1. Daire 1998/55 E. , 1998/68 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BİRİNCİ DAİRE
Esas No : 1998/55
Karar No : 1998/68
… Belediye Meclisinin 25.6.1992 günlü ve 181 sayılı 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği kararı ile … Büyükşehir Belediye Meclisince alınan 4.12.1992 günlü ve 934 sayılı, 1/1000 ölçekli bu değişiklik planını tadilen kabul eden ve 1/5000 ölçekli … Nazım İmar Planını bu değişikliklere göre revize eden kararın, 3194 sayılı İmar Kanunu ve mevzuatı ile 3030 sayılı Kanunun 6 ncı maddesine aykırı olduğu, kamu yararı bulunmadığı ve kişilere menfaat sağlandığı öne sürülerek, 1580 sayılı Belediye Kanununun 74 ncü maddesi uyarınca iptalleri istemine ilişkin İçişleri Bakanlığının 30.3.1998 günlü ve B.050.MAH.00.60001.521.98.34.83/54624 sayılı yazısında aynen:
" Bakanlığımız Mülkiye Başmüfettişleri … ve … tarafından düzenlenen 9.2.1998 tarih ve 131/9, 107/8 sayılı inceleme raporunda;
"… İli … İlçesi … (…) pafta, … Ada, eski …-…-…-… yeni (…) Parsel ve eski …-… yeni (…) Parsel ve civarı ile ilgili 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine ilişkin 25.6.1992 günlü ve 181 sayılı … Belediye Meclisi Kararı ile,1/1000 ölçekli bu tadilat planını tadilen kabul eden ve 1/5000 ölçekli 7.5.1971 onanlı … Nazım İmar Planını bu değişikliklere göre revize eden …Büyükşehir Belediye Meclisince alınan 4.12.1992 tarih
ve 934 sayılı kararının,
Kararın alındığı tarihte Kıyı Kanununa, 3194 sayılı İmar Kanunu ve mevzuatına aykırı olduğu,3030 sayılı Kanunun 6.maddesine göre ilçe belediyesinin yetkisini elinden alır mahiyette olduğu, kamu yararı bulunmadığı ve kişilere menfaat sağlandığı açılan iptal davalarına rağmen, esastan incelenmesinin yapılmayarak yargı denetiminden geçmediği anlaşıldığından, 1580 sayılı Kanunun 74 üncü maddesinin uygulanması gerektiği kanaat ve sonucuna varıldığı bildirilmektedir.
Söz konusu rapor örneği ilişikte sunulmuş olup, gereğini müsaadelerinize arz ederim." denilmektedir.
Dairemizce yapılan çağrı üzerine gelen … Belediye Başkanlığı temsilcisi Planlama Müdürü …'ün açıklamaları dinlendikten,
dosyadaki bilgi ve belgeler incelendikten sonra;
Gereği Görüşülüp Düşünüldü :
1580 sayılı Belediye Kanununun 74 üncü maddesi; olağan ve olağanüstü toplantılar dışında veya görev ve yetki yönünden mevzuata aykırı olarak alınan meclis kararlarından, ilçe ve kasaba belediye meclislerince alınmış olanların Vali'nin istemi üzerine il idare kurulunca, il belediye meclisleri kararlarının ise İçişleri Bakanlığının başvurusu üzerine Danıştayca incelenerek onaylanacağı veya iptal edileceği, hükmünü taşımaktadır.
İmar Planı Yapılması ve Değişikliklerine ait Esaslara Dair Yönetmeliğin 21 nci maddesi, imar planlarında bulunan sosyal ve teknik alt yapı alanlarının kaldırılması, küçültülmesi veya yerinin değiştirilmesine dair plan değişikliklerinin zorunlu olmadıkça yapılamayacağı, böyle bir durumda değişiklik yapılabilmesi için plandaki durumu değişecek olan sosyal ve teknik alt yapı alanındaki tesisi gerçekleştirecek ilgili yatırımcı Bakanlığın yada kuruluşların görüşünün alınacağı, bu gibi alanların kaldırılabilmesinin ancak bu tesislerin hizmet götürdüğü bölge içinde eşdeğer yeni bir alanın ayrılması suretiyle yapılabileceği, 22 nci maddesi; İmar planında verilmiş kat adedinin arttırılması sonucu, nüfus yoğunluğunun arttırılmasını öngören imar planı değişikliklerinde, artan nüfusun ihtiyacı olan sosyal ve teknik alt yapı alanlarının Yönetmelik ekinde yer alan standartlara göre arttırılacağı, 24 üncü maddesi ise; herhangi bir amaca ayrılmış olan bir alanın kullanışının değiştirilmesi konusunda nazım plan ana kararlarını bozucu fonksiyonel değişikliklerin plan değişikliği yoluyla yapılamayacağı, yeri belirlenen kullanışın ihtiyacı olan sosyal ve teknik alt yapı alanlarının Yönetmelik eki tabloda belirtilen standartlara ve nüfus şartı aranmaksızın otopark yönetmeliği hükümlerine uygun olarak birlikte düzenleneceği, nazım plan ana kararlarının değiştirilmesinin ancak imar planının yeniden yapılmasıyla mümkün olabileceği, hükmünü taşımaktadır.
Halihazır Haritaların ve İmar Planlarının Yapılması ve Değişikliklerine Ait Esasa İlişkin Yönetmeliğin 5-14 ncü maddesinde de; nüfus yoğunluğunu arttırıcı plan önerilemeyeceği, belirtilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden ve idare temsilcisinin açıklamalarından; … Belediye Meclisinin 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine ilişkin kararıyla, bazı parsel sahiplerinin başvuruları üzerine; 25.2.1972 onama tarihli 1/1000 ölçekli … Uygulama İmar Planında, turistlik amaçlı kullanımı konut alanına değiştirici ve nüfus yoğunluğunu artırıcı fonksiyonel değişiklik getirildiği, sosyal ve teknik altyapı ihtiyacının gözetilmediği, yapılaşmaların yükseklik yönünden sahil yolundan siluet estetiğini bozduğu, kaldırılan
fonksiyona eşdeğer bir fonksiyon önerilmediği, … Büyükşehir Belediye Meclisince verilen 4.12.1992 günlü ve 934 sayılı kararla'da; 1/1000 ölçekli uygulama imar planında yapılan değişikliğin kamu yararı gözetilmeksizin parseller sahipleri yararına emsal 1,25 den 1,50'ye çıkarılarak yükseklik 15.50 M den serbest bırakılmak, toplam inşaat alanı net alan üzerinden hesaplanacak iken brüt parsel üzerinden hesaplanmak şeklinde plan notu getirilmek suretiyle tadilen kabul edildiği ve 1/5000 ölçekli 7.5.1971 onaylı … Nazım İmar
Planının bu değişikliklere göre revize olunduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda; 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine ilişkin … Belediye Meclisince alınan kararın; 3194 sayılı İmar Kanununun 5 inci maddesi ile İmar Planı Yapılması ve Değişikliklerine ait Esaslara Dair Yönetmeliğin 21, 22, ve 24 üncü maddelerinde yer alan; arazi parçalarının genel kullanılış biçimlerine, bölge tiplerine, nüfus ve yapı yoğunluklarına, sosyal ve teknik alt yapı alanlarının kaldırılmasına, küçültülmesine yada yerinin değiştirilmesine, bu tesisleri gerçekleştirecek ilgili yatırımcı bakanlık ve kuruluşlardan görüş alınmasına, bölge içinde eşdeğer yeni bir alanın ayrılmasına,
nüfus yoğunluğunun arttırılmasına ilişkin değişikliklerde, artan nüfusun ihtiyacı olan sosyal ve teknik alt yapı alanlarının kentsel ve sosyal alt yapı standartlarına göre arttırılmasını öngören hükümlere ve 1/5000 ölçekli 7.5.1971 onay tarihli … Nazım İmar Planı hükümlerine aykırı olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Öte yandan, … Büyükşehir Belediye Meclisinin 1/5000 ölçekli … Nazım İmar Planı değişikliğine ilişkin kararının ise, uygulama imar planında yapılan değişiklikten sonra, yeniden parsel sahipleri yararına tadile tabi tutularak, 1/1000 ölçekli planın Büyükşehir Belediye Başkanınca onanmasına olanak sağlamak amacına yönelik ve açıklanan kurallara aykırı olarak yapı adalarının yoğunluğu ve konut alanları arttırılmak ve eğitim, sağlık, teknik alt yapı alanlarıyla yeşil alanlar azaltılmak, sahil yolundan siluet estetiği bozulacak şekilde serbest yüksekliğe izin verilmek suretiyle nazım plan değişikliğinin gerçekleştirildiği, görülmektedir.
Açıklanan nedenlerle; itirazın kabulü ile; … İli, … İlçesi … (…) pafta, … ada, eski …-…-…-… yeni (…) parsel ve eski …-… yeni (…) parsel ve çevre parsellerle ilgili 1/1000 ölçekli … Uygulama İmar Planı değişikliğine ilişkin … Belediye Meclisinin 25.6.1992 günlü ve 181 sayılı kararı ile bu değişiklik planını tadilen kabul eden ve 1/5000 ölçekli … Nazım İmar Planını bu değişikliklere göre revize eden … Büyükşehir Belediye Meclisince alınan 4.12.1992 günlü ve 934 sayılı kararın, 1580 sayılı Belediye Kanununun 74 üncü maddesi uyarınca usulde oyçokluğu, esasta oybirliğiyle iptallerine ve dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 4.5.1998 gününde karar verildi.
AYRIŞIK OY
Bilindiği gibi 3030 sayılı Yasa Büyük Şehir Belediyelerinin oluşumuna olanak veren özel ve özgün bir yasadır.
Yasanın "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Kanun büyük şehir belediyeleri ile ilçe belediyelerinin kuruluş görev ve yetkilerine Merkezi idare ve diğer mahalli idareler ile münasebetlerine dair esas ve usulleri kapsar" denmiştir.
Görüldüğü gibi, büyük şehir belediyelerinin "merkezi idare" ile olan ilişkileri, diğer bir söylemle idari vesayet münasebetleri, Anayasanın 127. maddesindeki emredici hüküm de gözetilerek, kapsam maddesi içine alınmış ve iki madde halinde düzenlenmiş, esas ve usulleri de gösterilmiştir.
3030 sayılı Yasanın 21. maddesinde yer alan, "1580 sayılı Yasada Belediye Kanunu ile diğer ilgili mevzuatın bu Kanuna aykırı olmayan hükümleri büyük şehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır" hükmünün, özel Yasada bir düzenleme olup olmadığı yönünden inceleneceği, hüküm varsa, özel hükmün uygulanacağı anlamını içerdiğinde kuşku yoktur.
Özel Yasasında bir düzenleme bulunurken, başka mevzuata başvurmak, yalnız hukuk kurallarına değil; mantık kurallarına da aykırıdır; başlı başına özel Yasaya aykırılık oluşturur. "aykırı olmayan hüküm" ancak, Özel Yasanın düzenlenmesi dışında kalmış konular için söz konusudur.
Kısaca ifade edecek olursak, 3030 sayılı Yasada düzenlenmiş herhangi bir konunun, bu Yasa içinde kalınarak uygulanacağında hiçbir duraksama bulunamaz, bu basit ilkenin anımsatılması bile fazladır. Bu düzenlemenin bütünsel olması da kaçınılmazdır.
Yasa koyucu, 3030 sayılı Yasa yönünden idari vesayeti iki madde ile kısıtlı tutmayı yeğlemiştir. Bu ne fazla nede eksik olabilir.
Bunlar "plan, program ve bütçeler" başlıklı 20. madde ile "İhtilafların Çözümü" başlıklı 24. maddedir.
Bu iki maddenin yorum yoluyla, "3030 sayılı Yasanın" içeriksizliğinden bahsedilerek ya da sayısal eksikliğinden yola çıkılarak genişletilmesi, Yönetmelikle 1580 sayılı Yasadaki etkinliği sağlama çabaları hukuk dışıdır.
Bu belirlemelerden sonra, konumuz olan 74. maddenin ayrıca irdelenmesinin gereksizliği ortadadır.
Ancak, işin özeline inilmesi, bu zoraki ve Yasadışı uyarlamanın hangi açmazları da beraberinde getirdiğinin görülmesi, "genelde" söylediklerimizin, doğrulanması yönünden ayrıca yararlı olacaktır.
1580 sayılı Kanunun 74. maddesi, kendisinden önceki üç madde gibi, "belediye meclisi kararları" üzerinden idari vesayete olanak tanımıştır.
Bu maddeye göre, bir "mülhakat meclisi kararı" bulunacak ve bunda Yasaya aykırılık olacak, Valinin talebi üzerine bu karar "Vilayet idare heyeti" tarafından tetkik olunarak tasdik veya iptal edilecektir.
Büyük şehir belediyelerine dahil ilçe (mülhakat) belediye meclisi kararları için böyle bir uyarlamanın olacağını söylemek, Valinin ve İl İdare Kurulunun bu meclis kararları üzerinde bir işlevinin bulunduğunu ifade etmek, 3030 sayılı Yasanın genel düzenlemesini ve 14. maddesini gözardı etmekle özdeştir.
Bu olmazlığı görüp, yanlızca büyük şehir belediye meclisleri kararlarının, 74. maddesinin kapsamında olduğunu söylemek ise, 74. Maddenin uygulanır., uygulanmaz bölünürlüğünü gündeme getirecek, yoruma hiç olanak vermiyecek bir konuda yorumun nerelere vardığını gösterecektir.
Bu açmazı da bir yana bırakıp, idari vesayeti yalnızca büyük şehir belediye meclisi kararları için uygulanır saysak bile, yine olumlu bir sonuca varamayız; çünkü büyük şehir belediye meclisi kararları da, ilçe belediyeleri ile aynı hükme ve usule bağımlıdır.
"Vilayet merkezi olan mahallerde Dahiliye Vekilinin talebi üzerine Devlet Şurasınca tetkik olunarak tasdik veya iptal olunur" hükmünün uyarlaması nasıl olacaktır.
Büyük şehir belediye meclisinin aldığı bir karar, bu hali ile kesin değildir; kesinleşmesi için, belediye başkanının kararı onaması ya da iade etmesi zorunludur.
Başkan kararı meclise iade ederse, 2/3 çoğunluğun oyuna bakılacak, ya başkanın istemi ya da meclisin kararı kesinlik kazanacaktır.
Bu yazdıklarımız bile, 3030 sayılı Yasada, 1580 sayılı Yasadan ne denli ayrık bir hukuki prosedürün bulunduğunu görmek için yeterlidir.
Böylesine uymaz bir işlemin içine, tırnak içine aldığımız Yasa hükmünün girmesi düşünülemez.
3030 sayılı Yasanın düzenlenmesi içine böyle bir denetim sokulamaz.
1580 sayılı Yasada, kendi sistematiği içinde kesinleşen kararlar için yapılacak işlemler ayrıca ve açıkca düzenlenmiş bulunurken, 3030 sayılı Yasada, meclis kararlarının kesinleşmesinden sonra, herhangi bir merci'e bir denetim yetkisi tanınmamıştır.
Kendi özgün yasasında bulunmayan bir idari vesayet makamını, buraya sokma uğraşısı, hukuksal onama göremez; Yasaya ve Anayasaya aykırılık oluşturur.
Dairemizin 71. madde ile ilgili bir başka kararında, "1580 sayılı Kanunun 71. maddesi hükümlerinin büyük şehir belediyeleri hakkında uygulanmasına imkan yoktur. " denilmiş ve bu karar, İdari İşler Kurulunca da aynen onanmıştır.
Sonuç olarak, 1580 sayılı Yasada öngörülen (71, 72, 73 ve 74) idari vesayet hükümleri yalnız kendi kapsamındaki belediyeler; 3030 sayılı Yasada öngörülen (20,24) idari vesayet hükümleri de yine yalnız kendi kapsamındaki belediyeler yönünden geçerlidir; birinin diğeri için uygulanması hem genel hukuk kurallarına aykırıdır ve hem de uygulama olanağı yoktur.
Bu nedenlerle çoğunluk kararına katılmıyoruz.