5. Daire 1997/13 E. , 1998/515 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 1997/13
Karar No: 1998/515
Davacı: ...
Vekili : ...
Davalı: Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü
Vekili: ...
Davanın Özeti: 12.12.1996 günlü, 22845 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren, Sosyal Sigortalar Kurumu Personelinin Unvan Yükselmesinde Uygulanacak Usul ve Esaslara ilişkin Yönetmeliğin Yürürlükten Kaldırılması Hakkında Yönetmelik'in iptali isteminden ibarettir.
Savunmanın Özeti: 4792 sayılı Kanunun, Yönetim Kurulunun görev ve yetkilerini düzenleyen 11 (D). maddesi uyarınca, dava konusu edilen Yönetmeliğin Yönetim Kurulu tarafından incelenip Bakanlıkça onandığı; bu nedenle Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın da hasım mevki'ine alınmasının gerektiği; davacının bu davayı açmakta herhangi bir menfaatinin bulunmadığı; Yönetmeliğin aynı hizmet sınıfından geçişleri bile sınava tabi tuttuğu ve bunun da Yönetmeliğin 657 sayılı Kanuna uygun olmadığını gösterdiği; Yönetmeliğin Kanun ve Genel Yönetmeliklere uygun hale getirilmesi ve Kurum hizmetlerinde verimlilik ve personel arasında eşitliğin sağlanması amacıyla yürürlükten kaldırıldığı; ihtiyacı karşılayacak yeni bir Yönetmelik için çalışmaların yapıldığı öne sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: ...
Düşüncesi: Yeni Yönetmelik yürürlüğe konulmadan önceki yönetmelik yürürlükten kaldırılarak personelin ünvan yükselmesinde uygulanacak objektif kurallar yok edilmiş, böylecel takdir yetkisinin keyfi biçimde kullanılmasına imkan verecek bir ortam yaratılmış olduğundan, dava konusu Yönetmelik maksat unsuru yönünden hukuka aykırı blunmaktadır.
Bu nedenle iptal kararı verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: ...
Düşüncesi: Davalı idarede, ... Müdür Yardımcısı olarak görev yapan davacı, 12.12.1996 günlü, 22845 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, 27.6.1993 gün ve 21620 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Sigortalar Kurumu Personelinin Unvan Yükselmesinde Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin Yürürlükten Kaldırılması Hakkında Yönetmeliğin; çıkarılış yöntemi bakımından hukuka aykırı bulunduğunu, yönetmeliğin yürürlükten kaldırılması ile yeni bir düzenleme getirilmediğinden sübjektif işlemler yapılmasına yol açarak hizmetin aksamasına neden olacağını ileri sürerek iptalini istemektedir.
Davalı idare ise, davaya konu düzenleyici işlemin iptal edilmesinde davacının menfaatinin bulunmadığını, davacının usule ilişkin iddialarının dayanaksız olduğunu, Yönetmeliğin Kanun ve Genel Yönetmeliklere uygun hale getirilmesi amacıyla yürürlükten kaldırıldığının böylece hizmette verimlilik ve personel arasında eşitlik sağlandığını öne sürerek yersiz açılan davanın reddini savunmaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinin 4001 sayılı Kanunla değişik 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan "kişisel hakları ihlal edilenler"..... ibaresi Anayasa Mahkemesinin 21.9.1995 günlü, E:1995/27; K:1995/47 sayılı kararıyla Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş ve bu konuda henüz bir yasal düzenleme yapılmamıştır.
İdare Hukukunun genel ilkeleri uyarınca iptal davalarının özelliği dikkate alındığında, iptal davası açılabilmesi için gerçek yada tüzel kişiler ile dava konusu edilen işlem arasında menfaat bağının bulunması yeterlidir.
Davada, ... Müdür Yardımcısı olan davacının davaya konu Yönetmelikle yürürlükten kaldırılan Yönetmelik kapsamında bulunması ayrıca kurumun düzenli ve objektif esaslarla işleyişi bütün çalışanların ortak amacı olduğuna göre düzenli işleyişe aykırı düzenleme yapıldığı savıyla Yönetmeliğin iptali istemiyle dava açmalarında menfaatlerinin olması karşısında menfaat ihlalı koşulunun gerçekleşmediği yolundaki davalı idare iddiası yerinde görülmemiştir.
İşin esasına gelince; Anayasanın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla Yönetmelik çıkarabilecekleri öngörülmüştür.
Dava konusu Yönetmelikle yürürlükten kaldırılan Yönetmeliğin 3. maddesinde bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun, 4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ve Kurum Personel Yönetmeliğinde yer alan hükümlere dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.
4792 sayılı kanunla kurulan ve personeli 657 sayılı Yasanın Ek geçici 9 uncu madddesi hükmü uyarınca aylıklarının hesaplanması, ve bununla ilgili ve bağlantılı konular yönünden bu kanun kapsamında bulunan ve kamu tüzel kişiliğine sahip olan Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğünün Anayasanın verdiği yetkiye ve 657 sayılı Yasa, Kuruluş Yasası ve Personel Yönetmeliği hükümlerine dayanarak bunlarla belirlenen ilkeler çerçevesinde, ünvan yükselmesinde uygulanacak usul ve esaslar konusunda bir yönetmelik çıkarması mümkün olduğu gibi yürürlüğe koyduğu yönetmeliği aynı yöntemle yürürlükten kaldırma yetkisi bulunmaktadır.
Böyle bir düzenleyici işlemin ise 2577 sayılı İdari Yargılama Usulu Kanunun 2 nci maddesi uyarınca, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yargı denetimine tabi olacağı kuşkusuzdur.
İncelenen dosyada, kurumun reorganizasyonu ve hizmette yeni oluşan gelişmeleri düzenlemek ve uygulamadaki aksaklıkları gidermek amacı ile Kurum personelinin ünvan yükselmesi konusunda yeni bir düzenleme yapılması ihtiyacının duyulduğu ve bu amaçla çalışmaların yapılmakta olduğu iddia edilmekte ise de, uygulamadaki aksaklıklarının mevcut yönetmelikte gereken değişiklikler yapmak yada mevcut yönetmeliği yürürlükten kaldırmakla beraber, yerine kurum ihtiyacına cevap verecek nitelikte yeni bir yönetmelik yürürlüğe koymak süretiyle giderilmesi mümkün iken bu böyle bir düzenleme yapılmayarak mevcut yönetmelik tümüyle yürürlükten kaldırılmıştır.
Böylece ünvan yükselmesinde uygulanacak usul ve esasları nesnel ölçülere bağlayan ve takdir yetkisinin olabildiğince kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun biçimde kullanılmasını sağlayan kurallar yok edilerek bu yetkinin hizmet dışı nedenlerle ve hizmet gerekleri ile bağdaşmayan etkilere açık olarak ve keyfi biçimde kullanılmasına imkan verecek bir ortam yaratılmıştır.
Bu durum ise, 657 sayılı Yasanın 3.maddesinde öngörülen kariyer ve liyakat ilkelerinin ünvan yükselmesinde gözardı edilmesi böylece objektiflikten uzaklaşılarak kamu hizmetinin olumsuz olarak etkilenmesi sonucunu doğuracaktır.
Belirtilen nedenlerle, davaya konu Yönetmelik sebep unsuru bakımından hukuka aykırı bulunduğundan davanın kabulü ile sözü edilen Yönetmeliğin iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince duruşma için önceden belli edilen 25.2.1998 günü tarafların gelmediği görülmekle, duruşma açılmayarak ve davalı idarenin Bakanlığın da hasım mevkiine alınması gerektiği yolundaki iddiası yerinde görülmeyerek işin gereği düşünüldü:
Dava, 12.12.1996 günlü, 22845 sayılı Resmi Gazede'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sosyal Sigortalar Kurumu Personelinin Ünvan Yükselmesinde Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin Yürürlükten Kaldırılması Hakkında Yönetmelik'in iptali istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde iptal davalarının menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılabileceği öngörülmüş iken, 4001 sayılı Yasayla anılan maddenin 1. fıkrası değiştirilerek (a) bendinde "idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için, çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren hususlar hariç olmak üzere, kişisel hakları ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları "hükmüne yer verilmiş, Anayasa Mahkemesinin 21.9.1995 günlü, E:1995/27, K:1995/47 sayılı kararıyla, 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 10.6.1994 günlü, 4001 sayılı Yasanın 1. maddesiyle değiştirilen 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yeralan "... kişisel hakları ihlal edilenler..." ibaresi Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş ve bu konuda henüz yasal bir düzenleme yapılmamıştır. Bu durumda İdare Hukukunun genel ilkelerine göre iptal davası açılabilmesi için gerçek ya da tüzel kişiler ile dava konusu edilen işlem arasında makul ve ciddi bir ilişkinin diğer bir deyişle menfaat bağının varlığı yeterli bulunmaktadır. Bakılan davada bir düzenleyici işlem olan Yönetmeliğin iptali istenilmekte olup, kural olarak düzenleyici işlemlere karşı bunların kapsamında bulunanların ya da düzenleyici işlem kendilerine uygulanacak olanların iptal davası açabilecekleri kabul edilmekte olduğundan ve yürürlükten kaldırılan Yönetmeliğin ... Müdür Yardımcısı olan davacıyı kapsamına aldığı açık bulunduğundan, menfaat ihlali koşulunun gerçekleşmediği yolundaki davalı idare iddiası yerinde görülmemiştir.
Dava konusu yönetmelikle yürürlükten kaldırılan Yönetmeliğin "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde söz konusu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ve Kurum Personel Yönetmeliğinde yer alan hükümlere dayanılarak hazırlandığı ifade edilmiştir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 3. maddesinde, "Sınıflandırma", "Kariyer" ve "Liyakat" ilkeleri bu kanunun temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer ilkesi, Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetiştirme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak; liyakat ilkesi ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerlme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak olarak tanımlanmış, Sosyal Sigortalar Kurumu Personel Yönetmeliğinin 6. maddesinde de "Personel Politikasının Temel İlkeleri" altı bent halinde sıralanmıştır.
Anılan hükümlerin incelenmesinden de anlaşılacağı üzere Yasa ve Yönetmelik, Devlet memurluğunu bir meslek olarak kabul etmekte ve bunlara, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlanmasını, sınıflar içinde ilerleme ve yükselme işlemlerinin liyakat sistemine dayandırılmasını öngörmektedir. Bu iki ilkenin temelinde, objektif kurallar çerçevesinde işin ehline verilmesi ve hak etme kavramı yatmakta olup, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde gerçekleştirilmesinin tek güvencesinin de, hizmetin yetişmiş, ehil kamu görevlilerince yerine getirilmesinden geçeceği tabidir.
Anayasanın 124 üncü maddesinde Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmış olup, 4792 sayılı Kanunla kurulmuş ve memurları 657 sayılı Yasanın ek geçici 9 uncu maddesi hükmü uyarınca aylıklarının hesaplanması ve bununla ilgili ve bağlantılı konular yönünden adı geçen kanun kapsamında bulunan ve kamu tüzel kişiliğine sahip olan Sosyal Sigortalar Kurumunun Anayasanın verdiği yetkiye ve 657 sayılı Yasa, Kuruluş Yasası ve Personel Yönetmeliği hükümlerine dayanarak, bunlarla belirlenen ilkeler çerçevesinde, ünvan yükselmesinde uygulanacak usul ve esaslar hususunda bir yönetmelik çıkarması mümkün olduğu gibi, yürürlüğe koyduğu yönetmeliği aynı yöntemle yürürlükten kaldırma yetkisinin de bulunduğu, ancak bu yoldaki bir işlemin dava konusu edilmesi halinde, tıpkı diğer idari işlemlerde olduğu gibi İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2 nci maddesi uyarınca yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yargı denetimine bağlı olduğu tartışmasızdır.
Dava konusu Yönetmelikle yürürlükten kaldırılan "Sosyal Sigortalar Kurumu Personelinin Ünvan Yükselmesinde Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik" 27.6.1993 günlü, 21620 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş olup, "amaç" başlıklı 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin, Sosyal Sigortalar Kurumunun merkez ve taşra örgütünde görevli personelin ünvan yükselmelerinin usul ve esaslarını belirlemek, hizmet özelliklerine ve liyakat sistemine dayandırmak, görevde verimliliği arttırmak amacıyla hazırlandığı vurgulanmış; "kapsam" başlıklı 2. maddesinde de, bu Yönetmeliğin, Sosyal Sigortalar Kurumumerkez ve taşra örgütü kadrolarında görev yapan personelin bu maddede sayılan kadrolara atanmalarında uygulanacak kuralları, ünvanlar arasındaki geçişlere ait yöntem ve ilkeler ile bunlara ilişkin hükümleri kapsadığı belirtilerek hizmet grupları sıralanmış ve devamı maddelerinde ise, ilgili kadrolara atanacak personelde aranacak nitelikler ve atamada uygulanacak yöntem konularında objektif düzenlemelere yer verilmiştir.
İdare Yönetmeliğin aynı hizmet sınıfından geçişleri bile sınava tabi tuttuğunu, bunun da Yönetmeliğin 657 sayılı Kanuna uygun olmadığının delili olduğunu, Yönetmeliğin iptal edilmesi nedeninin, Kanun ve Genel Yönetmeliklere uygun hale getirilmesi ve kurum hizmetlerinde verimlilik ve personel arasında eşitliğin sağlanması amacından kaynaklandığını ve bu amaçla çalışmaların yapılmakta olduğunu iddia ederek Yönetmeliğin yürürlükten kaldırıldığını belirtmektedir.
Savunma dilekçesi ve eki belgelerde ileri sürülen nedenlere bağlı olan aksamaların mevcut Yönetmelikte gereken değişiklikler yapmak ya da mevcut Yönetmeliği yürürlükten kaldırmakla beraber, yerine kurumun ihtiyacına cevap verecek nitelikte yeni bir Yönetmelik yürürlüğe koymak suretiyle giderilmesi mümkün iken bu tür bir düzenleme yapılmayarak mevcut yönetmelik tümüyle ortadan kaldırılmış; böylece ünvan yükselmesinde uygulanacak usul ve esasları nesnel ölçülere bağlayan ve takdir yetkisinin olabildiğince kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun biçimde kullanılmasını sağlayan kurallar yok edilerek, bu yetkinin hizmet dışı nedenlerle ve hizmet gerekleri ile bağdaşmayan etkilere açık olarak ve keyfi biçimde kullanılmasına imkan verecek hukuki bir ortam yaratılmıştır.
Yönetmelik kaldırılmış olmakla beraber, ünvan yükselmesi konusunda tesis edilecek idari işlemlerin yargı denetimine bağlı olması, Yönetmeliğin kaldırılmasının hukuksal nedeni veya özürü olarak da kabul edilemez. Çünkü hukuk devletinde asıl olan, yargı yoluna başvurma gereği yaratılmadan idarenin hukuka uygun davranmasıdır. Hukuk dışı işlem ve davranışların sonuçlanması belli bir süreyi gerektiren yargısal yollara başvurularak düzeltilebilmesi, bu işlemlerin ve davranışların muhatabı olan kişilerin o süre içindeki maddi ve manevi kayıplarının tümüyle giderilmesini sağlayamaz. Ayrıca belirtmek gerekir ki, idarenin yetkilerinin objektif kurallara bağlanması, bu yetkiyi kullanacak olanları hizmet dışı her türlü müdahaleye karşı koruma işlevini de yerine getirir.
Açıklandığı üzere, davalı idare tarafından ileri sürülen nedenler dava konusu edilen idari işlemi hukuken doğrulamamakta ve söz konusu işlem bu bakımdan sebep unsuru yönünden; dava konusu yönetmelikle birlikte "Sosyal Sigortalar Kurumu Eğitim Hastanelerinde Eğitilen Asistanların Uzmanlık Kadrolarına Atanmalarına İlişkin Yönetmelik" ve "Sosyal Sigortalar Kurumu Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İişkin Yönetmelik"in de aynı günlü Resmi Gazete'de yayımlanan yönetmeliklerle yürürlükten kaldırılmış olması idarenin atama ve ünvan yükselme işlemlerinde nesnel kurallardan kurtularak Sosyal Sigortalar Kurumu kadrolarında dilediğince ve kadrolaşmaya olanak sağlayacak biçimde keyfi uygulamalar yapma amacını ortaya koymakta ve bu yönüyle de maksat unsuru yönünden açıkça hukuka aykırı bulunmaktadır.
Danıştay'ın otuz seneyi aşan istikrar kazanmış içtihatlarına göre iptal kararları dava konusu işlemi hiç tesis edilmemiş kılan ve önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlayan kararlardır.
Eğer bireysel bir idari işlemi iptal edilmiş ise idare, bireyin eski hukuki durumunu kazanması için gereken işlemleri yapmakla yükümlüdür; dava konusu işlem gibi düzenleyici bir işlem iptal edilmiş ise, ortada hukuken doldurulması zorunlu bir boşluk oluşmadıkça, verilen yargı kararı idarenin herhangi bir uygulama işlemine gerek kalmaksızın hukuki sonuçlarını ortaya koyar, başka bir anlatımla iptal edilen düzenleyici işlemin uygulanabilirlik (icrailik) niteliği son bulur ve işlemin yapılmasından önceki hukuki durum yürürlük kazanır. Örneğin her hangi bir tüzük veya yönetmeliğin belli bir maddesini kaldıran veya değiştiren bir tüzük veya yönetmelik için iptal kararı verilmiş ise değişiklik yapan hüküm uygulanmaz ve değiştirilen hüküm yürürlükte kalır.
Anayasa Mahkemesi'nin bir yasayı yürürlükten kaldıran yasanın iptal edilmiş olmasının, yürürlükten kalkan yasanın kendiliğinden yürürlüğe girmesi sonucunu doğurmayacağı yolundaki içtihadının, İdari Yargıda iptal (ve yürütmenin durdurulması) kararlarının hukuki sonuçları yönünden kabulü olanaksızdır. Çünkü Anayasa Mahkemesinin söz konusu içtihadı Anayasa'nın 153 üncü maddesinde ifadesini bulan ve Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararlarının geriye yürümeyeceği yolundaki kuralın zorunlu ve doğal sonucudur. Oysa idari yargıda iptal kararları (ve buna bağlı olarak yürütmenin durdurulması kararları), yukarıda açıklandığı ve bilimsel ve yargısal içtihatlarda tartışmasız kabul edildiği gibi, dava konusu işlemin tesis edildiği andan itibaren hukuki sonuç doğurduklarından, bir düzenleyici işlemi kaldıran veya değiştiren yeni bir düzenleyici işlemin idari yargı yerince iptal edilmesi (veya yürütülmesinin durdurulması) halinde, eski düzenleyici işlem hiç değiştirilmemiş ve kaldırılmamışcasına uygulanma niteliğini sürdürür. Aksi bir yorumu, hukuk düzenine vaki ihlalleri ihlalin vuku bulduğu tarihten itibaren ortadan kaldırmayı amaçlayan iptal davaları ve bu davaların hukuksal araçları olan iptal (ve yürütmenin durdurulması) kararları ile bağdaştırmak mümkün değildir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu yönetmeliğin iptaline; aşağıda dökümü gösterilen yargılama giderlerinden ...- lira posta pulu ücreti ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...- lira avukatlık ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine; SSK Genel Müdürlüğünün 4792 sayılı Kanunun değişik 24/c. maddesi uyarınca harçtan muaf olması nedeniyle başvurma, karar ve yürütmenin durdurulması harcı toplamı ...- lira ile posta pulu ücretinden artan ... liranın isteği halinde davacıya iadesine; 25.2.1998 tarihinde oybirliği ile karar verildi.