5. Daire 1999/1862 E. , 2000/697 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 1999/1862
Karar No: 2000/697
Temyiz İsteminde Bulunan (Davacı): ...
Vekili: ...
Karşı Taraf: Tarım ve Köyişleri Bakanlığı
İsteğin Özeti: ... İdare Mahkemesinin ... günlü, E:..., K:... sayılı kararının dilekçede yazılı nedenlerle temyizen incelenerek bozulması isteminden ibarettir.
Savunmanın Özeti: Temyizi istenen kararın usul ve kanuna uygun olduğu, bu nedenle istemin reddi gerekeceği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi : ...
Düşüncesi: İdare Mahkemesince, bakılan davaya konu işlemin tesis edildiği 15.6.1998 tarihi itibariyle yürürlükte bulunan 657 sayılı Yasanın Ek-34. maddesinde yer alan hüküm gözönünde bulundurulmak suretiyle uyuşmazlık hakkında yeniden bir karar verilmek üzere, davacının temyiz isteminin kabulüyle anılan kararın bozulması gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: ...
Düşüncesi: Temyiz dilekçesinde öne sürülen hususlar, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinin 1.fıkrasında belirtilen nedenlerden hiçbirisine uymayıp idare mahkemesince verilen kararın dayandığı hukuki ve yasal nedenler karşısında anılan kararın bozulmasını gerektirir nitelikte görülmemektedir.
Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin reddiyle idare mahkemesi kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince 2577 sayılı Yasanın 17/2. maddesi uyarınca davacının temyizde duruşma yapılması yolundaki istemi yerinde görülmeyerek işin gereği düşünüldü:
Dosyanın tekemmül ettiği anlaşıldığından, davacının, "İdare Mahkemesi kararının ikinci kez yürütülmesinin durdurulması" yolundaki istemi hakkında bir karar verilmeksizin uyuşmazlığın esasına geçildi:
Eğitim amacıyla yurtdışına gönderilen davacı, imzaladığı taahhütname gereğince, başarılı olamaması nedeniyle kendisine yapılan masrafların iki katı ve faiziyle birlikte tahsil edileceğini bildiren 15.6.1998 günlü, 16904 sayılı işlemin iptali istemiyle dava açmıştır.
... İdare Mahkemesinin ... günlü, E:..., K:... sayılı kararıyla; dosyanın incelenmesinden, davalı idareye bağlı ... Veteriner Kontrol Araştırma Enstitüsünde çalışan davacının, ... Projesi kapsamında ... Üniversitesinde "..." konusunda 24 ay süreyle master eğitimine gönderildiği ve bu eğitimde başarı gösterememesi üzerine, taahhüdünü ihlal ederek tazminat borçlusu durumuna düştüğünden bahisle re'sen kurumu tarafından taahhüt ve kefalet senedi hükümlerine göre borç hesaplanarak davacıya bildirildiğinin anlaşıldığı; sözkonusu alacağın taahhüd senedinden doğması nedeniyle, bunun, davalı idarece ancak adli yargıda dava konusu edilerek tahsilinin mümkün olduğu; bunun yanı sıra, idarece, uyuşmazlığın dava konusu edilmeden çözümlenmesini sağlamak açısından ilgililere önceden bildirim yapılabileceğinin de doğal olduğu; olayda da, idarece ilgiliden istenilecek borç miktarının bildirildiği görülmekte olup, belirtilen durum karşısında davanın hukuki dayanaktan yoksun olduğu sonucuna varıldığı gerekçesiyle dava reddedilmiştir.
Davacı, kararın gerekçesi incelendiğinde, Mahkemece dosyanın yeterince incelenmediği kanaatine varıldığını; yurda 27.5.1996 tarihinde döndüğünü, işlemin tesis edildiği tarih itibariyle olayda zamanaşımı bulunduğunu; yurda idarenin çağrısı üzerine değil, kendi isteğiyle döndüğünü; taahhütnamede başarısızlık halinde tazminat ödeneceğine dair bir madde bulunmadığını; kendisiyle aynı durumda olanlar hakkında bir işlem yapılmadığını; idarenin, Üniversite ile ilişiğinin kesildiği hususunu kendisine bildirmediğini; yurtdışında kaldığı sürenin mecburi hizmet olarak yükümlülüğüne eklenmesi gerektiğini, tazminat istenmesinin hukuka aykırı olduğunu; olayda taahhüt ihlalinin sözkonusu olmadığını öne sürmekte ve İdare Mahkemesi kararının temyizen incelenerek bozulmasını istemektedir.
Dava dosyasının incelenmesinden, davalı idarede Veteriner olarak görev yapan davacının, davalı idarece yürütülen ... Projesi (...) kapsamında, 657 sayılı Yasanın 78. ve 79. maddelerine göre ve 25.7.1994 günlü onayla, "..." konulu yurtdışı master eğitimi için 15.8.1994 tarihinden itibaren 24 ay süreyle ... Üniversitesine gönderildiği; ancak, davacı anılan eğitim programına gönderilmeden önce, davalı idarece kendisinden 8.8.1994 günlü bir taahhütname alındığı; davacının, başarısız olduğu için eğitimini tamamlamadan yurda döndüğü ve Makam onayı alınmadan, çalıştığı kuruluş tarafından göreve başlatıldığının tesbit edildiği; bunun üzerine adıgeçenin, taahhüdünü ihlal ederek tazminat borçlusu durumuna düştüğünden bahisle ve yukarıda sözüedilen tahahütname hükümleri esas alınarak dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmıştır.
Davacı hakkında uygulanan ve dava konusu edilen işlemin niteliğinin ve buna bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde görevli olan yargı yerinin belirlenebilmesi için, öncelikle davacının hukuki durumunun ve uygulanan işlemin hukuki dayanaklarının incelenmesi ve değerlendirilmesi gerekmektedir:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 128 nci maddesi kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceğini; bunların niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceğini açıklamıştır. Anayasanın bu hükmüne uygun olarak, Ülkemizde memurların ve diğer kamu görevlilerinin hukuki durumları (statüleri) kanunlarla ve bu kanunların öngördüğü tüzük ve yönetmeliklerle düzenlenmiş bulunmaktadır. Anayasanın yukarıda özetlenen kuralından da açıkça anlaşılacağı üzere, memurların ve diğer kamu görevlilerinin hak ve yükümlülüklerinin; yetki, görev ve sorumluluklarının ve özlük işlerinin sözkonusu düzenleyici hukuki tasarruflar esas alınarak, bu düzenleyici metinlerde yer alan kurallar çerçevesinde düzenlenmesi gerekir. Başka bir anlatımla, idarenin, memur ve diğer kamu görevlilerine, yasanın ve yasanın öngördüğü düzenleyici metinlerin dışına çıkarak yeni haklar tanıması ya da yeni yükümlülükler getirmesi mümkün değildir.
Dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden, davacının, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 78 ve 79. maddelerine dayanılarak ... bir master eğitimine gönderildiği anlaşılmaktadır.
Sözkonusu maddelerde, Devlet memurlarından bu maddelere dayanılarak mesleklerine ait hizmetlerde yetiştirilmek, eğitilmek, bilgilerini arttırmak veya staj yapmak üzere dış memleketlere gönderilenlerden, ilgili onaylarda belirtilen sürelerin bitiminde görevlerine başlamayanların çekilmiş sayılacakları, bu suretle çekilmiş sayılanların, aylık ve yol giderleri de dahil olmak üzere kendilerine kurumlarınca yapılmış bulunan bütün masrafları iki kat olarak ödemeye mecbur oldukları; görevlerine başlayıp da yükümlü bulundukları mecburi hizmetini bitirmeden ayrılanların veya bir ceza sebebi ile memurluktan çıkarılmış olanların, mecburi hizmetlerinin eksik kalan kısmı ile orantılı miktarı iki kat olarak ödemek zorunda oldukları hükme bağlanmak suretiyle, bu madde kapsamındaki Devlet memurlarına hangi hallerde hangi yaptırımların uygulanacağı tadadi olarak belirtilmiş; bu maddeler uyarınca yurtdışına gönderilmiş olup, "eğitimde başarısız olarak yurda dönen" Devlet memurları hakkında herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Adıgeçen Kanunun 80 inci maddesi ise, 78 ve 79 uncu maddelerde yazılı olanların ayırma ve seçilme usul ve şatlarının, çalışmalarının nasıl izlenip denetleneceğinin, haklarındaki disiplin kovuşturmasının ne suretle yapılacağının ve geri çağrılmalarını gerektirecek hallerin bir yönetmelikle düzenlenmesini öngörmüş; öngörülen Yönetmelik "Yetiştirilmek Amacıyla Yurtdışına Gönderilecek Devlet Memurları Hakkında Yönetmelik" ismi ile 1.2.1974 günlü, 14786 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Yönetmelik, Yasada öngörülen konularda düzenlemeler yapmış olmakla birlikte, "Belgeler" başlıklı 17 nci maddesinde Devlet memurlarından, kurumlarınca, Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmış örneklerine uygun yüklenme senedi ile muteber imzalı müteselsil kefalet senedi alınacağını; bu belgeleri tamamlamayanların yurt dışına çıkmalarına izin verilemiyeceğini kurala bağlamıştır.
Anayasanın 124 üncü maddesinde başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri açıklanmış olduğuna göre, Devlet Memurları Kanununun 79 ve 80 inci maddelerinde öngörülmemiş olmasına karşın, içeriği 79 uncu maddede belirtilen yükümlülüklerle sınırlı olmak koşulu ile, kurumlarınca yurt dışına gönderilecek Devlet memurlarından bir yüklenme senedi alınmasında ve bu yolda düzenleme yapan Yönetmelik maddesinde hukuka aykırılıktan söz edilemez. Ne var ki, dosyaya bir örneği sunulmuş ve davacı ve kefilleri tarafından imzalanmış olan yüklenme senedinin incelenmesinden, idarenin, yüklenme senedi ile Yasada yer almamış olan yeni yükümlülükler ihdas ettiği; konumuzla ilgili olarak da, davacıya, "taahhüdünü ihlal ettiği takdirde, eğitim sebebiyle kendisi için yapılan masrafların tamamını iki katı ve faizi ile birlikte ödeme yükümlülüğü" getirdiği görülmektedir. Yüklenme senedi ile getirilen bu yükümlülüğün, Yasaya aykırı olduğu hiçbir duraksamaya yer vermeyecek kadar açıktır.
Yukarıda açıklandığı üzere, davacı yurt dışına çıkmadan önce, Yönetmelikte yurt dışına çıkabilmenin zorunlu koşulu olarak öngörülen, fakat Maliye Bakanlığınca Yasada belirlenen sınırlar aşılmak suretiyle örneği hazırlanmış yüklenme senedi esas alınarak davalı idarece düzenlenmiş olan 8.8.1994 günlü yüklenme senedini müteselsil kefiller ile birlikte imzalamıştır.
5.8.1996 günlü, 22718 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 4160 sayılı Kanunun 2 nci maddesi ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Ek 34. madde eklenmiş ve bu madde, 5.8.1996 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiş; bakılan davaya konu işlem, davalı idare tarafından bu tarihten sonra, 15.6.1998 tarihinde tesis edilmiştir.
657 sayılı Yasaya 4160 sayılı Yasanın 2. maddesi ile eklenen ve "Yurtdışı Eğitim Masraflarının Tahsili" başlığını taşıyan Ek 34. Maddenin 1. ve 2. fıkralarında, ilgili kanunlarına göre öğrenim yapmak, yetiştirilmek, eğitilmek, bilgilerini arttırmak, staj yapmak veya benzeri bir nedenle geçici süreli görevlendirilmek suretiyle, üç ay veya daha fazla süre ile yurtdışına gönderilen kamu personelinin, yurtdışında bulundukları sürenin iki katı kadar mecburi hizmetle yükümlü oldukları; bu şekilde yurtdışına gönderilecek personelden, örneği Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmış yüklenme senedi ile muteber imzalı müteselsil kefalet senedinin alınacağı; anılan personelin, mecburi hizmet yükümlülüğünü yerine getirmeden veya tamamlamadan görevinden ayrılması, müstafi sayılması ya da bir ceza ile görevine son verilmesi halinde, kendileri için kurumlarınca fiilen döviz olarak yapılmış olan her türlü masrafların aynı döviz cins ve miktarı üzerinden borçlandırılacağı; döviz borcu toplamından mecburi hizmetin tamamlanan kısmı için hesaplanan miktarın indirileceği; hesaplanan borç miktarının, ilgilinin durumu ve ödettirilecek meblağ dikkate alınarak azami beş yıla kadar taksitlendirilebileceği; borç miktarının, ilgili tarafından Türk kendi kusuru nedeniyle yurtdışından geri çağrılması ya da verilen süreyi tamamlayıp başarısız olarak dönmesi durumunda da, ilgili için fiilen döviz olarak yapılmış olan her türlü masrafların tamamı aynı esaslara göre ödettirilir." hükmüne yer verilmiştir.
Böylece yasakoyucu, 657 sayılı Yasanın 78 ve 79 uncu maddelerine göre yurt dışına gönderilenlerden "eğitimde başarısız" olanlar için ilk kez yaptırım getirmiş; bu yaptırım da "ilgili için fiilen döviz olarak yapılmış olan her türlü masrafların tamamının ödettirilmesi" olarak belirlenmiştir. Ödeme Ek 34 üncü maddenin 1 inci ve 2 nci fıkralarında öngörülen esaslara göre yaptırılacaktır. Sözkonusu fıkralarda, yukarıda özetlendiği üzere, yurt dışına gönderilecek personelden "Yüklenme Senedi ile Muteber İmzalı Müteselsil Kefalet Senedi" alma, fiilen döviz olarak yapılmış olan her türlü masrafı aynı döviz cins ve miktarı üzerinden borçlandırma, taksitlendirme, Türk Lirası ile ödeme gibi esaslar getirilmiş; borçlandırılan miktara faiz tahakkuk ettirileceği yolunda herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Yasakoyucunun 4160 sayılı Kanunun 2 nci maddesi ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa eklediği 34. madde hükmü, sözkonusu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce örneği Maliye Bakanlığınca hazırlanan yüklenme senetlerinin ve bu senetlere dayanılarak yapılan borçlandırma işlemlerinin yasal dayanaktan yoksun ve bu nedenle hukuka aykırı olduğunu çok açık bir şekilde ortaya koymaktadır. Yasakoyucu, yüklenme senedini ve buna dayalı borçlandırma işlemlerini yeterli ve hukuka uygun bulmuş olsa idi, kuşkusuz böyle bir yasal düzenlemeye ihtiyaç duymayacak idi. Bu durumda, yetiştirilmek amacıyla yurt dışına gönderilen Devlet memurları için düzenlenmiş ve onlar tarafından imzalanmış bulunan yüklenme senetlerinin ve bunlara dayanan işlemlerin, ancak 4160 sayılı Yasanın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren ve bu Yasada belirlenen esaslar çerçevesinde hukukilik kazandığını söylemek mümkündür.
Dava konusu işlem, davacının yüklenme senedini imzalaması ile başlayıp, idarenin davacıdan borcunu ödemesini istemesi ile tamamlanan bir süreçte oluşmuştur. Bu nedenle, dava konusu işlemin niteliğinin açıkça ortaya konulabilmesi açısından, davacının müteselsil kefilleri ile birlikte imzaladığı, Yönetmelikte yurt dışındaki kursa katılabilmenin zorunlu şartı olarak öngörülen ve davalı idarece tek taraflı ve açık bir biçimde Yasaya aykırı olarak düzenlenmiş olan yüklenme senedinin ve yurt dışından döndükten sonra yüklenme senedi ile kabul ettiği borcun davacı tarafından ödenmesi istemini içeren 15.6.1998 günlü davalı idare işleminin bir bütün olarak incelenip değerlendirilmesi zorunludur.
Yukarıda yapılan açıklamalar ve özellikle yüklenme senedinin hukuki yapısı ve değeri dikkate alındığında, davacı hakkında uygulanan işlemin idarece kamu gücüne dayanılarak ve tek taraflı irade ile kurulduğunu, bu nedenle de dava konusu edilebilecek bir idari işlem niteliği taşıdığını kabul etmek gerekmektedir.
Yüklenme senedinin davacının yurt dışına çıkmasındaki önemli etkisi gözönüne alındığında, davacının, bu senedi idare ile eşit düzeyde olarak, isteği ve özgür iradesi ile imzaladığının kabulü mümkün değildir.
Davacıya uygulanan işlemin yukarıda yapılan nitelendirmesine göre uyuşmazlığın çözümünde idari yargı yerinin görevli olduğu açıktır.
Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde, İdare Mahkemesince dava konusu uyuşmazlığın, davaya konu işlemin tesis edildiği tarih itibariyle yürürlükte bulunan yasal kurallar ve bunlarla ilgili yukarıda yapılan hukuki değerlendirmeler esas alınarak çözümlenmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kabulüyle ... İdare Mahkemesince verilen ... günlü, E:..., K:... sayılı kararın 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinin 1/b. fıkrası uyarınca bozulmasına, aynı maddenin 3622 sayılı Kanunla değişik 3. fıkrası gereğince ve yukarıda belirtilen hususlar da gözetilerek yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın adıgeçen Mahkemeye gönderilmesine, kullanılmayan ...- lira yürütmeyi durdurma harcı ile ...- lira posta pulu ücretinin isteği halinde davacıya iadesine, 29.2.2000 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
(X) AZLIK OYU:
Dava konusu 15.6.1998 günlü işlemin içeriği incelendiğinde, davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararının gerekçesinde hukuki isabetsizlik görülmemiştir.
Öte yandan, davacının, 4160 sayılı Kanunun 2. maddesi ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa eklenen Ek-34. maddenin yürürlüğe girdiği 5.8.1996 tarihinden önce yurda döndüğü açık olup; adıgeçenin, Ek-34. madde hükmüne göre durumunun yeniden değerlendirilmesini davalı idareden isteyebileceğinde de kuşkuya yer bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin reddiyle, İdare Mahkemesi kararının yukarıda yapılan açıklamanın da eklenmesi suretiyle onanması gerektiği görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.