5. Daire 1998/126 E. , 1999/2202 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 1998/126
Karar No: 1999/2202
Davacı: ...
Karşı Taraf: 1- Başbakanlık
2- Başbakanlık Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı
Davanın Özeti: Davacı; Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün 3.8.1994 günlü, 1994/29 sayılı Genelgesi ile 16.10.1997 günlü, 23142 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 97/10073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına ait (4) sayılı Cetvelde boş kadro değişikliği yapılmasına ilişkin kısmının ve kendisinin 3. dereceli Şef kadrosuna atanmasını öngören 24.12.1997 günlü, 0431 sayılı Bakanlık Onayı ile tesis edilen atama işlemlerinin iptalini istemektedir.
Başbakanlığın Savunmasının Özeti: İptal davası açılabilmesi için bir idari işlemden dolayı bir hakkın veya menfaatin ihlal edilmiş olması gerektiği, davacının durumuna bakıldığında 536 sayılı KHK'nin Anayasa Mahkemesince 28.7.1994 tarihinde iptal edilmesi neticesinde 657 sayılı Kanunun 91. maddesi uyarınca kadrosu kaldırılmış Devlet memuru statüsünde olduğunun görüleceği, davaya konu 24.12.1997 günlü Bakanlık Onayı ile davacının kadro ve derecesine uygun bir kadroya, daha doğrusu aynı kadrosuna ataması yapılarak kadrosu kaldırılmış memur statüsünden kadrolu statüye geçirilmiş olduğu, dolayısıyla dava konusu işlem davacının menfaatine ve faydasına yönelik sonuçlar doğuracağından sözkonusu işlem nedeniyle adı geçenin herhangi bir hakkının veya menfaatinin ihlal edilmesinin sözkonusu olmadığı, davanın ön koşullarının gerçekleşmemiş olması nedeniyle reddi gerektiği; öte yandan davacı ek bir dilekçe vererek Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı'na ...'in atanmasına ilişkin 2.2.1998 günlü, 98/48633 sayılı müşterek kararnamenin de iptalini istemişse de müşterek kararname ile bu dava arasında bir ilgilinin olmadığı ve bu istemin açılan davanın genişletilmesi niteliği taşıdığı; Aile Araştırma Kurumunun kurulmasına yönelik 396 sayılı KHK'nin, Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığının Kurulması Hakkındaki 514 sayılı KHK ile ilga edildiği, ancak 514 sayılı KHK'nin Anayasa Mahkemesi tarafından "yetki kanununun iptal edilmesi gerekçesiyle yasal dayanağı kalmadığından" dolayı iptal edilmesi üzerine aynı hükümleri taşıyan 536 sayılı KHK'nin yürürlüğe konulduğu, ancak bu KHK'nin de Anayasa Mahkemesi tarafından aynı gerekçeyle iptal edildiği; Anayasa Mahkemesinin sözkonusu iptal kararları üzerine Başbakanlığın bakılan davaya konu edilen 3.8.1994 günlü, 1994/29 sayılı Genelgesinin yayınlandığı, bu Genelgede "iptal kararlarından geriye doğru gidilerek daha önce usulüne göre yürürlüğe konulmuş bulunan mevzuatın yürürlükte bulunduğu kabul edilmek suretiyle uygulanmasına devam olunmasının uygun bulunduğu"nun belirtildiği, Genelgede 396 sayılı KHK'nin yürürlüğe girdiği şeklinde bir ifadenin yeralmadığı; ... Hukuk Genel Kurulunun E:..., K:... sayılı kararında bir KHK'nin TBMM tarafından kabul edilmemesi veya Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi halinde, o KHK'nin kaldırdığı veya değiştirdiği kanun hükümlerinin uygulanabilir hale gelmeyeceği veya kendiliğinden yürürlüğe girmeyeceğinden dolayı hukuki boşluk meydana geleceğinin belirtildiği ve oluşan bu hukuki boşluğun nasıl doldurulması gerektiği konusunda ise "Hukukun görevi toplumsal yaşamı düzenlemek ve ilişkilerden doğacak sorunları çözümlemektir. O nedenle herhangi bir olay hakkında kural yoktur diye çözümsüz bırakılamaz. İşte bu gibi hukuki boşluğun bulunduğu durumlarda; Hakim bizzat yasa koyucu gibi davranarak, olayı çözümlemek üzere Medeni Kanunun 1 inci maddesi hükmünce olaya uygulanacak kuralı bulmak ve uygulamakla yükümlüdür" şeklinde karar verdiği; diğer taraftan Başbakanlık Genelgesinden sonra Danıştay Beşinci Dairesince verilen 8.12.1997 günlü, E:1995/2187, K:1997/2907 sayılı kararda: 514 sayılı KHK ile 536 sayılı KHK'nin iptali nedeniyle Aile Araştırma Kurumu kurulmasına ilişkin 396 sayılı KHK'nin kendiliğinden tekrar yürürlüğe girdiğinin kabulüne imkan yok ise de olayda Başbakanlığın anılan Genelgesi gereğince uygulamanın fiilen 396 sayılı KHK eki kadro cetvelleri ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında KHK hükümleri esas alınarak sürdürüldüğünün, 514 sayılı KHK ile 396 sayılı KHK'nin yürürlükten kaldırılması ve bu KHK'nin ek kadro cetvellerinin iptal edilerek yeni kadroların ihdas edilmesi üzerine dava konusu işlem tesis edilmişse de, 514 sayılı KHK'nin Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olması ve Başbakanlığın belirtilen Genelgesi gereğince sürdürülen uygulama karşısında işlemin sebebinin ortadan kalktığı anlaşılmakla işlemde sebep yönünden hukuka uyarlık, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında da hukuki isabet görülmediğinin belirtilmiş olduğu, böylelikle Danıştay Beşinci Dairesinin 396 sayılı KHK'nin eki kadro cetvellerine aykırı yapılan idari işlemin hukuka uygun olduğuna ilişkin ilk derece mahkemesi kararını bozmak suretiyle olayı çözümsüz bırakmayıp kadrolarla ilgili işlemlerde 396 sayılı KHK'ye göre yapılan işlemleri hukuka uygun bulunduğunu belirttiği; bununla birlikte Anayasa Mahkemesi raportörlerinden ...'in konu ile ilgili bir yazısında, böyle bir konudaki sorunun çözümü için en uygun görüşün; 190 sayılı KHK, örgüt yasa ya da KHK'lerinden bağımsız bir hukuksal varlık olduğundan, örgüt yasasının ya da KHK'sinin iptali bu KHK'yi etkilemeyeceği için, personele ilişkin hak ve yükümlülüklerin de kadroya bağlı olarak devam edeceği ve iptal edilen hükmün yürürlükten kaldırdığı eski hükmün yeniden ve kendiliğinden yürürlüğe girmesi olduğunu belirttiği; bu kararlar ve görüşler ışığında idarenin dava konusu işlemlerde hukuka uygun hareket ettiğinin görüleceği; davacının söz konusu Başbakanlık Genelgesinin uygulandığı dört yıllık süre içerisinde idareye ikaz niteliğinde ya da yapılan uygulamanın hukuka aykırı olduğu noktasında hiç bir dilekçesinin bulunmadığı; Bakanlar Kurulunun, her bütçe yılında, Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşleri ile ilgili kuruluşların teklifleri üzerine, 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 7 ve değişik 9 uncu maddeleri uyarınca tutulan kadroların serbest bırakılması ile dolu veya boş kadro değişikliği yapılmasına yönelik karar yayımlamakta olduğu, Bakanlar Kurulunun 1997 yılına ait 97/10073 sayılı Kararının 4 sayılı Cetvelinde, 396 sayılı KHK'nin kadro cetvellerinde boş kadroların sınıf, ünvan ve derecelerinde değişiklik yapmış olduğu; değişiklik yapılan kadrolarda diğer personel gibi davacının da ileride idarece uygun bulunduğu takdirde atanabileceği kadro ve derecesine uygun kadroların da bulunması nedeniyle davacının bu işlemin iptalini talep etmesinin kendi zararına sonuçlar doğuracak bir istemde bulunması anlamına geldiği; Bakanlık Makamının 24.12.1997 günlü Onayı ile tesis edilen atama işlemlerinin, Bakanlar Kurulunca yapılan kadro değişikliğine bağlı bir işlem olduğu, durumuna uygun şef kadrosuna atanan davacının herhangi bir maddi kaybının ve menfaat ya da hak ihlalinin sözkonusu olmadığı; Aile Araştırma Kurumuna ait kadro cetvellerinin ve bu cetvellere uygun olarak yapılan atama işlemlerinin hukuka uygunluğunun delillerinden birinin de Bütçe Kanunları olduğu, 1998 Mali Yılı Bütçe Kanununun L- Cetvelinde 1.10.1997 tarihi itibariyle Aile Araştırma Kurumuna ait 192 memur kadrosu ile 3 adet sözleşmeli personel yeraldığı, sözkonusu kadroların aynı şekilde önceki yıllara ait Bütçe Kanunlarında da bulunduğu, fakat bu kadrolarla ilgili önceki yıllarda herhangi bir işlem yapılmamış olduğundan personelin mağduriyetine neden olunduğu, yürütülen atama işlemleri sonucunda personelin durumlarına uygun kadrolara atamaları yapılmak suretiyle sözkonusu mağduriyetin giderildiği; davacının asıl beklentisinin kendisine Şube Müdürlüğü kadrosu verilmesi olduğu, bu beklentisi gerçekleşmeyen davacının kendisinin ve tüm kurum personelin zararına sonuçlar doğurma olasılığına rağmen dava yoluna başvurduğu, haklı nedenlere dayanmayan davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
Başbakanlık Aile Araştırma Kurumu Başkanlığının Savunmasının Özeti: Davacının bakılan davayı açmakta menfaatinin bulunmadığı, davanın esasına ilişkin açıklama ve savunmalar yönünden Başbakanlığın savunmasında yer alan hususlara iştirak edildiği, bu nedenle davanın reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: ...
Düşüncesi: Anayasal ve yasal dayanaktan yoksun bulunduğu anlaşılan Başbakanlığın 3.8.1994 günlü, 1994/29 sayılı Genelgesi ile 97/10073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına ait (4) sayıl Cetvelde boş kadro değişikliği yapılmasına ilişkin kısmının ve sözkonusu kadro değişikliği sonucu 24.12.1997 günlü, 0431 sayılı Bakanlık Onayı ile tesis edilen atama işlemlerinin iptali gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: ...
Düşüncesi: Öğretide ve yargı kararlarında, kendisinden önceki yasayı yürürlükten kaldıran bir yasa kuralının iptal edilmesi durumunda, daha önce yürürlükten kalkan yasanın kendiliğinden ve yeniden yürürlüğe giremeyeceği kabul edilmektedir.
Karşıt görüşten yola çıkıldığında, bir başka anlatımla, iptalden sonra eski hükümlerin kendiliğinden yürürlüğe gireceği kabul edildiğinde, hukuksal boşluktan söz etmenin yada boşluğun doldurulması için süre verilmesinin bir anlamı kalmamaktadır.
Kanun Hükmünde Kararnameler için de geçerli bu hukuki durum karşısında, 514 ve 536 sayılı KHK'lerin iptali nedeniyle Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı Kurulmasına ilişkin 396 sayılı KHK'nin kendiliğinden tekrar yürürlüğe girdiğinin kabulüne olanak bulunmamaktadır.
Anayasanın 153.maddesi hükmü uyarınca, Anayasa Mahkemesince verilen süre içinde, TBMM'ne gerekli düzenlemeyi yapmasından başka bir seçenek tanınmamış olmakla beraber, yaptırım yokluğundan hareketle, anılan hükmü bir temenni hükmüne dönüştüren uygulama, hukuksal karmaşayı yaratmıştır.
Anayasal zorunluluğa karşın, yasama organınca yeniden yürürlüğe konulmayan bir yasa yada KHK'nin uygulanabilmesi olanağı da ortadan kalkmış olmaktadır. Yasal dayanağı kalmadığı için hizmetin yürütülmesi olanağı kalmamış, hizmeti yürütecek kamu görevlileri yetkisiz duruma düşmüşlerdir. Hizmet-örgüt-kadro ayrılmaz üçlüsü, örgütün varlığını yitirmesiyle beraber ayrılmazlık dayanağını yitirmiş ve bu yitirmenin sonucu olarak, kadro cetvelleri de yürürlükten kalkmıştır.
190 sayılı KHK ile, kadrolar örgüt yasalarının eki olmaktan çıkarılarak tüm örgütlerin kadroları o örgütün adını taşıyan bölümde yer almışlardır. Aile Araştırma Kurulu Başkanlığının kadroları da,396 sayılı KHK'nin geçici 1.maddesi hükmüyle 190 sayılı KHK'nin (1) sayılı cetveline Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı bölümü olarak eklenmiş olmasına karşın kadroların varlığının sürmesi için gerekli örgütün varlığı hukuken ortadan kalkmıştır. Daha açık bir anlatımla, örgüt yasası iptal edilince örgüt, örgütün varlığı ortadan kalkınca kadrolar hukuksal yaşamın dışına düşmüşlerdir.
Gelinen bu noktada yapılması gereken, eğer Aile Araştırma Kurumu Başkanlığının varlığına gerek duyuluyor ise yeni bir yasal düzenlemeye gidilmesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Anayasa Mahkemesinin iptal kararları ve bu kararlarında veriler süreler yasama organını bu konuda harekete geçirmemiş olduğuna göre, artık hukuk genel ilkeleri ışığında örgütün tasfiyesine gitme dışında bir seçenek de kalmamaktadır. Bunun da, kazanılmış haklar korunarak gerçekleştirileceği tartışmasızdır.
Açıklanan nedenlerle, Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün 3.8.1994 tarih ve 1994/29 sayılı Genelgesinin,97/10073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına ait (4) sayılı cetvelde boş kadro değişikliği yapılmasına ilişkin kısmının ve davacının 3.dereceli şef kadrosuna atanması yolundaki işlemin iptaline, hukuki kararlılığı korumak için iptal kararının kesinlik kazanması tarihinin esas alınmasına ve Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına atanan kişi,12.6.1998 tarih ve 98/49283 sayılı Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile görevden alındığından bu konuyla ilgili olarak karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 17/3. maddesiyle tanınan takdir yetkisine dayanılarak duruşma yapılmaksızın işin gereği düşünüldü:
Davalı idarelerin, 97/10073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının davaya konu kısmı ile 24.12.1997 günlü, 0431 sayılı Bakanlık Onayıyla davacı hakkında tesis edilen subjektif işlem yönünden yaptıkları ehliyet itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi;
Davacı, Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün 3.8.1994 günlü, 1994/29 sayılı Genelgesi ile 16.10.1997 günlü, 23142 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 97/10073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına ait 4 sayılı Cetvelde boş kadro değişikliği yapılmasına ilişkin kısmının ve kendisinin 3. dereceli şef kadrosuna atanmasını öngören 24.12.1997 günlü, 0431 sayılı Bakanlık Onayı ile tesis edilen atama işlemlerinin; Anayasa Mahkemesinin konuya ilişkin kararları karşısında yeni bir yasal düzenlemeye gidilmesi gerekirken Anayasa Mahkemesi kararları yok sayılarak gereğinin yapılmadığını, ... Hukuk Genel Kurulunun böyle bir durumda hukuki boşluk meydana geldiğine dair kararı bulunduğunu, Aile Araştırma Kurumu kurulmasına ilişkin mevzuatın Başbakanlık Genelgesi ile ihya ve ikame edilemeyeceğini ve dolayısıyla böyle bir kurum varsayılarak kadrosu üzerinde tasarrufta bulunulamayacağını, 396 sayılı KHK'nin kendiliğinden yürürlüğe giremeyeceği mahkeme kararlarıyla ortaya konulmuş iken hangi gerekçe ve yasal zemine dayanılarak verildiği veya alındığı belli olmayan kadroların 657 sayılı Kanunun temel ilkeleriyle bağdaşmayacak şekilde dağıtılmasının pek çok memur arkadaşını ve kendisini olumsuz yönde etkilediğini, 19 yıllık hizmeti olup üniversite mezunu ve müktesebi 2. derecenin 2. kademesi olmasına rağmen 3. derece şef kadrosunda görevli biri olarak hakkında tesis edilen atama işleminin hukuki temelden yoksun olduğunu, ayrıca Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı'na ...'in atanmasının da açık hukuk ihlali niteliği taşıdığını, kurumla ilgili kanun tasarısı T.B.M.M.'ne sevkedilmişken kuruma Başkan atanmasının Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarını ve Anayasanın 138. maddesini görmezden gelmek anlamı taşıdığını, yasal ve meşru zemini olmayan bürokratik bir yapı içinde yapılan her türlü idari işlemin gayri meşru olduğunu öne sürerek iptalini istemektedir.
Davacı, 19.8.1998 tarihinde kayda giren dilekçesi ile Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı'na ...'in atanmasına ilişkin 2.2.1998 günlü, 98/4863 sayılı müşterek kararnamenin de iptalini istediğini belirtmişse de, davanın genişletilmesi niteliği taşıyan bu talebiyle ilgili inceleme, değerlendirme yapılmasına ve bu konuda bir hüküm kurulmasına yasal açıdan olanak bulunmamaktadır.
356 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2. maddesi ile 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanununun, kurumun görevlerini düzenleyen 9. maddesine "Ailenin bütünlüğünü korumak, parçalanmış ailelerin korunmaya, yardıma ve bakıma muhtaç fertleriyle çocuklarına her türlü maddi, manevi ve sosyal destek sağlamak; bu amaçla gerekli planlamaları yapmak, eğitim faaliyetlerinde bulunmak." hükmünü içeren (k) bendinin, aynı KHK'nin 3. maddesi ile 2828 sayılı Kanunun 10. maddesine "Ailenin Bütünlüğünün Korunması Dairesi" adı altında (l) bendinin, KHK'nin 5. maddesiyle de Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü merkez teşkilatında kullanılmak üzere "Ailenin Bütünlüğü Korunması Daire Başkanı" ünvanı ile bir adet kadro ihdas edilerek 190 sayılı KHK'ye bağlı (I) sayılı cetvelin ilgili bölümüne eklendiği; 29.12.1989 günlü, 20387 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 396 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Aile Araştırma Kurumunun kurulduğu, KHK'nin 28. maddesiyle 2828 sayılı Kanunun 356 sayılı KHK ile 9. maddesine eklenen (k) bendi ve 10. maddesine eklenen (l) bendinin yürürlükten kaldırıldığı, 356 sayılı KHK'nin 5. maddesi ile ihdas edilen "Ailenin Bütünlüğünün Korunması Dairesi Başkanı" kadrosunun iptal edilerek 190 sayılı KHK'ye bağlı (I) sayılı cetvelin ilgili bölümünden çıkarıldığı, ayrıca sözkonusu KHK'nin Geçici 1. maddesiyle de KHK'ye ekli (I) sayılı listede yer alan kadrolar ihdas edilerek 190 sayılı KHK'nin eki (I) sayılı cetvele Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı bölümü olarak eklendiği; 13.9.1993 günlü, 21697 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığının Kurulmasına ilişkin 514 sayılı KHK'nin 42. maddesiyle 396 sayılı KHK'nin yürürlükten kaldırıldığı ve Geçici 1. maddesi ile Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına ait kadroların iptal edilerek ihdas edilen yeni kadroların 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye bağlı (I) sayılı cetvele Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığı bölümü olarak eklendiği; bu arada, Anayasa Mahkemesinin 6.10.1993 günlü, K:1993/39 sayılı kararıyla, 514 sayılı KHK'nin, dayanağını oluşturan Yetki Kanununun iptal edildiği gerekçesiyle yasal dayanağı kalmadığından iptaline karar verildiği ve kararın, Resmi Gazetede yayımlandığı 8.12.1993 tarihinden itibaren 6 ay sonra yürürlüğe girmesinin öngörüldüğü; Anayasa Mahkemesinin sözkonusu iptal kararı üzerine Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığı Kurulmasına ilişkin 536 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 8.6.1994 günlü, 21954 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe konulduğu ve Geçici 1. maddesi ile KHK'ye ekli 1 sayılı listede yer alan kadroların iptal edilerek 190 sayılı KHK'ye bağlı cetvellerin Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığı bölümünden çıkarılıp, ekli 2 sayılı listede yer alan kadroların ihdas edilerek 190 sayılı KHK'ye bağlı (I) sayılı cetvelin Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığı bölümüne eklediği; ancak 536 sayılı KHK'nin de Anayasa Mahkemesinin 8.7.1994 günlü, K:1994/53 sayılı kararıyla, dayanağı olan Yetki Kanununun iptal edildiği gerekçesiyle yasal dayanağı kalmadığından iptal edildiği ve iptal kararının Resmi Gazetede yayımlandığı 28.7.1994 tarihinde yürürlüğe girdiği ve halihazırda iptal edilen hukuki tasarrufların yerine geçecek yasal düzenlemelerin yapılmadığı dosyanın incelenmesinden anlaşılmaktadır.
Anayasa Mahkemesi; kendisinden önceki kanunu, kanun hükmünde kararname ya da bunların hükümlerini açıkça yürürlükten kaldıran bir kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya bunların hükümlerinin iptal edilmesi durumunda, eski yasal düzenlemenin kendiliğinden ve yeniden yürürlüğe giremeyeceğini içtihaden kabul etmiştir. (A.Y.M.K: 11.11.1963, E:1963/106, K:1963/270) Belirtilen bu durum, "Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının geriye yürümeyeceği"ne ilişkin ilkenin hukuki bir sonucudur. Anayasanın 153 ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanunun 53. maddelerinde, Anayasa Mahkemesine iptal kararlarının yürürlüğe girme tarihini erteleyerek ayrıca belirleme yetkisinin tanınmış olması da, iptal edilen kanun, kanun hükmündekararname ya da bunların hükümleriyle yürürlükten kaldırılmış olan yasal düzenlemelerin kendiliğinden yürürlüğe girmeyeceği yolundaki içtihadı doğrulamaktadır. Anayasa Mahkemesine belirtilen yetkinin tanınmasıyla ayrıca iptal kararı üzerine ortaya çıkan hukuki boşluğu giderecek yeni yasal düzenlemelerin yapılması için yasama organına imkan tanındığı kuşkusuzdur.
Diğer taraftan, önceki yıllara ilişkin Bütçe Kanunlarında olduğu gibi 1998 Mali Yılı Bütçe Kanununun "Genel Bütçeli Dairelerin Mevcut Lojman, Sosyal Tesis, Telefon, Faks ve Kadro Sayıları" başlıklı "L-Cetveli"nde 1.10.1997 tarihi itibariyle Aile Araştırma Kurumuna ait 192 adet memur kadrosu ile 3 adet sözleşmeli personel yer almış olmakla birlikte, sözü edilen Bütçe Kanununun "Kadroların Kullanımı" başlıklı 50. maddesinde gerek kadroların serbest bırakılmasına, dolu veya boş kadro değişikliği yapılmasına gerekse kadroların sınıf, ünvan ve derecelerinin değiştirilmesine imkan tanıyan bir düzenlemenin yer almadığı, L-Cetvelinde kadro tahsisi yapılmasının Aile Araştırma Kurumunun varlığının korunduğunu göstermekte ise de kadro tahsisi şeklindeki sözkonusu düzenlemenin kurumun örgütlenmesine imkan tanıyan bir düzenleme niteliği taşımadığı açıktır.
Belirtilen hukuki durum karşısında, Anayasanın 153. maddesinde ifadesini bulan Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararlarının geriye yürümezliği ilkesinin doğurduğu hukuki sonuçları bertaraf edecek şekilde ve Anayasa Mahkemesinin bir kanun, kanun hükmünde kararnamenin veya bunların hükümlerinin iptal edilmesi durumunda eski yasal düzenlemenin kendiliğinden ve yeniden yürürlüğe girmeyeceği yolundaki istikrar kazanmış içtihadına aykırı olarak Başbakanlığın 3.8.1994 günlü, 1994/29 sayılı Genelgesi ile 396 sayılı KHK'yi ilga eden 514 sayılı KHK ile 536 sayılı KHK'nin Anayasa Mahkemesince verilen kararlarla iptal edilmeleri üzerine "iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerden geriye doğru gidilerek daha önce usulüne göre yürürlüğe konulmuş bulunan ilgili mevzuatın yürürlükte bulunduğu kabul edilmek suretiyle uygulanmasına devam olunması" şeklinde yapılan düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.
Her ne kadar, davalı idarelerce savunma dilekçelerinde, Danıştay Beşinci Dairesinin 8.12.1997 günlü, E:1995/2187, K:1997/2907 sayılı kararına yollamayla Başbakanlığın sözkonusu Genelgesine dayanılarak 396 sayılı KHK'ye göre yürütülen kadro işlemlerinin hukuka uygun olduğu sonucuna varılarak uyuşmazlığın çözüme kavuşturulduğu belirtilmişse de; yollama yapılan karara esas davada Başbakanlık Genelgesinin iptalinin istenilmediği, sadece uygulama işleminin iptalinin talep edildiği, dolayısıyla bahsi geçen Başbakanlık Genelgesinin hukuki değerlendirilmesinin yapılmayıp sadece uygulama işlemiyle sınırlı olarak hüküm kurulduğu vurgulanması gereken bir husustur.
Davanın, 97/10073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına ait (4) sayılı Cetvelde boş kadro değişikliği yapılmasına ilişkin kısmına gelince;
396 sayılı KHK, 514 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılmış, sözkonusu 514 sayılı KHK ile 536 sayılı KHK'de Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olduğuna göre, bu kararnamelerin geçici maddeleriyle 190 sayılı KHK'ye Aile Araştırma Kurumu (Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığı) bölümü olarak eklenmiş olan kadro cetvellerinin de yürürlükten kalkmış olduğu açıktır.
16.10.1997 günlü, 23142 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 97/10073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile, 190 sayılı KHK'nin "Kadro değişikliği" başlıklı 9. maddesinde yer alan "Kuruluşlara verilmiş bulunan ve ekli cetvellerde gösterilen serbest kadro, hiyerarşik yapıyı bozmamak kaydıyla, yedinci maddede belirtilen usule uygun olarak Bakanlar Kurulunca değişik derecelerden aynı sınıf ve ünvanlı kadrolarla değiştirilebilir." hükmüne dayanılarak Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına ait (4) sayılı Cetvelde kadro değişikliği yapılmış ise de; 190 sayılı KHK'nin 6. maddesinin 1. fıkrasındaki "Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesinin (a) ve (c) bendlerinde sayılan kamu kurum ve kuruluşlarının kadroları kanunla ihdas edilir." hükmü karşısında Bakanlar Kurulunca ancak kanunla ihdas edilen kadrolar üzerinde değişiklik yapılması mümkün olup, Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı kurulmasına ilişkin 396 sayılı KHK'yi yürürlükten kaldıran 514 sayılı KHK'nin Geçici 1. maddesiyle 190 sayılı KHK'nin ekindeki Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına ait kadroların iptal edilmesi ve 514 sayılı KHK ile 536 sayılı KHK'nin de Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi sonucunda, 190 sayılı KHK'ye Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı (Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığı) bölümü olarak eklenmiş olan kadro cetvelleri bütünüyle ortadan kalktığına ve Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı adı altında, bu kuruma ait kanunla yeniden ihdas edilmiş herhangi bir kadro bulunmadığına göre, Bakanlar Kurulu kararıyla adı geçen kurum adına kadro değişikliğine ilişkin düzenleme yapılmasına yasal imkan bulunmamaktadır.
Öte yandan, 1998 Mali Yılı Bütçe Kanunu, yukarıda belirtildiği üzere 192 adet memur kadrosu ile 3 adet sözleşmeli personel pozisyonu tahsisi suretiyle Aile Araştırma Kurumunun varlığını kabul etmiş olmakla beraber, Anayasanın 123. maddesinde idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği öngörülmüş olup, Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına ilişkin kurumun örgüt yapısını, fonksiyonlarını, organlarını, teşkilat yapısını belirleyen ayrı bir Kanun, Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararları üzerine yürürlüğe konulmadığından, bu Kurumdaki personel hakkında salt Bütçe Kanununa dayanılarak kadroların kullanımı ile ilgili herhangi bir işlem tesis edilmesi olanaklı değildir.
Netice itibariyle Bakanlar Kurulu kararıyla kadro kullanımı ve kadro değişikliği konusunda bir düzenleme yapılması ve bu düzenlemenin sonuç doğurabilmesi, örgüt yapısını (teşkilatı) düzenleyen bir yasa ya da kanun hükmünde kararnamenin yürürlüğe konulmasına bağlıdır. 190 sayılı KHK, ancak örgüt yapısı kanunen belirlenmiş olan kamu kurum ve kuruluşlarına ait kadroların ihdası, iptali ve kullanılmasına dair esas ve usulleri düzenlemektedir.
Davanın, 24.12.1997 günlü, 0431 sayılı Bakanlık Onayına dayanan atama işlemlerinin iptali istemine ilişkin kısmı incelendiğinde ise; sözkonusu Bakanlık Onayı uyarınca 3. dereceli şef kadrosuna atanan davacının, bu onay çerçevesinde kurumdaki diğer kişilere ilişkin tesis edilen atama işlemlerinin iptalini istemekte, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesi uyarınca menfaatinin bulunmadığı anlaşılmıştır.
Buna karşılık; 190 sayılı KHK'nin 9. maddesinin 1. fıkrasına dayanılarak 97/10073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla kadro değişikliği yapıldığından bahisle anılan KHK'nin 9. maddesinin 3. fıkrası uyarınca tesis edildiği anlaşılan ve hukuken kurulmamış, kadroları belirlenmemiş, personelin yetiştirilme, görevde yükselme ve diğer özlük hakları yasal bir düzenleme içinde yer almamış sadece fiilen mevcut bir kurumda çalıştırılan personel hakkındaki atama işlemlerine ilişkin bulunan 24.12.1997 günlü, 0431 sayılı Bakanlık Onayının, davacının 3. dereceli şef kadrosuna atanmasıyla ilgili kısmının, yukarıda Başbakanlık Genelgesi ve Bakanlar Kurulu Kararıyla ilgili yapılan inceleme ve değerlendirmeler sonucu ulaşılan hukuki duruma göre, hukuki dayanaktan yoksun kaldığı açıktır.
Açıklanan nedenlerle, Başbakanlığın "iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerden geriye doğru gidilerek daha önce usulüne göre yürürlüğe konulmuş bulunan ilgili mevzuatın yürürlükte bulunduğu kabul edilmek suretiyle uygulanmasına devam olunması" şeklinde düzenleme getiren 3.8.1994 günlü, 1994/29 sayılı Genelgesinin, 16.10.1997 günlü, 23142 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 97/10073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına ait (4) sayılı Cetvelde boş kadro değişikliği yapılmasına ilişkin kısmının ve 24.12.1997 günlü, 0431 sayılı Bakanlık Onayının davacının 3. dereceli şef kadrosuna atanmasına ilişkin kısmının iptaline oybirliği ile; davanın 24.12.1997 günlü, 0431 sayılı Bakanlık Onayının kurumdaki diğer personel hakkındaki atama işlemleriyle ilgili bölümünün iptali istemine yönelik kısmının ise menfaat ilişkisinin yokluğu nedeniyle reddine oyçokluğu ile; davanın kısmen iptal kısmen red hükmüyle sonuçlanmış olması nedeniyle aşağıda dökümü gösterilen ...- lira yargılama giderinin yarısı olan ...- liranın davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, kalanın davacı üzerinde bırakılmasına, noksan yatırılan ...- lira posta pulu ücretinin davacıya tamamlattırılmasına, davacı tarafından sehven ikinci kez yatırılan ...- lira yürütmenin durdurulması harcının isteği halinde davacıya iadesine oybirliği ile 23.6.1999 tarihinde karar verildi.
(X) AZLIK OYU :
Davacının, görevde yükselebilmek, kurumdaki personel hiyerarşisinin kendisi aleyhine sonuç doğuracak şekilde bozulmasını önlemek açısından 24.12.1997 günlü, 0431 sayılı Bakanlık onayının kurumdaki diğer personel hakkındaki atama işlemleriyle ilgili bölümünün iptalini istemekte menfaatinin bulunduğudan, Daire kararında, Başbakanlık Genelgesi ve Bakanlar Kurulu Kararıyla ilgili olarak belirtilen hukuki duruma göre; hukuki dayanaktan yoksun olduğu anlaşılan 24.12.1997 günlü, 0431 sayılı Bakanlık Onayı ile tesis edilen tüm atama işlemlerinin iptali gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyorum.