5. Daire 1997/528 E. , 2000/208 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 1997/528
Karar No: 2000/208
Davacı: ...
Vekili: ...
Davalı: Sağlık Bakanlığı
Davanın Özeti: Davacı, Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin, 20.2.1997 günlü, 22911 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 12. maddesiyle değişik 38. maddesinin 3. ve 4. fıkraları ile değişikliğe ilişkin Yönetmeliğin 14. maddesiyle Yönetmeliğe eklenen Geçici 7. maddenin; yapılan değişikliğin kazanılmış hakları ihlal ettiğini, İdare Hukukunun temel ilkelerinden olan kamu yararı ve hizmet gereği ilkesine aykırı olduğunu, başasistanlığın eğitim hastaneleri için konulmuş bir eğitim kadrosu olduğunu, Yönetmelikte başasistanın, şef ve şef yardımcıları yönetiminde asistan yetiştirmeye yardımcı olan uzman şeklinde tanımlandığını, başasistanlık kadrosunun bir eğitim kadrosu olarak sürekli bir kadro olduğunu, 38. maddenin değişiklikten önceki halinde bir süre sınırlaması olmadığı gibi Tababet Uzmanlık Tüzüğü'nde de böyle bir sınırlama yapılmadığını, Geçici 7. madde ile bugüne kadar başasistanlıkta üç yılını doldurmuş olanların da bir ay içinde diğer sağlık kuruluşlarına atanacakları hükme bağlanarak halihazırda başasistan olanlar yönünden de kazanılmış hakların ortadan kaldırıldığını, oysa başasistan olarak atanmış olanların önceki Yönetmelik hükümlerine tabi olması gerektiğini, önemli bir sınavla kazanılan bir hakkın bir yönetmelik değişikliği ile elden alınmasının hukukun temel ilkelerine aykırı olduğunu, Bakanlığın sözkonusu yönetmelik değişikliğini yaparken 657 sayılı Kanunun 72. maddesi uyarınca Devlet Personel Başkanlığı'nın da görüşünü alması gerekirken bunu yapmadığını, başasistanlıktan sonra uzman hekim olarak tayin edilenlerin özlük haklarında da aleyhlerine bir değişiklik olduğunu, sözkonusu yönetmelik değişiklikleri ile bir eğitim kadrosu olan başasistanlığın öneminin azalacağını ve bu göreve talip olacak kimse bulunamayacağını öne sürerek iptalini istemektedir.
Savunmanın Özeti: 17.8.1962 tarihli Tababet Uzmanlık Tüzüğünde ve bunun selefi olan 5.4.1973 tarih ve 7/6229 sayılı Tüzükte münhasıran "Tababet dallarında uzman olmak ve uzmanlık belgesi almak" konusuna ilişkin usullerin ve esasların belirlenmiş olduğu, fakat uzmanlık eğitimi sonrasında, başasistanlık, şef yardımcılığı ve şeflik kariyerlerinin iktisap edilmesi, kaybedilmesi ve süresi konularına temas edilmediği; bunun yerine adıgeçen ünvanları haiz tabipler ile ilgili bu hususlara, mülga Sağlık Bakanlığı Memurları Tayin ve Nakil Yönetmeliği'nde yer verildiği; 21.9.1962 tarihli bu yönetmelikte, başasistanlık süresinin üç yıl olduğu ve bu sürenin sonunda başasistanların eğitim hastaneleri dışındaki müesseselerin münhal kadrolarına doğrudan doğruya tayin olacaklarının belirtildiği; sözkonusu hüküm de daha sonra yapılan değişiklikle, 3 yıllık sürenin hiçbir suretle uzatılamayacağı şeklinde mutlak bir ifadeye yer verildiği; 22.5.1974 gün ve 14893 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin 38. maddesinde, başasistanların seçimi ve atama usulü gösterilmiş olduğu halde başasistanlık süresi ve sürenin sonunda yapılacak işlemler hakkında tekerrüre mahal verilmemesi için hüküm getirilmediği; Sağlık Bakanlığı Memurları Tayin ve Nakil Yönetmeliğinin 15.6.1990 tarihine kadar yürürlükte kaldığı ve bu tarihli 20549 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan yönetmelikle yürürlükten kaldırıldığı; bu yönetmeliğin Tababet Uzmanlık Tüzüğüne göre uzmanlık eğitimi yapan asistanları kapsam dışı bıraktığı; bu şekilde başasistanlığın süresi konusunda bir boşluk doğduğu; öte yandan 26.10.1994 gün ve 22093 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Yatak ve Kadro Standartları Yönetmeliği" nin 4. maddesinde, yönetmelik eki cetvellerde gösterilen kadro standartlarının üstünde veya dışında standartlarının üstünde veya dışında standart artırımına gidilmeyeceği ve personel ataması yapılmayacağının belirtildiği; Geçici 1. maddesinde de, Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte bünyesinde bu Yönetmeliğin öngördüğü standart kadro üstünde personeli bulunan kurumların standarttan fazla olan personeli, en geç iki yıl içinde Bakanlığın diğer kurum veya kuruluşlarına nakledilirler. Ancak, tıpta uzmanlık eğitiminin aksamaması ve yeterli sayıda uzman tabip yetiştirilmesi için, fiilen mevcut olan asistan kadrolarının beş yıl süre ile uygulanmasına devam olunur... hükmünün yer aldığı; Bakanlığa bağlı diğer bütün sağlık kurum ve kuruluşlarında olduğu gibi eğitim hastanelerinde görevli olan standart kadro fazlası personelin kademeli olarak ihtiyaç bulunan başka sağlık kuruluşlarına atanmalarının, temini ve bu konuda mevcut boşluğun giderilmesi amacıyla, mevzuatta birliği de sağlamak suretiyle yapılan yönetmelik değişikliğinde üst normlara ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı; haklı dayanağı bulunmayan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: ...
Düşüncesi: Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin 3. maddesinde başasistan, şef ve şef yardımcıları yönetiminde asistan yetiştirmeye yardımcı olan uzman olarak tanımlanmış olup, Yönetmeliğin 20. maddesinde de eğitim kadroları belirtilerek her eğitim biriminde bir şef, bir şef yardımcısı ve bir başasistan bulunacağı öngörülmüştür. Ayrıca Yönetmelikte asistan yetiştirmeye yetkili kılınan uzmanların bir eğitici olarak niteliklerini yitirmeleri durumunda ne gibi bir işleme tabi tutulacakları belirtilmiş bulunmaktadır.
Öte yandan Tababet Uzmanlık Tüzüğünün 5. maddesinin yollamada bulunduğu ek çizelgede tababet dallarında uzman olabilmek için gerekli olan eğitim süreleri belirlenmiş durumdadır.
Tababet Uzmanlık Tüzüğünde belirlenen asistanların uzman olabilmek için gerekli olan eğitim süreleri gözönüne alındığında, eğitimin sürekliliği ve devamlılığı ile bağdaşmayacak şekilde, bir eğitim kadrosu olduğu konusunda tartışma bulunmayan başasistanlığın süresinin sınırlandırılmasında ve çoğu tababet dalında eğitim gören asistanların henüz eğitim süresi dahi dolmamışken 3 yıl gibi çok kısa bir süre sonunda, görevle ilgili bir neden de olmaksızın eğitim hastaneleri dışındaki sağlık kuruluşlarına nakledilmelerinde kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuki isabet bulunmadığı, bu nedenle Tababet Uzmanlık Yönetmeliğin değişik 38. maddesinin davaya konu 3. ve 4. fıkraları ile Geçici 7. maddesinin iptali gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: ...
Düşüncesi: Davacı, Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin,20.2.1997 ve 22911 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve Yönetmeliğin 12 nci maddesiyle yeniden düzenlenen 38 inci maddesinin 3 ve 4 üncü fıkraları ile 14 üncü maddesiyle getirilen geçici 7 nci maddesinin iptali isteğiyle dava açmıştır.
20.2.1997 günlü Resmi Gazetede yayımlanan dava konusu Yönetmelik değişikliği ile uzman tabip yetiştiren şef, şef yardımcısı ve başasistanlık görevlerine atanabilmek için yeni koşullar getirilmiş, şef ve şef yardımcılığı görevi için bir süre sınırı konulmazken 38 inci maddenin 3 üncü fıkrası ile "Bu yolla başasistanlığa atananların, başasistanlık süreleri, bu göreve başladıkları tarihten itibaren üç yıldır. Yıllık kanuni izin dışında, fiilen başasistanlıkta geçmeyen süreler başasistanlık süresine dahil edilmez" kuralı getirilmiştir. Dava konusu edilen dördüncü fıkra 22.6.1997 günlü Resmi Gazetede yayımlanan değişiklikle beşinci fıkra haline getirilmiş ve ilk cümledeki "Başasistanlıkda üç yılını tamamlayanlar" ifadesi "Başasistanlık süresini tamamlamış olanlar" şeklinde değiştirilmiş ise de; bu değişiklik yeni dördüncü fıkra ile getirilen belirli koşulların gerçekleşmesi halinde başasistanlık süresinin iki yıla kadar uzatılabileceği yolundaki hükme uyum sağlamak için yapılmış, geçici 7 nci madde de yine aynı Yönetmelikle değiştirilerek önceki düzenlemeye göre, bir ay içinde yapılması gereken atamaların "açılacak ilk şef ve şef yardımcılığı sınavlarının sonuçlarının açıklanıncaya kadar atama yapılmaz" kuralı ile,38 inci madde ile getirilmiş olan başasistanların eğitim hastaneleri dışındaki diğer sağlık kuruluşlarına tayin edilme süresi geçici olarak uzaltılmıştır. Belirtilen duruma göre,22.6.1997 günlü Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelik değişikliği, dava konusu Yönetmelikde yeralan ve Başasistanlık süresinin üç yıl olduğu yolundaki genel düzenlemeyi kapsamadığından uyuşmazlığın esası incelenmiştir.
Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin IV. Bölümünde Eğitim Personeli başlığı ile yapılan düzenlemede şef,şef yardımcısı ve başasistanlar yer almış Yönetmeliğin 3 üncü maddesinin 10 uncu fıkrasında, Başasistan, "şef ve şef yardımcıları yönetiminde asistan yetiştirmeye yardımcı olan uzmanı ifade eder" şeklinde tanımlanmıştır.
Tababet Uzmanlık Tüzüğü hükümlerine göre tıpta uzmanlık eğitimi verecek olan sağlık kurumları, Sağlık Bakanlığınca belirlenmekte, uzman tabip olup, Yönetmelikde öngörülen sınav ve değerlendirmelerden geçerek başasistan ünvanı alan ve şef ve şef yardımcısı yönetiminde asistanları yetiştirmeye yardımcı olan bu kişilerin, üç yıl veya yeni getirilen dördüncü fıkradan yararlanarak engeç beş yıl içinde eğitim hastaneleri dışındaki diğer sağlık kurumlarına atamaları yapılacaktır.
Eğitim hastanesinde görev yapan başasistan ünvanlı uzman tabiplerin, eğitim hizmetini de yürütmüş olmalarının sonucu olarak daha farklı bir deneyim kazandıkları kuşkusuzdur.
Davacının iddiaları ve davalı idare savunmasında yer alan hususlar ile dosya içindeki bütün bilgi ve belgeler incelenmesinden; Ülkenin sağlık şartlarını düzenlemek, halka sağlık hizmetini en iyi biçimde ulaştırmakla görevli olan Sağlık Bakanlığının, eğitim hastanelerinde daha fazla kişinin başasistan olarak hizmet görmesini sağlamak ve eğitim hastaneleri dışındaki diğer sağlık kurumlarında deneyimli uzman tabip çalıştırabilmek amacı ile dava konusu Yönetmelik değişikliğinin yapıldığı anlaşılmış olup, kamu yararına ve hizmetin gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Belirtilen nedenle, hukuki dayanağı bulunmayan davanın reddi gerekeceği
düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince işin gereği düşünüldü:
Davacı; Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin, 20.2.1997 günlü, 22911 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 12. maddesiyle değişik 38. maddesinin 3. ve 4. fıkraları ile değişikliğe ilişkin Yönetmeliğin 14. maddesiyle Yönetmeliğe eklenen Geçici 7. maddenin iptalini istemektedir.
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atların Tarzı İcrasına Dair Kanunun 9. maddesinde tıpta uzmanlığa ilişkin düzenlemelerin Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak bir nizamname (tüzük) ile tayin olunacağı belirtilmiş; bu hüküm uyarınca çıkarılan Tababet Uzmanlık Tüzüğü de 18.4.1973 günlü, 14511 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anayasanın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmış olup, Sağlık Bakanlığının da Anayasanın sözüedilen hükmü uyarınca 1219 sayılı Kanun ve buna dayalı olarak çıkarılan Tababet Uzmanlık Tüzüğünün uygulanmasını sağlamak üzere yürürlüğe koyduğu Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinde değişiklik yapma yetkisinin mevcut olduğu; ancak bu yoldaki bir işlemin dava konusu edilmesi halinde, tıpkı diğer idari işlemlerde olduğu gibi İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2 nci maddesi uyarınca yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yargı denetimine tabi olduğu açık bulunmaktadır.
22.5.1974 günlü, 14893 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş olan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinde zaman içinde çok sayıda değişiklik yapılmış ve 20.2.1997 günlü, 22911 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değişiklikle uzman tabip yetiştiren şef ve şef yardımcısı ve başasistanlık görevlerine atanabilmek için yeni koşullar getirilmiş; bu arada başasistanlık görevinin üç yılla sınırlı olduğu kurala bağlanmıştır.
Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin 3. maddesinin 10. bendinde, başasistan; "şef ve şef yardımcısı yönetiminde asistan yetiştirmeye yardımcı olan uzman" şeklinde tanımlanmış, aynı Yönetmeliğin 29. maddesinde; "Başasistan Olabilmek İçin Gerekli Nitelikler" sayılmıştır.
20.2.1997 günlü 22911 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan yönetmelikle değişik 38. maddenin 1. ve 2. fıkralarında Başasistanlığa atanma şekli ve sınav usulü düzenlenmiş, 3. ve 4. fıkraların da; "Bu yolla başasistanlığa atananların, başasistanlık süreleri, bu göreve başladıkları tarihten itibaren üç yıldır Yıllık kanuni izin dışında fiilen başasistanlıkta geçmeyen süreler başasistanlık süresine dahil edilmez.
Başasistanlıkta üç yılını tamamlayanların isimleri Bakanlığa bildirilir ve sürelerinin bitiminden itibaren bir ay içerisinde Bakanlığın veya ilgili kurumların atama ve nakillere dair mevzuatı hükümlerine göre eğitim hastanelerinin dışında diğer sağlık kuruluşlarına tayin edilirler. Başasistanlık süresini doldurmuş olanların isimlerini Bakanlığa bildirmeyen ilgililer hakkında 657 sayılı Kanunun ilgili maddeleri gereğince işlem yapılır." hükmü getirilmiştir.
Sağlık hizmetlerinin ülke genelinde dengeli dağılımının ve yaygınlaştırılmasının sağlanmasında, en önemli unsurlardan birisinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının, araç-gereç, fiziki ve teknik altyapının yanısıra insan unsuru olduğu yadsınamaz bir gerçektir. Hernekadar niteliği gereği sağlık hizmetlerinde istihdamın gönüllülük prensibine dayandırılması beklenirse de vazgeçilemez, geciktirilemez ve telafi edilemez nitelikte olan sağlık hizmetlerinin ülkenin her yöresinde adil bir şekilde sunulabilmesi için Devlet adına bu işi yürütmekle yükümlü olan Sağlık Bakanlığının sağlık hizmetleri sınıfına mensup personelini günün ihtiyaçlarına uygun olarak, belli koşullarla nakle tabi tutmasının kamu hizmeti ilkesine uygun bulunduğu açıktır.
Dava konusu edilen yönetmeliğin 38. maddesinde öngörüldüğü şekilde, Eğitim, Plan ve Koordinasyon Kurulu tarafından yapılan mesleki bilgi, beceri ve yeteneklerin değerlendirildiği bir sınavda başarılı olduktan sonra başasistanlığa atananların, Tıpta Uzmanlık Eğitimi sürecinde yerine getirdikleri eğitici işlevlerinin yanısıra tedavi hizmetlerinin sunumunda da önemli rol oynadıkları bir gerçektir. Belli niteliklere sahip olmaları nedeniyle ve sınav sonucu başarılı olmak suretiyle bu göreve getirilip, Eğitim Hastanelerinin imkanlarından da yararlanarak yetişen başasistanların belli bir süre sonra eğitim hastaneleri dışındaki diğer sağlık kuruluşlarına atanarak; bilgi, deneyim ve hizmetlerinden diğer sağlık kuruluşlarında da yararlanılmasına olanak tanınması yolundaki mevzuat değişikliğinde, kamu hizmeti yararı ilkesine aykırılık görülmediği gibi, hiç bir üst hukuksal düzenlemede başasistanlığın belli bir süreyle sınırlandırılamayacağı yönünde bir düzenleme de yer almadığından mevzuata ve üst normlara da aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan bu düzenleme sonucunda görev sürelerini dolduran başasistanların diğer sağlık kuruluşlarına nakilleri nedeniyle boşalacak başasistanlık kadrolarına, yönetmelikte öngörülen koşulları taşıdıkları halde boş kadro bulunmaması nedeniyle başasistanlığa atanamayan uzman doktorlara da yükselme imkanı sağlanmış olacağı tabidir.
20.2.1997 günlü değişiklikle, Tababet Uzmanlık Yönetmeliğine eklenen geçici 7. maddeyle de; "Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte 38. maddede belirtilen başasistanlık süresini doldurmuş olanların bir ay içerisinde Bakanlığın veya ilgili kurumların atama ve nakillerine dair mevzuatı hükümlerine göre diğer sağlık kuruluşlarına uzman tabip olarak tayin edilirler." hükmüne yer verilmiş iken, 22.6.1997 günlü 23027 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan değişiklikle; "Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte 38. maddede belirtilen başasistanlık süresini doldurmuş olan başasistanların, açılacak ilk şef ve şef yardımcılığı sınavlarının sonuçları açıklanıncaya kadar eğitim hastanelerindeki diğer sağlık kuruluşlarına atamaları yapılmaz." şeklinde düzenlenmiş ve böylece başasistanlara şef yardımcılığı sınavına girme ve yükselme şansını kullanma hakkı tanınmış bulunduğundan bu konuda da karar verilmesine yer olmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin, 20.2.1997 günlü Yönetmelikle değişik 38. maddesinin 3. ve 4. fıkralarında mevzuata aykırılık bulunmadığından, bu fıkraların iptali yolundaki istem yönünden davanın reddine, Yönetmeliğin geçici 7. maddesi yönünden ise, yapılan yönetmelik değişikliğiyle iptali istenen hüküm yürürlükten kaldırılarak yeni düzenleme yapılmış olduğundan, ayrıca karar verilmesine yer olmadığına, haklılık oranına göre, aşağıda dökümü gösterilen ....- lira yargılama giderinin yarısı olan ...- lira ile davanın açıldığı 14.3.1997 tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...- lira vekalet ücretinin yarısı olan ...- liranın davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, yargılama giderinin kalan kısmının davacı üzerinde bırakılmasına, noksan yatırılan ...- lira posta pulu ücretinin davacıya tamamlattırılmasına, 25.1.2000 tarihinde oybirliği ile karar verildi.