1. Daire 1998/22 E. , 1998/51 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BİRİNCİ DAİRE
Esas No : 1998/22
Karar No : 1998/51
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın sendika ve konfederasyonlar üzerinde inceleme ve denetleme yetkisinin bulunup bulunmadığı konusunda düşülen duraksamanın giderilmesi amacıyla istişari görüş istemine ilişkin Başbakanlığın 27.1.1998 günlü, Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğünün B.02.0.KKG/174-376/398 sayılı yazısı ekinde yer alan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın 21.1.1998 günlü ve Hukuk Müşavirliğinin B.13.0.HKM.0.00.00.00 (1997)507-A-4/078 sayılı yazısında aynen:
" Anayasanın "Sendikal Faaliyet" başlıklı 52. maddesinin 3 üncü fıkrasının 23.7.1995 tarih ve 4121 sayılı Kanunun 3 üncü maddesi ile yürürlükten kaldırılmasını müteakip, "Anayasaya Uyum" çalışmaları sonunda çıkarılan 28.6.1997 tarih, 4277 sayılı Yasa ile 2821 sayılı Sendikalar Kanunu'nun bazı maddeleri değiştirilmiş ve Devletin konfederasyonlar ve sendikalar üzerindeki idari ve mali denetimini öngören hükümler, Anayasanın kaldırılan 52. Maddesi doğrultusunda yeniden düzenlenerek, 47 nci maddede yapılan değişiklikle konfedarasyonlar ve sendikalar üzerinde Devletin idari ve mali denetimi kaldırılmış, idari ve mali denetim yetkisi denetleme kurullarına veya denetçilere bırakılmıştır.
Diğer taraftan Sendikalar Kanununun 53 ve 56. maddelerinde Bakanlığımıza, sendikaların işleyişleri ile ilgili olarak girişimde bulunma görevi verilmiştir. Bakanlığımızın bu görevi yerine getirebilmesi içinde sendikalar hakkında bilgilendirilmesi veya değerlendirilecek bir bilginin olması gerekmektedir. Aksi halde Bakanlığımız ile sendikalar arasında bir kopukluk meydana gelecek ve sendikalara yaklaşımda gözetilmesi gereken sosyal duyarlık kaybedilecektir.
Bu işleyişin 51 inci maddede yapılan değişiklikle sağlanması ve dönemsel denetim raporlarının bu amaca ulaşmada tek başına yeterli olması mümkün değildir.
Ayrıca, şikayet ve ihbar başvuruları sonucu yapılacak olan işlemin denetim değil inceleme nitelikli bir görev olması bu başvuruların Bakanlığımızca incelenmemesi halinde ise konunun Dernekler Kanunu uyarınca bizzarur Valilik ve İçişleri Bakanlığı tarafından çözümlenmesini gerektirecektir.
Açıklanan nedenlerle; 2821 sayılı Sendikalar Kanununun 4277 sayılı Kanun ile değişik 47 nci maddesi ile sendika ve konfederasyonların denetim yetkisinin "Denetleme Kurulları ve Denetçilere" bırakıldığı gerekçesi ile Bakanlığımızın sendika ve konfederasyonlar üzerinde inceleme ve denetleme yetkisinin bulunup, bulunmadığı konusunda Bakanlığımızda iki görüş ortaya çıkmış bulunmaktadır.
Konu ile ilgili birinci görüş:
Devlet Denetleme Kurulu ve Başbakanlık Teftiş Kurulu'nun sendika ve 3056 sayılı Kanun hükümlerinin halen Anayasa ile uyumlu hale getirilmemiş olması, anılan Kurulların sendika ve konfederasyonlar üzerindeki denetleme yetkilerinin devam ettiği anlamına gelmediği,
3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığın Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun'un "Görev" başlıklı 2. maddesinde "h) Çalışma hayatını denetlemek" biçimindeki Bakanlığımız görevi ile aynı Kanunun 15. maddesi ile İş Teftiş Kurulu Başkanlığına verilmiş olan çalışma hayatı ile ilgili mevzuatın uygulanmasını denetleme yetkisi ve nihayet 1475 sayılı İş Kanununun 88. maddesinde belirtilen çalışma hayatı ile ilgili mevzuatın uygulanmasını izleme, denetleme ve teftiş etme görevlerinin Devlet adına Bakanlığımıza verilmiş olmasına ilişkin hükümler, sendikaların denetimine ilişkin esası koyan 2821sayılı Sendikalar Kanununun 47. maddesine göre genel hüküm niteliğini haiz olduğu, genel hüküm ile özel hükmün çatışması halinde aynı konudaki özel hükmün öncelikle geçerli olacağı,
Anayasa değişikliğine paralel olarak 2821 sayılı Kanunun 47. Maddesinde yapılan değişiklikle Devletin sendikaları ve konfederasyonları idari ve mali yönden denetlemesi yetkisine son verilmiş olması, sendika ve konfederasyonların işçi istihdam etmeleri halinde gerek işin yürütümü gerekse işçi sağlığı ve iş güvenliği yönlerinden yukarıda belirtilen yasa hükümlerine dayanılarak Bakanlığımızın denetlenmelerini sona erdirmediği, esasen anılan Yasa hükümleri ile verilmiş olan denetim yetkisinin işyeri denetimi ile ilgili olup, işçi istihdam etmeleri halinde diğer işyerleri gibi denetlenebileceği,
Bu itibarla; Sendikalar Kanununa göre genel kanun niteliğinde olan Dernekler Kanunu ve Medeni Kanun hükümlerinin sendikalar ve konfederasyonlar yönünden uygulanabilirliği, genel hükümlerin sendikaların amaç ve özelliğine aykırı olmaması ile aynı konuda Sendikalar Kanununda hüküm bulunmaması gibi iki önkoşula bağlı olup, Sendikalar Kanununun 47. maddesinde idari ve mali denetimlerine ilişkin özel hüküm bulunduğuna göre, 2908 sayılı Dernekler Kanununun "Genel Denetim" başlıklı 45. maddesinde belirtilen İçişleri Bakanlığı ve bulundukları yerin en büyük mülki amiri tarafından yaptırılacak denetimin (defter, hesap ve işlemler,...) sendika ve konfedarasyonlar yönünden kabili tatbik olmadığı,
2821 sayılı Sendikalar Kanununun 53, 54. maddeleri ile 54. madde hükmüne atıfta bulunulmuş olması nedeniyle 55. maddesi ve 56. Maddeleriyle Bakanlığımıza; Yasanın bazı hükümlerine muhalif uygulamaları görevli mahkemeye intikal ettirme görevi verilmiş bulunduğu,
Öte yandan; 2821 sayılı Yasanın 53. maddesinde belirtilen, konfederasyon, sendika ve sendika şubesi yönetim kurulunun 12. maddeye muhalefeti halinde, kuruluşun üyelerinden herhangi birinin de iş davalarına bakmakla görevli mahkemeye başvurusu sonucu mahkeme kararı ile ilgili yönetim kurullarına işten el çektirileceği,
2821 sayılı Yasanın 54. maddesinde belirtilen, Tüzük ve belgelerde kanuna aykırılık hallerinin, Valilikçe örnekleri Bakanlığımıza gönderilecek belgeler ve Tüzük örneklerinden rahatlıkla saptanabileceği, bu durumun yeni bir inceleme veya teftişi gerektirmeyeceği,
55. maddede belirtilmiş olan Yasaya muhalefet hallerinde de kuruluş üyelerinden birinin mahkemeye başvurma hakkı olduğu gibi Bakanlığımız veya ilgili valiliklerce başvurulması veya duyum alınması hallerinde 1 inci fıkra yönünden 51/1 inci maddedeki düzenlemenin yeterli olacağı, 2 nci fıkra yönünden ise hakkında ihbar bulunan kişinin mahkumiyet durumunun Bakanlığımızca ilgili kuruluştan adli sicil kaydı getirilmek suretiyle saptanabileceği,
Sendika yöneticilerinin 10 yıllık hizmet sürelerinin belirlenmesinde 14. maddeye göre sosyal güvenlik kurumlarındaki kayıtlara göre prim ödenen günlerin toplam esas alınacağından, konunun ilgili sosyal güvenlik kuruluşundan istenecek prim belgelerine göre belirlenebileceği,
3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 15. maddesinin son fıkrasında; İş Teftiş Kurulu ve müfettişlerin görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma ve usullerinin tüzükle düzenleneceği hükme bağlandığı, İş Teftişi Tüzüğünün "Deyimler" başlıklı 2/c maddesinde "Teftiş" sözcüğünün, görmek, izlemek, araştırmak ve önlemek anlamına geldiği,
Bu nedenle, sendika ve konfederasyonlarda İş Müfettişlerince yapılacak işlemlerin adına "inceleme" olarak kabul edilse de sendika ve konfederasyonların idari yönden teftiş edilmesi anlamına geldiği,
Sonuç olarak; Sendikaların, işçilerin veya işverenlerin çalışma ilişkilerinde ortak ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için meydana getirdikleri özel hukuk tüzel kişileri olmaları ve işleyişlerinin Yasalara uygun olmasından öncelikle üyelerinin menfaatlerinin bulunduğu düşüncesi ve kamu düzenini ilgilendiren muhtemel aksaklık veya muhalefet halleri ile ilgili olarak Yasalarda belirtilen mekanizmalar dışında, Anayasa ve 2821 sayılı Sendikalar Kanununun 47. maddesine de aykırı olarak sendika ve konfederasyonlarda, Bakanlığımızın "inceleme" adı altında da olsa müdahalesinin mümkün bulunmadığı,
yönündedir.
Konu hakkında ikinci görüş:
2821 sayılı Sendikalar Kanununda yapılan değişikliklerle; Devletin sendika ve konfederasyonlar üzerindeki idari ve mali denetimini öngören hükümler, Anayasa'nın kaldırılan 52. maddesi doğrultusunda yeniden düzenlenmiş ve 47. madde de yapılan değişiklikle sendika ve konfederasyonlar üzerinde Devletin idari ve mali denetimi kaldırılmış ve bu yetki denetleme kurulları veya denetçilere bırakılmıştır.
Maddenin değişiklik gerekçesi incelendiğinde, iç denetimle ilgili temel ilkeleri belirten bir düzenlemenin getirildiği görülmektedir.
Ancak 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanunun "Görev" başlıklı 2. maddesi; "Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının görevleri şunlardır,
.............
h) Çalışma hayatını denetlemek
.............
hükmünü amirdir.
Aynı Kanununun "İş Teftiş Kurulu Başkanlığı" başlığını taşıyan 15. maddesinde de; İş Teftiş Kurulu Başkanlığına çalışma hayatı ile ilgili mevzuatın uygulamasını denetleme yetkisi verilmiştir.
Kaldı ki 1475 sayılı İş Kanununun "İş Hayatının Denetim ve Teftişi Devletin Yetkisi" başlığını taşıyan 88. maddesinde de; Çalışma hayatı ile ilgili mevzuatın uygulanmasını izleme, denetleme ve teftiş etme görevi Devlet adına Bakanlığımıza verilmiştir.
Ayrıca, 2443 sayılı "Devlet Denetleme Kurulunun Kurulması Hakkında Kanunun"
2. maddesi;
"Devlet Denetleme Kurulunun görevi Cumhurbaşkanının isteği üzerine;
............
d) Her düzeydeki işçi ve işveren meslek teşekküllerinde,
............
Her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeler yapmaktır..."
Hükmü uyarınca, Devlet Denetleme Kurulunun sendikaları, konfederasyonları inceleme, denetleme konusunda yetkisi bulunduğu açıktır.
3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 20. maddesinde; Teftiş Kurulu Başkanlığının görevleri belirtilirken;
" ... her seviyedeki işçi ve işveren teşekküllerinde teftiş, denetim veya bu amaçla kurulmuş olan birimlerin görev, yetki ve sorumluluklarını haiz olarak gerektiğinde her türlü inceleme, araştırma, soruşturma ve teftişi yapmak veya yaptırmak,..." görevi açıkca Başbakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığına verilmiştir.
Bu nedenle, sendika ve konfederasyonlar üzerinde halen Bakanlığımızın, Devlet Denetleme Kurulunun, Başbakanlık Teftiş Kurulunun, Dernekler ve Medeni Kanun Hükümlerine göre Valiliklerin denetim yapma yetkisi bulunmaktadır.
Diğer taraftan 2821 sayılı Sendikalar Yasasının 53. maddesi;
"12 nci madde hükmüne aykırı hareket eden konfederasyon, sendika ve sendika şubesi yönetim kuruluna; kuruluşun üyelerinden birinin veya durumu tespit eden Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının başvurusu üzerine iş davalarına bakmakla görevli mahkeme kararı ile işten el çektirilir..."
54. maddesi;
"Kuruluş sırasında kanuna aykırılık veya eksiklik sebebiyle 6 ncı maddenin yedinci fıkrası uyarınca, Çalışma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı veya
ilgili valilikçe başvurulması halinde görevli mahalli mahkeme gerekli gördüğü
takdirde kurucularıda dinleyerek üç işgünü içinde sendika veya konfederosyanun
faaliyetlerinin durdurulmasına karar verebilir. Mahkeme kanuna aykırılığın veya
eksikliğin giderilmesi için altmış günü aşmayan bir mehil verir..."
56. maddesi ise;
"40 ıncı maddenin üçüncü fıkrası hükmüne aykırı olarak yardım alınması
halinde iş davalarına bakmakla görevli mahalli mahkeme üyelerden birinin veya
valinin veya Çalışma Bakanının başvurması üzerine, sendika veya konfederasyonun
faaliyetini üç aydan altı aya kadar durdurur ve alınan yardım Hazineye intikal
ettirilir.
5'inci maddede sayılan suçlardan biriyle mahkum olanlardan birine,
sendika, sendika şubesi veya konfederasyon organlarında görev verildiğinin
valilik ve Çalışma Bakanlığı'nca tespiti halinde, bu makamlarca görevlendirilen
kişinin görevine son verilmesi ilgili sendika ve konfederasyona bildirir..."
hükümlerini ihtiva etmektedir.
Yukarıda metinleri kayıtlı bu hükümlerle Bakanlığımıza Sendikalarının
işleyişleri ile ilgili olarak girişimde bulunma görevi verilmiştir.
Bu nedenle; 2821 sayılı Kanunun 47. maddesinde yapılan değişiklikle Devletin idari ve mali denetimi kaldırılarak, Sendikaların iç denetimlerinin denetleme kurulları veya denetçiler eliyle yapılması esası getirilmiş ise de,
diğer yasaların konu ile ilgili hükümlerinde bu değişikliğe paralel olarak yeni düzenlemeler getirilmediği gibi, 2821 sayılı Kanunla Bakanlığımıza verilen ve yukarıda belirtilen maddelerde yer alan görev ve yetkilere ilişkin hükümler de halen yürürlüktedir.
Ayrıca, 2821 sayılı Yasanın 53-54 ve 56. maddeleri ile Bakanlığımıza verilen görev ve yetkiler, belli sürelerde yapılan idari ve mali denetimler sonucu ortaya çıkacak durumları değil, Bakanlığımıza ulaşan duyum, bildirim yada şikayetlerin değerlendirilmesi sonucu tesbit edilecek konu ve olaylara ilişkindir.
Bu itibarla; anılan maddelerde yer alan görevlerin yerine getirilmesinde, Bakanlığımıza ulaşan duyum, bildirim ve şikayetlerin önem arzedeceği ve bunların incelenmesi sonucunda ortaya çıkacak duruma göre işlem yapılacağı açıktır.
Açıklanan nedenle; özellikle Sendika yöneticilerinin 10 yıllık hizmet sürelerine, yöneticilerin yasa dışı harcamalarına, sendika yöneticilerinin mahkumiyetlerine ilişkin başvuruların kamu düzeni ile ilgili olması nedeniyle 3146 sayılı Kanunun 2 ve 15. maddelerinde gözönünde bulundurmak suretiyle Bakanlığımızca incelenmesi gerektiği,
Yönünde görüş mevcuttur.
Yukarıda arz edilen nedenlerle; kanunun uygulanmasına açıklık getirmek ve Bakanlığımıza intikal eden ihbar ve şikayetleri sonuçlandırmak üzere, 2821 sayılı Sendikalar Kanununun 4277 sayılı Yasa ile değişik 47 nci maddesi ile sendika ve konfederasyonların denetim yetkisinin Denetleme Kurulları ve Denetçilere bırakıldığı gerekçesiyle Bakanlığımızın sendika ve konfederasyonlar üzerinde inceleme veya denetleme yetkisinin bulunup, bulunmadığı konusunda 2575 sayılı Danıştay Kanununun 25 inci maddesinin (e) fıkrası gereğince Danıştay görüşünün belirlenmesinin yararlı olacağı düşünülmektedir.
Bilgi ve gereğini müsaadelerinize arz ederim." denilmektedir.
Dairemizce yapılan çağrı üzerine gelen Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı temsilcileri Hukuk Müşaviri …, İş Teftiş Kurulu Başkan Yardımcısı …, Çalışma Genel Müdür Yardımcısı …, Çalışma Genel Müdürlüğü Daire Başkanı …'in açıklamaları dinlendikten dosyadaki bilgi ve belgeler incelendikten sonra;
Gereği Görüşülüp Düşünüldü :
İstişari görüş istemi; 2821 sayılı Sendikalar Kanununun, 4277 sayılı Kanun ile değişik 47 nci maddesi ile sendika ve konfederasyonlar üzerindeki denetim yetkisinin denetleme kurulları ve denetçilere bırakılması üzerine, anılan Kanunun 53, 54, 55 ve 56 ncı maddelerinde öngörülen Bakanlık girişiminin bir inceleme yada denetleme biçiminde uygulanıp uygulanmayacağına ilişkin bulunmaktadır.
Üyesi bulunduğumuz Uluslararası Çalışma Örgütü (İLO) nÜn sendika özgürlüğüne ve örgütlenme hakkının korunmasına ilişkin 87 sayılı sözleşmenin 3. maddesinde "çalışanların ve işverenlerin örgütlerinin tüzük ve yönetmeliklerini düzenlemek, temsilcilerini serbestçe seçmek, yönetim ve etkinliklerini düzenlemek ve iş programlarını belirlemek hakkına sahip oldukları, kamu makamlarının bu hakkı sınırlayacak veya bu hakkın yasaya uygun şekilde kullanılmasına engel olacak nitelikte her türlü müdahaleden sakınmaları gerektiği" hükme bağlanmıştır. Anılan sözleşme 3847 sayılı Kanunla onaylanarak bir iç hukuk normu haline dönüşmüş, sözleşmenin uygulamaya geçirilmesi amacıyla bir dizi anayasal ve yasal düzenlemeler yapılırken Anayasanın 52 nci maddesi 4121 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılmış, Sendikalar Kanunu'nun sendikalar üzerindeki Devlet denetimini öngören 47 nci maddesi ise çok radikal bir biçimde değiştirilerek denetim, sendikaların kendi organlarınca gerçekleştirilen bir iç denetime dönüştürülmüştür.
Görülüyor ki, İLO sözleşmelerine uymak amacıyla yapılan anayasal ve yasal değişiklik ve düzenlemelerle sendikalar üzerindeki İdarenin özellikle periyodik denetim ve bu denetim yetkisinden kaynaklanan idari müeyyideler uygulamak yetkisi ortadan kaldırılmıştır.
Sendikalar Kanununun halen yürürlükte olan, ancak, açıkça bir denetimi öngörmeyen 53, 54, 55 ve 56 ncı maddelerinin yorum ve uygulanmasında da, konuya ilişkin anayasal ve yasal değişikliklerin amaç ve esprisi içinde kalınması zorunludur.
3152 Sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 2 ve 15 inci maddeleriyle 1475 sayılı İş Kanununun 88 inci maddesi ise, çalışma hayatı ile ilgili olarak Bakanlığa mevzuatın uygulanmasını izleme, inceleme ve denetleme yetkisini vermekte olup, bu halin yukarıda değinilen sendika ve konfederasyonların iç denetimine ilişkin hükümle herhangi bir ilgisi bulunmamaktadır.
Sendika ve konfederasyonların iş yeri ve işveren sıfatını taşımaktan kaynaklanan işçi sağlığı ve iş güvenliği dahil denetimlerinin sözü edilen bu maddeler hükümlerine göre diğer işyerleri gibi Bakanlıkça yapılmasında herhangi bir duraksamadan bahsedilemeyeceği doğaldır.
Açıklanan nedenlerle; 2821 Sayılı Sendikalar Kanununun 53, 54, 55 ve 56 ncı maddelerinde yer alan duyum, ihbar ve şikayetlere ilişkin olarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına tanınan sendika ve konfederasyonlarla ilgili girişimde bulunma yetkisini inceleme yada denetleme yetkisi olarak kabul olanağı bulunmadığı, Bakanlığın sadece bilgi sahibi olduğu duyum, ihbar ve şikayetleri, iş davalarına bakmakla yetkili ve görevli mahkemelere intikal ettirmesi gerektiği görüşüne varılmakla dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 24.3.1998 gününde oybirliğiyle karar verildi.