10. Daire 1998/1317 E. , 2000/672 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 1998/1317
Karar No : 2000/672
Davacı : …
Vekili : …
Davalı : Vakıflar Genel Müdürlüğü-ANKARA
Vekili : …
İstemin Özeti : Vakıflar Genel Müdürlüğü tarafından 21.1.1998 tarih ve 23237 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve 21.9.1997 tarihli tebliğ hükümlerinde bazı değişiklikler yapılmasına, bazı yeni hükümler getirilmesine ilişkin, Türk Medeni Kanunu Hükümlerine Göre Kurulan Vakıflar Hakkında Tebliğin; mevzuatta vakıf kuruluşu için rakama dayalı olarak hiçbir şekilde malvarlığı şartı getirilmediği, hesapların ve defterlerin serbest muhasebeci mali müşavirlere tastik ettirilmesinin mali külfet getirdiği, tebliğle vakıfların yaygınlaşmasının engellendiği, vakıfların kullanacakları makbuzları basma ve dağıtma yetkisini Vakıflar Genel Müdürlüğüne veren bir düzenlemenin olmadığı, vakıf yöneticilerine yapmış oldukları görev nedeniyle ücret ödenmeyeceğini öngören bir yasa maddesi olmadığı, genel kurul toplantısı için gazete ilanı yapılmasının yasal dayanağı bulunmadığı iddialarıyla iptali istenilmektedir.
Vakıflar Genel Müdürlüğü Savunmasının Özeti : Davacı vakfın dava ehliyetinin bulunmadığı, eğitim, sağlık kurumu yapıp işletmek gibi çok geniş kapsamlı büyük harcama gerektiren amaçlarla kurulan vakıfların çok cüz'i malvarlığıyla kurulma girişiminde bulundukları, vakıfların genel kurul toplantılarının basın yoluyla duyurulmasının katılımı sağlayacağı, vakıfların hesaplarının işin uzmanı bağımsız denetim kuruluşlarınca ve serbest muhasebeci mali müşavirlerce incelenmesi ve tastik edilmesinin muhasebe sistemiyle uyum sağlamaya yönelik olduğu, bağış makbuzlarının Vakıflar Genel Müdürlüğünce bastırılmasının müfettişlerce yapılan teftiş ve denetimlerde kolaylık sağladığı, suistimal ve aksaklıkları önlediği savunularak davanın reddine karar verilmesi istenilmektedir.
D.Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : T.C.Anayasa'sının 33.maddesinde dernek kurma hürriyetinin kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usullerin kanunda gösterileceği, bu madde hükmünün vakıflara ve bu nitelikteki kuruluşlara da uygulanacağı öngörülmüştür.
Anayasa'nın amir hükmüne karşın vakıfların kurulmasında uygulanacak şekil, şart ve usulleri düzenleyen bir kanun yapılmamıştır.
Ortada bir kanun yokken vakıfların kurulmasında uygulanacak şekil, şart ve usullere yönelik olarak düzenlemeler getiren dava konusu tebliğde mevzuata uyarlık görülmemektedir.
Açıklanan nedenle dava konusu tebliğin iptali gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı : …
Düşüncesi : Dava; 21.1.1998 tarihli Resmi Gazetede neşredilen ve 21.9.1997 tarihli Türk Medeni Kanunu Hükümlerine Göre Kurulan Vakıflar Hakkında Tebliği tadil eden tebliğin iptali talebiyle açılmıştır.
743 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 903 sayılı Kanunla değişik 73 üncü maddesi "Vakıf, başlıbaşına mevcudiyeti haiz olmak üzere bir malın belli bir gayeye tahsisidir" hükmünü amir bulunmaktadır. Bu hükme istinaden belli bir gaye için tahsis edilen malların çok büyük mali ve ekonomik değeri olacağı şüphesizdir. İşte kanun koyucu böyle çok büyük ekonomik değeri olan mal varlıklarının kötüye kullanılmasını önlemek için aynı kanunun 903 sayılı Kanunla değişik 74 üncü maddesi 2 inci fıkrası "Kanuna, ahlaka ve adaba veya milli menfaatlere aykırı olan veya siyasi düşünce veya belli bir ırk veya cemaat mensuplarını desteklemek gayesi ile kurulmuş olan vakıfların tesciline karar verilemez" hükmünü koymuştur.
227 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 27 inci maddesi de "Genel Müdürlük yerine getirmekle sorumlu olduğu hizmetleri kanun, tüzük, yönetmelik, genelge ve diğer idari metinlerle düzenlemekle görevli ve yetkilidir" hükmünü amir bulunmaktadır.
227 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 27 inci maddesine istinaden 21.9.1997 tarihli Resmi Gazetede Vakıflar Genel Müdürlüğünce neşredilen dava konusu Türk Medeni Kanunu Hükümlerine Göre Kurulan Vakıflar Hakkındaki Tebliğ; Medeni Kanun'un yukarıda madde metni açıklanan 903 sayılı Kanunla değişik 74 üncü maddesi 2 inci fıkrası amir hükmüne uygun bulunmaktadır.
Nitekim dava konusu Tebliğin getirdiği mali düzenlemeler ile hem vakıf gibi çok büyük ekonomik güçlerin kolayca heba edilmesini ve bu vakıfların perişan edilmelerini engelleyici hükümler koymuş hem de bu çok büyük ekonomik güçlerle topluma verilebilecek zararları engelleyici düzenlemeler yapılmıştır.
Açıklandığı şekilde dava konusu Türk Medeni Kanunu Hükümlerine Göre Kurulan Vakıflar Hakkındaki Tebliğ; Medeni Kanun'un 903 sayılı Kanunla değişik 74 üncü maddesi 2 inci fıkrası amir hükmü ile 227 sayılı Kanun Hükmündeki Kararnamenin 27 inci maddesi amir hükmüne uygun bulunduğundan hukuki mesnedi bulunmayan davanın reddi gerekeceği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onuncu Dairesince gereği düşünüldü:
Dava, Vakıflar Genel Müdürlüğü tarafından 21.1.1998 tarih ve 23237 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve 21.9.1997 tarihli tebliğ hükümlerinde bazı değişiklikler yapılmasına, bazı yeni hükümler getirilmesine ilişkin, Türk Medeni Kanunu Hükümlerine Göre Kurulan Vakıflar Hakkında Tebliğin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idare tarafından, davacı vakfın sözkonusu tebliğin iptali istemiyle dava açma ehliyeti olmadığı ileri sürülmekte ise de; vakıf kurmayı kısıtlayan dava konusu tebliğ davacının menfaatini ihlal ettiğinden bu iddia yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
1982 Anayasasının 33.maddesinde, "Dernek kurma hürriyeti" düzenlenmiş olup, maddede, herkesin önceden izin almaksızın dernek kurma hakkına sahip olduğu, dernek kurabilmek için kanunun gösterdiği bilgi ve belgelerin kanunda belirtilen yetkili mercie verilmesinin yeterli olduğu, bu bilgi ve belgelerin kanuna aykırılığının tespiti halinde yetkili merciin derneğin faaliyetinin durdurulması veya kapatılması için mahkemeye başvuracağı, dernek kurma hürriyetinin kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usullerin kanunda gösterileceği, bu madde hükümlerinin vakıflarla ilgili olarakda uygulanacağı öngörülmüştür.
Anayasanın 13.maddesinde ise, temel hak ve hürriyetlerin Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünün, milli egemenliğin, Cumhuriyetin, milli güvenliğin, kamu düzeninin, genel asayişin, kamu yararının, genel ahlakın ve genel sağlığın korunması amacı ile ve ayrıca Anayasanın ilgili maddelerinde öngörülen özel sebeplerle, Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun olarak kanunla sınırlanabileceği belirtilmiştir.
Cemiyetler, Medeni Kanunun 53 ve devamı maddelerinde düzenlenmiş iken 1982 Anayasasından sonra dernekler, 2908 sayılı Kanun ile kuruluşundan sona ermesine kadar ayrıntılı bir şekilde özel olarak düzenlenmiştir.
Anayasada Vakıflarda derneklerle ilgili hükümlere tabi kılınmakla beraber derneklerde olduğu gibi vakıflar bakımından Medeni Kanunda yeralan hükümler dışında özel bir düzenleme yoluna gidilmemiştir. Bu itibarla vakıflar, kurulmasından sona ermesine kadar Medeni Kanundaki hükümlerle denetim bakımından Vakıflar Genel Müdürlüğünün Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun hükümlerine tabi kılınmışlardır.
Medeni Kanunda 903 sayılı Yasayla yapılan değişiklikle özel hukuk tüzel kişisi olarak kurulan vakıfların tabi oldukları kurallar yeniden düzenlenmiş, anılan Yasanın uygulanmasını göstermek amacıyla Türk Medeni Kanunu Hükümlerine Göre Kurulan Vakıflar Hakkında Tüzük 21.8.1970 tarih ve 13586 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Sosyo ekonomik şartlarda zaman içinde ortaya çıkan değişiklik ve uygulamadan doğan aksaklıklar nedeniyle Tüzükde 1982 yılında yapılan değişikliklerle yeni hukuki düzenleme getirilmiş; ancak vakıf sayısındaki hızlı artış nedeniyle uygulamanın yeniden yönlendirilmesi için 12 Eylül 1991 tarih ve 20989 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanan Türk Medeni Kanunu Hükümlerine Göre Kurulan Vakıflar Hakkında Tüzük'ün Değiştirilmesine İlişkin Tüzük Yürürlüğe konulmuştur.
Tebliğin 1.maddesinde "Vakfın Malvarlığı" düzenlenmiş olup, kuruluş malvarlığının 1998 yılı için sosyal ve kültürel amaçlı vakıflarda 6 milyardan, eğitim ve sağlık amaçlı vakıflarda 12 milyardan, diğer vakıf kuruluşlarında 24 milyardan az olamayacağı esası getirilmiştir.
Medeni Kanunda vakfın kuruluş malvarlığı olarak rakamsal bazda bir değerden sözedilmediği gibi Türk Medeni Kanunu Hükümlerine Göre Kurulan Vakıflar Hakkında Tüzük'ün 2.maddesinde de vakfın tescilinden önce, gayesini gerçekleştirecek oranda belirli malvarlığının vakıf senedinde gösterileceği öngörülmüştür. Kaldıki, Medeni Kanunun 77 nci maddesinin üçüncü fıkrasına göre vakfa tahsis edilen mallar gayenin tahakkukuna yetmediği takdirde vakfedilmiş mallar mümkün mertebe gayece aynı olan bir vakfa tahsis olunabilmektedir. Uygulamada malvarlığı yeterli olmayan vakıfların tescili mahkemelerce yapılmamaktadır. Bu nedenle yasada yer almayan bir hususun dava konusu edilen tebliğle getirilmesi mümkün görülmemektedir.
İptali istenilen tebliğin 6.maddesinde, organları seçim ile belirlenen üyeli vakıflarla birden fazla ilde şube ve temsilciliği olan vakıfların toplantılarının Resmi Gazete ile Türkiye geneli için yayınlanan bir gazetede, diğer vakıflarda ise vakfın ikametgahının bulunduğu il merkezinde baskı yapan mahalli bir gazetede ilan edileceği belirtilmiştir.
Medeni Kanunda ve ilgili tüzükte vakıfların yapacakları genel kurul toplantılarının ilanının nasıl yapılacağına ilişkin düzenleme olmadığından tebliğin bu hükmünde isabet bulunmamaktadır.
Tebliğin 2.maddesinde "Tutulacak Defter, Muhasebe Usul ve Esasları ile Mali Tabloların İlanı" düzenlenmiş olup, dördüncü fıkrasında bilanço esasına göre defter tutan ve malvarlığına ilave edilen gelirleri dahil gayrisafi geliri 100 milyar TL ile 500 milyar TL arasında olan vakıfların, bilanço ve gelir-gider tablolarını yeminli mali müşavirlere, 500 milyar ve üzerinde olan ve halka açık, borsaya kota edilmiş hisse senetlerine sahip olan vakıfların Sermaye Piyasası Kurulunun kabul ettiği bağımsız denetim kuruluşlarına, diğer vakıfların ise, hesap hülasalarını serbest muhasebeci mali müşavirlere tasdik ettirecekleri öngörülmüştür.
Vakıflar sürekli olarak gelişmekte ve gelirleri artmaktadır. Öte yandan vakıflar tarafından açılan birimlerin son yıllar da hem sayısal olarak hemde ekonomik potansiyel olarak çok büyümeleri ve bunların nakit giriş çıkışının artması nedeniyle bilanço ile kar-zarar cetvellerinin yeminli müşavirlere tastik ettirmelerinde hem mali denetim yönünden hemde muhasebe sisteminde birliktelik sağlamak yönünden mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Tebliğin 3.maddesinde ise "Vakıfların Açacakları Birimler" belirtilmiş ve ikinci fıkrasında vakfın merkezinin bulunduğu il ve ilçe (Büyükşehir Belediyesi olan iller dahil) hudutları dışındakilerde olmak kaydıyla birinci fıkrada sayılan şube, temsilcilik ve irtibat bürolarından yalnız bir tanesini açabileceği, vakıfların yurt içinde şube açabilmeleri için Vakıflar Genel Müdürlüğünden izin almalarının zorunlu olduğu, üçüncü fıkrasında, yurt içinde bulunan vakıfların yurt dışında, yurt dışında bulunan vakıfların Türkiyede şube açabilmeleri için Dışişleri Bakanlığının uygun görüşü ve Vakıflar Genel Müdürlüğünün teklifi üzerine Başbakanlıktan izin almalarının gerekli olduğu belirtilmiştir.
Medeni Kanunun 903 sayılı Yasayla değişik 74.maddesinde, vakfın resmi senetle veya vasiyet yoluyla kurulacağı ve Asliye Hukuk Mahkemesi nezdinde tutulan sicile tescil ile tüzel kişilik kazanacağı hükme bağlanmıştır.
Vakıfların, gerek yurt içinde gerekse yurt dışında şube, temsilcilik, irtibat bürosu ve benzeri birimler açmaları konusunda ise anılan Yasada bir hüküm yer almamış, bu birimler ilgili tüzük hükümleri ile yasal statüye kavuşturulmuşlardır.
Şu halde; tek başlarına tüzel kişilikleri bulunmayan şube, temsilcilik, irtibat bürosu gibi birimlerin açılabilmesinin idarenin iznine bağlanmasında, yukarıda anılan Yasa hükmüne aykırılık bulunmamakta, idareye tanınan bu yetki, idarenin yasadan doğan, vakıfların işleyişini denetleme yetkisi kapsamında bulunmaktadır.
Tebliğin 4.maddesinde "Yardım ve Bağış Makbuzları"na ilişkin olarak birinci fıkrasında vakıfların, Başbakanlık Vakıflar Genel Müdürlüğünce bastırılan ve merkez ve taşra teşkilatından bedeli karşılığı ve zimmetli olarak vakıf yetkilisince teslim alınan bağış ve yardım makbuzlarını kullanacakları belirtilmiştir.
Anılan düzenlemeyle vakıflara yapılacak yardım ve bağışların takibinin sağlanması amaçlanmış olup, idarenin denetleme yetkisi kapsamında görülmektedir.
Tebliğin 5.maddesinin birinci fıkrasında, kamu kurum ve kuruluşu, sendika, meslek odası, mahalli idare ve üniversite mensubu olupda vakıf organlarından birinde görev alanlara vakıf için yaptıkları belgeye dayanan masraf ve yolluk dışında hiçbir ödeme yapılmayacağı, üçüncü fıkrasında, vakıf üyeleri dışında herhangi bir kamu görevlisinin, vakıf hizmetlerinde çalıştırılamayacağı ve ödeme yapılamayacağı esası getirilmiştir.
Sözkonusu düzenlemede gerek Medeni Kanun gerekse ilgili tüzüğe aykırı bir husus görülmemektedir.
Açıklanan nedenlerle 21.1.1998 tarih ve 23237 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve 21.9.1997 tarihli tebliğ hükümlerinde bazı değişiklikler yapılmasına, bazı yeni hükümler getirilmesine ilişkin Türk Medeni Kanunu Hükümlerine Göre Kurulan Vakıflar Hakkında Tebliğin 1.maddesinin, 6.maddesinin iptaline oybirliğiyle, 3.maddesine, 5.maddesine yönelik davanın reddine oyçokluğuyla, diğer hükümlerine yönelik davanın reddine oybirliğiyle, aşağıda dökümü yapılan yargılama giderlerinin yarısı olan … liranın davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, diğer yarısı olan … liranın davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre … TL avukatlık ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, … lira avukatlık ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine 22.2.2000 tarihinde karar verildi.
AYRIŞIK OY : İptali istenilen Tebliğin 3.maddesi ikinci fıkrasında, vakıf merkezinin bulunduğu il ve ilçe (Büyükşehir Belediyesi olan iller dahil) hudutları dışındakilerde olmak kaydıyla şube, temsilcilik ve irtibat bürolarından yalnız bir tanesini açabilecekleri, vakıfların yurt içinde şube açabilmeleri için Vakıflar Genel Müdürlüğünden izin almalarının zorunlu olduğu, üçüncü fıkrasında, yurt içinde bulunan vakıfların yurt dışına, yurt dışında bulunan vakıfların Türkiyede şube açabilmeleri için Dışişleri Bakanlığının uygun görüşü ve Vakıflar Genel Müdürlüğünün teklifi üzerine Başbakanlıktan izin alacakları, 5.maddesinin birinci fıkrasında ise, kamu kurum ve kuruluşu, sendika, meslek odası, mahalli idare ve üniversite mensubu olup da vakıf organlarından birinde görev alanlara vakıf için yaptıkları belgeye dayanan masraf ve yolluk dışında hiçbir ödeme yapılmayacağı öngörülmüştür.
Anayasanın 33.maddesinde, vakıflar da derneklerle ilgili hükümlere tabi kılınmakla beraber derneklerde olduğu gibi vakıflar bakımından Medeni Kanunda yeralan hükümler dışında özel bir düzenleme yoluna gidilmemiştir.
Dolayısıyla vakıfların şube açmalarını idarenin iznine bağlayan tebliğ hükmünün hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
Yine ne Medeni Kanunda, nede ilgili tüzükte vakıf yöneticilerine yaptıkları hizmet karşılığı ücret ödenmeyeceğine ilişkin bir düzenleme yer almamaktadır.
Açıklanan nedenlerle dava konusu edilen tebliğin 3.maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları ile 5.maddesinin birinci fıkrasının iptal edilmesi gerektiği düşüncesiyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.