen yönetmelik hükümlerinin incelenmesinden; eğitim hastaneleri dışında diğer sağlık kuruluşlarındaki uzman doktor ihtiyacının giderilmesi ve sağlık hizmetinde kalitenin artırılması amacıyla hareket edildiği anlaşılmış olup; 20.2.1997 günlü Resmi Gazetede yayımlanan yönetmeliğin 12. maddesi ile değişik 38. maddesinde üst normlara ve kamu yararına aykırı bir düzenleme sözkonusu olmadığından, bu kısım yönünden davanın reddi gerektiği; Yönetmeliğin 28. maddesinde 22.6.1997 günlü Resmi Gazetede yayımlanan yeni düzenleme ile; geçici 7. maddedesinde ise 14.3.1997 günlü Resmi Gazetede yayımlanan değişikliklerle davacının istemine uygun düzenlemeler yapılmış bulunduğundan, istemin bu kısımları hakkında karar verilmesine yer olmadığı düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: ...
Düşüncesi: Davacı, Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin,20.2.1997 ve 22911 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve Yönetmeliğin 12 nci maddesiyle değişik 28 inci maddesinin 12 nci maddesiyle yeniden düzenlenen 38 inci maddesinin 3 ve 4 üncü fıkraları ile 14 üncü maddesiyle getirilen geçici 7 nci maddesinin iptali isteğiyle dava açmıştır.
20.2.1997 günlü Resmi Gazetede yayımlanan dava konusu Yönetmelik değişikliği ile uzman tabip yetiştiren şef, şef yardımcısı ve başasistanlık görevlerine atanabilmek için yeni koşullar getirilmiş, şef ve şef yardımcılığı görevi için bir süre sınırı konulmazken 38 inci maddenin 3 üncü fıkrası ile "Bu yolla başasistanlığa atananların, başasistanlık süreleri, bu göreve başladıkları tarihten itibaren üç yıldır. Yıllık kanuni izin dışında, fiilen başasistanlıkta geçmeyen süreler başasistanlık süresine dahil edilmez" kuralı getirilmiştir.
Dava konusu edilen dördüncü fıkra 22.6.1997 günlü Resmi Gazetede yayımlanan değişiklikle beşinci fıkra haline getirilmiş ve ilk cümledeki "Başasistanlıkda üç yılını tamamlayanlar" ifadesi "Başasistanlık süresini tamamlamış olanlar" şeklinde değiştirilmiş ise de; bu değişiklik yeni dördüncü fıkra ile getirilen belirli koşulların gerçekleşmesi halinde başasistanlık süresinin iki yıla kadar uzatılabileceği yolundaki hükme uyum sağlamak için yapılmış, geçici 7 nci madde de yine aynı Yönetmelikle değiştirilerek önceki düzenlemeye göre, bir ay içinde yapılması gereken atamaların "açılacak ilk şef ve şef yardımcılığı sınavlarının sonuçlarının açıklanıncaya kadar atama yapılmaz" kuralı ile,38 inci madde ile getirilmiş olan başasistanların eğitim hastaneleri dışındaki diğer sağlık kuruluşlarına tayin edilme süresi geçici olarak uzaltılmıştır. Belirtilen duruma göre,22.6.1997 günlü Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelik değişikliği, dava konusu Yönetmelikte yeralan ve Başasistanlık süresinin üç yıl olduğu yolundaki genel düzenlemeyi kapsamadığından uyuşmazlığın esası incelenmiştir.
Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin IV.Bölümünde Eğitim Personeli başlığı ile yapılan düzenlemede şef, şef yardımcısı ve başasistanlar yer almış, Yönetmeliğin 3 üncü maddesinin 10 uncu fıkrasında, Başasistan, "şef ve şef yardımcıları yönetiminde asistan yetiştirmeye yardımcı olan uzmanı ifade eder" şeklinde tanımlanmıştır.
Tababet Uzmanlık Tüzüğü hükümlerine göre tıpta uzmanlık eğitimi verecek olan sağlık kurumları, Sağlık Bakanlığınca belirlenmekte, uzman tabip olup, Yönetmelikte öngörülen sınav ve değerlendirmelerden geçerek başasistan ünvanı alan ve şef ve şef yardımcısı yönetiminde asistanları yetiştirmeye yardımcı olan bu kişilerin, üç yıl veya yeni getirilen dördüncü fıkradan yararlanarak engeç beş yıl içinde eğitim hastaneleri dışındaki diğer sağlık kurumlarına atamaları yapılacaktır.
Eğitim hastanesinde görev yapan başasistan ünvanlı uzman tabiplerin, eğitim hizmetini de yürütmüş olmalarının sonucu olarak daha farklı bir deneyim kazandıkları kuşkusuzdur.
Davacının iddiaları ve davalı idare savunmasında yer alan hususlar ile dosya içindeki bütün bilgi ve belgelerin incelenmesinden; Ülkenin sağlık şartlarını düzenlemek, halka sağlık hizmetini en iyi biçimde ulaştırmakla görevli olan Sağlık Bakanlığının, eğitim hastanelerinde daha fazla kişinin başasistan olarak hizmet görmesini sağlamak ve eğitim hastaneleri dışındaki diğer sağlık kurumlarında deneyimli uzman tabip çalıştırabilmek amacı ile dava konusu Yönetmelik değişikliğinin yapıldığı anlaşılmış olup, kamu yararına ve hizmetin gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu edilen ve Yönetmeliğin 2 nci maddesiyle değiştirilen 28 inci madde 14.3.1997 günlü ve 22933 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelikle değiştirilmiştir. Dava konusu edilen 28 nci maddenin 2/a bendindeki "Anadalların sınavına girenler için ilgili anadalda beş yıl çalışmış bulunmak veyahut profesör veya doçent olmak" hükmü yeni Yönetmelikte "Anadalların sınavlarına girenler için, ilgili anadalda beş yıl uzman veya üç yıl başasistan olarak çalışmış bulunmak veyahut profesör veya doçent olmak" şeklinde ve davacının istemine uygun olarak düzenlenmiş bulunduğundan bu konuda ayrıca karar verilmesine yer yoktur.
Belirtilen nedenle, hukuki dayanağı bulunmayan davanın reddi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince işin gereği düşünüldü:
Davacı, 22.5.1974 günlü, 14893 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin, 20.2.1997 günlü, 22911 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesiyle değişik 28. maddesinin, 12. maddesiyle değişik 38. maddesinin 3. ve 4. fıkralarının ve 14. maddesiyle Yönetmeliğe eklenen geçici 7. maddesinin; Yönetmeliğin 28. maddesinde yapılan değişiklikle şef yardımcısı olabilmek için açılacak sınava 3 yıl başasistanlık yapmış hekimlerin girme olanağının ortadan kaldırıldığını; Başasistanların tıpta uzmanlık eğitimi veren eğitim hastanelerinde şef ve şef yardımcısı ile birlikte asistanlara eğitim veren, tıp uzmanı yetiştiren uzman hekimler olduğunu; Tıpta Uzmanlık Eğitimi sürecinde çok önemli bir işlevi olan Başasistanların, eğitici olarak yerine getirdikleri görevlerinin dışında, Eğitim Hastanelerinin aynı zamanda tedavi hizmetlerini veren kurumlar olması nedeniyle, tedavi hizmetlerinin sunumunda çalıştıkları kliniklerin temel unsuru durumunda olduklarını; başasistanların genellikle Sağlık Bakanlığı tarafından düzensiz olarak açılan şef ve şef yardımcılığı sınavlarına girerek eğitici hekim kimliklerini bir üst kariyerde devam ettirdiklerini; daha önceki düzenlemede başasistanlık kadrosuna atanan hekimler için bu görevin devam süresi ile ilgili bir sınırlama bulunmadığını; yeni düzenleme ile başasistanlıkta üç yılını tamamlayan bütün başasistanların Eğitim Hastaneleri dışına uzman olarak atanmalarının öngörüldüğünü; bu düzenlemeyle başasistanların eğitim sürecinin dışına kaydırılmasının sözkonusu olduğunu, bunun da 1219 sayılı Yasa ile Tababet Uzmanlık Tüzüğüne ve kamu yararına aykırı olduğunu; aynı yönetmelik değişikliği ile yönetmeliğin 29. maddesinin de değiştirilerek başasistan olabilmek için gerekli niteliklerin arttırıldığını; buna karşın, bu nitelikleri taşıyan ve yapılan sınavda başarılı olarak bu görevi üstlenen bütün uzman hekimlerin üç yıl sonra görevden alınmaları hükmünün getirildiğini; belirli bir bilgi düzeyinin yanı sıra, deneyim birikimi de taşıyan eğitimcilerin başarısızlık ya da yetersizlik durumları sözkonusu olmadan görevlerinden alınmalarının kamusal yarara ve hizmetin iyi yürütülmesi ilkesine aykırı olduğunu öne sürerek iptallerini istemektedir.
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanunun 9. maddesinde tıpta uzmanlığa ilişkin düzenlemelerin Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak bir nizamname (tüzük) ile tayin olunacağı belirtilmiş; bu hüküm uyarınca çıkarılan Tababet Uzmanlık Tüzüğü de 18.4.1973 günlü, 14511 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anayasanın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmış olup; Sağlık Bakanlığının da Anayasanın sözüedilen hükmü uyarınca 1219 sayılı Kanun ve buna dayalı olarak çıkarılan Tababet Uzmanlık Tüzüğünün uygulanmasını sağlamak üzere yürürlüğe koyduğu Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinde değişiklik yapma yetkisinin mevcut olduğu; ancak bu yoldaki bir işlemin dava konusu edilmesi halinde, tıpkı diğer idari işlemlerde olduğu gibi İdari Yargılama Usulü Kanununun 2 nci maddesi uyarınca yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yargı denetimine tabi olduğu açık bulunmaktadır.
22.5.1974 günlü, 14893 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş olan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinde zaman içinde çok sayıda değişiklik yapılmış ve 20.2.1997 günlü, 22911 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değişiklikle uzman tabip yetiştiren şef ve şef yardımcısı ve başasistanlık görevlerine atanabilmek için yeni koşullar getirilmiş; bu arada başasistanlık görevinin üç yılla sınırlı olduğu kurala bağlanmıştır.
Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin 3. maddesinin 10. bendinde, başasistan; şef ve şef yardımcısı yönetiminde asistan yetiştirmeye yardımcı olan uzman şeklinde tanımlanmış, aynı Yönetmeliğin 29. maddesinde; "Başasistan Olabilmek İçin Gerekli Nitelikler" sayılmıştır.
20.2.1997 günlü 22911 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan yönetmelikle değişik 38. maddenin 1. ve 2. fıkralarında Başasistanlığa atanma şekli ve sınav usulü düzenlenmiş, 3. ve 4. fıkralarında; "Bu yolla başasistanlığa atananların, başasistanlık süreleri, bu göreve başladıkları tarihten itibaren üç yıldır. Yıllık kanuni izin dışında fiilen başasistanlıkta geçmeyen süreler başasistanlık süresine dahil edilmez.
Başasistanlıkta üç yılını tamamlayanların isimleri Bakanlığa bildirilir ve sürelerinin bitiminden itibaren bir ay içerisinde Bakanlığın veya ilgili kurumların atama ve nakillere dair mevzuatı hükümlerine göre eğitim hastanelerinin dışında diğer sağlık kuruluşlarına tayin edilirler. Başasistanlık süresini doldurmuş olanların isimlerini Bakanlığa bildirmeyen ilgililer hakkında 657 sayılı Kanunun ilgili maddeleri gereğince işlem yapılır." hükmü getirilmiştir.
Sağlık hizmetlerinin ülke genelinde dengeli dağılımının ve yaygınlaştırılmasının sağlanmasında en önemli unsurlardan birisinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının araç-gereç, fiziki ve teknik altyapısının yanı sıra insan unsuru olduğu yadsınamaz bir gerçektir. Her ne kadar niteliği gereği sağlık hizmetlerinde istihdamın gönüllülük prensibine dayandırılması beklenirse de ; vazgeçilemez, geciktirilemez ve telafi edilemez nitelikte olan sağlık hizmetlerinin ülkenin her yöresinde adil bir şekilde sunulabilmesi için Devlet adına bu işi yürütmekle yükümlü olan Sağlık Bakanlığının sağlık hizmetleri sınıfına mensup personelini günün ihtiyaçlarına uygun olarak, belli koşullarla nakle tabi tutmasının kamu hizmeti ilkesine uygun bulunduğu açıktır.
Dava konusu edilen yönetmeliğin 38. maddesinde öngörüldüğü şekilde, Eğitim, Plan ve Koordinasyon Kurulu tarafından yapılan mesleki bilgi, beceri ve yeteneklerin değerlendirildiği bir sınavda başarılı olduktan sonra başasistanlığa atananların, Tıpta Uzmanlık Eğitimi sürecinde yerine getirdikleri eğitici işlevlerinin yanı sıra tedavi hizmetlerinin sunumunda da önemli rol oynadıkları bir gerçektir. Belli niteliklere sahip olmaları nedeniyle ve sınav sonucu başarılı olmak suretiyle bu göreve getirilip, Eğitim Hastanelerinin imkanlarından da yararlanarak yetişen başasistanların belli bir süre sonra eğitim hastaneleri dışındaki diğer sağlık kuruluşlarına atanarak; bilgi, deneyim ve hizmetlerinden diğer sağlık kuruluşlarında da yararlanılmasına olanak tanınması yolundaki mevzuat değişikliğinde, kamu hizmeti yararı ilkesine aykırılık görülmediği gibi, hiç bir üst hukuksal düzenlemede başasistanlığın belli bir süreyle sınırlandırılamayacağı yönünde bir düzenleme de yer almadığından, mevzuata ve üst normlara da aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, bu düzenleme sonucunda görev sürelerini dolduran başasistanların diğer sağlık kuruluşlarına nakilleri nedeniyle boşalacak başasistanlık kadroları ile, yönetmelikte öngörülen koşulları taşıdıkları halde boş kadro bulunmaması nedeniyle başasistanlığa atanamayan uzman doktorlara da yükselme imkanı sağlanmış olacağı tabiidir.
Davacının iptalini istediği bir diğer madde ise, 20.2.1997 günlü Yönetmeliğin 2. maddesiyle değişik 28. madde olup; davacı daha önceki düzenlemeye göre, üç yıl başasistan olarak çalışmış olanların şef yardımcılığı sınavına girme imkanları varken, yeni düzenlemede bu imkanın tanınmadığını ileri sürmekte ise de; 14.3.1997 günlü 22933 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değişiklikle; "Anadalların sınavlarına girenler için, ilgili anadalda beş yıl uzman veya üç yıl başasistan olarak çalışmış bulunmak veyahut profesör veya doçent olmak" şeklinde ve davacının istemine uygun olarak yeni bir düzenleme getirilmiş olduğundan, bu konuda ayrıca karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
20.2.1997 günlü değişiklikle, Tababet Uzmanlık Yönetmeliğine eklenen geçici 7. maddede; "Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte 38. maddede belirtilen başasistanlık süresini doldurmuş olanlar bir ay içerisinde Bakanlığın veya ilgili kurumların atama ve nakillerine dair mevzuatı hükümlerine göre diğer sağlık kuruluşlarına uzman tabip olarak tayin edilirler." hükmüne yer verilmiş iken, 22.6.1997 günlü, 23027 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değişiklikle; bu madde, "Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte 38. maddede belirtilen başasistanlık süresini doldurmuş olan başasistanların, açılacak ilk şef ve şef yardımcılığı sınavlarının sonuçları açıklanıncaya kadar eğitim hastanelerindeki diğer sağlık kuruluşlarına atamaları yapılmaz." şeklinde düzenlenmiş ve böylece başasistanlara şef yardımcılığı sınavına girme ve yükselme şansını kullanma hakkı tanınmış bulunduğundan, bu konuda da karar verilmesine yer olmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin, 20.2.1997 günlü Yönetmelikle değişik 38. maddesinin 3. ve 4. fıkralarında mevzuata aykırılık bulunmadığından, bu maddenin iptali yolundaki istem yönünden davanın reddine; Yönetmeliğin değişik 28. maddesi ile geçici 7. maddesi yönünden ise, yeniden yapılan yönetmelik değişiklikleriyle bu davada beklenilen amaca uygun düzenlemeler getirilmiş olduğundan, ayrıca karar verilmesine yer olmadığına; haklılık oranına göre, aşağıda dökümü gösterilen ...- lira yargılama giderlerinin yarısı olan ...- lira ile davanın açıldığı 11.3.1997 tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-lira avukatlık ücretinin yarısı olan ...- liranın davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, yargılama giderlerinin diğer yarısının ise davacı üzerinde bırakılmasına, sehven fazladan yatırılan ...- lira harç pulunun isteği halinde davacıya iadesine, noksan yatırılan ...- lira posta pulu ücretinin davacıya tamamlattırılmasına, 24.2.2000 tarihinde oybirliği ile karar verildi.